Die Gemeinde Z muss in den nächsten Jahren das Schulhaus sanieren. In diesem Zusammenhang liess der Gemeinderat an dem Schulhaus von der Anbieterin A AG Sondagen auf Asbest- und PCB-Produkte vornehmen. Gestützt auf deren Bericht lud er acht Anbieterinnen darunter auch die A AG ein, eine Offerte betreffend die Asbestsanierung einzureichen. In der Folge erteilte der Gemeinderat der A AG den Zuschlag. In der gegen diese Zuschlagsverfügung erhobenen Beschwerde hatte das Verwaltungsgericht zu prüfen, ob bei der A AG der Tatbestand der Vorbefassung vorliegt und ihr Angebot daher nicht hätte berücksichtigt werden dürfen.
Aus den Erwägungen:
Das Bundesgericht hat im Urteil 2P.164/2004 vom 25. Januar 2005 die Problematik der Vorbefassung und ihre Bedeutung im Vergabeverfahren zusammengefasst. Grundsätzlich hat eine Vorbefassung den Ausschluss aus dem Submissionsverfahren zur Folge. Eine Beteiligung am Submissionsverfahren gilt unter anderem aber dann als zulässig, wenn der bestehende Wissensvorsprung gegenüber den anderen Anbietern nur geringfügig ist oder wenn die Mitwirkung des vorbefassten Anbieters bei der Vorbereitung des Submissionsverfahrens nur untergeordneter Natur ist, ferner auch dann, wenn die ausgeschriebene Leistung nur von wenigen Anbietern erbracht werden kann oder wenn die Mitwirkung des vorbefassten Anbieters sowie dessen Wissensvorsprung gegenüber den übrigen Anbietern offen gelegt wird. Keine bloss untergeordnete Mitwirkung liegt jedoch vor, wenn ein Anbieter bei Bauvorhaben mit der Planung oder Projektierung beauftragt worden ist, wenn er zur gesamten Submission Studien oder Vorprojekte erstellt und zu diesem Zweck die konkreten Verhältnisse vertieft studiert oder wenn er wesentliche Teile oder gar die gesamten Ausschreibungsunterlagen ausgearbeitet hat (BG-Urteil 2P.164/2004, 25. 1. 2005, Erw. 3.3. mit Hinweisen).
b) Im vorliegenden Fall ist der Tatbestand der Vorbefassung in zweifacher Hinsicht gegeben.
aa) Unbestritten ist, dass die A AG das Schulhaus auf Asbest und PCB-Produkte untersucht und Materialproben entnommen hat. Dass der Gemeinderat eine Spezialfirma mit der Untersuchung des Schulhauses auf Schadstoffe beauftragt und gestützt auf deren Ergebnisse die Sanierung des Schulhauses in Angriff genommen hat, ist nicht zu beanstanden. Allein deshalb das Angebot der A AG ohne Prüfung der weiteren Umstände als unzulässig zu betrachten, würde zu weit führen. Die technischen Abklärungen waren erforderlich und dienten der Vorbereitung für die Festlegung des Beschaffungsvorhabens. Dass allerdings der Beratungsauftrag - im Hinblick auf das spätere Vergabeverfahren - zu einem Wissensvorsprung geführt hat, ist kaum zu bestreiten. Denn Gegenstand der Beschaffung war gerade die Asbestsanierung, d.h. der Rückbau oder die Entfernung der schadstoffhaltigen Bauelemente, wie aus den Ausschreibungsunterlagen hervorgeht. Die technischen Abklärungen können somit weder nur als punktuelle noch in der Bedeutung als untergeordnet bezeichnet werden. Die Beschwerdegegnerin macht in der Hinsicht geltend, ein allfälliger Wissensvorsprung sei dadurch ausgeglichen worden, dass der Untersuchungsbericht jedem Teilnehmer des Vergabeverfahrens zur Verfügung stand. Allerdings ist der Bericht offenbar nur auf entsprechende Anfrage ausgehändigt worden, was unter dem Aspekt der Transparenz nicht unbedenklich ist. Die Anbieterinnen konnten freilich die Örtlichkeiten besichtigen und bei der Begehung auch Fragen stellen. Daraus kann jedoch nicht abgeleitet werden, sämtliche Bewerberinnen hätten sich auf den gleichen Kenntnisstand wie die A AG bringen können. Dauer und Intensität der Spezialuntersuchung sind mit den Möglichkeiten einer zuvor telefonisch vereinbarten Begehung des Schulhauses kaum zu vergleichen. Schliesslich kann nicht behauptet werden, es gebe nur einige wenige Unternehmen, welche die speziellen Sanierungsarbeiten ausführen könnten, und deshalb hätte ein Ausschluss des Angebots der A AG einen wirksamen Wettbewerb in Frage gestellt (vgl. LGVE 2001 II Nr. 10 Erw. 2c). Entscheidend ist, dass die Vergabestelle in der Lage war, insgesamt acht Unternehmen einzuladen, wovon dann immerhin sechs Anbieterinnen ein Angebot einreichten. Dabei ist in Erinnerung zu rufen, dass im Einladungsverfahren die Einholung dreier Angebote in der Regel ausreichend ist (§ 12 öBG).
bb) Fest steht, dass die A AG bei der Erarbeitung der Ausschreibung mitgewirkt hat. Nach Darlegung der Beschwerdegegnerin zog der Planer die A AG für die Ausarbeitung des Leistungsverzeichnisses bei. Die Mithilfe habe sich jedoch darauf beschränkt, den "reinen Text für das Leistungsverzeichnis" ohne weitere Einzelheiten und insbesondere ohne Mengengerüst anzugeben. Auf diese Mitwirkung sei der zuständige Planer angewiesen gewesen. Dieser verfüge als Architekt nicht über das erforderliche Fachwissen, um den Textteil für ein Astbestsanierungen betreffendes Leistungsverzeichnis zu redigieren. Diese Art der Mitwirkung, wie sie die Beschwerdegegnerin einräumt, genügt für die Schlussfolgerung einer unzulässigen Vorbefassung. Der Beschwerdeführerin ist beizupflichten, dass es sich hier nicht mehr um eine bloss untergeordnete Mitwirkung handelt, sondern um einen qualifizierten Beitrag im Rahmen der Vorbereitung des Submissionsverfahrens. Der gegenteilige Standpunkt der Beschwerdegegnerin überzeugt nicht. Selbst wenn die A AG ausschliesslich den Textteil redigiert hat, ohne die Einheits- und Mengenangaben festzulegen, war damit für sie ein erheblicher Wissensvorsprung verbunden. Ein Unternehmen, welches auf die Sanierung von asbesthaltigen Materialien spezialisiert ist und dann einen wesentlichen Teil des Leistungsverzeichnisses für ein konkretes Projekt formuliert, hat einen klaren Vorteil im Hinblick auf die spätere Berechnung der Offerte für eben dieses Projekt. Dass der Planer persönlich und angeblich ohne Mitwirkung der A AG das Mengengerüst festgelegt habe, ändert an dieser Beurteilung nichts. Gerade die anlässlich der Voruntersuchung erworbenen Kenntnisse des Sanierungsobjektes lassen es zu, dass ein Unternehmen, das für die Ausarbeitung des Leistungsverzeichnisses herangezogen wird, sich ein Bild über die mutmasslich benötigten Mengen für Arbeitsgänge und Materialien machen kann. Das lässt insbesondere Raum für eine Kalkulation im Hinblick auf mögliche Mehr- oder Mindermengen. Im Übrigen erscheint fraglich, dass eine strikte Trennung zwischen Beschreibung der Arbeitsleistungen (Textteil) und Festlegung des Arbeitsumfanges (Zeiteinheiten, Mengenangaben) in der Weise überhaupt möglich ist, wie dies die Beschwerdegegnerin behauptet. Dies umso mehr, als nach Bekunden der Vergabestelle ihrem verantwortlichen Planer das entsprechende Fachwissen für ein Leistungsverzeichnis betreffend Asbestsanierung abgeht. Ferner kann nicht gesagt werden, das Leistungsverzeichnis enthalte einen spezifischen, auf die Asbestentfernung beschränkten Arbeitsbeschrieb und darüber hinaus einen Teil, in dem Positionen mit den üblichen Bauhandwerkerleistungen vermerkt sind. Das Leistungsverzeichnis gliedert sich u.a. in die Abschnitte Abschottungen/Vorarbeiten, Demontagen im Schwarzbereich, Reinigungsarbeiten sowie Transport und Entsorgung. Das macht deutlich, dass der Leistungsbeschrieb grundsätzlich alle die Spezialarbeiten umfasst, für welche sich die eingeladenen Unternehmen (einschliesslich die A AG) besonders empfehlen. Indem die Vergabestelle die Dienste der A AG auch für wesentliche Teile der Ausschreibung selber in Anspruch genommen hat, nimmt diese gleichsam die Stellung einer Hilfsperson der Vergabestelle ein mit der Wirkung, dass sie als Anbieterin nicht mehr in Frage kommen kann.
c) Nach dem Gesagten muss die A AG angesichts ihrer Vorkenntnisse aus dem Abklärungsverfahren und aufgrund ihrer wesentlichen Mitwirkung bei der Erstellung des Leistungsverzeichnisses als eine unzulässig vorbefasste Anbieterin gelten. (...)
Weitere Erwägungen sind unter der Fallnummer V 07 113 zu finden.