Am 17. Oktober 2011 fand in X eine Gemeindeversammlung statt, an welcher eine Änderung des Parkplatzgebühren-Reglements traktandiert war. Im Anschluss an das Einführungsvotum des zuständigen Gemeinderates erkundigte sich der Gemeindepräsident bei den Stimm-berechtigten, ob das Eintreten bestritten oder Rückweisung des Geschäftes beantragt werde. Als sich niemand äusserte, hielt er fest, dass das Eintreten nicht bestritten und eine Rückweisung nicht beantragt werde, und führte aus, dass damit stillschweigend Eintreten auf das Geschäft beschlossen worden sei. Im Laufe der Diskussion stellte A einen Rückweisungsantrag. Zwei andere Stimmberechtigte stellten ebenfalls den Antrag, dass das Geschäft zurückzuweisen sei. Der Gemeindepräsident hielt ihnen entgegen, dass eine Rückweisung "zum jetzigen Zeitpunkt" nicht mehr möglich sei, da das Eintreten bereits beschlossen worden sei, die Vorschläge könnten lediglich noch abgelehnt werden. A wandte ein, dass er mit dieser Entgegnung nicht einverstanden sei, Eintreten sei zwar beschlossen worden, doch sei eine Rückweisung weiterhin möglich. In der Folge wurde über die Änderung des Reglementes abgestimmt. Beide Änderungsanträge des Gemeinderates wurden mit grossem Mehr angenommen. Am 24. Oktober 2011 reichte A Stimmrechtsbeschwerde ein. Er beantragte, dass die Abstimmung über die Änderung des Reglements ungültig zu erklären und die Vorlage den Stimmberechtigen erneut zu unterbreiten sei. Der Regierungsrat wies die Beschwerde ab.
Aus den Erwägungen:
4.1 Anträge auf Rückweisung und Nichteintreten sind gemäss § 117 Absatz 1 des Stimmrechtsgesetzes vom 25. Oktober 1988 (StRG, SRL Nr. 10) als Ordnungsanträge zu behandeln. Dabei darf der Antragsteller oder die Antragstellerin jederzeit das Wort ergreifen, um Ordnungsanträge zu stellen (Alex Stöckli, Die politischen Rechte des Aktivbürgers in der ordentlichen Gemeindeorganisation des Kantons Luzern, Willisau 1989, S. 199; § 106 Abs. 2 StRG). Da Ordnungsanträge den weiteren Verlauf der Verhandlung - respektive die Bestimmung des Abstimmungsverfahrens - zum Gegenstand haben, müssen sie sofort nach ihrem Vorbringen zur Abstimmung gebracht werden (§ 105 Abs. 2 StRG). Das Stimmrechtsgesetz enthält keine Bestimmung über die Reihenfolge von Abstimmungen bei Ordnungsanträgen. Aus dem Stimmrechtsgesetz ergibt sich deshalb nicht unmittelbar, ob zuerst über die Eintretens- oder über die Rückweisungsfrage zu entscheiden ist. Es kann jedoch gesagt werden, dass sich Versammlungsleitende nach einer allgemein gültigen Regel an die üblichen in Literatur und Praxis anerkannten Verfahrensregeln und Usancen halten und das Verfahren diesen entsprechend durchführen müssen. Unumgänglich bleibt, dass die anwesenden Stimmberechtigten zu allen gestellten Anträgen Stellung nehmen und sich über Sinn und Bedeutung der einzelnen Abstimmungen genau Rechenschaft geben können (vgl. Verhandlungen des Regierungsrates 1955 Nr. 4 E.1; Stöckli, a.a.O., S. 203). Die einschlägigen Verfahrensregeln in Bund und Kanton sehen vor, dass grundsätzlich zunächst über das Eintreten und nur, falls dieses beschlossen worden ist, über eine allfällige Rückweisung zu befinden ist. Diese Verfahrensregeln sind auch für die Gemeindeversammlungen massgeblich (LGVE 2005 III Nr. 2).
4.2 Bei einem Nichteintretensantrag geht es darum, dass die Beratung abgelehnt wird. Beantragt kein Teilnehmer und keine Teilnehmerin einer Gemeindeversammlung Nichteintreten, ist Eintreten stillschweigend beschlossen (§ 117 Abs. 1 und 2 StRG). Der Gemeindeversammlung steht auch das Recht zu, ein Geschäft an den Gemeinderat zurückzuweisen, damit es dieser nochmals einer Prüfung oder einer Änderung unterzieht (§ 117 Abs. 1 Satz 1 StRG). Eine Rückweisung ist angebracht, wenn eine Gemeindeversammlung ein Geschäft nicht als entscheidungsreif erachtet oder sie nicht in der Lage ist, eine Vorlage spontan sachgerecht zu ändern. Beispielsweise kann sich anlässlich einer Gemeindeversammlung zeigen, dass wegen unzureichender Vorbereitung oder wegen neuer Gesichtspunkte zusätzliche Abklärungen erforderlich sind oder in materieller Hinsicht eine andere Gestaltung oder eine weniger aufwendige Lösung zu prüfen ist. Bei der Beurteilung, ob es sich um einen Rückweisungsantrag handelt, ist auf den tatsächlichen Willen der antragstellenden Person abzustellen. Es kann darauf abgestellt werden, was diese Person beabsichtigt und welche Weisungen sie mit dem Antrag verbindet (zusätzliche Abklärungen, Vorlage von Varianten etc.), bzw. wie Antrag und Ausführungen dazu in der Versammlung verstanden werden durften und mussten (vgl. Urteil 1C_373/2010 des Bundesgerichts vom 21. Februar 2011, E. 5.2, veröffentlicht in: Schweizerisches Zentralblatt für Staats- und Verwaltungsrecht [ZBl] 2011, S. 382 ff.). Ein Nichteintretensantrag kann nicht mit einem Rückweisungsantrag gleichgesetzt werden.
4.3 Der Beschwerderführer begründete seinen Rückweisungsantrag damit, dass seine Partei wiederholt gefordert habe, die Parkplätze in der Gemeinde anders zu bewirtschaften, einerseits zur Lenkung des Verkehrsstroms, andererseits aus finanziellen Gründen. Es sei eine 24-Stunden-Bewirtschaftung anzustreben. Aus dieser Argumentation geht hervor, dass es dem Beschwerdeführer nicht darum ging, auf die Vorlage nicht einzutreten und damit die Beratung abzulehnen. Die Regelung der Parkplatzbewirtschaftung wird grundsätzlich vom Beschwerdeführer unterstützt, jedoch sollen die Parkplätze gemäss seinen Ausführungen anders bewirtschaftet werden (u.a. 24-Stunden-Bewirtschaftung). Auch den anderen beiden Stimmberechtigten, die einen Rückweisungsantrag gestellt hatten, ging es um eine Anpassung der Regelung, so dass die Umstände der Altstadtbewohner berücksichtigt würden. So hielt eine der Stimmberechtigten als Sprecherin einer Partei fest, dass man innerhalb der Partei zunächst der Meinung gewesen sei, dass die Änderung des Reglements zu bejahen sei. Allerdings finde sie die Angelegenheit inzwischen undurchsichtig. Sie sei für eine Überarbeitung und Kontaktaufnahme mit der Anwohnerschaft und den Gewerbetreibenden. Vom Inhalt her handelte es sich daher auch bei diesem Antrag um einen Rückweisungsantrag. Wie oben ausgeführt, kann ein solcher Antrag nicht nur zu Beginn der Beratung eines Geschäftes, sondern auch während der Beratung eines Geschäftes gestellt werden. Zwar ist es rechtlich vertretbar und es wird offenbar in der Praxis auch teilweise so gehandhabt, dass der Gemeindepräsident oder die Gemeindepräsidentin vor der Beratung einer Vorlage die Versammlung anfragt, ob jemand einen Rückweisungs- oder einen Nichteintretensantrag stellt (vgl. Leitfaden zu den Aufgaben des Gemeindepräsidenten und der Gemeindepräsidentin, S. 24, herausgegeben als Dokumentation anlässlich des Fachseminars Gemeindemanagement vom 20. Oktober 2000, IBR/HSW Luzern). Sofern kein Teilnehmer und keine Teilnehmerin Nichteintreten beantragt, ist zudem gemäss § 117 Absatz 2 StRG Eintreten stillschweigend beschlossen. In Bezug auf Stillschweigen auf die Frage nach einem allfälligen Rückweisungsantrag enthält das Stimmrechtsgesetz jedoch keine solche Regel. Rückweisungsanträge können nach dem Stimmrechtsgesetz, wie bereits erwähnt, während der Versammlung vielmehr jederzeit gestellt werden. Anlass kann sein, wie vorliegend, dass im Laufe der Diskussion Fragen auftauchen, welche die Möglichkeit, über die Vorlage zu entscheiden, aus Sicht der Stimmberechtigten als unsicher erscheinen lassen. Daran ändert auch nichts, dass der Gemeindepräsident zu Beginn der Versammlung die Stimmberechtigten gefragt hat, ob sie mit dem präsentierten Vorgehen des Sachgeschäfts einverstanden seien. Auch wenn sie dagegen nicht opponiert haben, haben sie damit das Recht nicht verwirkt, während der Versammlung einen Ordnungsantrag zu stellen, nämlich das Geschäft zurückzuweisen. Bei dieser Sachlage war es daher zulässig, während der Beratung der Vorlage einen Rückweisungsantrag zu stellen. In Anbetracht der obigen Ausführungen wäre es Pflicht des Gemeindepräsidenten gewesen, diesen Antrag sofort zur Abstimmung zu bringen.
Im vorliegenden Fall ist daher auf die Frage einzugehen, ob das Abstimmungsergebnis durch das Vorgehen des Gemeindepräsidenten (weil er über den Rückweisungsantrag nicht abstimmen liess) verfälscht worden ist. Der Beschwerdeführer macht geltend, dass mit der Weigerung, über den Rückweisungsantrag abzustimmen, der Volkswille in krasser Art und Weise verfälscht worden sei. Zudem habe die Vorinstanz damit verhindert, dass die Vorlage in veränderter Form zu einem späteren Zeitpunkt hätte zur Abstimmung gebracht werden können. Für verschiedene politische Parteien wäre es sehr wichtig gewesen, dass die Parkplätze über 24 Stunden bewirtschaftet würden. Die Vorinstanz bestreitet, dass ein Rückweisungsantrag bei einer Abstimmung eine Mehrheit gefunden und der Gemeinderat die Vorlage hätte überarbeiten müssen. Das Abstimmungsresultat spreche eine klare Sprache.
Die Teilrevision des Parkplatzgebühren-Reglements und die damit im Zusammenhang stehenden Anpassungen der beiden Artikel gemäss Antrag des Gemeinderates wurden laut dem Protokoll der Gemeindeversammlung vom 17. Oktober 2011 deutlich - mit grossem Mehr - angenommen. Daraus kann geschlossen werden, dass nur wenige Stimmberechtigte gegen die Vorlage gestimmt bzw. sich der Stimme enthalten haben. Der Gemeindepräsident hielt in seiner Begründung fest, dass der Rückweisungsantrag nicht zulässig sei, die Vorschläge hingegen abgelehnt werden könnten. Der Beschwerdeführer selbst führte in diesem Zusammenhang an der Versammlung aus, dass er für eine Rückweisung oder Ablehnung sei. Aufgrund des Diskussionsverlaufes kann davon ausgegangen werden, dass die Stimmberechtigten, die den Rückweisungsantrag unterstützt hätten (der dann aber nicht zur Abstimmung gebracht wurde), die Teilrevision abgelehnt hätten. Der Beschwerdeführer macht zwar geltend, dass der Rückweisungsantrag eine Mehrheit der Stimmberechtigten gefunden hätte, damit die Parkplätze über 24 Stunden bewirtschaftet bzw. die besonderen Umstände der Altstadtbewohnerinnen und -bewohner mitberücksichtigt würden. Der Wunsch nach Berücksichtigung dieser Anliegen wurde in der Versammlungsberatung in der Tat vorgebracht. Allerdings knüpften nur zwei Personen daran den Antrag, dass die Vorlage zurückzuweisen sei. Von den politischen Parteien sprach sich einzig die Y-Partei ausdrücklich für einen Rückweisungsantrag aus. Dem Versammlungsprotokoll sowie den in der Versammlung den Stimmberechtigten präsentierten Folien kann entnommen werden, dass der Gemeinderat die Absicht hat, in einem nächsten Schritt auf bestimmten Parkplätzen eine 24-Stunden-Bewirtschaftung einzuführen. Zudem geht auch aus dem Jahresprogramm 2012 der Gemeinde hervor, dass das Parkplatzgebühren-Reglement im Hinblick auf eine 24-Stunden Bewirtschaftung im Jahr 2012 überarbeitet werden soll. Es ist daher angesichts der in Aussicht gestellten Teilrevision des Reglements im Zusammenhang mit einer 24-Stunden-Bewirtschaftung nachvollziehbar, dass Stimmberechtigte vorerst einmal dem ersten Schritt der Revision des Reglements zustimmen wollten. Zudem kann dem Protokoll über die Diskussion entnommen werden, dass es einem Teil der Stimmberechtigten offensichtlich ebenso wichtig war, dass das Reglement, das sich auf die weissen Parkplätze bezieht, möglichst bald überarbeitet in Kraft gesetzt werden kann. Eine Rückweisung der Vorlage hätte jedoch zu einer zeitlichen Verzögerung geführt, was aus Sicht dieser Stimmberechtigten gegen eine Rückweisung sprechen konnte. Bei dieser Sachlage kann der Behauptung des Beschwerdeführers, dass das Abstimmungsergebnis durch die fehlende Abstimmung über den Rückweisungsantrag verfälscht worden sei, angesichts der deutlichen Annahme der Teilrevision in der Gemeindeversammlung nicht gefolgt werden.
Zusammenfassend ist somit festzuhalten, dass es zwar nicht den allgemein anerkannten und üblichen Verfahrensregeln entsprach, den Rückweisungsantrag nicht zur Abstimmung zu bringen. Das Abstimmungsergebnis zur Teilrevision über das Parkplatzreglement wurde jedoch dadurch, wie dargelegt, nicht verfälscht, da es mit grossem Mehr zustandekam und auch nicht davon ausgegangen werden kann, dass ein Rückweisungsantrag eine Mehrheit gefunden hätte. Die Stimmrechtsbeschwerde ist daher abzuweisen. (Regierungsrat, 24. Januar 2012, Nr. 80)