Gegen diese Bewilligungsentscheide erhoben der Luzerner Naturschutzbund, der Schweizerische Bund für Naturschutz, der WWF Luzern und der WWF Schweiz Verwaltungsbeschwerde beim Regierungsrat.
Für die geplanten Beschneiungsanlagen sind verschiedene Ausnahme- und Sonderbewilligungen erforderlich. Die angefochtenen Baubewilligungsentscheide enthalten zunächst eine Ausnahmebewilligung gestützt auf Art. 24 RPG.
Gemäss Art. 22quater Abs. 1 der Bundesverfassung (BV) stellt der Bund auf dem Weg der Gesetzgebung Grundsätze auf für eine durch die Kantone zu schaffende, der zweckmässigen Nutzung des Bodens und der geordneten Besiedlung des Landes dienende Raumplanung. Gestützt auf diesen Verfassungsauftrag wurde das Bundesgesetz über die Raumplanung erlassen. Mit Richt- und Nutzungsplänen sowie Baubewilligungen sollen demzufolge die Kantone den Raum den verschiedenen Nutzungen zuweisen und dabei das Bau- vom Nichtbaugebiet trennen. Jede Bewilligung für die Errichtung einer neuen Baute oder Anlage ausserhalb bestehender Bauzonen stellt eine Ausnahme dar und bedarf grundsätzlich einer besonderen Bewilligung nach Art. 24 Abs. 1 RPG. Daneben besteht unter Umständen die Möglichkeit, für ein Vorhaben im Nichtbaugebiet über eine Nutzungsplanänderung eine spezielle Zone auszuscheiden; damit wird die geplante Baute oder Anlage am vorgesehenen Ort zonenkonform und bedarf keiner Ausnahmebewilligung nach Art. 24 Abs. 1 RPG, sondern lediglich einer gewöhnlichen Baubewilligung nach Art. 22 RPG.
Die Errichtung einer zonenfremden Baute oder Anlage im bisherigen Nichtbaugebiet kann demzufolge grundsätzlich via Erteilung einer Ausnahmebewilligung oder via Nutzungsplanänderung realisiert werden. Ausnahmebewilligung und Nutzungsplan sind indessen zwei verschiedene Instrumente mit unterschiedlichen Funktionen, Voraussetzungen und Folgen. Zu prüfen ist daher jeweils die Sachgerechtigkeit und damit die Zulässigkeit des einzuschlagenden Weges.
Das Bundesgericht hat zur Problematik der Abgrenzung der Anwendungsbereiche von Nutzungsplan und Ausnahmebewilligung in BGE 116 Ib 53f. E. 3a wörtlich festgehalten (vgl. auch BGE 119 Ib 440 E. 4a mit weiteren Hinweisen): "Gemäss Art. 22quater Abs. 1 BV haben die Kantone eine der zweckmässigen Nutzung des Bodens und der geordneten Besiedlung des Landes dienende Raumplanung zu schaffen. Dazu werden namentlich Richt- und Nutzungspläne erlassen sowie Baubewilligungsverfahren durchgeführt. Diese Instrumente stehen untereinander in einem Zusammenhang und sollen ein sinnvolles Ganzes bilden, indem jeder Teil eine spezifische Funktion erfüllt. In einem Verfahren, das Rechtsschutz (Art. 33f. RPG) und demokratische Mitwirkung (Art. 4 RPG) sichert, entstehen aufgrund einer umfassenden Abstimmung und Abwägung (Art. 1 Abs. 1 Satz 2, Art. 2 Abs. 1 RPG) nach Massgabe des Richtplans (Art. 6ff., Art. 26 Abs. 2 RPG) die für die Privaten verbindlichen Nutzungspläne (Art. 14ff. RPG). Das Baubewilligungsverfahren dient dagegen der Abklärung, ob Bauten und Anlagen der im Nutzungsplan ausgedrückten räumlichen Ordnungsvorstellung entsprechen (Art. 22 RPG). Es bezweckt einzelfallweise Planverwirklichung, soll aber nicht selbständige Planungsentscheide hervorbringen. Das Baubewilligungsverfahren verfügt weder über das sachlich nötige Instrumentarium, noch ist es bezüglich Rechtsschutz und demokratischer Legitimation geeignet, den Nutzungsplan im Ergebnis zu ergänzen oder zu ändern. Auch Ausnahmebewilligungen gemäss Art. 24 RPG haben den planerischen Stufenbau zu beachten. Ihr Entscheidungsbereich reicht zwar weiter als derjenige der Baubewilligung, weil sie für Vorhaben erteilt werden, welche nicht dem Zweck einer Nutzungszone ausserhalb der Bauzone entsprechen. Für Bauten und Anlagen, die ihrer Natur nach nur in einem Planungsverfahren angemessen erfasst werden können, dürfen aber keine Ausnahmebewilligungen erteilt werden. Wann ein nicht zonenkonformes Vorhaben hinsichtlich seines Ausmasses und seiner Auswirkungen auf die Nutzungsordnung so gewichtig ist, dass es erst nach einer Änderung oder Schaffung eines Nutzungsplans bewilligt werden darf, ergibt sich aus der Planungspflicht (Art. 2 RPG), den Planungsgrundsätzen und -zielen (Art. 1 und 3 RPG), dem kantonalen Richtplan (Art. 6ff. RPG) sowie der Bedeutung des Projekts im Lichte der im Raumplanungsgesetz festgelegten Verfahrensordnung (Art. 4 und Art. 33ff. RPG)".
Näher zu betrachten ist demzufolge der raumplanungsrechtliche Stufenbau: Richtplanung, Nutzungsplanung und Baubewilligungsverfahren sind verfahrensrechtlich verselbständigte Teile desselben Planungsprozesses. Sie sind Verfahrensschritte, welchen je spezifische Funktionen - inhaltlich und verfahrensmässig - zugewiesen sind. So entscheidet auf jeder Handlungsstufe der geeignete Entscheidungsträger (politische oder rechtsanwendende Behörde) in einem standardisierten, auf den Entscheid zugeschnittenen Verfahren unter Mitwirkung der spezifisch Betroffenen (Kantone, Gemeinden, Private; politische Mitwirkung und/oder Rechtsschutz) über den ihm zugewiesenen Gegenstand, wobei der Entscheid in einer vorgegebenen Form (Richtplan, Nutzungsplan oder Bewilligung) ergeht und die ihm angemessene Wirkung entfaltet (Behörden-, Allgemeinverbindlichkeit, Beständigkeit). Während - grob umschrieben - die Richtpläne die Grundzüge der räumlichen Entwicklung behördenverbindlich darzustellen haben, beinhalten die Nutzungspläne Regeln, die Zweck, Ort und Mass der zugelassenen Bodennutzung allgemeinverbindlich festlegen. Sie definieren die Art und die Grenzen der wirtschaftlichen Nutzung der Grundstücke. Die Baubewilligung sodann stellt ein wesentliches Mittel zur Durchsetzung der Nutzungsplanung dar. Sie dient der Abklärung, ob Bauten und Anlagen der im Nutzungsplan ausgedrückten, allgemeinverbindlichen räumlichen Ordnungsvorstellung entsprechen. Darin, dass der Nutzungsplan nicht so detailliert sein kann, dass er für alle Nutzungsbedürfnisse Raum ausscheidet, liegt schliesslich die Begründung für die Ausnahmebewilligung. Sie dient so gesehen als Ergänzung zum Nutzungsplan, für die Fälle, in denen aus objektiven und sachlichen Gründen im Sinne einer Ausnahme ein Abweichen von der generellen nutzungsplanerischen Ordnung gerechtfertigt ist. Mit der Ausnahmebewilligung wird somit die generelle Ordnung in einem einzelnen, konkreten Fall und "ausnahmsweise" durchbrochen. Wesentliche Unterschiede zwischen Nutzungsplan und Ausnahmebewilligung zeichnen sich somit darin ab, dass der Nutzungsplan auf grössere Flächen, auf eine dauerhafte Wirkung und auf eine stetige Entwicklung im Plangebiet angelegt ist und die erheblichen räumlichen Tätigkeiten erfasst, während sich die Ausnahmebewilligung auf einen Einzelfall, auf ein konkretes Bauprojekt bezieht, das kurzfristig realisiert werden soll und auf das übrige Plangebiet keine wesentlichen Auswirkungen hat. Aus der verfahrensrechtlichen Regelung der beiden Instrumente zeigt sich, dass bei der Nutzungsplanung mit einer breiten Betroffenheit der Bevölkerung gerechnet wird, während bei einer Ausnahmebewilligung für einen konkreten Einzelfall eben von einem kleinen Betroffenenkreis ausgegangen wird (vgl. Peter Heer, Die raumplanungsrechtliche Erfassung von Bauten und Anlagen im Nichtbaugebiet, Zürich 1996, S. 18ff.).
Darauf hinzuweisen ist, dass das Bundesgericht für die Abgrenzung der Anwendungsbereiche von Nutzungsplanung und Ausnahmebewilligung oft noch den Ausdruck "Sondernutzungsplan" verwendet. Diese besondere Art der Nutzungsplanung wird im RPG nicht erwähnt. Rechtsprechung und Lehre sind sich aber darin einig, dass auf sie dieselben Regeln anzuwenden sind wie auf die Rahmennutzungspläne. Unterschieden wird dabei zwischen Detailnutzungsplänen, die grundsätzlich zonenkonform sind und die planerische Grundordnung verfeinern, sowie Spezialnutzungsplänen, die für ein konkretes, zonenfremdes Vorhaben in bisherigem Nichtbaugebiet in Betracht zu ziehen sind. Die Spezialnutzungsplanung für konkrete Vorhaben rückt zwar in die Nähe der Ausnahmebewilligung; sie soll - im Gegensatz zur Ausnahmebewilligung - jedoch zum Zug kommen bei standortgebundenen konkreten Vorhaben mit grösseren räumlichen Auswirkungen und den damit verbundenen Bedürfnissen nach demokratischer Mitwirkung. Legitimiert wird sie dadurch, dass sie tendenziell in die Rechtsposition vieler eingreift, sei es, dass sie eine grosse Bodenfläche erfasst, erhebliche Erschliessungs- und Infrastrukturmassnahmen auslöst oder sonstwie auf die Nutzungsordnung oder die Umwelt Auswirkungen zeitigt (vgl. Heer, a.a.O., S. 141ff.).
Für die (Spezial-)Nutzungsplanung spricht, wenn
grössere räumliche Auswirkungen zu erwarten sind,
der Entscheid relativ breite Bevölkerungskreise betrifft,
für den Entscheid Ortskenntnisse und Sachnähe gefordert sind,
der Sachverhalt daher schwierig abzuklären ist und Entscheidungsspielraum
besteht,
der Entscheid einer Vielfalt von Verhältnissen gerecht werden muss,
vorab öffentliche Interessen tangiert sind,
die Sachfrage eher einen Gemeinbezug aufweist und
der Entscheid von langer Wirkungsdauer und beständig sein soll.
Für die Ausnahmebewilligung demgegenüber spricht, wenn
eher kleinräumige Auswirkungen zu erwarten sind,
der Entscheid im wesentlichen Sache des Baugesuchstellers ist,
für den Entscheid Rechtskenntnisse im Vordergrund stehen,
der Sachverhalt weitgehend feststeht und der Entscheidungsspielraum relativ eng ist,
die Einzelfallgerechtigkeit im Vordergrund steht,
vorab private Interessen tangiert sind,
die Sachfrage eher einen Individualbezug aufweist und
der Entscheid grundsätzlich befristet und widerrufbar sein soll.
b. In der bundesgerichtlichen Rechtsprechung werden die Auswirkungen auf den Raum und die Umwelt als wesentliches Kriterium für die Abgrenzung der sachlichen Anwendungsbereiche von Nutzungsplanung und Ausnahmebewilligung betrachtet. Das Bundesgericht definiert zwar keine klare Grenzlinie, doch hat es zwei "Eckpfeiler" gesetzt. Zum einen sprach es vom "Vorrang der Planung", was im Zweifelsfall für den Weg der Nutzungsplanung spricht (vgl. BGE 115 Ib 152 i.S. Bäretswil und unveröffentlichter BGE vom 10. Dezember 1987 i.S. Schangnau E. 4c). Zum anderen hielt es wegweisend fest, dass Vorhaben, die der Umweltverträglichkeitsprüfungspflicht unterliegen, im allgemeinen der Planungspflicht unterliegen (BGE 119 Ib 441 E. 4b i.S. Seewen).
Auswirkungen von Beschneiungsanlagen können sich ergeben in der Bauphase, aus dem Betrieb der Anlage an sich sowie aus Störfällen. Von den Beschneiungsanlagen in Sörenberg allenfalls betroffene Bereiche sind Energie, Lärm, Fischerei, Fauna, Flora, Trinkwasserversorgung, Geologie/Hydrologie, Klima/Luft, Erholung, Landschaft und Raumordnung.
Zur Beurteilung der Auswirkungen von Beschneiungsanlagen und somit zur Wahl des sachgerechten Verfahrenswegs für eine Bewilligungserteilung wird in der Literatur einerseits und in der Praxis der Kantone anderseits unterschieden zwischen der punktuellen Beschneiung von Gefahrenstellen sowie der flächenmässigen Beschneiung von Pistenabschnitten oder gar von ganzen Pisten. Via Ausnahmebewilligung gestützt auf Art. 24 Abs. 1 RPG können aufgrund der Auswirkungen höchstens kleine Beschneiungsanlagen zur Behebung einer genau bestimmten Gefahrenstelle in einem Skigebiet bewilligt werden (vgl. Bandli/Kaufmann/Weber, Beschneiungsanlagen als raumplanerische Problemstellung, in: Raumplanung, Informationshefte 4/88, S. 5; Beschneiungsanlagen, Neue Ausrichtung der Bundespolitik. Bericht BIGA/BRP/EJPD, Bern 1991, S. 45; Landschaftseingriffe für den Skisport, Wegleitung zur Berücksichtigung des Natur- und Landschaftsschutzes, EDI, Bern 1991, S. 10 und 49; Haller/Karlen, Raumplanungs- und Baurecht, 2. Auflage, Zürich 1992, N. 711). Diese Einschränkung findet ihre Rechtfertigung darin, dass Ausnahmen zweckentsprechend auf Einzelfälle beschränkt werden sollen und nicht einfach zur Realisierung eines Idealzustandes - sei dies in planerischer oder wirtschaftlicher Hinsicht - missbraucht werden dürfen. Vielmehr bedarf es zum Erlass einer Ausnahmebewilligung eben einer wirklichen Ausnahmesituation, indem der Sachverhalt wesentlich von jenem abweicht, den der Gesetzgeber beim Erlass der betreffenden Vorschrift im Auge hatte (vgl. Christoph Bandli, Bauen ausserhalb der Bauzone [Art. 24 RPG], Grüsch 1989, S. 24f.). Die Realisierung grossflächigerer Beschneiungsanlagen muss auf der Stufe Richtplan und Nutzungsplan gelöst werden (vgl. Bandli/Kaufmann/Weber, a.a.O., S. 5). Hält man sich die in Erwägung 6a wiedergegebenen Kriterien vor Augen, sprechen für die (Spezial-)Nutzungsplanung anstelle des Ausnahmebewilligungsverfahrens insbesondere die grösseren raum- und umweltrelevanten Auswirkungen in Form von Lärmverursachung, Wasser- und Energieverbrauch, Veränderungen des ökologischen Wirkungsgefüges, Bodenveränderungen durch längere Schneebedeckungszeit usw. Für den Entscheid berücksichtigt werden muss eine Vielfalt von Verhältnissen, und zur Beurteilung der Auswirkungen sind Ortskenntnisse erforderlich. Durch die Beschneiungsanlagen tangiert werden vorab öffentliche Interessen; vom Entscheid sind relativ breite Bevölkerungskreise betroffen. Die angemessene Erfassung dieser Aspekte bedingt als sachgerechten Verfahrensweg die Durchführung eines Planungsverfahrens.
b. Im Kanton Luzern ist die in Frage stehende Abgrenzung nicht geregelt. Es existiert auch noch keine Rechtsprechung dazu. Geregelt ist die Bewilligung von Beschneiungsanlagen allerdings im Energiegesetz vom 7. März 1989. Nach § 15 dieses Gesetzes darf eine Bewilligung für den Bau und Betrieb einer solchen Anlage nur erteilt werden, wenn durch den Einsatz der Beschneiungsanlagen Gefahrenstellen für Skifahrer behoben und Grasnarbe und Vegetation durch eine genügende Schneedecke geschützt werden; die Skisaison darf dadurch nicht verlängert werden, und das künstliche Beschneien ganzer Pisten ist untersagt.
In Anbetracht der Abgrenzung zwischen Nutzungsplanung und Ausnahmebewilligung in Lehre und Rechtsprechung, der Bedeutung und Auswirkungen von Beschneiungsanlagen generell und auch vor dem Hintergrund der Regelung im luzernischen Energiegesetz ist es notwendig, das Verfahren via Ausnahmebewilligung auf relativ kleine Flächen analog den Kantonen Graubünden und Bern zu beschränken. Äusserste Grenze erscheint - auch unter Berücksichtigung der bundesgerichtlichen Rechtsprechung - die Anlehnung an die Pflicht zur Umweltverträglichkeitsprüfung, somit eine Beschneiungsfläche von insgesamt 5 ha (Verordnung über die Umweltverträglichkeitsprüfung (UVPV) vom 19. Oktober 1988, Anhang Ziff. 60.4). Letzteres ergibt sich auch daraus, dass der Umweltverträglichkeitsprüfung diejenigen Anlagen unterliegen, welche die Umwelt erheblich belasten können (Art. 9 USG) und deren Auswirkungen somit eben nur in einem Planungsverfahren sachgerecht und angemessen erfasst werden können.
b. Im Beschwerdeverfahren stellen sich nun die Beschwerdegegnerinnen sowie das Raumplanungsamt auf den Standpunkt, es liege kein eigentliches Gesamtprojekt für die Beschneiungsanlagen Sörenberg vor. Vielmehr handle es sich bei den jetzt eingereichten fünf Baugesuchen um fünf selbständige Beschneiungsanlagen von vier Gesuchstellerinnen zur punktuellen Beschneiung einzelner Gefahrenstellen. Da mit keiner Anlage allein eine Fläche von über 5 ha beschneit werde, habe auch keine Pflicht zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung bestanden.
c. Vorab festzuhalten ist, dass aufgrund der Grösse der einzelnen Beschneiungsflächen zweifelhaft ist, ob alle je nur eine punktuelle Gefahrenstelle darstellen. Als Beispiele herausgegriffen seien die zwei Teilflächen der Anlagen Sportbahnen Sörenberg-Platz AG und Rischli-Husegg AG, wo auf einer länglichen Fläche von 10000 m2 bzw. 7000 m2 zumindest ein ganzer Pistenabschnitt beschneit werden soll. Wie aus den nachfolgenden Erwägungen hervorgeht, erübrigt sich indessen vorliegend eine Grenzziehung zwischen punktueller und flächenmässiger Beschneiung.
Nebstdem, dass die neu vorgebrachte Einzelbetrachtung bisherigen Äusserungen über das geplante Gesamtprojekt widerspricht, verletzt sie auch das Prinzip der ganzheitlichen Betrachtungsweise. Die sowohl für die Erteilung einer Ausnahmebewilligung nach Art. 24 Abs. 1 RPG wie auch für eine Nutzungsplanung erforderliche Interessenabwägung ist mit einer isolierten Betrachtungsweise einzelner Teilprojekte nicht vereinbar, sondern zwingt zu einer Gesamtbetrachtung. Dementsprechend erfordert auch das Bundesgesetz über den Umweltschutz die Beurteilung der Einwirkungen sowohl einzeln als auch gesamthaft und nach ihrem Zusammenwirken (Art. 8 USG). In Lehre und Rechtsprechung ist anerkannt, dass diese Gesamtbetrachtung sicher bei Anlagen zum Zuge kommen muss, bei denen ein funktioneller Zusammenhang besteht, indem sie beispielsweise dem gleichen Benützerkreis dienen (vgl. Heribert Rausch, Kommentar zum USG, 1989, N. 35 zu Art. 9 USG). Gerade Einwirkungen auf die Umwelt sind vermehrt in einem grösseren Gesamtzusammenhang zu sehen und in Richtung eines Grundsatzes der "Gesamtvernetzung" fortzuentwickeln. Gerichtlich entschieden wurde dies beispielsweise für Parkierungsanlagen, bei denen eine Anlage ab 300 Parkplätzen der Pflicht zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung untersteht. Das Walliser Verwaltungsgericht bejahte die Umweltverträglichkeitsprüfungspflicht bei sieben teilweise durchaus kleinen, insgesamt aber 322 Parkplätze anbietenden Anlagen, die zu einer grösseren, durch einen Quartierplan geregelten Überbauung mit einem Hotel und mehreren Appartementshäusern gehörten (vgl. Loretan/Vallender, Das Umweltschutzgesetz in der Rechtsprechung 1990-1994, in: Umweltrecht in der Praxis, 1995, S. 180f.). Auch das Bundesgericht stellte bei der Überprüfung einer Bewilligung für einen Büro- und Gewerbebau mit 299 Parkplätzen fest, dass bei einer späteren Erweiterung - und sei es nur um zwei Parkplätze - eine Umweltverträglichkeitsprüfung für das ganze Projekt nachzuholen sei (BGE 117 Ib 144f. E. 3b und c).
Ein solcher hinreichend enger räumlicher und funktioneller Zusammenhang ist auch bei den Beschneiungsanlagen Sörenberg zu bejahen. Entgegen den Ausführungen der Beschwerdegegnerinnen handelt es sich bei den vier Gesuchtstellerinnen in Anbetracht der Mutter-Tochter-Verhältnisse und des hängigen Fusionsverfahrens nicht um vier isoliert zu betrachtende Gesellschaften. Das spielt aber für das vorliegende Verfahren keine Rolle, da nicht diese formellen Kriterien ausschlaggebend sind, sondern ohnehin eine materielle, gesamtheitliche Betrachtungsweise Platz greifen muss. Sörenberg bietet ein mittelgrosses Skigebiet, in welchem die einzelnen Skipisten und somit auch Beschneiungsanlagen auf einer Talseite und nicht allzuweit auseinander liegen. Die Skifahrerinnen und Skifahrer wechseln von einer Piste zur andern, was sich bei der angebotenen Palette von Möglichkeiten geradezu aufdrängt. Nebst den Pisten ist auch die Wasserzufuhr für die einzelnen Beschneiungsanlagen weitgehend vernetzt. Ausschliesslich aus dem bestehenden Netz der Wasserversorgung werden die Teilprojekte Schönisei, Ochsenweid und Rischli gespiesen. Während das Teilprojekt Sörenberg-Platz auch vom Netz gespiesen werden kann, jedoch primär aus der Emme versorgt werden soll, wird nur die Anlage Rossweid ausschliesslich aus einem Regenwasserreservoir bedient. Sicher kein Argument gegen die Wahl des sachgerechten Verfahrens darf der längere Zeitbedarf sein, den dessen Durchführung mit sich bringt. Die Vorbelastung des Gebiets sodann ist erst im Rahmen der Interessenabwägung, nicht bereits bei der Wahl des Verfahrens, zu berücksichtigen. Eine bestehende Vorbelastung würde ansonsten eher dafür sprechen, die in der Planung enthaltene Ordnungsvorstellung wieder einmal zu überdenken. Dass die gesamtheitliche Betrachtungsweise richtig ist, zeigt sich gerade im vorliegenden Fall, könnten doch andernfalls die Vorschriften bezüglich Planung und Umweltschutz auf einfache Weise via Aufteilung der Beschneiungsflächen auf einzelne Anlagen und diese wiederum auf einzelne Gesuchsteller oder Gesuchstellerinnen umgangen werden.
Die Verwaltungsbeschwerde ist daher gutzuheissen, die erstinstanzlichen Entscheide und Bewilligungen sind aufzuheben und die Angelegenheit an den Gemeinderat Flühli zur Durchführung einer Nutzungsplanänderung zurückzuweisen.