A.
Die 1920 geborene A hatte ihren Wohnsitz in der Stadt Z. Nachdem sie sich am 26. Februar 2010 notfallmässig in Spitalpflege begeben und später einer Operation unterziehen musste, konnte sie aufgrund der notwendigen Pflege nicht mehr in ihrer bisherigen Wohnung in Z alleine leben. In der Folge versuchte ihre Familie für sie einen geeigneten Pflegeheimplatz zu finden. Am 5. Mai 2010 konnte A ins Alterszentrum B in Y eintreten. Ihr Sohn erkundigte sich bei der Einwohnerkontrolle der Gemeinde Y, wie die Vorgehensweise bezüglich Wohnsitz ist. Nach einigen Abklärungen seitens der Einwohnerkontrolle der Gemeinde Y teilte diese mit, dass ein Wohnsitzwechsel nach Y erforderlich ist. Daraufhin meldete sich A bei der Stadt Z ab und per 31. Mai 2010 bei der Einwohnerkontrolle Y an. Diese vermerkte als Anmeldedatum den 11. Juni 2010. Am 10. Juli 2012 fragte der Sohn von A beim Gemeinderat Y nach, wie die Pflegerestfinanzierung geregelt sei. Mit Verfügung vom 25. September 2012 lehnte die Gemeinde Y die Übernahme der Restfinanzierung der Pflegekosten für A gestützt auf das Gesetz über die Finanzierung der Pflegeleistungen der Krankenversicherung des Kantons Luzern (Pflegefinanzierungsgesetz; SRL Nr. 867) ab. In seinem Einspracheentscheid vom 9. November 2012 hielt der Gemeinderat der Gemeinde Y daran fest, dass er die Einsprache abweise und die Restfinanzierung der Pflegekosten bei der Stadt Z geltend zu machen sei. Nachdem die Heimleitung des Alterszentrums B bei der Stadt Z um Übernahme der Restfinanzierung der Pflegekosten ersucht hatte, trat diese auf das Gesuch mit Verfügung vom 15. Februar 2013 nicht ein.
B.
Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde vom 5. Dezember 2012 liess A beantragen, dass der Einspracheentscheid vom 9. November 2012 aufzuheben und die Restfinanzierung der Pflegekosten von der Gemeinde Y vollumfänglich zu übernehmen sei.
Der Gemeinderat der Gemeinde Y schloss in seiner Vernehmlassung auf Abweisung der Beschwerde.
C.
Das Kantonsgericht lud die Stadt Z am 13. September 2013 zum laufenden Verfahren bei. Es gab ihr Gelegenheit, zu den Rechtsschriften Stellung zu nehmen. Am 1. Oktober 2013 reichte die Beigeladene eine Stellungnahme ein und beantragte, die Beschwerde gutzuheissen und die Gemeinde Y zu verpflichten, für die Pflegefinanzierung aufzukommen. Die Gemeinde Y hielt am 16. Oktober 2013 an der Abweisung der Beschwerde fest. Die Beschwerdeführerin verzichtete auf eine Stellungnahme.
Aus den Erwägungen:
Streitig und zu prüfen ist, ob die Gemeinde Y zuständig ist für die Restfinanzierung der Pflegekosten der Beschwerdeführerin.
3.1
Das Bundesgesetz über die Krankenversicherung (KVG; SR 832.10) regelt – entsprechend seiner Verfassungsgrundlage (Art. 117 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft [BV; SR 101]) – nicht das gesamte schweizerische Gesundheitswesen, sondern einzig die soziale Krankenversicherung (Art. 1a Abs. 1 KVG). Zwar waren unter der bis Ende 2010 geltenden Regelung ärztlich angeordnete Pflegemassnahmen in Pflegeheimen grundsätzlich Pflichtleistungen der obligatorischen Krankenpflegeversicherung (Art. 25 Abs. 2 lit. a des Bundesgesetzes über die Krankenversicherung [in der bis 31.12.2010 gültigen Fassung; aKVG]) und unterstanden an sich dem Tarifschutz gemäss Art. 44 KVG. Weil die festgelegten Tarife gemäss Art. 9a Abs. 2 der Verordnung über Leistungen in der obligatorischen Krankenpflegeversicherung (in der bis 31.12.2010 gültigen Fassung [aKLV; SR 832.112.31]) nicht kostendeckend waren, wurde dieser Tarifschutz in der Praxis nicht voll umgesetzt, was zu einer unbefriedigenden und intransparenten Situation führte, welcher mit der Neuordnung der Pflegefinanzierung im Bundesgesetz vom 13. Juni 2008 über die Neuordnung der Pflegefinanzierung (AS 2009 3517 ff.) begegnet wurde. Die neuen Bestimmungen sollen einerseits die bisherige sozialpolitisch schwierige Situation vieler pflegebedürftiger Personen entschärfen, zugleich aber eine zusätzliche Belastung der obligatorischen Krankenpflegeversicherung verhindern. Deshalb wurde einerseits im Gesetz ausdrücklich festgelegt, dass die Krankenversicherung nicht die gesamten Pflegekosten übernimmt, sondern nur einen Beitrag daran leistet (Art. 25a Abs. 1 KVG). Anderseits begrenzte der Gesetzgeber aus sozialpolitischen Gründen die von den Heimbewohnern zu leistenden Pflegekosten betragsmässig (Art. 25a Abs. 5 KVG) und erleichterte zugleich für bedürftige Heimbewohner die Bezahlung dieser Pflegekosten durch eine Erhöhung der Ergänzungsleistungen (vgl. die Revision von Art. 10 und 11 des Bundesgesetzes über Ergänzungsleistungen zur Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung [ELG; SR 831.30] durch das Bundesgesetz über die Neuordnung der Pflegefinanzierung). Der verbleibende Betrag, der weder von der Krankenversicherung noch von den Bewohnern bezahlt wird, ist von der öffentlichen Hand (Kanton oder Gemeinden) zu übernehmen, was im Gesetz nicht klar gesagt, aber gemeint ist (BGer-Urteil 2C_864/2010 vom 24.3.2011 E. 4.2 mit zahlreichen Hinweisen). Für die Regelung der Restfinanzierung sind die Kantone zuständig (Art. 25a Abs. 5 2. Satz KVG; BGE 138 V 377 E. 5.1).
3.2
Das Bundesgericht hatte in BGE 138 V 377 sämtliche Erwägungen des Versicherungsgerichts des Kantons St. Gallen betreffend die Nichtanwendbarkeit des Bundesgesetzes über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts (ATSG; SR 830.1) für Leistungen aus Pflegefinanzierung verworfen (betreffend fehlendem ATSG-Ausschluss im KVG E. 5.6 des bundesgerichtlichen Entscheids). In diesem Zusammenhang hob das Bundesgericht die Informationen des Bundesamts für Gesundheit hervor, das davon ausging, mit Blick auf die selbstverständliche Anwendbarkeit des ATSG bestehe kein kantonaler Regelungsbedarf (BGE 138 V 377 E. 5.6 unten). Vor diesem Hintergrund ist davon auszugehen, dass die Bestimmungen des ATSG direkt als Bundesrecht anwendbar sind und kein Raum für eine kantonalrechtliche Regelung besteht, sofern das ATSG den entsprechenden Bereich normiert (BGE 138 V 377 E. 5.6 unten; Urteil des Versicherungsgerichts St. Gallen KV 2012/14 vom 30.10.2012 E. 2).
3.3
Selbst wenn die den Kantonen in Art. 25a Abs. 5 KVG übertragene Regelungskompetenz auch das Verfahrensrecht umfassen würde, spricht nach dem Gesagten nichts gegen eine kantonale Norm, welche die Anwendbarkeit der ATSG-Normen statuiert. In einigen Kantonen ist eine entsprechende Regelung denn auch Gesetz geworden (z.B. § 17 des Pflegefinanzierungsgesetzes oder § 16 der Pflegefinanzierungsverordnung des Kantons Schwyz [SRS 361.511]; § 11 Abs. 1 der Verordnung des Kantons Aargau über die Umsetzung des Bundesgesetzes über die Neuordnung der Pflegefinanzierung [SAR 301.213]; BGE 138 V 377 E. 5.4.2 mit Hinweis).
3.4
In der Botschaft vom 30. März 2010 des Regierungsrates an den Kantonsrat des Kantons X zum Entwurf des Gesetzes über die Finanzierung der Pflegeleistungen der Krankenversicherung (Pflegefinanzierungsgesetz; B 155 S. 24 oben) wird Nachfolgendes erläuternd zur Zuständigkeit und zum Wohnsitz festgehalten: Zuständige Gemeinde soll die Wohnsitzgemeinde der pflegebedürftigen Person sein (§ 6 Abs. 1 Entwurf). Dies ist gerechtfertigt, weil mit ihr in der Regel der stärkste Anknüpfungspunkt besteht. Die Zuständigkeit am Wohnsitz stellt entsprechend auch die Regelzuständigkeit in anderen Bereichen, beispielsweise in der wirtschaftlichen Sozialhilfe (vgl. § 5 Abs. 1 des Sozialhilfegesetzes [SHG; SRL Nr. 892]), dar. Bei einem Aufenthalt in einem Alters- und Pflegeheim kann es vorkommen, dass der zivilrechtliche Wohnsitz der anspruchsberechtigten Person im Sinn von Art. 23 Abs. 1 des Schweizerischen Zivilgesetzbuchs (in der hier anwendbaren Fassung bis zum 31.12.2012; ZGB; SR 210) in die Standortgemeinde des Heimes wechselt (vgl. BGE 133 V 309). Um solche Gemeinden nicht zu benachteiligen, ist eine Regelung vorzusehen, die besagt, dass der Eintritt in ein Pflegeheim (trotz allfälligem Wechsel des zivilrechtlichen Wohnsitzes) an der Zuständigkeit der bisherigen Wohnsitzgemeinde für die Übernahme des Restfinanzierungsbeitrags nichts ändert. Eine solche Regelung besteht beispielsweise mit Art. 21 Abs. 1 ELG für den Bereich der Ergänzungsleistungen und mit Art. 5 des Bundesgesetzes über die Zuständigkeit für die Unterstützung Bedürftiger (ZUG; SR 851.1) für die wirtschaftliche Sozialhilfe. Zu beachten ist, dass bei einer solchen Regelung die Heimbewohnerinnen und-bewohner unter Umständen (d.h. bei Wechsel des zivilrechtlichen Wohnsitzes an den Heimstandort) ihren Steuerwohnsitz nicht mehr in der Gemeinde haben, die für die Restfinanzierung aufkommt. Da der Bundesgesetzgeber es versäumt hat, eine entsprechende Regelung im KVG selber zu treffen, kann die vorgeschlagene Regelung nur für innerkantonale Verhältnisse Gültigkeit haben, das heisst, tritt eine Person von einem anderen Kanton in ein Pflegeheim ein und sind die Voraussetzungen für einen Wechsel des zivilrechtlichen Wohnsitzes an den Standort des Heims erfüllt, kann für den Restfinanzierungsbeitrag nicht der bisherige Wohnkanton beziehungsweise die bisherige Wohnsitzgemeinde für zuständig erklärt werden. In solchen Fällen sind vielmehr die Pflegeheime zu verpflichten, vor dem Eintritt der betreffenden Person für die Sicherstellung des entsprechenden Beitrags vom Wohnkanton beziehungsweise von der ausserkantonalen Wohnsitzgemeinde zu sorgen. Andernfalls haben sie die Aufnahme abzulehnen (§ 6 Entwurf, der so Gesetz geworden ist).
Die Parteien sind sich darin einig, dass für die interkantonale Leistungszuständigkeit der Wohnsitz der leistungsansprechenden Person massgebend ist, wird doch im Rahmen der Pflegefinanzierung bezüglich Akut- und Übergangspflege ausdrücklich der Wohnkanton als leistungspflichtig bezeichnet (Art. 25a Abs. 2 KVG). Dass der Bundesgesetzgeber bei der länger dauernden Pflegefinanzierung im Sinn von Art. 25a Abs. 5 KVG einen davon abweichenden Anknüpfungspunkt für die interkantonale Zuständigkeit bestimmen wollte, ergibt sich weder aus den Materialien noch wäre eine solche Lösung naheliegend. Im Übrigen ist auch nicht ersichtlich, inwiefern der Wohnsitz der leistungsansprechenden Person als Anknüpfungspunkt für die interkantonale Zuständigkeit nicht geeignet sein könnte. Umstritten ist demnach einzig der anzuwendende Wohnsitzbegriff. Zu prüfen ist, aufgrund welcher Norm der Wohnsitzbegriff im Rahmen der Pflegefinanzierung zu bestimmen ist (Urteil des Versicherungsgerichts St. Gallen KV 2012/14 vom 30.10.2012 E. 3 mit Hinweisen).
4.1
Der Beschwerdegegner macht in seiner Vernehmlassung geltend, sowohl das Pflegefinanzierungsgesetz des Kantons X als auch das Pflegegesetz des Kantons W [OS 855.1] regelten die innerkantonale Zuständigkeit für die Pflegefinanzierung. Beide Kantone hätten Regelungen betreffend die Restfinanzierung der Pflegekosten für die Fälle erlassen, in denen eine pflegebedürftige Person in ein Pflegeheim im selben Kanton, aber in einer anderen Gemeinde als der bisherigen Wohnsitzgemeinde eintrete. Hingegen fehle grundsätzlich eine Regelung der Kostenübernahme bei Heimeintritten von ausserkantonalen pflegebedürftigen Personen. Es fehle eine gesetzliche Grundlage im Bundesrecht und es gebe auch keine Vereinbarung unter den Kantonen, die festlege, welche Gemeinde für die Restfinanzierung der Pflegekosten aufzukommen habe, wenn eine ausserkantonale pflegebedürftige Person in ein Pflegeheim eintrete. Es bestehe hier eine Regelungslücke.
Hierauf ist zu entgegnen, dass das ATSG die Frage des Wohnsitzbegriffs unter Hinweis auf Art. 23 bis 26 ZGB ausdrücklich regelt (Art. 13 Abs. 1 ATSG in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 KVG) und eine zu füllende Gesetzeslücke zu verneinen sowie die Frage des Wohnsitzes einzig nach zivilrechtlichen Bestimmungen zu beantworten ist (Urteil des Versicherungsgerichts des Kantons St. Gallen KV 2012/14 vom 30.10.2012 E. 3.1 mit Hinweisen). Es besteht daher kein Raum für eine lückenfüllende Anwendung der kantonalen Gesetze zur Pflegefinanzierung.
4.2
Der zivilrechtliche Wohnsitz einer Person befindet sich nach Art. 23 Abs. 1 ZGB an dem Ort, wo sie sich mit der Absicht dauernden Verbleibens aufhält und den sie sich zum Mittelpunkt ihrer Lebensinteressen gemacht hat. Für die Begründung des Wohnsitzes müssen somit zwei Merkmale erfüllt sein: ein objektives äusseres, der Aufenthalt, sowie ein subjektives inneres, die Absicht dauernden Verbleibens. Nach der Rechtsprechung kommt es nicht auf den inneren Willen, sondern darauf an, auf welche Absicht die erkennbaren Umstände objektiv schliessen lassen. Der Wohnsitz bleibt an diesem Ort bestehen, solange nicht anderswo ein neuer begründet wird (Art. 24 Abs. 1 ZGB). Der Aufenthalt an einem Ort zum Zweck des Besuchs einer Lehranstalt und die Unterbringung einer Person in einer Erziehungs-, Versorgungs-, Heil- oder Strafanstalt begründet keinen Wohnsitz (Art. 26 ZGB). Rechtsprechungsgemäss (EVG-Urteil P 13/00 vom 30. August 2001 E. 2b) sind Altersheime – anders als Pflegeheime – keine Anstalten im Sinn von Art. 26 ZGB, weil sie nicht einem vorübergehenden Sonderzweck (Erziehung, Pflege, Heilung, Strafverbüssung) dienen, sondern einem allgemeinen, indem sie das Verbringen des Lebensabends an einem hierfür spezialisierten Ort erlauben. Daran ändert sich auch nichts, wenn die Möglichkeit besteht, im Altersheim die erforderliche Pflege zu erhalten, da dieser Sonderzweck im allgemeinen Zweck aufgeht. Nach der Rechtsprechung und Lehre begründen urteilsfähige mündige Personen am Ort des Altersheims (in der Regel) Wohnsitz im Sinn von Art. 23 Abs. 1 ZGB, wenn der Heimeintritt aus eigenem Willensentschluss erfolgt (BGE 127 V 237 E. 2b und 2c; Urteil des Versicherungsgerichts St. Gallen KV 2012/14 vom 30.10.2012 E. 3.2 mit Hinweisen).
4.3
Bei der Prüfung der Frage auf der Grundlage der herrschenden Rechtsprechung und Lehre, ob der Eintritt der Beschwerdeführerin ins Alterszentrum B in Y wohnsitzbegründend war, kann die erste (objektive, äussere) der beiden gemäss Art. 23 Abs. 1 ZGB kumulativ erforderlichen Voraussetzungen, die physische Anwesenheit, ohne weiteres bejaht werden. Denn auf Grund der Akten steht fest und ist unbestritten, dass sich die Beschwerdeführerin seit 5. Mai 2010 im Alterszentrum B in Y aufhält.
4.4
4.4.1
Einer näheren Betrachtung bedarf hingegen das subjektive Element, die Absicht dauernden Verbleibens. Diesbezüglich macht der Gemeinderat der Gemeinde Y geltend, dass es sich beim Alterszentrum B in Y um eine Anstalt handle, zumindest was die Abteilung betreffe, in der sich die Beschwerdeführerin aufhalte. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung werde in Art. 23 Abs. 1 ZGB eine widerlegbare Vermutung aufgestellt, wonach der Aufenthalt in einer Anstalt nicht bedeute, dass auch der Lebensmittelpunkt an den fraglichen Ort verlegt worden sei (vgl. BGE 137 II 122 E. 3.6). Die Beschwerdeführerin habe zu beweisen, dass sie ihren Lebensmittelpunkt mit Eintritt ins Alterszentrum B aus eigenem Willen nach Y verlegt habe. Aus Sicht des Beschwerdegegners könne dieser Beweis nicht gelingen, da ursprünglich für die Beschwerdeführerin folgerichtig aber erfolglos in ihrer Wohnsitzgemeinde Z ein Heimplatz gesucht worden sei, nachdem sie angegeben habe, in Z bleiben zu wollen.
Ausserdem wird durch den Gemeinderat Y angezweifelt, dass die Beschwerdeführerin zum Eintrittszeitpunkt urteilsfähig gewesen war. Das ärztliche Zeugnis von Dr. med. C, FMH Innere Medizin, vom 24. August 2011 sei nachträglich, mehr als ein Jahr nach Heimeintritt, ausgestellt worden. Er könne daher keine Aussagen zur Urteilsfähigkeit der Beschwerdeführerin betreffend die Freiwilligkeit des Heimeintritts ins Alterszentrum B in Y machen. Die Beschwerdeführerin habe sich beim Heimeintritt in einem sehr schlechten Gesundheitszustand befunden. Der Heimleiter und der Sohn der Beschwerdeführerin hätten dies dem Sozialvorsteher der Gemeinde Y bestätigt. Man habe aufgrund des schlechten Zustands sogar damit rechnen müssen, dass die Beschwerdeführerin nicht mehr lange leben würde. Auch dies spreche gegen die Urteilsfähigkeit der Beschwerdeführerin im Zeitpunkt des Heimeintritts.
4.4.2
Dazu ist zu bemerken, dass es zwar zutrifft, dass nur derjenige einen selbstständigen Wohnsitz begründen kann, der urteilsfähig ist. Da jedoch weniger die subjektive Absicht, sondern der erkennbare Mittelpunkt der Lebensbeziehungen massgebend ist, sind an die Urteilsfähigkeit keine hohen Anforderungen zu stellen. Urteilsunfähige können keinen neuen selbstständigen Wohnsitz begründen, sondern behalten auch bei Ortswechsel ihren bisherigen Wohnsitz bei (Staehelin, Basler Komm., 4. Aufl. 2010, Art. 23 ZGB N 9).
Weiter ist festzuhalten, dass die Urteilsfähigkeit bei erwachsenen Personen vermutet wird. Die Beweislast obliegt derjenigen Person, welche die Urteilsfähigkeit bestreitet. Diese hat nachzuweisen, dass zum massgebenden Zeitpunkt die Fähigkeit vernunftgemässen Handelns gefehlt hat (Bigler-Eggenberger, Basler Komm., 4. Aufl. 2010, Art. 16 ZGB N 47 f.). Demzufolge hätte die Gemeinde Y belegen müssen, dass die Beschwerdeführerin zum Zeitpunkt des Heimeintritts nicht urteilsfähig gewesen ist. Dies tut sie aber nicht und geht auch nicht aus den Akten hervor, weshalb davon auszugehen ist, dass die Beschwerdeführerin im damaligen Moment der Übersiedlung ins Alterszentrum B in Y urteilsfähig war. Der Sohn der Beschwerdeführerin schreibt ausserdem in seiner Einsprache vom 10. Oktober 2012, dass seine Mutter trotz des schlechten Gesundheitszustands jederzeit zu 100 % "zurechnungsfähig" gewesen sei und sämtliche Entscheidungen aufgrund der Dringlichkeit von allen Familienangehörigen inklusive der Versicherten einstimmig getroffen worden seien.
Die Tatsache, dass die Beschwerdeführerin lieber einen Heimplatz in der Stadt Z gehabt hätte, sich jedoch mangels Platz oder aufgrund der besonderen Pflege (Luftröhren-Kanüle) kein passender finden liess und sie infolgedessen durch Vermittlung ihres Sohns respektive durch den Zwang der Umstände (Angewiesensein auf Betreuung) ins Alterszentrum B der Gemeinde Y eingetreten ist, spielt gemäss Rechtsprechung (BGE 133 V 309 E. 3.1) und Lehre keine Rolle. Denn befindet sich der Lebensmittelpunkt einer urteilsfähigen und mündigen Person bei einer Pflegefamilie oder in einem Altersheim, und ist sie hiermit einverstanden, so begründet dies einen Wohnsitz, selbst wenn die Unterbringung von Dritten veranlasst wurde (Staehelin, a.a.O., Art. 26 ZGB N 7). Die am 19. Dezember 2011 protokollierte Willensbekundung der Beschwerdeführerin stellt zudem gerade ein Indiz dafür dar, dass sie ganz genau wusste, worum es ging – was für ihre Urteilsfähigkeit spricht. Der Umstand, dass sie damals in Z bleiben möchte, dies aber nicht möglich war und sie sich insofern den Umständen beugen musste, begründet keine Urteilsunfähigkeit. Sodann kann auch das ärztliche Zeugnis betreffend "Zurechnungsfähigkeit" von Dr. C, das der Beschwerdeführerin beim Heimeintritt und auch "heute", d.h. am 24. August 2011 volle "Zurechnungsfähigkeit" bzw. Urteilsfähigkeit attestiert, auch nicht einfach als ohne Aussage- und Beweiswert qualifiziert werden, zumal der Arzt sie seit dem Heimeintritt betreute.
4.5
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass der Eintritt der Beschwerdeführerin ins Alterszentrum B in Y wohnsitzbegründend war, da sowohl das objektive äussere Merkmal, der Aufenthalt, sowie die subjektive innere Voraussetzung, die Absicht dauernden Verbleibens, kumulativ gegeben sind. Da für die interkantonale Leistungszuständigkeit der Wohnsitz der leistungsansprechenden Person massgebend ist, hat die Gemeinde Y die Restfinanzierung der Pflegekosten zu leisten.
5.1
Nach dem Gesagten ist in Aufhebung des angefochtenen Einspracheentscheids vom 9. November 2012 die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gutzuheissen und die Sache an den Beschwerdegegner zum Entscheid über die Leistungen aus Pflegefinanzierung zurückzuweisen.