Verwaltungsrechtliche Abteilung
Urteil vom 15. Juli 2008
in Sachen
Verkehrs-Club der Schweiz VCS, Aarbergerstrasse 61, Postfach 8676, 3001 Bern,
VCS Sektion Luzern, Postfach 4908, 6002 Luzern,
gegen
IKEA Immobilien AG, Eiweg 10, 4460 Gelterkinden, Beschwerdegegnerin,
Gemeinderat Rothenburg, Stationsstrasse 4, 6023 Rothenburg,
betreffend
Bau- und Planungsrecht
S a c h v e r h a l t
A.- Die IKEA Immobilien AG plant im Gebiet Wahligen auf Grundstück Nr. 895, GB Rothenburg, den Neubau eines IKEA Einrichtungshauses mit einer den Kunden zugänglichen Nettofläche von 16'922 m2. Am 3. Juli 2006 beschlossen die Stimmberechtigten der Gemeinde Rothenburg den Bebauungsplan IKEA Wahligen mit den zugehörigen Sonderbauvorschriften (SBV). Der Regierungsrat genehmigte den Bebauungsplan am 21. November 2006. Aus Umweltschutzgründen wurde in Art. 17 Abs. 2 SBV die Anzahl der Parkfelder auf maximal 800 beschränkt. Unter dem Titel "Parkplatzbewirtschaftung, weitere Massnahmen" enthält Art. 18 SBV folgende Vorschriften:
"1 Alle Kundenparkfelder sind spätestens ab Eröffnung des Fachmarktzentrums kontrollierbar und lenkungswirksam zu bewirtschaften.
2 Die Betreiberin des Fachmarktzentrums hat eine Parkplatzgebühr von mindestens CHF 2.- pro Zufahrt zu einem Kundenparkplatz zu erheben.
3 Der Gemeinderat ordnet nach Ablauf der jeweiligen Kontrollperiode (Art. 20 Abs. 2) weitere Massnahmen (Erhöhung der Parkplatzgebühr, Ausbau und Vergünstigung des Hauslieferdienstes bei Benützung des öffentlichen Verkehrs, Attraktivierung des öffentlichen Verkehrs usw.) an, wenn 1,14 Mio. Fahrten (Zu- und Wegfahrten) um mehr als 5 % pro Jahr überschritten werden.
4 Der Gemeinderat legt mit der Baubewilligung ein auf zehn Jahre befristetes, kontrollierbares und selbstvollziehbares Massnahmenmodell fest.
5 Der Gemeinderat ist berechtigt, die Parkplatzgebühr anzuheben, wenn in der Region bei vergleichbaren publikumsintensiven Einrichtungen höhere Gebühren verlangt werden."
Mit Entscheid vom 29. November 2007 teilte der Gemeinderat Rothenburg die Fläche des Grundstücks Nr. 895, GB Rothenburg, im Ausmass von ca. 52'139 m2 von der Bauzone zweiter Etappe in die Bauzone erster Etappe um. Gleichzeitig erteilte er der IKEA Immobilien AG die Baubewilligung für den "Neubau IKEA Einrichtungshaus mit Erschliessungs- und Parkierungsanlagen und Bushaus/WC" mit Auflagen und Bedingungen. Ein vom Gemeinderat am 25. Oktober 2007 beschlossenes Massnahmemodell im Sinne von Art. 18 Abs. 4 SBV bildet als Auflage integrierender Bestandteil der Baubewilligung (Ziff. 7.3 der Bedingungen und Auflagen).
B.- Gegen diesen Entscheid liessen der VCS Schweiz und der VCS Sektion Luzern Verwaltungsgerichtsbeschwerde einreichen mit folgenden Hauptanträgen:
Eventuell:
Die IKEA Immobilien AG stellte in ihrer Vernehmlassung den Antrag, insoweit auf die Anträge der Beschwerdeführer eingetreten werde, seien diese abzuweisen.
Der Gemeinderat Rothenburg beantragte Abweisung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde, soweit darauf einzutreten sei.
C.- Das Verwaltungsgericht liess eine Reihe von Akten edieren und holte je einen Amtsbericht der Dienststelle für Raumentwicklung, Wirtschaftsförderung und Geoinformation (rawi) und der Dienststelle Umwelt und Energie (uwe) ein. Die Beschwerdeführer und die Beschwerdegegnerin liessen sich dazu vernehmen. Die Vorinstanz verzichtete auf eine Stellungnahme.
E r w ä g u n g e n
1.- a) Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (§ 148 lit. d des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege vom 3.7.1972 [VRG; SRL Nr. 40] und § 206 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. 3.1989 [PBG; SRL Nr.735]). Gleiches gilt für die Sachurteilsvoraussetzungen der frist- und formgerechten Rechtsvorkehr (§ 107 Abs. 2 lit. e VRG).
b) Das Verfahren ist vom Untersuchungsgrundsatz beherrscht (§ 53 VRG). Der Grundsatz gilt indes nicht uneingeschränkt. Er wird ergänzt durch die verschiedenen Mitwirkungspflichten der Parteien (§ 55 VRG). Zu erwähnen ist namentlich die Begründungspflicht (§ 133 Abs. 1 VRG). Zu beachten ist sodann das Rügeprinzip. Danach untersucht die Beschwerdeinstanz nur die vorgebrachten Beanstandungen. Sie überprüft nicht, ob sich der angefochtene Entscheid unter schlechthin allen in Frage kommenden Aspekten als korrekt erweist (zum Ganzen: LGVE 1994 II Nr. 10 Erw. 1c). Im Rahmen der Mitwirkungspflicht hat die beschwerdeführende Partei in der Beschwerdebegründung darzutun, in welchen Punkten und weshalb der Entscheid beanstandet wird (§ 133 Abs. 1 VRG). Dabei muss sie sich mit den Erwägungen des angefochtenen Entscheides auseinandersetzen. Allgemeine Beanstandungen sind daher nicht näher zu behandeln (vgl. BGE 118 Ib 136 Erw. 3, 113 Ib 288).
c) Da das Verwaltungsgericht einzige kantonale Rechtsmittelinstanz ist, steht ihm an sich uneingeschränkte Überprüfungsbefugnis zu (§ 161a VRG). Es gelten daher die §§ 144 - 147 VRG (§ 156 Abs. 2 VRG; vgl. ferner: Art. 33 Abs. 3 lit. b des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22.6.1979 [RPG; SR 700]). Dennoch auferlegt es sich in diesem Bereich eine gewisse Zurückhaltung. Dies gilt zunächst insoweit, als die Beurteilung häufig von einer Würdigung der örtlichen Verhältnisse abhängt, welche die kommunalen Behörden besser kennen und überblicken (vgl. BGE 126 I 222). Gleich verhält es sich auch in Bezug auf ausgesprochene Ermessensfragen, deren Beantwortung den vorrangig für den Vollzug des Bau- und Planungsrechts verantwortlichen kommunalen Behörden überlassen sein muss; insbesondere darf das Verwaltungsgericht sein Ermessen nicht an die Stelle desjenigen der Vorinstanz setzen (vgl. dazu: BGE 131 II 96 Erw. 6.6, 120 Ia 275 Erw. 3b, 119 Ia 96 mit Hinweisen; vgl. ferner: BGE 122 II 91 und 121 I 122 Erw. 4c; ferner auch: LGVE 1997 II Nr. 25 Erw. 3 und ZBl 1998 S. 171 ff.). Bei Bedarf wird auf diesen Aspekt im Rahmen der materiellen Beurteilung der Streitsache zurückzukommen sein.
2.- a) Ein Sachentscheid setzt die Befugnis zur Rechtsvorkehr ("Legitimation") voraus (§ 107 Abs. 2 lit. d VRG). Zur Erhebung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde sind zunächst einmal Personen befugt, die an der Änderung oder Aufhebung des angefochtenen Entscheides ein schutzwürdiges Interesse haben (§ 207 Abs. 1 lit. a PBG). Ausdrücklich zur Einsprache und Beschwerde legitimiert sind jedoch auch Organisationen im Bereich des Umwelt-, Natur- und Heimatschutzes, die sich statutengemäss seit fünf Jahren dem Umwelt-, Natur- und Heimatschutz im Kanton Luzern widmen. Diese Legitimation beschränkt sich auf den Rahmen des statutarischen Zwecks, soweit Interessen des Umwelt-, Natur- und Heimatschutzes berührt werden (§ 207 Abs. 1 lit. d PBG). Legitimiert sind auch andere Personen, Behörden und Organisationen, welche die Rechtsordnung dazu ermächtigt (lit. g). Gemeinsame Voraussetzung zur Beschwerdelegitimation ist jedoch, dass sich die Beschwerdeführer an einem vorgängigen Einspracheverfahren als Partei beteiligt haben. Eine analoge Norm enthält das Bundesrecht für die Prozessführungsbefugnis gesamtschweizerischer Umweltorganisationen (Art. 55 ff. des Bundesgesetzes über den Umweltschutz vom 7.10.1983 [USG; SR 814.01] in der Fassung vom 20.12.2006, in Verbindung mit Ziff. 20 im Anhang zur Verordnung vom 27.6.1990 über die Bezeichnung der im Bereich des Umweltschutzes sowie des Natur- und Heimatschutzes beschwerdeberechtigten Organisationen [VBO; SR 814.076]). Die neue bundesrechtliche Regelung trat am 1. Juli 2007 in Kraft. Da die Einsprache der heutigen Beschwerdeführer am 13. Juli 2007 erfolgte, kommt die neue bundesrechtliche Regelung als Minimalvorschrift bereits zur Anwendung. Auch diese verlangt für die Beschwerdeberechtigung die vorgängige Beteiligung an einem allfälligen kantonalen Einspracheverfahren (Art. 55b Abs. 2 USG).
b) Als Beschwerdeführer treten hier der VCS Schweiz und die Sektion Luzern des VCS auf. Es ist unbestritten, dass beiden Organisationen aufgrund der zitierten Rechtsgrundlagen die Einsprache- und Beschwerdebefugnis im kantonalen Verfahren zukommt. Die Vorinstanz beantragt jedoch, es sei abzuklären, ob der VCS Schweiz am vorinstanzlichen Verfahren als Partei teilgenommen habe. Tatsache sei, dass die Einsprache vom 13. Juli 2007 nicht von zeichnungsberechtigten Personen des Zentralvorstandes unterzeichnet worden sei.
Als Einsprecher im vorinstanzlichen Baubewilligungsverfahren traten einerseits der VCS Schweiz, vertreten durch den VCS Sektion Luzern, und andererseits der VCS Sektion Luzern auf. Unterzeichnet wurde die Einsprache vom Präsidenten und der Geschäftsführerin der Sektion Luzern. Eine Vollmacht des VCS Schweiz lag offenbar nicht vor. Im Beschwerdeverfahren legt der als Vertreter der gleichen Parteien auftretende Rechtsanwalt sowohl eine Vollmacht des VCS Schweiz wie auch eine solche des VCS Sektion Luzern auf. Damit stellt sich die Frage, ob der VCS Schweiz als Einsprecher des vorinstanzlichen Verfahrens gelten kann und damit auch zur Beschwerde legitimiert ist. Grundsätzlich haben sich Vertreter einer Partei durch eine Vollmachtsurkunde auszuweisen (§ 24 Abs. 1 VRG). Fehlt eine solche Vollmacht, hat dies nicht die Ungültigkeit der Eingabe zur Folge. Die Behörde kann indessen fehlende Vollmachtsurkunden jederzeit nachfordern und braucht, bis diese eintrifft, den Eingaben des Parteivertreters keine Folge zu geben (Abs. 2). Erst wenn die Vollmacht nicht fristgerecht eintrifft, ist auf die Eingabe nicht einzutreten (Abs. 3). Die Vorinstanz hat im hier strittigen Fall keinerlei Vollmacht einverlangt. Sie ist vielmehr ohne weiteres auf die Einsprache des VCS Schweiz eingetreten (Entscheid vom 29.11.2007, Ziff. 30.1 der Erwägungen) und hat diese abgewiesen (Ziff. 4 des Rechtsspruchs). Damit ist auch der VCS Schweiz im kantonalen Beschwerdeverfahren Partei, weshalb auch auf ihre Beschwerde einzutreten ist.
Für das bundesrechtliche Verfahren hat das Bundesgericht zwar in BGE 125 II 52 ff. festgelegt, dass gesamtschweizerische Organisationen sich in Einspracheverfahren vor Bundesbehörden direkt beteiligen oder sich durch Vollmacht vertreten lassen müssen. Für die vielen kantonalen Verfahren hat es die Frage, ob nicht deren kantonale Sektionen ohne weiteres als Vertreter der gesamtschweizerischen Organisationen zu gelten hätten, offen gelassen aber gleichzeitig durchblicken lassen, dass dafür sachliche Gründe vorhanden seien. In der Literatur wird denn auch nach wie vor die Meinung vertreten, dass die kantonalen Sektionen ohne weiteres an Stelle ihrer Mutterorganisation als Einsprecher auftreten können und erst in Verfahren vor Bundesgericht eine Vollmacht vorliegen müsse (Rausch/Marti/Griffel; Umweltrecht, Zürich 2004, Rz. 825; Epiney/Sollberger; Verwaltungsgerichtlicher Rechtsschutz in Umweltangelegenheiten, Bern 2003, S. 69). Diese Auffassung hat nun sinngemäss in die zitierte Revision des USG Eingang gefunden. Nach Art. 55 Abs. 4 ist für die Beschwerdeführung grundsätzlich das oberste Exekutivorgan der Organisation zuständig. Nach Abs. 5 können die Organisationen ihre rechtlich selbständigen kantonalen und überkantonalen Unterorganisationen für deren örtliches Tätigkeitsgebiet generell zur Erhebung von Einsprachen und im Einzelfall von Beschwerden ermächtigen.
3.- a) Vorinstanz und Beschwerdegegnerin beantragen, auf die Punkte, die Gegenstand früherer Verfahren gewesen seien, sei nicht mehr einzutreten. Die Beschwerdegegnerin weist darauf hin, das vorliegende Verfahren sei wohl eines der ersten, bei welchem die geänderten Bestimmungen über das Verbandsbeschwerderecht anzuwenden seien. Insbesondere der neue Art. 55b Abs. 3 USG sei zu beachten; der Gesetzgeber habe Schranken aufgebaut, damit Verbände nicht in immer wieder neuen Verfahren das Gleiche geltend machen könnten. Namentlich könne hier alles, was im Bebauungsplan entschieden worden sei oder beim Erheben einer diesbezüglichen Rüge entscheidbar gewesen wäre, nicht mehr geltend gemacht werden. So sei im Bebauungsplan entschieden worden, dass die Verbilligung des Hauslieferdienstes für Benützer des öffentlichen Verkehrs und die Einführung eines Shuttle-Busses sowie eine Fahrplanverdichtung geeignete Massnahmen seien zur Einhaltung der Fahrtenzahl. Es sei daher unzulässig, diesen die verkehrslenkende Wirkung abzusprechen. Auch die Behauptung, das IKEA- Projekt sei kein Fachmarktzentrum, sei im Bebauungsplanverfahren rechtskräftig abgelehnt worden. Auch die Fahrtenzahl von 1,14 Mio. und die hierzu addierten 5 % seien im Bebauungsplan festgelegt und nicht mehr Gegenstand einer Anfechtung. Schliesslich sei auch die beschränkte Selbstvollziehbarkeit des Massnahmemodells im Bebauungsplan inhärent und könne nicht mehr zur Diskussion gestellt werden.
Die Vorinstanz vertritt die Auffassung, die Umweltverträglichkeit sei im Bebauungsplanverfahren umfassend und abschliessend geprüft worden und könne nicht mehr zur Diskussion stehen. Auch die Einführung einer Fahrtenentschädigung sei im Bebauungsplanverfahren ausdrücklich abgelehnt worden. Schliesslich sei in Art. 18 Abs. 5 SBV vorgeschrieben, dass die Parkplatzgebühr von Fr. 2.-- nur erhöht werden dürfe, wenn in der Region bei vergleichbaren publikumsintensiven Einrichtungen höhere Gebühren verlangt würden, was bis heute nicht der Fall sei. Auch eine solche Erhöhung könne somit zurzeit nicht Gegenstand eines Massnahmemodells sein.
b) Mit diesen Einwänden stellt sich die Frage, was Streitgegenstand dieses Gerichtsverfahrens bildet. In der nachträglichen Verwaltungsrechtspflege bezieht sich der Streitgegenstand auf das Rechtsverhältnis, welches Gegenstand der angefochtenen Verfügung bildet und im Streit liegt. Anfechtungsobjekt und Streitgegenstand sind nur identisch, wenn die Verwaltungsverfügung insgesamt angefochten wird. Bezieht sich die Beschwerde nur auf einen Teil des durch die Verfügung bestimmten Rechtsverhältnisses, gehören die nicht beanstandeten Teilaspekte des verfügungsweise festgelegten Rechtsverhältnisses wohl zum Anfechtungsobjekt, nicht aber zum Streitgegenstand (BGE 125 V 414 Erw. 1b; BG-Urteil 2A.121/2004 vom 16.3.2005, Erw. 2.1; Rhinow/Koller/Kiss, Öffentliches Prozessrecht und Justizverfassungsrecht des Bundes, Basel 1996, Rz. 901). Was Gegenstand der Streitsache ist und inwieweit ein Rechtsverhältnis überhaupt im Streit liegt, bestimmt sich nach dem Beschwerdeantrag bzw. der darin enthaltenen Rechtsfolgebehauptung (Kölz/Bosshart/Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. Auflage, Zürich 1999, Rz. 86 zu Vorbem. §§ 19 - 28). Demgegenüber bildet die Begründung des Beschwerdeantrags nicht Bestandteil des Streitgegenstandes. Allerdings kann die Begründung als "Hilfsmittel" im Hinblick auf die Konkretisierung der aufgestellten Rechtsfolgebehauptung beigezogen werden (Kölz/ Bosshart/Röhl, a.a.O., Rz. 87 zu Vorbem. §§ 19 - 28). Ein Rückgriff auf die Beschwerdebegründung fällt insbesondere in Betracht, wo die Anträge der beschwerdeführenden Partei weit gefasst sind. In solchen Fällen müssen die Rechtsbegehren denn auch im Zusammenhang mit der Begründung und den darin enthaltenen Rügen gelesen werden (Merkli/Aeschlimann/Herzog, Kommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege im Kanton Bern, Bern 1997, Rz. 14 zu Art. 25; Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Auflage, Bern 1983, S. 45). Mit Blick auf diese Überlegungen ist auch klargestellt, dass auf Überlegungen nicht einzugehen ist, die nicht Gegenstand des angefochtenen Entscheides waren (BGE 123 II 369 f. Erw. 6b/bb; ferner zum Ganzen: LGVE 1998 II Nr. 57).
c) Wie bereits oben erwähnt, ist der Bebauungsplan IKEA unangefochten in Rechtskraft erwachsen. Er bildet damit nicht mehr Anfechtungsgegenstand und kann, soweit darin über einzelne Fragen abschliessend entschieden worden ist, auch nicht mehr Streitgegenstand bilden. Wie die Beschwerdegegnerin zutreffend ausführt, ist im Bebauungsplan grundsätzlich abschliessend (siehe nachfolgenden Vorbehalt betreffend Parkplatzgebühren) entschieden, dass bis zu einer Überschreitung der Fahrtenzahl von 1,14 Mio. (Zu- und Wegfahrten) um nicht mehr als 5 % keine zusätzlichen Massnahmen mehr angeordnet werden dürfen (Umkehrschluss aus Art. 18 Abs. 3 SBV). Wenn das von der Vorinstanz angeordnete und hier umstrittene Massnahmemodell also erst bei einer Überschreitung dieser Zahl ansetzt, ist dies nicht zu beanstanden. Ebenso ist im Bebauungsplan entschieden, dass die in Art. 18 Abs. 3 SBV aufgeführten Massnahmen (Erhöhung der Parkplatzgebühr, Ausbau und Vergünstigung des Hauslieferdienstes bei Benützung des öffentlichen Verkehrs, Attraktivierung des öffentlichen Verkehrs usw.) als geeignete Massnahmen gelten, um die Fahrtenzahl wieder zu reduzieren. Diese können mithin als verkehrslenkend bezeichnet werden. Allerdings ist die Aufzählung der möglichen Massnahmen nicht abschliessend, wie aus dem Schluss der Aufzählung "usw." hervorgeht. Sollten sich also die erwähnten Massnahmen als nicht wirksam erweisen, wird die Vorinstanz weitere Massnahmen prüfen müssen. Dass die Vorinstanz allerdings im jetzigen Zeitpunkt im Massnahmemodell auf eine Fahrtenentschädigung verzichtet hat, ist nachvollziehbar und nicht zu beanstanden. Denn diese Forderung wurde im Bebauungsplanverfahren seitens einer Partei verlangt und an der Gemeindeversammlung abgelehnt. Und dieser Entscheid wurde bekanntlich nicht angefochten. Wieweit die andern zur Diskussion gestellten Fragen im Bebauungsplan abschliessend geregelt sind, wird noch einzeln zu prüfen sein, so vorab die Frage, ob das IKEA Projekt als Fachmarktzentrum zu qualifizieren ist, ob das angeordnete Massnahmemodell als selbstvollziehbar zu gelten hat, ob eine Erhöhung der Parkplatzgebühren im Massnahmemodell überhaupt zulässig wäre und ob die vorgesehenen Massnahmen insgesamt genügen. Entgegen der Auffassung der Vorinstanz bilden aber dabei gerade die Unterlagen zum Bebauungsplan notwendige Bestandteile der Prüfung, was darin abschliessend festgelegt worden ist und wie die Festlegungen zu interpretieren sind.
d) Der Hauptantrag der Verwaltungsgerichtsbeschwerde richtet sich gegen das Massnahmemodell, das in Ziffer 7.3 der Bedingungen und Auflagen im Baubewilligungsentscheid zum integrierenden Bestandteil erklärt wurde. Die Beschwerdeführer halten in der Begründung zur Beschwerde ausdrücklich fest, die Baubewilligung werde nicht angefochten und aus ihrer Sicht könne sogar mit dem Bau begonnen werden.
Formal ist damit eine Auflage der Baubewilligung angefochten. Die Baubewilligung ist grundsätzlich unteilbar, weshalb die Anfechtung einer Auflage in der Regel auch die ganze Baubewilligung zum Streitgegenstand macht. Eine Ausnahme gilt dann, wenn ein Teil angefochten ist, der sich von der eigentlichen Baubewilligung ohne weiteres trennen lässt. Hier spricht man von einer Teilrechtskraft der Baubewilligung (vgl. dazu: Gadola, Das verwaltungsinterne Beschwerdeverfahren, Diss. Zürich 1991, S. 484 f.). Die im hier strittigen Fall vorhandene formale Verknüpfung mit der Baubewilligung ändert indessen nichts daran, dass das Massnahmemodell eine selbständige Bedeutung hat. Es ist nicht Voraussetzung oder dogmatisch notwendiger Bestandteil der Baubewilligung. Von der Sache her könnte das Massnahmemodell auch erst nachträglich erlassen werden, wenn sich herausstellen würde, dass die angenommene maximale Fahrtenzahl überschritten würde. Aus Gründen der Rechtssicherheit und Klarheit wurde indessen im Bebauungsplan richtigerweise festgelegt, dass das Massnahmemodell zusammen mit der Baubewilligung, d.h. gleichzeitig erlassen wird. Nach der Formulierung von Art. 18 Abs. 4 SBV ist das Massnahmemodell (zusammen) "mit der Baubewilligung" festzulegen, also nicht zwingend in der Baubewilligung selber. Die Baubewilligung hat somit selbständigen Charakter und ist, mangels Anfechtung, hier nicht mehr weiter zu überprüfen. Damit kann auch offen bleiben, ob die Baubewilligung bereits hätte erteilt werden dürfen. Immerhin fällt auf, dass in Art. 30 SBV analog dem kantonalen Vorprüfungsbericht festgehalten ist, dass die Erteilung einer Baubewilligung vom Vorliegen einer rechtskräftigen Bewilligung zum Ausführungsprojekt für den Autobahnanschluss abhängig ist, was zur Zeit noch nicht der Fall ist. Immerhin wurde aber im Rechtsspruch zur Baubewilligung in Ziffer 12 festgehalten, dass mit den Bauarbeiten erst begonnen werden darf, wenn ein rechtskräftiges Ausführungsprojekt zum Autobahnschluss Rothenburg-Station vorliegt. Damit ist aber auch geklärt, dass im jetzigen Zeitpunkt ein Baubeginn noch nicht in Frage kommt.
4.- a) Die Beschwerdeführer bezweifeln, dass es sich beim bewilligten Projekt um ein Fachmarktzentrum im Sinn von § 169 Abs. 3 PBG handle. Vielmehr weise das Projekt verschiedene Bereiche auf, die als Einkaufszentrum im Sinn von § 169 Abs. 2 PBG zu qualifizieren seien. Das Möbelsortiment umfasse nur 52 %, die weiteren 48 % setzten
sich aus ergänzenden Einrichtungsartikeln, so genannten Satellitenartikeln zusammen, wie Beleuchtungsartikeln, Bürozubehör, Dekorationsartikeln, Glaswaren, Porzellan, Besteck, Küchenutensilien, Spielzeugen, Stoffen, Kerzen usw., also Güter des häufigen periodischen Bedarfs. Hinzu komme, dass viele Kunden IKEA nicht oder nicht nur zum Einkaufen von Einrichtungsgegenständen oder Möbeln aufsuchten, sondern auch um im Schwedenshop frische und gefrorene Esswaren zu kaufen oder sich im Restaurant oder am Schwedenshop zu verpflegen. Damit biete IKEA auch Güter des täglichen Bedarfs an, welche an sich in Fachmärkten nicht zulässig wären. Damit ergebe sich ein hohes Verkehrsaufkommen wie bei einem Einkaufszentrum. Deshalb müsse mit einem griffigen Massnahmemodell die noch als umweltverträglich beurteilte Schwelle der zulässigen Fahrten begrenzt werden.
b) Soweit die Beschwerdeführer mit diesen Ausführungen geltend machen wollen, aufgrund des Verkaufs von so genannten Satellitenartikeln sei das Projekt der IKEA nicht mehr als Fachmarkt zu bezeichnen, sondern als Einkaufszentrum, ist darauf nicht näher einzutreten. Diese Nutzungen waren ausdrücklicher Bestandteil des Bebauungsplanverfahrens und in der Botschaft des Gemeinderates Rothenburg für die Gemeindeversammlung vom 3. Juli 2006 (S. 27) auch dargestellt. Auch der Einbau eines Restaurants war in den Unterlagen vorgesehen, die Bestandteil der Umweltverträglichkeitsprüfung und des Vorprüfungs- und Genehmigungsverfahrens waren. Damit ist dies nicht mehr Anfechtungs- und Streitgegenstand und die erwähnten Nutzungen vermögen auch keinen besonderen Einfluss auf die Beurteilung des hier umstrittenen Massnahmemodells auszuüben. Etwas heikler ist die Frage, ob der im bewilligten Projekt auf einer Fläche von 88 m2 vorgesehene "Schwedische Esswarenmarkt" der Nutzungsbestimmung von Art. 5 der SBV zum Bebauungsplan entspricht. In der ursprünglichen Fassung war in Art. 5 Abs. 2 des Entwurfes SBV noch vorgesehen, dass der Verkauf von Lebensmitteln auf einer Fläche von max. 200 m2 zulässig sei. Diese Ausweitung der Nutzungsmöglichkeiten hat das Bau-, Umwelt- und Wirtschaftsdepartement im 2. Vorprüfungsbericht vom 25. Juli 2003 als unzulässig bezeichnet, da dies § 169 Abs. 3 PBG widerspreche, wonach in Fachmarktzentren keine Güter des täglichen und des häufigen Gebrauchs angeboten werden dürften. Es verlangte die Streichung dieser Bestimmung, was in den definitiven SBV denn auch geschah. Nach Auffassung der Dienststelle rawi in ihrem Amtsbericht vom 7. April 2008 widerspricht jedoch der nun vorgesehene Esswarenmarkt diesen definitiven, auf einen Fachmarkt beschränkten, Nutzungsbestimmungen nicht. Beim "schwedischen Esswarenmarkt" handle es sich nicht um ein eigentliches Verkaufs-/Ladenlokal im herkömmlichen Sinne. Gemäss vergleichbaren Projekten (z.B. Fachmarkt IKEA in Lyssach, Kanton Bern) würden den Kunden in diesem Esswarenmarkt - beschränkt auf schwedische Erzeugnisse - Getränke und Speisen im Sinne eines "Fast-Food Imbissstandes" angeboten. Es gehe dabei vor allem um die Verpflegung der Kundinnen und Kunden und nicht um die Schaffung einer zusätzlichen Einkaufsmöglichkeit. Soweit dieser Sachverhalt so zutrifft, scheint diese Einschätzung vertretbar. Die Baubewilligungsbehörde wird die Einhaltung der Nutzungsvorschriften zu überwachen haben. Da die Baubewilligung, wie oben erwähnt, nicht unmittelbar angefochten wurde, erübrigen sich daher Weiterungen zur Vereinbarkeit des Projektes mit den SBV. Die beschränkte Fläche dieser Nutzung dürfte auch kaum zu zusätzlichem Verkehr führen, sodass sie bei der Beurteilung des Massnahmemodells kaum ins Gewicht fällt.
5.- a) Beim geplanten Einrichtungshaus handelt es sich um eine neue Anlage im Sinne von Art. 7 Abs. 7 USG, die geeignet ist, Einwirkungen in Form von Luftverunreinigungen und Lärm zu erzeugen. Diese sind gesamthaft zu beurteilen, d.h. es sind alle Emissionen zu berücksichtigen, die durch die bestimmungsgemässe Nutzung der Anlage verursacht werden (BGE 131 II 107 Erw. 2.1.2). Die Emissionen sind im Rahmen der Vorsorge so weit zu begrenzen, als dies technisch und betrieblich möglich sowie wirtschaftlich tragbar ist (Art. 11 Abs. 2 USG, Art. 4 der Luftreinhalte-Verordnung vom 16.12.1985 [LRV; SR 814.318.142.1]). Die Emissionsbegrenzungen werden verschärft, wenn feststeht oder zu erwarten ist, dass die Einwirkungen unter Berücksichtigung der bestehenden Umweltbelastung schädlich oder lästig werden (Art. 11 Abs. 3 USG).
Für das strittige Gebiet liegen keine Emissions-Messungen vor. Die Dienststelle uwe hat in ihrer Beurteilung des UVB IKEA Wahligen Rothenburg vom 26. September 2005 konkrete Messungen im Flecken Rothenburg und an vergleichbaren Standorten an der Autobahn A2 aufgezeigt. Auf diese Weise lasse sich die Stickstoffdioxid-Konzentration entlang von Strassen in Funktion des DTV (= durchschnittlicher täglicher Verkehr) und des Abstandes von der Strassenmitte berechnen. Dabei sei bei 50 Meter ab Mitte Autobahn bei Rothenburg-Station eine Stickstoffdioxid-Konzentration von 45 µg/m3 und bei 100 Meter Abstand eine solche von 30 µg/m3 berechnet worden. Der Jahresmittelwert für Stickstoffdioxid dürfte daher auf dem Grundstück der IKEA über dem Immissionsgrenzwert von 30 µg/m3 der Luftreinhalteverordnung liegen oder im Bereich desselben. Auch der Jahresmittelwert von Feinstaub (PM 10) dürfte aufgrund von Vergleichen mit Messstellen an ähnlichen Orten überschritten sein. Im Amtsbericht vom 19. Mai 2008 hält die Dienststelle uwe dazu ergänzend fest, der Ausstoss von Luftschadstoffen nehme proportional zu den Fahrtenzahlen zu. Entlang der Autobahn und im Flecken Rothenburg seien die Immissionsgrenzwerte von Stickoxyden und Feinstaub überschritten. Aktuelle Grundlagenarbeiten ihrer Dienststelle zur Fortschreibung des lufthygienischen Massnahmenplanes (2008) zeigten auf kantonaler Ebene für die Luftschadstoffe aus dem Strassenverkehr einen Reduktionsbedarf von 40 - 60 %. Eine Zunahme der Luftschadstoffemissionen mache die Einhaltung der Immissionsgrenzwerte unmöglich.
b) Aufgrund dieser Beurteilung durch die Umweltschutzfachstelle des Kantons kann davon ausgegangen werden, dass das Vorhaben in einem lufthygienisch übermässig belasteten Gebiet liegt. Das Vorhaben ist daher nicht nur vorsorglichen sondern verschärften Emissionsbegrenzungen unterstellt (Art. 11 Abs. 3 USG; BGE 131 II 109 Erw. 2.2). Auch ist davon auszugehen, dass es sich beim strittigen Projekt um einen überdurchschnittlichen Emittenten handelt. Die übermässige Belastung besteht indessen bereits heute und wird durch verschiedene Anlagen, namentlich auch die Autobahn, verursacht. Verursachen eine Vielzahl von Anlagen die übermässige Luftbelastung, so sind die erforderlichen Emissionsbegrenzungen durch einen Massnahmenplan des Kantons gemäss Art. 44a USG und Art. 31 ff. LRV zu koordinieren (BGE 131 II 111 Erw. 2.5.1 und 479 Erw. 4.1). Der Massnahmenplan gibt die Quellen von Emissionen, die für die Entstehung der übermässigen Immissionen verantwortlich sind, und ihre Bedeutung für die Gesamtbelastung an, die Massnahmen zur Verhinderung oder Beseitigung der übermässigen Immissionen sowie den Beitrag, welchen die einzelnen Massnahmen dazu leisten. Es ist grundsätzlich Sache des Massnahmenplanes, die für die Verbesserung der Luftqualität erforderlichen Massnahmen auszuwählen, Art und Weise ihres Vollzugs zu bestimmen und den Realisierungszeitraum festzulegen (Art. 32 Abs. 1 lit. a - f LRV).
Dem Instrumentarium des Massnahmenplans liegt die Erkenntnis zu Grunde, dass Umweltschutz in einem demokratischen Rechtsstaat eine Aufgabe ist, die von allen zu bewältigen ist. Es kann nicht angehen, dass die Mehrheit einzelnen oder bestimmten Minderheiten zugunsten der Allgemeinheit unverhältnismässige Lasten auferlegt. So ist es beispielsweise nicht zulässig, in einem Gebiet mit einer übermässigen Gesamtbelastung der Luft mit Schadstoffen, Verschärfungen der Emissionsbegrenzung ausschliesslich im Hinblick auf neue Anlagen anzuordnen und bestehende davon auszunehmen (BGE 124 II 279; Vallender/Morell, Umweltrecht, Bern 1997, Rz. 58 f.). Dies würde dazu führen, dass in Gebieten, in denen die Immissionsgrenzwerte überschritten sind, überhaupt keine neuen Anlagen mehr zugelassen werden dürften (Urteil V 98 227 vom 30.12.1999, Erw. 12c/aa).
c) Der Kanton Luzern erliess im Jahr 1993 u.a. auch einen lufthygienischen Massnahmenplan, der allgemeine Fördermassnahmen und Anregungen enthielt. Ein neuer Massnahmenplan Luftreinhaltung der Zentralschweizer Kantone aus dem Jahr 1999 sah auch Massnahmen bei "Publikumsintensiven Anlagen und Veranstaltungen" vor. Mit Entscheid vom 6. Mai 2003 hat allerdings der Regierungsrat des Kantons Luzern beschlossen, die Massnahme "Publikumsintensive Anlagen und Veranstaltungen" nicht mehr weiter zu verfolgen und beauftragte stattdessen das Bau-, Umwelt- und Wirtschaftsdepartement, für den Bereich "Publikumsintensive Anlagen" eine Richtlinie vorzubereiten. Wie die Dienststelle uwe in ihrem Amtsbericht vom 19. Mai 2008 mitteilt, liegen diese Richtlinien noch nicht vor. Damit ist erstellt, dass die von Bundesrechts wegen erforderliche Massnahmenplanung im Bereich Lufthygiene im Kanton Luzern derzeit ungenügend ist. Die lufthygienischen Massnahmen bezüglich des Projektes IKEA mussten daher fallbezogen konkretisiert werden (Beurteilung des UVB vom 26.9.2005 Ziffer 5.7 b). Damit handelt es sich um isolierte, auf das hier strittige Projekt allein bezogene Massnahmen und nicht wie grundsätzlich gefordert, um ein koordiniertes, auf ein ganzes Gebiet bzw. analoge Betriebe abgestimmtes Vorgehen. Fallbezogene Massnahmen sind allerdings bei Projekten mit überdurchschnittlichen Emissionen zulässig, da Versäumnisse im kantonalen Umsetzungsprozess der Massnahmenplanung das Konzept der bundesrechtlichen Emissionsbegrenzung nicht ausser Kraft setzen darf (BGE 125 II 140 Erw. 7b). Anderseits muss betont werden, dass den Vollzugsbehörden in Bezug auf die Massnahmen zur Luftreinhaltung im Einzelfall ein erheblicher Ermessenspielraum zuzugestehen ist. Die Frage nach geeigneten Massnahmen zur Verbesserung der Luftqualität ist technischer Natur und nicht in allen Teilen detailliert normiert, sodass sich eine zurückhaltende Prüfung durch die Verwaltungsjustiz aufdrängt. Diese Zurückhaltung und die Tatsache, dass eine übergreifende Massnahmenplanung im Kanton Luzern nur mangelhaft vorhanden ist und eine Parkplatzbewirtschaftung bei Einkaufszentren im Kanton Luzern noch nicht flächendeckend eingeführt worden ist, müssen bei der nachfolgenden Beurteilung des Massnahmemodells berücksichtigt werden.
d) Im Rahmen der fallbezogenen Konkretisierung der umweltrechtlichen Massnahmen wurde, namentlich auf Veranlassung der Dienststelle uwe, bereits im Bebauungsplan und in der Baubewilligung eine Reihe von lufthygienischen Massnahmen festgelegt. Von wesentlicher Bedeutung sind dabei:
die Reduktion der Parkplatzzahl auf 800,
die Auflage, eine kontrollierbare und lenkungswirksame Bewirtschaftung der Parkplätze einzuführen,
die Erhebung einer Parkplatzgebühr von mindestens Fr. 2.- pro Zufahrt,
die Erschliessung des Fachmarktzentrums durch den öffentlichen Verkehr, die mindestens der Güteklasse C zu entsprechen hat.
Mit diesen bereits im Projekt integrierten bzw. in der Baubewilligung verfügten Massnahmen soll der Modalsplit (Verteilung des Verkehrsaufkommens auf verschiedene Verkehrsträger) zu Gunsten des öffentlichen Verkehrs verbessert werden (Beurteilung des UVB, Ziffer 5.2 b). Ergänzend ist festzuhalten, dass das Projekt auch andere umweltrelevante Optimierungen vorsieht, so u.a. die Ausführung der Bauten in Minergie-Standard und ökologische Ausgleichflächen.
6.- Die Planer des IKEA Projektes rechnen mit knapp 1,2 Millionen Besuchern pro Jahr. Davon sollen 10 % der Besucher und 20 % der Beschäftigten mit dem öffentlichen Verkehr anreisen sowie 3 % der Besucher und 10 % der Beschäftigten mit dem Fahrrad. 87 % der Besucher würden nach dieser Prognose mit dem eigenen Motorfahrzeug zu- und wegfahren. Bei einer von den Planern angenommenen durchschnittlichen Belegung der Autos zwischen 2 Personen (Werktag) und 2,6 Personen (Wochenenden) ergibt dies einen Jahresdurchschnitt von ca. 540'000 Zufahrten bzw. ca. 1'080'000 Zu- und Wegfahrten. Im Vergleich zu der ähnlich grossen IKEA Spreitenbach, die ebenfalls mit 1,2 Millionen Besuchern pro Jahr rechnet, ging die Dienststelle uwe von einer maximal zulässigen Fahrtenzahl von 1'131'000 Fahrten pro Jahr aus, die - gerundet auf 1,14 Millionen - Eingang in den Bebauungsplan und die Baubewilligung fand. Nach der bereits zitierten Vorschrift von Art. 18 Abs. 3 SBV sollen weitere Massnahmen getroffen werden, wenn diese 1,14 Mio. Fahrten um mehr als 5 % pro Jahr (Interventionsstufe 0) überschritten werden. Diese Massnahmen sind im hier strittigen Massnahmemodell, datiert vom 25. Oktober 2007, vom Gemeinderat Rothenburg im Rahmen des Baubewilligungsverfahrens wie folgt festgelegt worden:
Interventionsstufe 0: Fahrtenzahl (pro Kalenderjahr) 1'140'000 + 5%
Interventionsstufe 1: Fahrtenzahl (pro Kalenderjahr) > 1'197'000 + 83'000
Interventionsstufe 2: Fahrtenzahl (pro Kalenderjahr) > 1'280'000 + 80'000
Interventionsstufe 3: Fahrtenzahl (pro Kalenderjahr) > 1'360'000 + 80'000
Interventionsstufe 4: Fahrtenzahl (pro Kalenderjahr) > 1'440'000 + 80'000
Interventionsstufe 5: Fahrtenzahl (pro Kalenderjahr) > 1'520'000 + 80'000
Interventionsstufe 6: Fahrtenzahl (pro Kalenderjahr) > 1'600'000 + 50'000
Interventionsstufe 7: Fahrtenzahl (pro Kalenderjahr) > 1'650'000
Massnahmen:
Bei Interventionsstufe 1 - 6: Reduktion auf den Heimlieferkosten für ÖV-Benutzer von 20 - 50%
Ab Interventionsstufe 5: Einführung eines Shuttle-Busses zum Bahnhof Rothenburg
Ab Interventionsstufe 6: Fahrplanverdichtung der Buslinien
Bei Interventionsstufe 7: Vorbehalt weiterer Massnahmen
(Bemerkung: Die Original-Tabelle konnte nicht ins Internet überführt werden und musste durch eine andere Darstellung ersetzt werden.)
Ergänzend enthält das Massnahmemodell folgende Rahmenbedingungen:
Bei Eintreten der Interventionsstufe 7 kann der Gemeinderat Rothenburg weitere Massnahmen verfügen, soweit diese verhältnismässig und geeignet sind, die Fahrtenzahl auf die nächsttiefere Interventionsstufe zurückzuführen.
Sollte sich das beschlossene Massnahmemodell als nicht wirksam erweisen, behält sich der Gemeinderat Rothenburg eine Anpassung des Massnahmemodells vor Ablauf der zehnjährigen Frist vor.
Falls der Kanton künftig gesetzliche Bestimmungen für Bauvorhaben der vorliegenden Art erlassen sollte oder wenn auf Grund des Einsatzes neuer Umwelttechnologien die Schadstoffgesamtbilanz wesentlich reduziert werden kann, hat der Gemeinderat Rothenburg die Möglichkeit, das vorliegende Massnahmemodell diesen Vorgaben anzupassen."
Von den Beschwerdeführern bestritten sind die Auswahl der Massnahmen, deren Eignung zur Reduktion der Fahrtenzahl, die Abstufung der Massnahmen und die Selbstvollziehbarkeit des Massnahmemodells. Dies gilt es im Folgenden zu prüfen.
7.- a) Zunächst ist daran zu erinnern, dass die einzuhaltende Fahrtenzahl im Bebauungsplan mit 1'140'000 Zu- und Wegfahrten rechtskräftig festgelegt ist (zur Tauglichkeit von Fahrtenbeschränkungen vgl. u.a. BGE 131 II 81 ff. und 470 ff.). Auf die Zulässigkeit und Zweckmässigkeit einer solchen Fahrtenbeschränkung braucht deshalb hier nicht mehr weiter eingegangen zu werden. Wenn die Beschwerdegegnerin in ihrer Eingabe vom 12. Juni 2008 deren Wirksamkeit mit Blick auf eine Studie des Bundesamtes für Umwelt und des Bundesamtes für Raumentwicklung relativiert, ist dies unbehelflich. Zutreffend ist indessen, dass in dieser Studie "Verkehrsintensive Einrichtungen (VE) im kantonalen Richtplan" aus dem Jahr 2006 der Standortwahl für Einkaufs- und Fachmarktzentren grosses Gewicht beigemessen wird und dass ein koordiniertes Vorgehen propagiert wird, wie dies oben bereits postuliert wurde. Zutreffend ist weiter, dass in dieser Studie ein Standort nahe eines Autobahnanschlusses als zweckmässig erachtet wird und eine solche optimale Standortwahl hier vorliegt.
Wie bereits erwähnt, wurden schon im Bebauungsplan bzw. in der Baubewilligung verschiedene Massnahmen angeordnet, welche die Einhaltung der festgelegten Fahrtenzahl garantieren sollen. Welche Massnahmen getroffen werden sollen, wenn die Fahrtenzahl trotzdem überschritten wird, wurde in ähnlichen Verfahren bisher unterschiedlich festgelegt. Im Gestaltungsplan, der dem Bau des Stadions Zürich zu Grunde lag, wurde in Ziffer 7 Folgendes angeordnet (zitiert in BG-Urteil 1A.189/2004 vom 3.12.2004, Sachverhalt A (7) [in BGE 131 II 81 nicht enthalten]):
"Wird die jährliche Fahrtenlimite überschritten, haben die Grundeigentümer und Nutzer nach eigenem Ermessen ausreichende Massnahmen zur Einhaltung der Fahrtenzahl zu treffen. Wird die Fahrtenzahl dreimal hintereinander überschritten oder zeichnet sich ab, dass die Fahrtenzahl nicht befriedigend plafoniert werden kann, hat die Baubehörde die geeigneten Massnahmen zu deren Einhaltung anzuordnen. Sie kann insbesondere eine nutzungsbestimmte Zuordnung der Abstellplätze gemäss der städtischen Parkplatzverordnung oder andere geeignete Massnahmen wie zeitliche und/oder örtliche Begrenzungen des Abstellplatzangebotes verlangen."
Bezüglich des Freizeit- und Einkaufszentrums Brünnen, Bern, hat das Verwaltungsgericht des Kantons Bern im Rahmen eines Beschwerdeverfahrens gegen die Baubewilligung die Massnahmen bei einer Überschreitung der Fahrtenzahl wie folgt modifiziert (BGE 131 II 493 Erw. 7.1):
" f) Wird die bewilligte Fahrtenzahl um mehr als 10 % überschritten, verfügt die Baupolizeibehörde der Stadt Bern auf Antrag des Controllingorgans Massnahmen zur Einhaltung der Fahrtenzahl von 6'000 DTV. Zu diesen Massnahmen gehören insbesondere Betriebsvorschriften im Sinne von Art. 12 Abs. 1 Bst. c USG, wie z.B.
Anpassung der Parkplatzbewirtschaftung (Benutzungsbeschränkung der Parkplätze, Tarifgestaltung, Parkplatzgebühren);
Verpflichtung zur Einrichtung eines Hauslieferdienstes;
Nutzungseinschränkungen, soweit sie sich im konkreten Fall als zulässig erweisen."
Gemeinsam ist diesen Beschränkungen, dass sie noch relativ allgemein gehalten sind. Eine Konkretisierung hat erst für den Fall der Überschreitung der Fahrtenzahl zu erfolgen. Dafür wird den zuständigen Instanzen zudem ein erhebliches Ermessen eingeräumt. Demgegenüber geht die hier strittige Bebauungsplanvorschrift von Art. 18 SBV weiter, indem sie bereits bei der Erteilung der Baubewilligung ein konkretes und selbstvollziehbares Massnahmemodell verlangt (Abs. 4) und die zu treffenden Massnahmen modellhaft aufführt (Abs. 3).
Die Beschwerdeführer bemängeln nun, das Massnahmemodell der Vorinstanz erfülle die Voraussetzung der Selbstvollziehbarkeit nicht. Namentlich die ab Interventionsstufe 7 vorbehaltenen weiteren Massnahmen seien völlig unbestimmt und damit weder kontrollierbar noch selbstvollziehbar. Die Beschwerdegegnerin wendet ein, auch die Selbstvollziehbarkeit müsse eine massliche Grenze haben. Andernfalls müssten unendlich viele Interventionsstufen vorgesehen werden.
b) Ziel der Vorschrift von Art. 18 Abs. 4 SBV war offensichtlich, bereits im Zeitpunkt der Baubewilligung Klarheit zu schaffen, welche Massnahmen bei einer Überschreitung der festgelegten Fahrtenzahl zu erfolgen haben. Dies führt zu einer Selbstbindung der Behörde und dient auch der Rechtssicherheit, nicht zuletzt zu Gunsten der Bauherrschaft, die bereits im Zeitpunkt der Baubewilligung abschätzen kann, mit welchen Massnahmen sie allenfalls rechnen muss. Wenn die Beschwerdegegnerin versichert, sie habe selber ein Interesse daran, dass diese Fahrtenzahl eingehalten werde und sie werde eigene Massnahmen (z.B. Anreize für die Benützung des öffentlichen Verkehrs) schaffen, wenn eine Überschreitung drohe, so kann sie allfällige solche eigene Vorkehren auch besser auf die allenfalls zu treffenden Massnahmen abstimmen. Schliesslich soll mit der Selbstvollziehbarkeit des Massnahmemodells auch verhindert werden, dass im Falle einer Überschreitung zuerst im Rahmen eines weiteren Verfügungsverfahrens mit Rechtsmittelmöglichkeiten über die Art der zu treffenden Massnahmen gestritten werden kann. Dass ein solches Massnahmemodell jedoch auch Grenzen haben muss, versteht sich von selbst. Vorab einmal ist die Beurteilung der Wirksamkeit der Massnahmen nur im Rahmen einer unsicheren Prognose möglich. Zudem ist die Entwicklung auch der Luftreinhaltung von vielen Faktoren abhängig und daher nicht klar vorhersehbar. Ferner ist auch das Massnahmemodell auf zehn Jahre beschränkt.
Die Vorinstanz hat für die ersten 6 Interventionsstufen klare und kontrollierbare Massnahmen vorgesehen. Sie hat erst ab Interventionsstufe 7 die Art der weiteren Massnahmen offen gelassen. Diese Stufe ist jedoch erst erreicht, wenn die Fahrtenzahl um 510'000 oder ca. 45 % überschritten wird. Zudem hat die Vorinstanz einen Vorbehalt für eine Anpassung angebracht für den Fall, dass sich das beschlossene Massnahmemodell als nicht wirksam erweisen sollte. Dies kann nur im Sinne einer möglichen Verschärfung verstanden werden. Für alle darüber hinausgehenden unsicheren Eventualitäten bereits heute konkrete Massnahmen zu verlangen, ist unrealistisch und findet in Art. 18 Abs. 4 SBV auch keine Stütze. Vielmehr ist es sachgerecht, für den doch eher unwahrscheinlichen Fall einer so hohen Überschreitung eine neue Beurteilung der Sachlage und der möglichen Massnahmen vorzubehalten. Der Einwand der Beschwerdeführer, das Massnahmemodell verletze das Gebot der Selbstvollziehbarkeit, ist daher ungerechtfertigt. Zu prüfen bleibt aber, ob die konkret festgelegten Massnahmen der Interventionsstufen 1 - 6 den Anforderungen des Bebauungsplanes genügen.
8.- a) Als erste mögliche Massnahme wird in Art. 18 Abs. 3 SBV die Erhöhung der Parkplatzgebühren erwähnt. Die Vorinstanz hat diese Massnahme nicht in ihr Massnahmemodell aufgenommen. Sie ist der Auffassung, eine Erhöhung der Parkplatzgebühr sei nur, aber immerhin unabhängig vom Massnahmemodell, zulässig, wenn in der Region bei vergleichbaren publikumsintensiven Einrichtungen höhere Gebühren verlangt werden. In der Tat enthält Art. 18 Abs. 5 SBV eine solche Bestimmung. Diese dürfte allerdings eher selbständige Bedeutung haben und die Zulässigkeit einer Erhöhung als Teil des Massnahmemodells bei Überschreitungen der Fahrtenzahl nicht einschränken. Aus rein rechtlichen Gründen erscheint daher eine Erhöhung der Parkplatzgebühr als Teil eines Massnahmenmodells zulässig und, sollte die Fahrtenzahl massiv und anhaltend überschritten werden, auch angezeigt.
b) Die Beschwerdegegnerin bezweifelt grundsätzlich die Tauglichkeit von Parkplatzgebühren. So habe kürzlich eine Studie der "Espace Mobility" aufgezeigt, dass das Mobilitätsverhalten der Kunden durch Parkgebühren kaum beeinflusst werden könne. Gemäss dieser Studie seien nur gerade 0,3 % der motorisierten Kunden wegen der Parkgebühren auf den öffentlichen Verkehr umgestiegen. Vielmehr hätten die Parkgebühren bewirkt, dass auf andere Verkaufsgeschäfte umgestiegen worden sei. Dies bedeute hier, dass solche Kunden eher IKEA Geschäfte aufsuchen würden, die in anderen Regionen vorhanden seien, was für die Luftbelastung negativer sei. Im Übrigen sei bereits die verfügte Parkgebühr von Fr. 2.-- aus Gründen der Rechtsgleichheit nicht unproblematisch, da es im Kanton Luzern noch Einkaufszentren mit Gratisparkplätzen gebe. Der Beschwerdegegnerin dürften keine Wettbewerbsnachteile erwachsen.
Die Beschwerdeführer bezweifeln die Aussagekraft der "Espace Mobility-Studie". Die darin untersuchten Verhältnisse seien nicht vergleichbar und überdies sei diese Studie von Interessierten in Auftrag gegeben worden. Im Übrigen sei die Wirksamkeit von Parkgebühren auch in der bundesgerichtlichen Rechtsprechung anerkannt.
c) Den Beschwerdeführern ist darin zuzustimmen, dass die Gerichtspraxis die Einführung von Parkgebühren als mögliche Massnahme im Interesse der Luftreinhaltung anerkennt. Auswirkungen auf den Umsteigeeffekt auf den öffentlichen Verkehr sind allerdings nur zu erwarten, wenn Parkgebühren im Verbund mit andern Massnahmen, wie eine Senkung der Parkplatzzahl, eine Parkplatzbewirtschaftung und ein attraktives Angebot durch den öffentlichen Verkehr festgelegt werden (BGE 131 II 118, Erw. 3.3.). Auch das Verwaltungsgericht Luzern anerkennt diese Praxis (Urteil V 04 58 vom 31.1.2006, Erw. 7, i.Sa. Einkaufszentrum Schönbühl). Darüber, welche Gebührenhöhe für ein Umsteigen auf den öffentlichen Verkehr notwendig ist, bestehen unterschiedliche Auffassungen. Das Bundesgericht hat im Urteil vom 21.9.2005 i.Sa. IKEA Spreitenbach (1A.125/2005 Erw. 11.3) auf eine Studie "Parkplatzbewirtschaftung bei publikumsintensiven Einrichtungen - Auswirkungsanalyse" (Forschungsauftrag 49/00 des ARE/BUWAL/Cercl'Air/MBG/SVI/ASTRA) hingewiesen. Danach sei eine Parkplatzgebühr von Fr. 2.--pro Stunde zur Bewirkung eines Umsteigeeffekts notwendig, während eine Erhöhung auf Fr. 4.-- pro Stunde eine nur leicht höhere Wirksamkeit, aber eine schlechtere Akzeptanz habe. Das Verwaltungsgericht Luzern hat im zitierten Urteil Schönbühl eine von der Vorinstanz festgelegte Gebühr von Fr. 1.-- pro Stunde akzeptiert und eine vom VCS verlangte Erhöhung auf Fr. 2.-- abgelehnt, nicht zuletzt im Hinblick auf die Rechtsgleichheit, weil es der Kanton Luzern bisher konsequent abgelehnt habe, für Einkaufszentren flächendeckend Parkgebühren zu verlangen.
Im hier strittigen Fall ist davon auszugehen, dass in Art. 18 Abs. 2 SBV bereits eine Parkplatzgebühr von Fr. 2.-- pro Zufahrt verlangt wird. Diese Gebührenhöhe wurde an der Gemeindeversammlung, welche über den Bebauungsplan befand, so festgelegt, nachdem im Entwurf lediglich eine Gebühr von Fr. 1.-- pro Zufahrt vorgesehen war. Zudem geht es hier um ein Einrichtungshaus, während im Kanton Luzern nach wie vor Einkaufszentren mit Gratisparkplätzen existieren. Wenn daher die Vorinstanz im Massnahmemodell vorerst auf eine Erhöhung der Parkplatzgebühren verzichtet hat, ist dies - nicht zuletzt auch im Hinblick auf die Rechtsgleichheit - nicht zu beanstanden, zumal auch die Beschwerdeführer diesbezüglich keine konkreten Anträge stellen.
9.- a) Als weitere Massnahme sieht Art. 18 Abs. 3 SBV den Ausbau und die Vergünstigung des Hauslieferdienstes bei der Benützung des öffentlichen Verkehrs vor. Die Beschwerdeführer bezweifeln die Wirksamkeit dieser Massnahme. Damit würden lediglich diejenigen Personen belohnt, welche bereits den öffentlichen Verkehr benutzten. Verkehrslenkende Wirkung habe diese Massnahme nicht.
Die Beschwerdegegnerin weist darauf hin, dass diese Massnahme in den SBV vorgesehen sei, weshalb über ihre Eignung rechtskräftig entschieden worden sei. Überdies sei zu beachten, dass diese Vergünstigung nur jenen Personen zukomme, welche den öffentlichen Verkehr benutzten, was wiederum auch einen Anreiz schaffe, dieses Verkehrsmittel zu benutzen.
b) Bereits weiter oben wurde festgehalten, dass die Einrichtung eines Hauslieferdienstes und dessen Vergünstigung für Benützer des öffentlichen Verkehrs im Bebauungsplan als mögliche Massnahme aufgeführt ist und damit als grundsätzlich tauglich erachtet wird. Auch das Verwaltungsgericht des Kantons Aargau hat die Tauglichkeit eines günstigen Hauslieferdienstes zur Förderung der Umsteigekapazität bei einem IKEA-Einrichtungshaus zumindest im Grundsatz bejaht, was auch vom Bundesgericht bestätigt wurde (Urteil 1A.125/2005 vom 21.9.2005, Erw. 11.4). Soweit also die Beschwerdeführer diese Massnahme als untauglich bezeichnen, ist ihnen nicht zu folgen. Allerdings existieren offenbar keine Untersuchungen über deren Wirksamkeit und diese darf auch nicht überschätzt werden. Wie die Dienststelle uwe in ihrem Amtsbericht vom 19. Mai 2008 festhält, wirkt diese Massnahme vorab auf Kunden, die tatsächlich Einrichtungsgegenstände oder Ähnliches mit den einhergehenden Transportbedürfnissen einkaufen. Sie bietet keine Anreize zum Benützen des öffentlichen Verkehrs für Kunden, die sich nur umsehen wollen, nur kleine tragbare Gegenstände kaufen oder nur das Restaurant besuchen. Diese Massnahme hat somit ihre Wirkung nur auf einen Teil des Kundensegmentes, und bei den im Massnahmemodell für die Interventionsstufen 1 und 2 vorgesehenen Verbilligungen der Heimlieferkosten von 20 - 30 % muss ernsthaft an einer relevanten Wirksamkeit gezweifelt werden.
10.- a) Als letzte Massnahme ausdrücklich erwähnt wird in Art. 18 Abs. 3 SBV die Attraktivierung des öffentlichen Verkehrs. Dass diese Massnahme zweckmässig und wirksam ist bzw. gar Voraussetzung für andere Massnahmen, versteht sich von selbst und ist grundsätzlich auch nicht bestritten (vgl. dazu BGE 124 II 277 Erw. 3b; BG-Urteil 1A.125/2005, a.a.O., Erw. 9.3). Allerdings handelt es sich dabei nicht um Betriebsvorschriften im Sinne von Art. 12 Abs. 1 lit. c USG und die Details der Regelung und die Finanzierung sind mit der Aufzählung dieser Massnahmen noch nicht festgelegt (vgl. dazu BGE 123 II 350 Erw. 5b; BG-Urteil 1A.125/2005, a.a.O., Erw. 9).
Zur Zeit ist das Baugrundstück mit dem öffentlichen Verkehr nicht erschlossen. Zwar bedienen die Regionalzüge Luzern - Olten die Haltestelle Rothenburg-Station periodisch, die Haltestelle ist jedoch 1,4 km vom Einrichtungshaus IKEA entfernt. Im Bebauungsplan wurde daher festgelegt, dass das Fachmarktzentrum durch den öffentlichen Verkehr ausreichend zu erschliessen sei. Das Angebot der Buserschliessung habe ab Eröffnung des Fachmarktzentrums während den Ladenöffnungszeiten mindestens der Güteklasse C (10 - 19 Minuten Takt in den Hauptverkehrszeiten; in der Planung war noch Güteklasse D vorgesehen) gemäss VSS-Norm 840 290 zu entsprechen (Art. 21 Abs. 1 SBV). Diese Auflage wurde auch in die Baubewilligung aufgenommen und verfügt, dass die regionalen Buslinien 51/52 bis zum Bebauungsplanperimeter zu verlängern seien (Ziffer 7.13 der Baubewilligung in Verbindung mit Ziff. 15.3.1 der Erwägungen zur Baubewilligung). Die Buslinie 51 soll über eine neu zu bauende Erschliessungsstrasse bis zum Fachmarktzentrum verlängert werden mit einer Bushaltestelle inkl. Unterstand auf dem Areal des Zentrums. Die Bauherrschaft hat sich bereit erklärt, die entsprechenden Kosten zu übernehmen.
b) Das Massnahmemodell sieht bei den Interventionsstufen 5 bzw. 6 die Einführung eines Shuttle-Busses zum Bahnhof Rothenburg Station vor bzw. eine Fahrplanverdichtung der Buslinien. Beide Massnahmen sind zweifellos geeignet, den öffentlichen Verkehr attraktiver zu machen und damit das Umsteigen zu fördern. Mit der Einführung eines Shuttle-Busses zum Bahnhof wird auch der Regionalzug eine mögliche Option für die Besucher des Fachmarktes. Die Fahrplanverdichtung ist zwar inhaltlich nicht spezifiziert. Eine Fahrplanverdichtung bewirkt kürzere Wartezeiten für Busbenützer und verbessert damit in jedem Fall die Attraktivität der Busverbindung.
11.- a) Weitere Massnahmen zur Einhaltung der Fahrtenzahl sind in Art. 18 Abs. 3 SBV nicht mehr ausdrücklich erwähnt. Solche sind jedoch nicht ausgeschlossen, was mit der Ergänzung "usw." nach der Aufzählung der möglichen Massnahmen auch ausgedrückt wurde. Zu denken ist an eigene Massnahmen der Betreiberin des Fachmarktes, worauf noch einzugehen sein wird. Zudem könnte, wenn alle andern Massnahmen nicht zu einer Einhaltung der Fahrtenzahl führen, auch höhere Parkplatzgebühren, eine weitere Einschränkung der Parkplatzzahl oder gar Nutzungsbeschränkungen ins Auge gefasst werden (vgl. mögliche Massnahmen bei andern Zentren: oben Erw. 7a). Dass dazu indessen eine Ersatzabgabe nicht gehören könnte, ist schon mangels gesetzlicher Grundlage derzeit evident.
b) Die Beschwerdegegnerin hat in ihrer Vernehmlassung festgehalten, IKEA sei überzeugt, die im Bebauungsplan festgelegte Fahrtenzahl einhalten zu können und sei sich auch bewusst, eigene Anstrengungen unternehmen zu müssen, wenn sich eine Überschreitung ankündigen würde. Das Massnahmemodell sei daher eine ultima ratio, das zu den von der IKEA selber vorzunehmenden Aktivitäten hinzutrete. IKEA sei einverstanden, dass diese Bereitschaft zu eigenem Engagement im Urteil förmlich vermerkt werde. Zu denken sei bei den eigenen Massnahmen etwa an eine bessere Information über den öffentlichen Verkehr und an Anreizsysteme für deren Benützung, wie Gutscheine usw.
Die Betreiberin des Fachmarktes ist bei dieser Zusicherung, die Fahrtenzahl einhalten zu wollen, zu behaften. Vor allem in der ersten Phase des Betriebes ist ihr aber auch die nötige Zeit zu belassen, solche Massnahmen und deren Zweckmässigkeit bei drohender Überschreitung der Fahrtenzahl zu versuchen.
12.- Zu prüfen bleibt eine Gesamtwürdigung des Massnahmemodells unter Berücksichtigung aller Aspekte.
a) Zunächst fällt auf, dass die Beschwerdeführer das Massnahmemodell eher in allgemeiner Art kritisieren und keine konkreten Anträge stellen, welche Massnahmen ihrer Ansicht nach genügen würden. Sie erwähnen zwar einen Vorentwurf zu einem Massnahmemodell, das ihren Anforderungen genügt haben dürfte. Sie legen einen solchen Entwurf jedoch nicht auf und skizzieren auch deren Inhalt nicht. Diese Unbestimmtheit ist an sich im Hinblick auf das Rügeprinzip und die Mitwirkungspflicht, die auch einen Beschwerdeführer trifft, problematisch. Dieser Mangel kann indessen den Beschwerdeführern nicht zum Nachteil gereichen, denn das Massnahmemodell wurde vom Gemeinderat im Baubewilligungsentscheid einfach zum integrierenden Bestandteil erklärt, ohne ihn näher zu erläutern. Namentlich sind dem angefochtenen Entscheid keinerlei Hinweise zu entnehmen, weshalb er die vorgesehenen Massnahmen als wirksam erachtet und wie er die verschiedenen Interventionsstufen festgelegt hat. Auch der Vernehmlassung der Vorinstanz ist dazu nichts Wesentliches zu entnehmen. Ausser der (wie oben dargelegt nicht stichhaltigen) Begründung, weshalb er eine Erhöhung der Parkplatzgebühren im Massnahmemodell nicht vorgesehen hat, sind auch zu den gewählten Massnahmen keine Erläuterungen zu erkennen. Unter diesen Voraussetzungen kann den Beschwerdeführern keine mangelhafte Begründung bzw. Substanziierung ihrer Beschwerde vorgeworfen werden. Immerhin ist dieser unbestimmten Prozessführung im Rahmen der Kostenbelastung Rechnung zu tragen.
b) Die Beschwerdeführer machen sinngemäss geltend, mit dem Massnahmemodell müsse die Einhaltung der Fahrtenzahl sichergestellt werden. Ein solcher Anspruch ist nicht erfüllbar und entspricht auch nicht der Formulierung von Art. 18 SBV. Inwieweit die vorgesehenen Massnahmen zu einer Reduktion der Fahrtenzahl führen, liegt im Bereich von Prognosen, nicht von gesicherten Erkenntnissen. Dementsprechend muss sich auch das Gericht mit einer Festlegung eigener Massnahmen zurückhalten.
c) Für ein Genügen des strittigen Massnahmemodells spricht einmal, dass das bewilligte Projekt eine ganze Reihe von baulichen und betrieblichen Massnahmen vorsieht, die im Interesse des Umweltschutzes, teilweise auch direkt im Interesse der Lufthygiene, liegen (vgl. oben Erw. 5 c). Zu beachten ist auch, dass die Umsteigeelastizität bei Möbelmitnahmemärkten kaum sehr gross ist und die Kundschaft wohl eher träge reagiert (vgl. Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Aargau vom 23.3.2005 unter Hinweis auf eine Studie der Regionalplanung Zürich und Umgebung, in: AGVE 2005, S. 216 f.). Schliesslich ist nochmals darauf hinzuweisen, dass sich die Vorinstanz ab Interventionsstufe 7 weitere Massnahmen ebenso vorbehält wie eine generelle Anpassung des Massnahmemodells vor Ablauf der zehnjährigen Frist, wenn sich das getroffene Modell als nicht wirksam erweise. Allerdings ist dieser letzte Vorbehalt reichlich allgemein gehalten.
Gegen ein Genügen spricht die Beschränkung bei den Interventionsstufen 1 - 4 auf die Verpflichtung zur Reduktion der Heimlieferkosten und die grosse Spannbreite der Interventionsstufen. Bereits oben wurde darauf hingewiesen, dass die Reduktion der Heimlieferkosten nur einen Teil der Besucher eines Fachmarktes betrifft und nicht als markant erfolgversprechende Massnahme zur Reduktion der Fahrtenzahl angesehen werden kann, zumal dann nicht, wenn die Reduktion nur 20 - 30 % beträgt. Erst bei der Interventionsstufe 5 bei einer Fahrtenzahl von mehr als 1'520'000 soll als weitere Massnahme die Einführung eines Shuttle-Busses zum Bahnhof eingeführt werden. Dies bedeutet, dass bis zu einer Überschreitung der im Bebauungsplan festgelegten maximalen Fahrtenzahl von 1'140'000 um mehr als 380'000 oder 33 % kaum griffige Massnahmen getroffen werden. Dies erscheint nicht mehr sachgerecht. Auch unter Berücksichtigung des der Vorinstanz zustehenden Ermessensspielraumes kann das Massnahmemodell vor allem in masslicher Hinsicht nicht mehr als mit der Zielsetzung des Bebauungsplanes vereinbar bezeichnet werden. Dass mit der Einführung eines Shuttle-Busses und einer Fahrplanverdichtung zweckmässige weitere Massnahmen vorgesehen sind, wurde bereits aufgezeigt. Ebenso ist vertretbar, dass die ab Interventionsstufe 7 vorbehaltenen weiteren Massnahmen noch nicht konkretisiert sind. Zu gross sind indessen die Spannbreiten zwischen den einzelnen Interventionsstufen von durchschnittlich ca. 80'000 Fahrten. Anderseits handelt es sich um eine neue Anlage und der Betreiberin ist eine gewisse Zeitspanne zu gewähren, hinsichtlich des Einkaufsverhaltens der Zentralschweizer Kundschaft Erfahrungen zu sammeln und selber geeignete Massnahmen zur Einhaltung der Fahrtenzahl zu treffen, wie sie dies nach eigenen Aussagen auch beabsichtigt. Es rechtfertigt sich daher, das strittige Massnahmemodell für die erste Erfahrungszeit so zu belassen, wie es vom Gemeinderat Rothenburg verfügt worden ist. Sollten indessen zwei Jahre nacheinander die Fahrtenzahlen überschritten werden, wäre dies der Beweis, dass das Massnahmemodell und die von der Beschwerdegegnerin getroffenen Massnahmen zu wenig griffig sind. Damit wird die Prognose zur Tatsache. In diesem Fall ist das Massnahmemodell so zu ändern, dass die Spannbreiten zwischen den Interventionsstufen auf die Hälfte reduziert werden. Die Einführung eines Shuttle-Busses wird dann bereits bei einer Überschreitung um 190'000 Fahrten verpflichtend, eine Fahrplanverdichtung bei einer Überschreitung um 230'000 Fahrten. Zudem sind weitere Massnahmen bei der Interventionsstufe 7 nicht nur vorzubehalten, sondern verpflichtend zu treffen. Dabei gehört auch die Erhöhung der Parkierungsgebühr zu den zu prüfenden weiteren Massnahmen.
Diese erst bei einer mehrfachen Überschreitung der Fahrtenzahl in Kraft tretende Verschärfung des Massnahmemodells erscheint auch unter dem Aspekt der Verhältnismässigkeit vertretbar, zumal die Beschwerdegegnerin eine Überschreitung der Fahrtenzahl selber verhindern will und das Massnahmemodell ohnehin nur als ultima ratio ansieht.
13.- Die Beschwerdegegnerin bringt schliesslich vor, eine Verschärfung des Massnahmemodells sei auch deshalb nicht gerechtfertigt, weil technische Verbesserungen der Fahrzeuge in nächster Zeit möglicherweise von selber einer Reduktion der Luftschadstoffe bewirken würden. Ein solcher technischer Fortschritt sei aufgrund der massiv gestiegenen Benzinpreise sogar sehr wahrscheinlich.
Dazu ist vorab festzuhalten, dass die Dienststelle uwe als Fachstelle Umweltschutz des Kantons Luzern die weitere Entwicklung nicht so positiv beurteilt wie die Beschwerdegegnerin. Auf entsprechende Anfrage des Gerichts hält die Dienststelle im Amtsbericht vom 19. Mai 2008 fest, aufgrund der Entwicklung des Fahrzeugparks und der Emissionsfaktoren werde in den nächsten 10 Jahren nicht mit einer wesentlichen Verbesserung der Luftschadstoffimmissionen gerechnet. Der seit den 80er Jahren bestehende Trend zur Abnahme der Stickstoffdioxyd-Immissionen habe in den letzten Jahren nicht mehr beobachtet werden können.
Welche Prognose zutrifft, kann indessen offen gelassen werden. Sollten sich die Verhältnisse wesentlich ändern, ist eine Anpassung möglich. Das Massnahmemodell ist schon aufgrund der Vorschriften zum Bebauungsplan auf 10 Jahre beschränkt, sodass spätestens in diesem Zeitpunkt eine neue Bestandesanalyse vorgenommen und ein neues Massnahmemodell erlassen werden müssen. Zudem hat die Vorinstanz in den bereits zitierten ergänzenden Bestimmungen zum Massnahmemodell einen Vorbehalt für eine Anpassung bei wesentlich geänderten Verhältnissen angebracht. Damit ist den Bedenken der Beschwerdegegnerin genügend Rechnung getragen. Ergänzend ist immerhin festzuhalten, dass eine grundsätzliche Änderung des Massnahmemodells in jedem Fall in Form eines anfechtbaren Entscheides zu erfolgen hat.
14.- Kosten.
R e c h t s s p r u c h
Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird im Sinne der Erwägungen teilweise gutgeheissen, soweit darauf einzutreten ist.
Das Massnahmemodell des Gemeinderates Rothenburg vom 25. Oktober 2007 wird wie folgt modifiziert:
2.1. Wird die Fahrtenzahl von 1'197'000 pro Kalenderjahr während zwei aufeinanderfolgenden Jahren überschritten, werden die Spannbreiten der Fahrtenzahlen zwischen den Interventionsstufen im Sinne der Erwägungen auf die Hälfte reduziert.
2.2. Wird die Interventionsstufe 7 erreicht, sind zwingend weitere Massnahmen im Sinne der Erwägungen zu treffen.
...
...
...
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach den Bestimmungen des Bundesgerichtsgesetzes beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten eingereicht werden. Die Beschwerdeschrift ist im Doppel einzureichen. Sie muss einen Antrag und dessen Begründung enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweisurkunden sind beizulegen.