Sachverhalt:
Am 18. Juni 2008 erteilte der Gemeinderat Z die Bewilligung für den Bau von zwei Zweifamilienhäusern auf Grundstück Nr. z, GB Z. Gegen den gemeinderätlichen Entscheid vom 18. Juni 2008 erhob A am 22. Juli 2008 Verwaltungsgerichtsbeschwerde und beantragte die Aufhebung des angefochtenen Entscheids sowie die Verweigerung der Baubewilligung für den Neubau zweier Zweifamilienhäuser auf Grundstück Nr. z.
Am 19. Februar 2009 ersuchte das Verwaltungsgericht das Bau-, Umwelt- und Wirtschaftsdepartement des Kantons Luzern (BUWD) um einen Amtsbericht bezüglich einiger Fragen im Zusammenhang mit der Beurteilung des im Gebäude Z geplanten obersten Geschosses. Der entsprechende Bericht des BUWD datiert vom 5. März 2009. Der Bericht wurde den Verfahrensbeteiligten zugestellt.
Aus den Erwägungen:
1.- a) - g) (Prozessuales)
2.- (...)
3.- a) Weiter bemängelt die Beschwerdeführerin, dass die drei Doppelgaragen, der Carport, der Aufzug sowie der offene Velounterstand allesamt fassadenbündig und -bildend ausgestaltet seien und der als Zufahrt dienende Innenbereich vollständig überdacht werde. Dadurch würden die fraglichen Bauteile klar als Fassaden in Erscheinung treten. Sinngemäss verlangt sie damit, das oberste Geschoss sei als Vollgeschoss zu qualifizieren. Zudem meint sie, auch offene Bauteile müssten bei der Berechnung der nutzbaren Fläche berücksichtigt werden, denn entscheidend sei, wie diese gegenüber den Nachbargrundstücken in Erscheinung träten. Eine andere Betrachtungsweise würde nicht nur dem Wortlaut von § 138 Abs. 2 PBG, sondern auch dem Sinn und Zweck dieser Vorschrift, wonach Attikageschosse nicht als Vollgeschosse in Erscheinung treten dürften, widersprechen. Seien nun aber der offene Carport, der offene Velounterstand sowie die offenen Erschliessungsflächen in die Berechnung der nutzbaren Fläche miteinzubeziehen, betrage die gesamte nutzbare Fläche des Attikageschosses mehr als 2/3 des darunter liegenden Vollgeschosses. Dies umso mehr, als der Wintergarten im Erdgeschoss nicht zu dessen Grundfläche im Sinne von § 138 Abs. 2 PBG gezählt werden dürfe. Letztere Behauptung stellte die Beschwerdeführerin erst in ihrer Eingabe vom 20. April 2009 und damit reichlich spät auf. Da es einen wesentlichen Einfluss auf den zulässigen Umfang der nutzbaren Fläche im Attikageschoss hat, ob der Wintergarten zur Grundfläche des Erdgeschosses zählt oder nicht, ist dieser Einwand in Anwendung von § 106 Abs. 2 VRG dennoch zu klären.
b) Die Beschwerdegegnerin meint, es sei vorliegend durchaus sachgerecht, wenn die nutzbaren Flächen der offenen Räume bei der Bestimmung der massgeblichen Nutzfläche nicht berücksichtigt würden. Der überdeckte Innenhof habe Erschliessungsfunktion und müsse immer für alle Bewohner freigehalten werden; er sei keine nutzbare Fläche im Sinn von § 138 Abs. 2 PBG. Selbst wenn aber auch die offenen Abstellflächen sowie der Lift als nutzbare Flächen anzurechnen wären, würden damit die 2/3 der Grundfläche des darunter liegenden Vollgeschosses immer noch eingehalten. Dies wäre gar dann noch der Fall, wenn die Fläche des Wintergartens nicht zur Grundfläche des Erdgeschosses zählen würde. Insgesamt verletze das Attikageschoss weder § 138 Abs. 2 PBG noch Bestimmungen des BZR. Es präsentiere sich auch nicht wie ein Vollgeschoss. Der überdachte Raum zwischen den beiden seitlichen Garagen wirke vielmehr wie ein gedeckter Balkon.
Die Vorinstanz führt aus, bei der Bestimmung der Dach- oder Attikageschossfläche nach § 138 Abs. 2 PBG seien jene Flächen, deren lichte Raumhöhe weniger als 1.5 m betrage oder die nicht Bestandteil von abgeschlossenen Räumen seien, nicht zu berücksichtigen. Damit entspreche die Geschossigkeit des Gebäudes Z Art. 10 Abs. 2 und 3 sowie Art. 42 Abs. 1 lit. c BZR. Ausserdem würde ungefähr die Hälfte der Umfassungswände des geplanten offenen Carports sowie des offenen Velounterstandes gar nicht in Erscheinung treten, sondern unterhalb des gewachsenen sowie auch des neu gestalteten Terrains liegen, weshalb sie als technisch bedingt zu gelten hätten.
c) Gemäss den aktenkundigen Bauplänen sollen die Ost- und Westfassaden des obersten Geschosses des Gebäudes Z gegenüber den Ost- und Westfassaden des darunterliegenden Erdgeschosses bündig ausgestaltet werden. Lediglich auf der Südseite ist, unter Beachtung von Art. 42 Abs. 1 lit. c BZR, eine Rückversetzung um 2 m geplant. Weitere Einschränkungen enthält das BZR nicht. Es fragt sich allerdings, ob es mit der auf kantonaler Ebene einschlägigen Norm von § 138 Abs. 2 PBG vereinbar ist, wenn ein Attikageschoss die Flächenreduktion von mindestens einem Drittel im Innenbereich aufweist. Denn liegt der Freibereich im Mittelteil, wirkt das Attikageschoss wie ein Vollgeschoss.
Um Aufschluss über die entsprechende Praxis der Gemeinden in dieser Frage zu erhalten, ersuchte das Verwaltungsgericht das BUWD um einen Amtsbericht. Darin legte das BUWD dar, wo und in welcher Weise die Räume mit den einzurechnenden Flächen in Attikageschossen angeordnet würden, sei in jenen Gemeinden, die keine besonderen Regeln zum Attikageschoss kennten, nicht Prüfgegenstand. Auch aus dem Wortlaut von § 138 Abs. 2 PBG ergebe sich keine Vorgabe zur Anordnung der einzurechnenden Räume des Attikageschosses. Es sei denn auch durchaus üblich, Attikageschosse so auszugestalten, dass sie auf drei Seiten die darunter liegenden Fassaden ohne Rücksprung bis zum Dachabschluss des Attikageschosses fortsetzten. In diesen Fällen werde der offen bleibende Terrassenbereich auf einer Gebäudeseite zusammengefasst, weshalb das Gebäude optisch auf drei Seiten ein Geschoss höher sei. Ein nachbarrechtlicher Schutz gegenüber der Höhenentwicklung eines Gebäudes vermöge § 138 Abs. 2 PBG nicht einzuräumen, schon gar nicht auf allen Fassadenseiten. Eine Anordnung der Räume des Attikageschosses mit den nicht einzurechnenden Flächen im Randbereich eines Gebäudes könne dem kantonalen Recht nicht als zwingende Vorgabe entnommen werden. Insgesamt erfülle das oberste Geschoss des Wohnhauses Z die kantonalrechtlichen Anforderungen, sofern dessen nutzbare Fläche nicht mehr als zwei Drittel der Grundfläche des darunterliegenden Vollgeschosses betrage.
d) Der eingeholte Amtsbericht vom 5. März 2009 hat Beweismittelcharakter (§§ 70 ff. VRG). Das Verwaltungsgericht würdigt ihn nach pflichtgemässem Ermessen (§§ 59 und 72 VRG). Es folgt dem Amtsbericht dann nicht, wenn es zu einer abweichenden Überzeugung gelangt.
Nach § 138 Abs. 2 PBG ist ein Attikageschoss bei der Anzahl Vollgeschosse dann mitzurechnen, wenn seine nutzbare Fläche mehr als zwei Drittel der Grundfläche des darunterliegenden Vollgeschosses beträgt. Als nutzbar gilt dabei jede Fläche ab 1.5 m lichter Raumhöhe. Diesem Wortlaut kann freilich nicht entnommen werden, wo die Freiflächen im Attikageschoss zu liegen kommen sollen. Liefert der Wortlaut keinen Aufschluss, muss die eigentliche Bedeutung der Norm erforscht werden. Sinnvoll erscheint vorliegend eine teleologische Auslegung, in deren Rahmen der Zweck der Regelung, die dem Text zu Grunde liegenden Wertungen sowie der Sinnzusammenhang zu ergründen sind (vgl. nachstehend E. 3d/aa). Zusätzlich ist das historische Auslegungselement zu berücksichtigen, wozu die Gesetzesmaterialien beizuziehen sind (vgl. 3d/bb und zum Ganzen: LGVE 2004 II Nr. 14 E. 2a mit Hinweisen; Häfelin/Haller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 5. Aufl., Zürich 2001, Rz. 101 ff. sowie 120 ff.). Selbstverständlich darf auch die Rechtssicherheit nicht ausser Acht bleiben; einer allfällig bestehenden Auslegungspraxis kommt eine massgebliche Rolle zu (LGVE 2004 II Nr. 14 E. 2a). Vorliegend besteht allerdings lediglich eine kommunale Auslegungspraxis. Das Verwaltungsgericht dagegen hatte sich bisher noch nie zu dieser Problematik zu äussern. In diesem Sinne geht es um die erstmalige Formulierung einer Gerichtspraxis.
aa) § 138 PBG handelt von der Berechnung der Anzahl Vollgeschosse. Abs. 1 regelt zunächst, wann ein sichtbares Untergeschoss als Vollgeschoss zu gelten hat (ab einer Sichtbarkeit seiner Fassaden von mehr als zwei Dritteln). Nach Abs. 2 schliesslich kann das oberste Geschoss dann als Dach- oder Attikageschoss gelten, wenn seine nutzbare Fläche nicht mehr als zwei Drittel der Grundfläche des darunterliegenden Vollgeschosses beträgt. Offensichtlich wollte man mit § 138 Abs. 1 und 2 PBG eine Unterscheidung zwischen Vollgeschossen und anderen Geschossarten schaffen. Ansonsten würde es keinen Sinn ergeben, dass die verschiedenen Geschossarten sowie ihre maximal zulässige Sichtbarkeit bzw. Fläche explizit definiert wurden. Wesentliches Kriterium für die Bestimmung der "Geschossart" ist dabei - wie dem Gesetzestext zu entnehmen ist - dessen optische Erscheinung. Die Regelung der Untergeschosse in Abs. 1 nennt das Mass der Sichtbarkeit ausdrücklich als ausschlaggebendes Kriterium. Entsprechend kann die Begrenzung in Abs. 2 auf zwei Drittel der nutzbaren Fläche des darunterliegenden Geschosses nur so verstanden werden, als damit verhindert werden soll, dass die für den Betrachter wahrnehmbare Volumetrie eines Dach- oder Attikageschosses jener eines Vollgeschosses gleichkommt. Derlei lässt sich aber nur sicherstellen, wenn sich die gesetzlich vorgeschriebene "Freifläche", d.h. mindestens ein Drittel der Grundfläche des darunterliegenden Geschosses, im Aussenbereich bzw. an einem oder mehreren Geschossrändern befindet. Denn ob ein Baukörper als Attikageschoss im Rechtssinne gilt, beurteilt sich nach der baulichen Erscheinung. Nur mit einer Rückversetzung der Fassade an einem oder mehreren Geschossrändern (Schaffung der Freifläche im Aussenbereich) wird eine bauliche Unterordnung im Vergleich zum Vollgeschoss erreicht. Ausschlaggebend ist letztlich die optische Wirkung. Kein Attikageschoss im Sinne des Gesetzes liegt folglich vor, wenn die Freifläche in Form eines Innenhofes realisiert wird und die nutzbaren Flächen bis an den Geschossrand reichen, so dass die Fassaden des Attikageschosses mit jenen des darunterliegenden Vollgeschosses bündig sind. Doch auch das vorliegend geplante Geschoss, welches zwischen zwei Gebäudeblöcken projektiert ist und zudem überdeckt sowie auf einer Seite mit einer Balkonbrüstung abgeschlossen werden soll, kommt in seiner optischen Wirkung einem Vollgeschoss gleich. Dies umso mehr, als der überdachte Zwischenraum im Verhältnis zu den seitlichen Gebäudeblöcken schmal ausgestaltet ist. Nachdem die ausdrückliche Regelung der verschiedenen Geschossarten gerade eine solche Wirkung vermeiden will, lässt sich das projektierte Attikageschoss nicht mit dem Sinn und Zweck von § 138 Abs. 2 PBG vereinbaren. Damit soll aber freilich die Möglichkeit der - zumindest teilweisen - Überdachung der Freifläche nicht generell ausgeschlossen werden. Massgebend ist auch in diesem Zusammenhang wiederum die optische Wirkung: Vordächer sind schmale, nur in der Horizontalen wirkende offene Bauteile, die keine Fassadenwirkung erzielen. Eben diese Anforderung wird mit der vorliegend projektierten Überdachung indessen nicht erfüllt.
Dass ein Attikageschoss nicht wie ein Vollgeschoss in Erscheinung treten soll, geht im Übrigen auch aus den entsprechenden gesetzlichen Regelungen anderer Kantone hervor. So sind beispielsweise in den Kantonen Zürich und St. Gallen Attikageschosse zulässig, sofern sie allseits unter einem Winkel von 45° vom Schnittpunkt der Fassadenflucht mit der Dachhaut des Flachdaches als Attikageschoss über dem obersten Vollgeschoss zurückliegen (vgl. Heer, St. Gallisches Bau- und Planungsrecht, Bern 2003, Rz. 693). § 16a Abs. 1 der Verordnung zum Baugesetz des Kantons Aargau sodann definiert das Attikageschoss als ein auf Flachdachbauten aufgesetztes, verkleinertes Geschoss, dessen Grundfläche höchstens einem Geschoss entsprechen darf, das auf den Längsseiten um das Mass seiner Höhe von der Fassade zurückversetzt ist.
bb) Anhaltspunkte dafür, dass dieses Ergebnis der teleologischen Auslegung dem gesetzgeberischen Willen entspricht, finden sich denn auch in den Gesetzesmaterialien. Zwar haben keine exakten Vorgaben bezüglich der Anordnung der vorgeschriebenen Freifläche im Attikageschoss Eingang in den Gesetzestext gefunden. Ebenso wenig wurde die Problematik in den parlamentarischen Beratungen speziell thematisiert; zumindest enthalten die entsprechenden Verhandlungsprotokolle des Grossen Rates nichts Dahingehendes. Die Kommissionsprotokolle deuten aber darauf hin, dass das Ergebnis der in Erwägung 3d/aa vorgenommenen teleologischen Auslegung der Absicht des Gesetzgebers Rechnung trägt. Gemäss ursprünglichem Vorschlag des Baudepartementes hätte § 138 Abs. 2 PBG wie folgt lauten sollen: "(...). Das Attikageschoss ist auf allen Seiten um mindestens 1 m von der Fassade zurückzusetzen". Im Rahmen der Beratungen wurde dann allerdings beantragt, eine Rückversetzung auf nur drei oder aber zwei Seiten vorzuschreiben. Letztlich liess man die Statuierung einer Rückversetzung jedoch generell fallen, obwohl einige Kommissionsmitglieder befanden, eine gesetzliche Regelung der zulässigen Gestaltung wäre vorteilhaft. Es sei gefährlich, die Lösung der Praxis zu überlassen. Ein Kommissionsmitglied meinte indessen, eine allseitige Rückversetzung sehe nicht in allen Fällen ästhetisch aus. Es sollte die Möglichkeit bestehen, das Attikageschoss an einen Fassadenrand zu bauen, um auf der anderen Seite mehr Platz zu haben (vgl. Protokolle der Kommissionssitzungen der 2. Lesung zum PBG vom 16.6.1988, S. 47 ff. sowie 7.7.1988, S. 32). Folglich gingen selbst jene Beteiligten, welche sich gegen eine massliche und örtliche Festlegung der Rückversetzung im Gesetz aussprachen, davon aus, dass sich die Freifläche auf jeden Fall am Geschossrand und nicht in der Mitte des Attikageschosses befinden soll.
e) Im Ergebnis zielt die kantonale Rechtsordnung damit auf eine Architektur der Attikageschosse, welche dieselben nicht als Vollgeschosse erscheinen lässt. Mit diesem Verständnis von § 138 Abs. 2 PBG ist Art. 42 Abs. 1 lit. c BZR denn auch durchwegs vereinbar, weshalb gegen diese BZR Norm grundsätzlich nichts einzuwenden ist. Indessen besteht eine Reihe weiterer Bau- und Zonenreglemente anderer Luzerner Gemeinden, die nicht explizit definieren, wo die Flächenreduktion der Attikageschosse anzusiedeln ist (vgl. z.B. § 30a Abs. 2 BZR Y). Künftig wird jedoch auch in diesen Gemeinden gelten, dass die freien Flächen im Attikageschoss an einem oder mehreren Geschossrändern zu platzieren sind, wenn auch nicht zwingend auf einer ganzen Gebäudeseite. Unproblematisch ist immerhin der vom BUWD in seinem Amtsbericht geschilderte Fall, wo die Flächenreduktion lediglich auf einer Fassadenseite vorgenommen und so eine Terrasse errichtet wird. Denn bei dieser Konstellation erscheint das Attikageschoss nicht von drei Seiten als Vollgeschoss, ist es doch dann um das Mass der Rückversetzung, welche diesfalls der gesetzlich vorgeschriebenen Flächenreduktion entspricht, auch im Bereich der beiden seitlichen Fassaden weniger voluminös. Handelt es sich indessen um Fälle, in denen - wie hier geplant - die Flächenreduktion in Form überdeckter Zwischenbereiche vorgenommen werden soll und das Attikageschoss optisch wie ein Vollgeschoss wirkt, sind diese nach obiger Rechtsauffassung als rechtswidrig zu bewerten. Ein solches Verständnis von § 138 Abs. 2 PBG drängt sich nach den dargelegten Erwägungen auf. Eine allfällige andere Auslegungspraxis gewisser Gemeinden liesse sich nicht weiter halten. Mit diesem Entscheid geht denn auch nicht eine unhaltbare Rechtsunsicherheit bzw. eine Beeinträchtigung privater Interessen einher, welche das öffentlichen Interesse an einer sachgerechten Auslegung der geltenden Rechtsordnung überwiegen würden. Vielmehr wurde, wie erwähnt, seitens des Gerichts bis anhin nie eine dem vorliegenden Urteil widersprechende Vertrauensgrundlage geschaffen, zumal es sich um die erstmalige gerichtliche Beurteilung dieser Sachlage handelt. Es verhält sich auch nicht so, dass infolge dieses Entscheids das Bauvorhaben Z nicht mehr sinnvoll realisiert werden kann.
In diesem Sinne wird die beim Wohnhaus Z vorgesehene Gestaltung des Attikageschosses nicht bewilligt. Der Bereich mit der Flächenreduktion im Attikageschoss ist an einem bzw. mehreren Geschossrändern anzusiedeln. Die Beschwerde ist in diesem Punkt gutzuheissen.
f) Zu prüfen bleibt, ob zum einen der Wintergarten zur "Grundfläche des darunterliegenden Vollgeschosses" gerechnet werden kann und zum anderen der offene Carport, der offene Veloabstellplatz sowie die gedeckte Erschliessungsfläche ebenfalls unter die nutzbaren Flächen im Sinne von § 138 Abs. 2 PBG zu subsumieren sind.
aa) Wäre es die Absicht des Gesetzgebers gewesen, Dach- und Attikageschosse dann als Vollgeschosse zu qualifizieren, wenn ihre nutzbare Fläche mehr als zwei Drittel der anrechenbaren Geschossfläche des darunterliegenden Vollgeschosses beträgt, so hätte er dies mit Sicherheit so formuliert. Hinweise für ein entsprechendes gesetzgeberisches Versehen liegen nicht vor. Es ist deshalb anzunehmen, dass die Begriffe "Grundfläche" und "anrechenbare Geschossfläche" nicht gleichzusetzen sind. Vielmehr geht es bei § 138 Abs. 2 PBG eben gerade nicht um die Nutzungsintensität, sondern um die Volumetrie und damit letztlich um die optische Erscheinung einer Baute. Folglich geht es auch bei der Bestimmung der nutzbaren Fläche im Attikageschoss um die optische Erscheinung (vgl. E. 3d und e sowie unten E. 3f/bb). So sind beim darunterliegenden Geschoss all jene Flächen zur Grundfläche zu zählen, welche das Volumen des Geschosses beeinflussen. Dementsprechend ist auch ein verglaster Wintergarten als Bestandteil der Grundfläche des darunterliegenden Vollgeschosses im Sinne von § 138 Abs. 2 PBG zu verstehen. Soweit die Beschwerdeführerin anderes behauptet, ist ihre Beschwerde abzuweisen.
bb) Als nutzbare Fläche gilt nach § 138 Abs. 2 PBG jede Fläche ab 1.5 m lichter Raumhöhe. Zwar ist auch die Vorinstanz der Auffassung, die Summe der anrechenbaren Geschossflächen gemäss § 9 der Planungs- und Bauverordnung vom 27. November 2001 (PBV; SRL Nr. 736) sei nicht identisch mit jener der nutzbaren Flächen gemäss § 138 Abs. 2 PBG. Gleichwohl beschränkt sie die Nutzbarkeit analog der Berechnung der anrechenbaren Geschossflächen (§§ 9 f PBV) auf abgeschlossene Räume. Da der Mittelteil sowie auch der Carport und der Velounterstand offen ausgestaltet sind, bewertet sie diese Flächen als nicht nutzbar im Sinne von § 138 Abs. 2 PBG. Worauf sie diesen Analogieschluss stützt, erklärt sie nicht näher und ist auch nicht ersichtlich. Das Gesetz liefert auf jeden Fall keine Anhaltspunkte für diese Rechtsauffassung. Viel eher ist auch in diesem Kontext anzunehmen, dass der Gesetzgeber beidenorts dieselben Begriffe verwendet hätte, wenn er die nutzbare Fläche im Sinn von § 138 Abs. 2 PBG tatsächlich mit der anrechenbaren Fläche nach den §§ 9 und 10 PBV hätte gleichsetzen wollen. Offensichtlich aber geht es bei § 138 Abs. 2 PBG vor allem um die optische Erscheinung der obersten Geschosse (vgl. dazu E. 3d). Deswegen können überdachte Flächen, unabhängig davon, ob sie allseits umschlossen sind oder nicht, als nutzbare Flächen gelten. Infolge ihrer optischen Wirkung sind sämtliche der vorliegend geplanten überdachten Flächen im obersten Geschoss des Gebäudes Z als nutzbar im Sinn von § 138 Abs. 2 PBG zu qualifizieren.
cc) Die nach § 138 Abs. 2 PBG massgebende Grundfläche des Erdgeschosses beträgt 190.36 m2. Das Attikageschoss darf folglich höchstens 126.91 m2 nutzbare Fläche aufweisen (§ 138 Abs. 2 PBG). Bereits die Summe aus den drei Doppelgaragen, dem offenen Carport sowie dem offenen Velounterstand beläuft sich jedoch auf 132.1 m2. Werden die gedeckte Erschliessungsfläche sowie der Liftabgang ebenfalls berücksichtigt, erhöht sich diese Fläche zusätzlich erheblich. Die zulässigen zwei Drittel des darunterliegenden Vollgeschosses werden jedenfalls bei weitem überschritten. Im Rahmen der Neugestaltung des Attikageschosses wird die Beschwerdegegnerin das Attikageschoss zu redimensionieren haben. Die Beschwerde ist auch in dieser Hinsicht gutzuheissen. Dass die tatsächlich über dem Erdgeschoss liegende Fläche des Attikageschosses nach vorinstanzlichen Angaben nur ca. 55 % ausmacht und die restlichen nutzbaren Flächen eigenständig fundiert sein sollen, vermag an dieser Beurteilung nichts zu ändern. Denn massgebend ist der Anteil der über dem Erdgeschoss liegenden nutzbaren Fläche. Diese überschreitet nach dem Gesagten die erlaubten 66.6 % deutlich.
4.- (...)
5.- (...)
6.- Zusammenfassend dringt die Beschwerdeführerin mit ihrer Rüge betreffend die Ausgestaltung und die Berechnung der nutzbaren Flächen des Attikageschosses durch. (...).
Auf eine gegen dieses Urteil eingereichte Beschwerde wurde vom Bundesgericht am 20. Oktober 2010 nicht eingetreten.