A. - A ist Eigentümer der Grundstücke z und y, beide Grundbuch U. A hat das auf der Parzelle z befindliche Einfamilienhaus über eine Treppe erschlossen, die über sein Grundstück y (Garage) und die Nachbargrundstücke x und w verläuft. Das Fusswegrecht über diese Treppe wurde mit Dienstbarkeitsvertrag vom 13. August 1975 geregelt und ist heute als Dienstbarkeit auf dem Grundstück z als "Last und Recht" zugunsten und zulasten des Grundstücks w und als "Recht" zulasten des Grundstücks x und auf dem Grundstück y als "Recht" zulasten der Grundstücke z und w eingetragen.
Am 5. Oktober 2009 reichte A beim Gemeinderat U ein Baugesuch für die Erstellung eines Treppenlifts mit Handlauf (Rollstuhl-Plattformlift GTL 30) ab Parzelle y über den gemeinsamen Treppenaufgang zur Parzelle z ein. Als Begründung führte er an, die Treppe umfasse 50 Stufen und der Treppenlift sei angesichts seines Alters und des Alters seiner Ehefrau (71- bzw. 67-jährig) sowie mit Blick in die Zukunft notwendig. Das Baugesuch lag während der Zeit vom 20. Oktober bis 8. November 2009 öffentlich auf und wurde den Eigentümern der Nachbargrundstücke zugestellt. Innert der Auflagefrist liessen die beiden Miteigentümerinnen des Grundstücks x Einsprache gegen das Baubegehren einreichen. Sie stellten den Antrag, auf das Baugesuch sei nicht einzutreten, weil es unvollständig und eine abschliessende Prüfung nicht möglich sei. Eventualiter sei die nachgesuchte Baubewilligung zu verweigern. Anlässlich einer Einspracheverhandlung konnte keine Einigung erzielt werden. In der Folge scheiterten auch Besprechungen zwischen dem Gesuchsteller und den Einsprecherinnen, worauf der Baugesuchsteller durch seinen Rechtsvertreter den Gemeinderat um Fortsetzung des Bewilligungsverfahrens ersuchte; die Einsprecherinnen seien an den Zivilrichter zu verweisen. Am 24. Juni 2010 erliess der Gemeinderat einen Einspracheentscheid mit folgendem Rechtsspruch:
Auf die Einsprache der Grundeigentümerinnen des Grundstücks x betreffend das Baugesuch für die Erstellung eines Treppenlifts auf Grundstück z wird teilweise eingetreten.
Die folgenden in der Einsprache geltend gemachten Mängel werden abgelehnt, bzw. es wird gemäss den Erwägungen nicht darauf eingetreten:
B 1.1 und B 1.2 Baugesuch
B 2.1 bis B 2.3 Baugespann
B 3.1 und B 3.2 Abstandsvorschriften
B 4.4 bis B 4.6 Verletzung der Eigentumsgarantie
B 6.1 bis B 6.3 Sicherheitsgründe
B 7.1 und B 7.2 Beeinträchtigung des Ortsbildes und der Ästhetik
B 8.1 und B 8.2 Planungsverfasserin
Die Beurteilung der Einsprache betreffend fehlende Unterschrift der Grundeigentümerinnen auf dem Baugesuch (B 4.3) und betreffend die Frage, ob das Fusswegrecht auch die Erstellung eines Treppenlifts beinhaltet (B 5.2), liegt nicht in der Kompetenz des Gemeinderats und ist durch den Zivilrichter zu entscheiden.
Das Baubewilligungsverfahren wird sistiert und erst nach Vorliegen eines Entscheids des Zivilrichters weitergeführt.
B. - Dagegen liessen die beiden Miteigentümerinnen des Grundstücks x Verwaltungsgerichtsbeschwerde einreichen und den Hauptantrag stellen, der angefochtene Einspracheentscheid sei als nichtig aufzuheben. Eventualiter seien die Ziffern III/2-4 des Rechtsspruchs des Einspracheentscheids aufzuheben, das Baugesuch abzuweisen und die Baubewilligung zu verweigern. Subeventualiter sei die Sache zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen.
Das Verwaltungsgericht hat die Beschwerde, soweit es darauf eingetreten ist, teilweise gutgeheissen, die Ziffern 1 und 2 des Einspracheentscheids aufgehoben und die Beschwerde im Übrigen abgewiesen.
Aus den Erwägungen:
b/aa) Die Baubewilligung ist als Verfügung ausgestaltet, denn sie ist eine Anordnung einer Behörde, die ein Rechtsverhältnis im Einzelfall einseitig und verbindlich gestützt auf öffentliches kantonales Recht regelt (Berner, Die Baubewilligung und das Baubewilligungsverfahren, unter besonderer Berücksichtigung des luzernischen Rechts, Zofingen 2009, S. 33, mit Hinweisen; auch zum Folgenden). Nach einhelliger Lehre handelt es sich bei der Baubewilligung um eine sogenannte Polizeibewilligung, welche bestätigt, dass eine beabsichtigte private Tätigkeit mit den gesetzlichen Vorschriften im Einklang steht. Verfügungen und damit auch Entscheide über die Erteilung einer Baubewilligung sowie die Abweisung von Einsprachen müssen alle tatbeständlichen und rechtlichen Entscheidungsgrundlagen enthalten. Die Ausfertigung des Entscheids hat u.a. eine Begründung, d.h. eine kurz gefasste Darstellung des Sachverhalts, die Anträge der Parteien und die Erwägungen (§ 110 Abs. 1 lit. c VRG) zu enthalten. Aus der Begründung muss ersichtlich sein, welche Tatsachen und Rechtsnormen für die entscheidende Behörde massgeblich waren. Die Begründung ist Teil des verfassungsmässigen Anspruchs auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV) und dient dazu, dass die betroffenen Parteien den Entscheid nachvollziehen und bei Ergreifen eines Rechtsmittels diesen sachgemäss anfechten können (BGE 126 I 102 E. 2b; Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl., Zürich 2010, Nr. 1705ff.; Berner, a.a.O., S. 145). Gegenstand des Baubewilligungsverfahrens ist die Erteilung oder Verweigerung einer Baubewilligung an sich. Damit sich ein Einsprecher, der in der Regel die Abweisung eines Baugesuchs beantragt, über ein Bauvorhaben vollständig ins Bild setzen und eine Bewilligung sachgemäss anfechten kann, muss er alle Auflagen und Bedingungen einer Bewilligung kennen, zumal er im Verwaltungsgerichtsverfahren neue Tatsachen geltend machen und neue Anträge stellen darf (§ 145 i.V.m. § 156 Abs. 2 VRG).
Gemäss § 196 PBG entscheidet die Gemeinde nach Ablauf der Einsprachefrist über das Baugesuch und die öffentlich-rechtlichen Einsprachen, sobald die Stellungnahmen der interessierten kantonalen Stellen vorliegen oder die dafür gesetzte Frist unbenützt verstrichen ist. Dasselbe gilt für die kantonale Behörde, welche in einem Entscheid die erforderlichen Bewilligungen und Verfügungen aller kantonalen Stellen erlässt, die mit der Baubewilligung zu koordinieren sind (Abs. 1). Der Entscheid über das Baugesuch und die Einsprache werden der Bauherrschaft, den Grundeigentümern und den Einsprechern schriftlich durch Zustellung des Entscheids eröffnet (Abs. 3 Satz 1). Aus dieser Bestimmung ergibt sich, dass im gleichen Entscheid über die Einsprache und die Baubewilligung gemeinsam zu befinden und der Entscheid an die Betroffenen gleichzeitig zu eröffnen ist. Der Einspracheentscheid ist nur ein Teil der Baubewilligung und behandelt nur die von den Einsprechern vorgebrachten Rügen. Die genaue Ausgestaltung einer Baute ist jedoch daraus nicht ersichtlich, so dass die Tragweite eines solchen Entscheids und die Aussichten eines Rechtsmittels nicht ohne weiteres abschliessend beurteilt werden können. Der Entscheid über die Einsprache ist somit Bestandteil der Baubewilligung. Er ist in diese Verfügung zu integrieren. Der Einsprecher hat deshalb Anspruch auf die Zustellung des vollständigen Baubewilligungs- und nicht nur des Einspracheentscheids. Die Entscheide über Baueinsprachen und über das Baubewilligungsgesuch sind daher in einem einzigen förmlichen Entscheid auszufertigen und zuzustellen (so schon Entscheid des Regierungsrats des Kantons Luzern Nr. 244 vom 5.2.1985, in: LGVE 1985 III Nr. 40 mit Hinweis; Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Aargau, in: AGVE 1978, S. 235 f.; Berner, a.a.O., S. 136).
bb) An dieser Rechtsprechung ist aus folgenden Gründen festzuhalten: Der Entscheid über die Baubewilligung obliegt dem Gemeinderat und darf nur nach einer Gesamtbeurteilung des Bauvorhabens aufgrund des Baugesuchs, der Bauvorlagen, der Einsprachen, der Vernehmlassungen sowie - soweit erforderlich - der Stellungnahmen der interessierten kantonalen Fachstellen als Gesamtentscheid ergehen (§ 196 Abs. 1 und 3 PBG). Die Baubewilligungsbehörde hat sämtliche Aspekte des Baugesuchs zu überprüfen (Berner, a.a.O., S. 144). Nur so ist gewährleistet, dass der Baubewilligungsentscheid bzw. der Bauabschlag auf einer Gesamtbeurteilung des Bauvorhabens beruht, keine Widersprüche zwischen Baubewilligungs- und Einspracheentscheid entstehen und alle Beteiligten über sämtliche Entscheidpunkte hinreichend informiert werden. Auch formell ist nur dieser Weg korrekt: Das Einspracherecht im Sinne von § 207 Abs. 1 PBG gibt den Nachbarn, Anstössern sowie anderen in ihren Interessen Betroffenen Gelegenheit, Einwendungen gegen ein Bauprojekt vorzubringen, und dient ausserdem als Einstieg für die Beteiligung an einem allfälligen Beschwerdeverfahren (vgl. § 207 Abs. 2 PBG; AGVE 1977, S. 539, E. 2). Jede Einsprache muss im Entscheid über das Baugesuch behandelt werden, nicht separat, denn die Einsprache in Bausachen hat keine rechtlich selbständige Bedeutung (Zimmerlin, Baugesetz des Kantons Aargau, Kommentar, Aarau 1985, N 5 zu § 151, mit Hinweisen; AGVE 1978, S. 236). Die Auseinandersetzung mit den Argumenten allfälliger Einsprachen im Baubewilligungsentscheid ist Ausfluss des rechtlichen Gehörs (Berner, a.a.O., S. 144). Sich auf einzelne Fragen beschränkende, z.B. keine genaue Umschreibung der Nutzung enthaltende "Teilbaubewilligungen" widersprechen diesem Grundsatz der Gesamtbeurteilung. Die Baubewilligungsbehörde hat lediglich die Wahl, das Baugesuch als Ganzes entweder gutzuheissen, sei es unverändert oder mit Nebenbestimmungen, oder abzuweisen (§ 195 Abs. 1 PBG). Sie darf nicht einzelne Fragen davon abspalten und über sie gesondert entscheiden. In dem Sinn gibt es keine "Vorwegentscheide", so über Einsprachen (Zimmerlin, a.a.O., N 1a zu § 152, mit Hinweisen; Berner, a.a.O., S. 147).
Wie gesagt, handelt es sich beim angefochtenen Entscheid, mit dem die öffentlich-rechtliche Einsprache der Beschwerdeführerinnen abgewiesen wurde, um einen materiellen Teilentscheid. Teilverfügungen bzw. Teilentscheide gelten gemäss dem Wortlaut nur für einen Teil eines Streitgegenstands. Ist ein Verfahrensgegenstand im Baugesuch als untrennbare Einheit ausgestaltet, ist eine Teilung durch die Baubewilligungsbehörde nicht zulässig (Berner, a.a.O., S. 40 mit Hinweisen; BG-Urteil 1C_226/2008 vom 21.1.2009, E. 2.7). Ein Teilentscheid setzt nach dem Wortlaut voraus, dass über einen Teil der gestellten Begehren selbständig befunden wird, mit anderen Worten diese Begehren unabhängig von den anderen beurteilt werden können. In dem Zusammenhang ist auch auf § 128a VRG (in Kraft seit 1.1.2009) hinzuweisen. Danach ist ein Rechtsmittel gegen einen Teilentscheid zulässig, welcher einen Teil der gestellten Begehren behandelt, wenn diese Begehren unabhängig von den anderen beurteilt werden können oder das Verfahren nur für einen Teil der Beschwerdeführer abschliesst. Auch daraus ergibt sich, dass ein Teilentscheid nur über eines von mehreren Rechtsbegehren zulässig ist, nicht aber Teilaspekte eines Rechtsbegehrens gesondert behandeln darf. Da die Baueinsprache keine rechtlich selbständige Bedeutung hat und gemäss der luzernischen Rechtsordnung denn auch nicht zu den Rechtsmitteln zählt (LGVE 1981 II Nr. 44), sondern Ausfluss des rechtlichen Gehörs der betroffenen Interessierten ist, darf die Einsprache nicht getrennt vom Baugesuch behandelt werden. Über die Einsprache und die Baubewilligung hat die Baubewilligungsbehörde im Interesse widerspruchsfreier Entscheidungen daher im gleichen förmlichen Entscheid zu befinden.
c) Im Lichte dieser Ausführungen lässt sich der angefochtene Einspracheentscheid nicht halten. Die Vorinstanz hat die öffentlich-rechtliche Einsprache beurteilt und damit über einen Teilbereich entschieden, der untrennbar mit dem strittigen Bauvorhaben zusammenhängt. Dies widerspricht dem Grundsatz der Gesamtbeurteilung im Sinn von § 196 Abs. 3 PBG. Die verschiedenen Einwände der Einsprecherinnen und heutigen Beschwerdeführerinnen gegen das Bauvorhaben sind im Endentscheid zu behandeln, in dem der Gemeinderat über die Erteilung der Baubewilligung mit allfälligen Auflagen und Bedingungen oder über den Bauabschlag noch wird befinden müssen. Gegen diesen Endentscheid steht den beteiligten Parteien die Verwaltungsgerichtsbeschwerde offen. Ist nach dem Gesagten in Bausachen ein Teilentscheid bloss über die Behandlung der öffentlich-rechtlichen Einsprache nicht zulässig, sind Rechtsspruch Ziffern 1 und 2 des angefochtenen Einspracheentscheids aus formellen Gründen aufzuheben. Dies führt in diesem Punkt zur Gutheissung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde, ohne dass das Gericht im vorliegenden Verfahren die Rügen der Beschwerdeführerinnen gegen das Bauvorhaben selbst materiell zu prüfen hat.
Der Sachverhalt und weitere Erwägungen sind unter der Fallnummer V 10 216 zu finden.