Sachverhalt
A.
A ist Halter des Herdenschutzhunds B, Montagne des Pyrénées, weiblich, geb. 27. September 2009, Chip-Nr. x. B verletzte am 24. Februar 2012 die Hündin von C, Magyar Vizsla, mit mehreren Bissen an der Kruppe, die die Haut perforierten. Der Beissvorfall ereignete sich ausserhalb der eingezäunten Schafweide der Liegenschaft Z, Gemeinde Y.
Am 12. März 2012 ging bei der Dienststelle Lebensmittelkontrolle und Veterinärwesen, Veterinärdienst, (nachstehend: Dienststelle) eine Hundebissmeldung durch den Tierarzt von C ein. Am 13. März 2012 holte die Dienststelle bei der Ehefrau von C telefonisch Auskunft über den Beissvorfall ein. Auf schriftliche Aufforderung der Dienststelle hin machte auch die Ehefrau von A, D, am 19. März 2012 in einem Telefongespräch mit der Dienststelle Angaben zum Beissvorfall und zu Personen, die den Vorfall beobachtet hätten.
Am 27. März 2012 fand ein Augenschein vor Ort statt, an welchem nebst A und D zwei Vertreter der Dienststelle, eine Hundetrainerin für Herdenschutzhunde und zwei weitere Herdenschutzhundehalter teilnahmen. Dabei wiesen A und D gemäss Aktennotiz der Dienststelle darauf hin, dass der Beissvorfall auf eine Reizung durch einen anderen Hund bei der Wasserfassung zurückzuführen sei, was von einem Zeugen, E, bestätigt werden könne (vi.Bel. 6).
In einem Telefongespräch vom 28. März 2012 schilderte E den Beissvorfall gegenüber einer Mitarbeiterin der Dienststelle. Am 1. Mai 2012 wurde C zum Beissvorfall polizeilich als Auskunftsperson einvernommen.
Mit Schreiben vom 4. Juni 2012 teilte die Dienststelle im Rahmen des rechtlichen Gehörs A mit, sie beabsichtige, verschiedene Massnahmen betreffend B zu verfügen, um weitere Beissvorfälle zu vermeiden. Danach soll B im Freien und in Drittpersonen zugänglichen Räumen ständig beaufsichtigt werden müssen; wenn sich B auf der Weide befinde, soll diese ausbruchsicher umzäunt werden müssen, so dass B nicht entweichen könne; schliesslich soll der Halter von B verpflichtet werden, sämtliche Kinder des benachbarten Kinderferienheims darüber zu informieren, dass sich in der Nähe ein Herdenschutzhund aufhalte. Bei Nichteinhalten dieser Massnahmen oder bei erneuter Verletzung eines Tiers oder eines Menschen solle B eingezogen und an einen geeigneten Platz vermittelt oder eingeschläfert werden.
Am 14. Juni 2012 nahmen A und D zur beabsichtigten Verfügung schriftlich Stellung. Darin erklärten sie, ihres Wissens habe es sich beim Beissvorfall nicht um einen Angriff von B auf einen anderen Hund gehandelt, sondern um eine Reaktion auf einen Dritthund, der sich ins Spiel zwischen B und dem Hund von E eingemischt habe. Dies entspreche der Schilderung des Vorfalls durch E. Sinngemäss beantragten sie, es sei auf die ersten beiden beabsichtigten Massnahmen zu verzichten. Am 25. Juni 2012 trug D ihre Sichtweise des Beissvorfalls nochmals im Rahmen eines Telefongesprächs mit der Dienststelle vor.
Mit Verfügung vom 11. Juli 2012 erliess die Dienststelle die zuvor angekündigten Massnahmen mit leicht geändertem Wortlaut. Einer allfälligen Verwaltungsgerichtsbeschwerde entzog sie die aufschiebende Wirkung.
B.
Dagegen liess A am 13. August 2012 Verwaltungsgerichtsbeschwerde einreichen. Darin beantragte er die Aufhebung der angefochtenen Verfügung, eventualiter die Rückweisung der Angelegenheit mit verbindlichen Weisungen an die Dienststelle zur neuen Entscheidung. In verfahrensrechtlicher Hinsicht beantragte er, es sei die aufschiebende Wirkung der Beschwerde wiederherzustellen. Die Dienststelle beantragte am 24. August 2012, der Verfahrensantrag sei abzuweisen.
Das Gericht hiess das Gesuch um Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung mit Verfügung vom 6. September 2012 gut.
Am 28. September 2012 liess sich die Dienststelle materiell zur Beschwerde vernehmen und beantragte deren Abweisung. Im zweiten Schriftenwechsel hielten A wie auch die Dienststelle an ihren jeweiligen Anträgen fest.
Erwägungen
Das Verfahren V 12 188 wurde im August 2012 beim Verwaltungsgericht (Verwaltungsrechtliche Abteilung) anhängig gemacht. Am 1. Juni 2013 ist das Verwaltungsgericht zusammen mit dem Obergericht in das neue Kantonsgericht überführt worden. Zuständig für die Beurteilung des vorliegenden Verfahrens ist nunmehr die 4. Abteilung des Kantonsgerichts. Die neue Zuständigkeit hat keine Auswirkungen auf den Verfahrensgang und die Verfahrensbestimmungen.
2.1.
Die angefochtene Verfügung erging gestützt auf kantonales Recht (§ 7a der Verordnung über das Halten von Hunden [HundeV; SRL Nr. 849] in Verbindung mit § 12 Abs. 2 f. des Gesetzes über das Halten von Hunden [HundeG; SRL Nr. 848]) und auf Bundesrecht (Art. 6 Abs. 1 des Tierschutzgesetzes [TSchG; SR 455] in Verbindung mit Art. 79 Abs. 3 der Tierschutzverordnung [TSchV, SR 455.1]; vgl. Art. 42 Abs. 1 TSchG und zur Kompetenzverteilung zwischen Bund und Kantonen: Steiger/Schweizer, in: Ehrenzeller/Mastronardi/Schweizer/Vallender, Komm. schweizerische Bundesverfassung, 2. Aufl., Zürich 2008, Art. 80 N 13). Der vorliegende Entscheid kann mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht weitergezogen werden (vgl. Art. 82 ff. des Bundesgesetzes über das Bundesgericht [Bundesgerichtsgesetz, BGG; SR 173.110]). Damit unterliegt die angefochtene Verfügung gemäss § 148 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (VRG; SRL Nr. 40) der Verwaltungsgerichtsbeschwerde.
2.2.
Die Beschwerdeschrift wurde frist- und formgerecht eingereicht (§ 107 Abs. 2 lit. e VRG). Als Adressat der Verfügung ist der Beschwerdeführer ohne Weiteres zur Beschwerdeeinreichung befugt (§ 129 Abs. 1 lit. a VRG). Auch die weiteren Sachurteilsvoraussetzungen gemäss § 107 Abs. 2 VRG sind erfüllt. Auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist daher einzutreten.
2.3.
Da das Kantonsgericht im vorliegenden Verfahren einzige kantonale Rechtsmittelinstanz ist, steht ihm gemäss § 161a VRG umfassende Überprüfungsbefugnis zu. Dementsprechend können nicht nur die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts und die unrichtige Rechtsanwendung gerügt werden, sondern auch die unrichtige Handhabung des Ermessens (§ 156 Abs. 2 mit Verweis auf §§ 144-147 VRG). Massgebend sind die tatsächlichen und rechtlichen Verhältnisse im Zeitpunkt des Beschwerdeentscheids (§ 156 Abs. 2 in Verbindung mit § 146 VRG).
2.4.
Das vorliegende Verfahren ist vom Untersuchungsgrundsatz und der Rechtsanwendung von Amtes wegen beherrscht (§§ 37 und 53 VRG). Diese beiden Grundsätze gelten indessen nicht uneingeschränkt. Sie finden ihre Ergänzung in den verschiedenen Mitwirkungspflichten der Parteien (§ 55 VRG; vgl. LGVE 1982 II Nr. 36 E. 3) und namentlich in der in § 133 Abs. 1 VRG aufgestellten Begründungspflicht. Zu beachten ist sodann das Rügeprinzip, welches besagt, dass die Beschwerdeinstanz nicht prüft, ob sich der angefochtene Entscheid unter schlechthin allen in Frage kommenden Aspekten als korrekt erweist, sondern nur die vorgebrachten Beanstandungen untersucht (vgl. LGVE 1998 II Nr. 57, 1994 II Nr. 10 E. 1c).
3.1.
Der Beschwerdeführer rügt eine mangelhafte Feststellung des Sachverhalts durch die Vorinstanz.
3.2.
Gemäss dem angefochtenen Entscheid hat die Herdenschutzhündin B des Beschwerdeführers am 24. Februar 2012 eine vorbeigehende Hündin eines Passanten angegriffen und mit mehreren Bissen, die die Haut perforierten, an der Kruppe verletzt. Der Vorfall habe sich ereignet, als sich B auf der Schafweide aufgehalten habe. B habe zuvor die Umzäunung der Schafweide übersprungen und sei so entwichen. Im Moment des Vorfalls sei sie unbeaufsichtigt gewesen. Der Beissvorfall habe sich ausserhalb der Schafweide ereignet.
3.3.
Der Beschwerdeführer macht geltend, die Schilderung der Geschehnisse durch die Vorinstanz sei wenig präzis und teilweise widersprüchlich. Einerseits soll sich B während des Vorfalls auf der Weide aufgehalten haben, andererseits soll sie die fremde Hündin ausserhalb des Weidegebiets gebissen haben. Zudem würden im Sachverhaltsablauf wesentliche Elemente fehlen.
Gemäss dem Beschwerdeführer ist der Vorfall anders abgelaufen. Es habe sich nicht um einen Angriff von B auf einen anderen Hund gehandelt, sondern um eine Reaktion auf einen Dritthund, welcher ein soziales Spiel zwischen B und dem Hund von E unterbrochen habe. Der dritte Hund habe sich unangeleint und von den beiden spielenden Hunden unbemerkt genähert und habe B von hinten angesprungen. B habe erschrocken reagiert und zugeschnappt. Zu keinem Zeitpunkt habe sich B als auffällig oder aggressiv gezeigt. Zum Beweis dieser Darstellung des Sachverhalts beantragt der Beschwerdeführer die Befragung von E als Zeugen durch das Gericht.
Bereits im vorinstanzlichen Verfahren habe er diese Sachverhaltsdarstellung vorgebracht. Dabei verweist der Beschwerdeführer auf die Stellungnahme vom 14. Juni 2012 (KG bf.Bel. 4). Die Vorinstanz habe diese Darstellung trotz des Untersuchungsgrundsatzes nicht genügend gewürdigt. Sie habe den rechtserheblichen Sachverhalt ungenügend erstellt, womit die verfügten Massnahmen willkürlich seien.
3.4.
Nach § 53 VRG stellt die Behörde den Sachverhalt von Amtes wegen fest. Dabei berücksichtigt sie Beweisanträge der Parteien, soweit die beantragte Beweisführung notwendig und tauglich ist (§ 55 Abs. 3 VRG). Die Behörde bestimmt selber nach pflichtgemässem Ermessen, welche Beweise zu erheben sind. Zu beweisen sind nur rechtserhebliche Tatsachen. Ob die Abnahme eines Beweismittels notwendig ist, bestimmt die Behörde mittels vorweggenommener (antizipierter) Beweiswürdigung, d.h. mittels einer Prognose über die voraussichtliche Beweiskraft eines Beweismittels. Hat die Behörde aufgrund bereits abgenommener Beweise ihre Überzeugung gebildet und kann sie ohne Willkür annehmen, ihre Überzeugung werde durch weitere Beweiserhebungen nicht geändert, darf und soll sie im Interesse der Verfahrensbeschleunigung auf die Abnahme von weiteren Beweisen verzichten (Kiener/Rütsche/Kuhn, Öffentliches Verfahrensrecht, Zürich 2012, N 92, 669 f.; vgl. anstelle vieler BGE 134 I 148 E. 5.3).
Die Vorinstanz begründete in ihrer Vernehmlassung, warum E nicht polizeilich einvernommen worden ist. Einerseits sei dessen Schilderung des Beissvorfalls aus seiner Aussage per Telefon gegenüber der Vorinstanz wie auch aus der Aussage von D bereits bekannt gewesen. Andererseits habe E das Geschehen beim Wasserreservoir (bei der Wasserfassung) nicht beobachten können, da er diese Stelle erst nach dem Beissvorfall passiert habe und dieser Bereich vom Ort des Beissvorfalls aus nicht einsehbar sei. Überdies sei fraglich, ob E aufgrund seiner offensichtlichen Bekanntschaft mit dem Beschwerdeführer und dessen Ehefrau zu einer objektiven Schilderung des Vorfalls geeignet sei (S. 4).
Inwiefern die Vorbringen des Beschwerdeführers im vorinstanzlichen Verfahren einen förmlichen Antrag umfassten, E als Zeuge einzuvernehmen (vgl. § 73 ff. VRG) oder von ihm eine Beweisauskunft einzuholen (vgl. § 71 VRG), ist fraglich. Auf jeden Fall verzichtete die Vorinstanz darauf, solche Beweise abzunehmen. Sie beschränkte sich darauf, bei E am 28. März 2012 eine telefonische Auskunft einzuholen, die sie in einer knappen handschriftlichen Notiz festhielt. Dieser ist bloss zu entnehmen, dass B ausserhalb der "Weide/X" gewesen sei, dass sie und der Hund von E miteinander gespielt hätten und dass ein Dritthund – die Hündin des Geschädigten (C) – dazugekommen sei und von B gebissen worden sei (vgl. vi.Bel. 7). Nähere Angaben zum zeitlichen und örtlichen Ablauf des Geschehens fehlen.
Formlose Auskünfte, die aktenmässig überhaupt nicht oder in einer blossen Aktennotiz festgehalten werden, verunmöglichen dem Betroffenen die Überprüfung, welche Fragen und Sachverhaltsangaben einer Auskunftsperson unterbreitet worden sind; auch hat er nicht die Möglichkeit, den Auskunftspersonen Ergänzungsfragen zu stellen und allenfalls unrichtige oder unvollständige Sachverhaltsangaben zu korrigieren oder zu ergänzen. Namentlich bei telefonischen Auskünften kann die Verwaltung darüber hinaus – sowohl im Hinblick auf eine allfällige Befangenheit der Auskunftsperson als auch auf die Beurteilung der Glaubwürdigkeit der Auskunft – keinen persönlichen Eindruck gewinnen. Solche Auskünfte stellen deshalb nur insoweit ein zulässiges und taugliches Beweismittel dar, als damit blosse Nebenpunkte, namentlich Indizien oder Hilfstatsachen, festgestellt werden. Betreffen die Auskünfte aber massgebliche Punkte des rechtserheblichen Sachverhalts, sind sie grundsätzlich schriftlich einzuholen. Kommt es dennoch in wesentlichen Punkten zu einer mündlichen Befragung, ist eine Einvernahme durchzuführen und darüber ein Protokoll aufzunehmen. Dem Betroffenen ist überdies in der Regel Gelegenheit zu geben, der Einvernahme beizuwohnen, auf jeden Fall aber zum Ergebnis Stellung zu nehmen (Albertini, Der verfassungsmässige Anspruch auf rechtliches Gehör im Verwaltungsverfahren des modernen Staates, Diss. Bern 2000, S. 355 f., mit zahlreichen Hinweisen).
Nach § 80 VRG sind die Parteien berechtigt, Zeugeneinvernahmen beizuwohnen (Abs. 1), ausser die Abklärung des Sachverhalts oder die Dringlichkeit des Verfahrens erfordert es, die Zeugen in Abwesenheit der Parteien einzuvernehmen (Abs. 2). Zusätzlich zu den Fragen des Einvernehmenden können anwesende Parteien nach § 82 VRG zur Ergänzung oder Erläuterung weitere Fragen beantragen, über deren Zulässigkeit der Einvernehmende befindet. Überdies sind die Parteien berechtigt, schriftliche Beweisauskünfte sowie Protokolle mündlicher Beweisauskünfte einzusehen (§ 48 Abs. 1 lit. c in Verbindung mit § 71 Abs. 1 und 2 VRG) und sich auf dieser Grundlage vor einem Entscheid zur Sache zu äussern (vgl. § 46 Abs. 1 VRG; rechtliches Gehör).
Die vorinstanzlichen Akten enthalten keine näheren Angaben zur telefonischen Auskunft, die E am 28. März 2012 gegenüber der Vorinstanz erteilte (vgl. vi.Bel. 7).
In diesem Zusammenhang ist zu berücksichtigen, dass die Eingabe des Beschwerdeführers vom 14. Juni 2012 offensichtlich eine Textlücke aufweist, und zwar dort, wo sie sich auf die Aussagen von E zum näheren Ablauf des Vorfalls bezieht, insbesondere zum sozialen Spiel von B und zur Frage, inwiefern B auf das Verhalten eines Dritthunds reagierte (vi.Bel. 10). Im Vergleich zum beschwerdeführerischen Beleg 4, welcher offenbar den vollständigen Text wiedergibt, fehlt im erwähnten Schreiben nach dem Halbsatz "sondern um eine Reaktion auf einen Dritthund, welcher ein soziales Spiel zwischen Mira und dem" folgende Passage: "Hund von Herrn E aus Kriens abrupt unterbrach. Der dritte Hund näherte sich unangeleint und von den spielenden Hunden unbemerkt und sprang auf die beiden Hunde. Mira erschrak und hat zugeschnappt." (KG bf.Bel. 4 S. 1). Doch wies der Beschwerdeführer auch in der Eingabe vom 14. Juni 2012 ausdrücklich darauf hin, dass die Darstellung des Sachverhalts durch E sich nicht mit der Schilderung der Vorinstanz decke (vi.Bel. 10 S. 2).
Nachdem die telefonische Aussage von E vom 28. März 2012 gemäss den Akten keine weiteren Details zum Vorfall enthielt, wäre die Vorinstanz aufgrund des Untersuchungsgrundsatzes gehalten gewesen, dem Einwand des Beschwerdeführers nachzugehen. Weshalb in der Eingabe vom 14. Juni 2012 eine Textstelle fehlte, ist dabei nicht von Belang. Einerseits hätte die Vorinstanz den Beschwerdeführer veranlassen können, seine Eingabe zu berichtigen oder zu ergänzen (vgl. § 47 VRG), anderseits hätte sie E als Zeugen einvernehmen oder von ihm eine schriftliche oder mündliche Beweisauskunft einholen können. Dies hat die Vorinstanz jedoch unterlassen.
3.5.
Die Vorinstanz erliess die angefochtene Verfügung gestützt auf Art. 79 TSchV und §§ 7 und 7a HundeV. Nach Art. 79 Abs. 3 TSchV sind die erforderlichen Massnahmen anzuordnen, wenn die Überprüfung eines Sachverhalts ergibt, dass ein Hund eine Verhaltensauffälligkeit, insbesondere ein übermässiges Aggressionsverhalten, zeigt. Die nach § 7 HundeV je nach Schwere des Einzelfalls erforderlichen Massnahmen setzen voraus, dass es sich um Hunde handelt, die entweder ansteckende Krankheiten haben oder die für Mensch und Tier gefährlich sind.
Im vorliegenden Fall war somit abzuklären, inwiefern B eine Verhaltensauffälligkeit, insbesondere ein übermässiges Aggressionsverhalten, zeigte und inwiefern sie für Mensch und Tier gefährlich war. Die Aussagen von E stellen ein Beweismittel dar, das gerade das Verhalten von B beim Beissvorfall betraf. Die Vorinstanz stellte für ihren Entscheid im Wesentlichen auf die Schilderung des Halters der verletzten Hündin, C, und auf die übrigen, meist formlosen, Beweiserhebungen ab. Auf eine förmliche Beweisabnahme bei E verzichtete sie. Eine Befragung von E wäre indessen durchaus relevant gewesen für die Abklärung des Sachverhalts. Eine solche hätte vor allem Hinweise auf eine allfällige Verhaltensauffälligkeit oder Gefährlichkeit von B gegenüber Mensch und Tier liefern können. Auch hätte wohl abgeklärt werden können, aus welchen Gründen B die Hündin von C gebissen hatte und insbesondere was zwischen dem – von der Vorinstanz grundsätzlich anerkannten – Spiel von B mit dem Hund von E und dem Biss geschehen war.
Die Vorinstanz führt in der Vernehmlassung aus, zwar bleibe es unklar, wie sich der Beissvorfall genau abgespielt habe. Tatsache sei jedoch, dass es zu einem Beissvorfall mit einer erheblichen Verletzung eines Hunds gekommen sei (S. 6). Für die Anordnung der Massnahmen sei entscheidend gewesen, dass B den Hund von C mit mehreren Bissen, die die Haut perforierten, verletzt habe. Bei diesem Verhalten von B handle es sich definitionsgemäss um eine Aggression. Weiter verweist die Vorinstanz darauf, der Vorfall habe sich ereignet, als B sich ausserhalb der Umzäunung der Schafweide auf einem "Spaziergang" befunden habe. Wenn nicht verhindert werde, dass B die Umzäunung verlasse, könne es auch in Zukunft zu Konfrontationen mit fremden Hunden und zu unkontrollierbaren Interaktionen sowohl mit anderen Hunden wie auch mit Menschen kommen. Die Reaktionen von B in solchen Situationen könnten nicht vorhergesehen werden, was ein erhebliches Risiko darstelle (S. 8).
Im Wesentlichen stellt die Vorinstanz somit auf die Tatsache ab, dass B die Hündin von C ausserhalb der Umzäunung gebissen und verletzt hatte. Aus der Art und Intensität der Verletzung schliesst sie darauf, dass es sich um eine Aggression von B gehandelt habe. Wie es hingegen überhaupt zum Biss kam, ist für die Vorinstanz erklärtermassen nicht relevant. Gleichwohl hält sie es aufgrund des Vorfalls für wahrscheinlich, dass es bei einem unbeaufsichtigten Aufenthalt von B ausserhalb der Umzäunung auch künftig zu Konfrontationen mit fremden Hunden komme, bei denen B auf unvorhersehbare Weise reagiere. Dabei könnten jene erheblich verletzt werden.
Diese Argumentation ist für das Gericht nicht nachvollziehbar. Für die Einschätzung der Gefährlichkeit eines Hunds für Menschen oder andere Tiere ist es unabdingbar, dass die Umstände eines konkreten Beissvorfalls umfassend geklärt werden. Dem Beschwerdeführer ist darin beizupflichten, dass allein die Tatsache, dass ein Hund einen anderen Hund gebissen und verletzt hat, nicht zwingend bedeutet, dass der verletzte Hund als Opfer und der beissende Hund als Aggressor zu gelten hat (vgl. KG bf.Bel. A2 S. 20). Vielmehr kommt es auf die konkreten Umstände des Einzelfalls an. Hierzu ist es erforderlich, dass die beurteilende Instanz aus erster Hand bei den Personen, die beim Beissvorfall anwesend waren, die notwendigen Beweise erhebt, namentlich durch Zeugenbefragung oder durch schriftliche oder mündliche, rechtsgenüglich protokollierte Beweisauskünfte, so dass auch das rechtliche Gehör der betroffenen Hundehalter gewahrt werden kann. Allfällige Zweifel an der Unbefangenheit eines möglichen Zeugen, die vorliegend mit bloss vermuteter – später von den Betroffenen bestrittener – Bekanntschaft des Zeugen mit dem Halter von B begründet werden, rechtfertigen es allein nicht, von einer umfassenden Beweiserhebung abzusehen. Sollten zwischen den Aussagen verschiedener Zeugen unauflösbare Widersprüche auftauchen, so wären die jeweiligen Aussagen anhand ihrer Glaubwürdigkeit zu würdigen und gegeneinander abzuwägen, was eine methodische Analyse ihres Inhalts und eventuell einen persönlichen Eindruck vom Zeugen erfordert (vgl. Kiener/Rütsche/Kuhn, a.a.O., N 748).
Indem die Vorinstanz aufgrund der Angaben von C abschliessend zur Überzeugung gekommen ist, dass das Verhalten von B die angeordneten Massnahmen erfordere und dass diese Überzeugung durch weitere Beweiserhebungen nicht geändert würde, ist dies zu beanstanden. Sie kam damit ihrer Pflicht, den rechtserheblichen Sachverhalt von Amtes wegen abzuklären, nicht genügend nach. Im Ergebnis erweist sich die vorinstanzliche Feststellung des Sachverhalts daher als offensichtlich unrichtig und unvollständig (vgl. Kiener/Rütsche/Kuhn, a.a.O., N 1484 ff.). Bereits aus diesem Grund ist der angefochtene Entscheid aufzuheben.
4.1.
Die angefochtene Verfügung kann auch aus einem weiteren Grund nicht geschützt werden. Wie im Folgenden dargelegt, sind die angeordneten Massnahmen als unverhältnismässig zu beurteilen. Davon ausgenommen ist einzig die Informationspflicht gegenüber den Kindern des benachbarten Kinderferienheims gemäss Ziff. 3 der angefochtenen Verfügung, die vom Beschwerdeführer anerkannt und offenbar bereits umgesetzt worden ist.
4.2.
Rechtsspruch Ziff. 1 der angefochtenen Verfügung lautet wie folgt:
"Weide / Umzäunung: Wenn sich der Herdenschutzhund B, Montagne des Pyrenées, geb. 27.09.2009, auf der Weide befindet, muss die Weide so umzäunt sein, dass der Hund nicht entweicht."
Der Beschwerdeführer macht zu Recht geltend, dass damit eine ausbruchsichere Umzäunung der betroffenen Weiden verlangt wird (Beschwerde, Rz. 38). Der Einwand der Vorinstanz, es gehe nur darum, dass B die Umzäunung nicht verlasse, ändert daran nichts. Die gemäss der Verfügung verlangte Umzäunung soll ein Entweichen von B gänzlich verunmöglichen, also im Ergebnis ausbruchsicher sein. Dies sei nötig, so die Vorinstanz, weil B, einmal unbeaufsichtigt ausserhalb des Zauns, sich anderen Aktivitäten widme, beispielsweise mit anderen Hunden spiele. Dabei könne es zu weiteren, allenfalls mit Verletzungen verbundenen Vorfällen mit Spaziergängern oder Hunden kommen.
Die Vorinstanz bringt in der Vernehmlassung vor, sie stelle es dem Beschwerdeführer frei, mit welchen Mitteln er sicherstelle, dass B die Umzäunung nicht verlasse; die Beurteilung, welche Massnahmen tatsächlich nötig seien, soll dem Beschwerdeführer und den Fachleuten, die ihn beraten, überlassen werden (S. 14). In Ziff. 5 der angefochtenen Verfügung werden indessen weitergehende Massnahmen, bis zur Einschläferung von B, angedroht für den Fall, dass die Massnahmen dieser Verfügung (Ziff. 1 bis 4) nicht eingehalten werden oder dass B erneut ein Tier oder eine Person verletzt. Somit bleibt dem Beschwerdeführer nichts anderes übrig, als einen Zaun zu errichten, der so hoch und stabil ist, dass B ihn nicht mehr überspringen kann.
Ein solcher Zaun wäre nicht nur technisch und finanziell sehr aufwendig und möglicherweise baubewilligungspflichtig, sondern die Haltung von Herdenschutzhunden würde sich dadurch – wie der Beschwerdeführer zu Recht einwendet – erübrigen, denn auch Grossraubtiere könnten einen solchen Zaun nicht mehr überwinden (Beschwerde, S. 15). Überdies wäre ein derart grosser Aufwand insofern fragwürdig, als es sich bei B auch nach Einschätzung der Vorinstanz nicht grundsätzlich um einen gefährlichen Hund handelt (Vernehmlassung, S. 11). B wird denn auch in einem vom Beschwerdeführer eingereichten Kurzgutachten der im Bereich mobiler Herdenschutz tätigen SKN-Ausbildnerin Gabriele Straub als ausgeglichener und wesenssicherer Hund geschildert (Schreiben vom 8.8.2012; KG bf.Bel. 12).
Nach Art. 5 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (BV; SR 101) muss staatliches Handeln im öffentlichen Interesse liegen und verhältnismässig sein. Vorausgesetzt wird, dass die beabsichtigte Verwaltungsmassnahme zur Verwirklichung des angestrebten Zwecks geeignet und notwendig ist und ein vernünftiges Verhältnis zwischen dem angestrebten Ziel und dem Eingriff, den sie für die betroffenen Privaten bewirkt, wahrt. Es ist deshalb eine wertende Abwägung vorzunehmen, welche im konkreten Fall das öffentliche Interesse an der Massnahme und die durch den Eingriff beeinträchtigten privaten Interessen der Betroffenen miteinander vergleicht (Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl. 2010, N 581, 613 ff.).
Soweit vorliegend weitere Beissvorfälle verhindert werden sollen, liegt dies durchaus im öffentlichen Interesse. Die Massnahme ist – im wörtlichen Sinn verstanden – hierfür durchaus auch geeignet. Fraglich ist indessen, ob sie erforderlich ist. Eine beabsichtigte Massnahme hat zu unterbleiben, wenn eine gleich geeignete, aber mildere Massnahme für den angestrebten Erfolg ausreichen würde (Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N 591 ff.). Zu prüfen sind daher andere Massnahmen, z.B. die konsequentere Befolgung bzw. Durchsetzung der Empfehlungen der Fachstelle Herdenschutz und des Vereins Herdenschutzhunde Schweiz. Touristen, die sich mit Begleithunden einer Schafherde mit Herdenschutzhunden annähern, sollten angehalten werden, ihre eigenen Hunde strikt an der Leine zu führen und Distanz zu den Herdenschutzhunden zu wahren. Hierzu scheint es sinnvoll, die bisherigen Standorte der Herdenschutzhund-Hinweistafeln auf den Wanderwegrouten zu überprüfen. So könnten solche Warntafeln bereits in etwas grösserer Entfernung von den Schafweiden errichtet werden (vgl. Bütler, Rechtsfragen zu Herdenschutzhunden, im Auftrag des Bundesamtes für Umwelt [BAFU], 20.6.2011, S. 93 Rz. 246: "mit genügendem Abstand zur Herde"; abrufbar unter www.bafu.admin.ch/recht/01748/index.html?lang=de > Artenschutz > Rechtsfragen zu Herdenschutzhunden). Diese Massnahme könnte die Gefahr weiterer Beissvorfälle erheblich verringern. Unter diesen Umständen erweist sich jedenfalls die von der Vorinstanz verlangte ausbruchsichere Umzäunung als unverhältnismässig.
4.3.
Rechtsspruch Ziff. 2 der angefochtenen Verfügung verlangt Folgendes:
"Aufsicht in anderen Situationen: Befindet sich der Hund nicht auf der Weide, ist er im Freien und in Drittpersonen zugänglichen Räumen ständig zu beaufsichtigen."
Der Beschwerdeführer macht geltend, es könne bei einer nicht ganz ausbruchsicheren Umzäunung geschehen und sei deshalb hinzunehmen, dass ein Herdenschutzhund über die Umzäunung springt und die umzäunte Weide ein Stück weit verlässt, bis der Hund – meist bald – wieder zur Herde zurückkehrt. Dieser Einwand überzeugt. In einem Schafhaltebetrieb mit Herdenschutzhunden kann nicht erwartet werden, dass der verantwortliche Halter die Hunde ständig beaufsichtigt für die in der Regel seltenen und kurzen Zeitspannen, da die Hunde sich ungeplant ausserhalb der umzäunten Weide befinden. Daran ändert nichts, dass das Überspringen von Zäunen, vor allem in der Aufzucht, an sich unerwünscht ist (vgl. Mettler/Lüthi [Hrsg. Agridea], Leitfaden zu Aufzucht, Haltung und Einsatz von Herdenschutzhunden, Lausanne 2010, S. 5 [= vi.Bel. 1a]).
Zusätzlich ist darauf hinzuweisen, dass es allgemein zum Verhalten des Herdenschutzhunds gehört, dass er sich kurzfristig bis zu mehreren hundert Metern von den Tieren entfernen kann, um die Umgebung zu inspizieren oder Gefahren abzuwehren; solches Verhalten gilt als kontrolliert, solange der Herdenschutzhund wieder von selber zur Herde zurückkehrt, und es ist sogar effizient, da er so wirksamer schützen kann (BAFU, Erläuternder Bericht zur Änderung der Jagdverordnung, 8.4.2013, S. 12 [nachstehend: BAFU, Erläuternder Bericht]; abrufbar unter: www.admin.ch/ch/d/gg/pc/documents/2335/JSV\_Erl.-Bericht\_de.pdf). Der von der Fachstelle Herdenschutz herausgegebene Leitfaden empfiehlt im Übrigen bei einem Einpferchen der Schafe, insbesondere nachts, dass mindestens einer der Herdenschutzhunde ausserhalb des Pferchs bleibt und so einen grösseren Bewegungsradius hat, um auf Gefahren zu reagieren (Mettler/Lüthi, a.a.O., S. 9 [= vi.Bel. 1a]). Hieraus ergibt sich, dass es grundsätzlich durchaus normal und unter Umständen sogar erwünscht sein kann, wenn ein Herdenschutzhund sich ausserhalb der umzäunten Schafweide bewegt, selbst wenn vorliegend Wanderwege und ein Kinderferienheim in der Nähe zu berücksichtigen sind.
Somit erweist sich auch diese Massnahme, d.h. das ständige Beaufsichtigen eines Herdenschutzhunds, als unverhältnismässig.
4.4.
Nachdem Ziff. 1 und 2 der angefochtenen Verfügung unverhältnismässig sind, hat das ebenfalls zu gelten für die in Ziff. 4 verlangte sofortige Umsetzung der Massnahmen und für die Androhung in Ziff. 5, wonach bei Nichteinhalten der verfügten Massnahmen B einzuziehen und an einen geeigneten anderen Platz zu vermitteln oder gar einzuschläfern ist. Die Verfügung der Vorinstanz ist deshalb auch aus diesem Grund aufzuheben.
Es bleibt der Vorinstanz unbenommen, andere aus ihrer Sicht erforderliche Massnahmen anzuordnen, solange diese mit dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit vereinbar sind. Für die Evaluierung möglicher konkreter Massnahmen kann es sinnvoll sein, Fachleute des Herdenschutzes zur Beratung heranzuziehen.
4.5.
Als Zwischenergebnis steht somit fest, dass die angefochtene Verfügung sowohl in formeller als auch in materieller Hinsicht rechtlich nicht haltbar ist.
5.1.
Die Frage, ob B eine Verhaltensauffälligkeit, insbesondere ein übermässiges Aggressionsverhalten, zeigte, die eine Gefahr für Mensch oder Tier darstellen könnte, und welche konkreten Massnahmen sich rechtfertigen (vgl. Art. 79 Abs. 3 TSchV und §§ 7 und 7a HundeV), kann im Rahmen des vorliegenden Verfahrens nicht abschliessend beurteilt werden. Aus verfahrensökonomischen Überlegungen rechtfertigen sich jedoch weitere Bemerkungen, die von der Vorinstanz bei einem allfälligen neuen Entscheid zu berücksichtigen wären.
5.2.
Die Vorinstanz geht davon aus, dass der Beissvorfall während des unbeaufsichtigten Aufenthalts bzw. "Spaziergangs" ausserhalb der Umzäunung nicht im Zusammenhang mit der Funktion von B als Herdenschutzhund gestanden sei (Vernehmlassung, S. 18). Diese Auffassung trifft nicht ohne Weiteres zu. B befand sich beim Beissvorfall noch in der Nähe der Umzäunung einer der Schafweiden des Beschwerdeführers, während die Schafe selber rund 400 m entfernt auf einer anderen Weide waren. Selbst wenn das Spielen mit einem anderen Hund nicht im Zusammenhang mit dem Schutz der Schafherde stand, kann ein dritter, fremder Hund, der überraschend hinzukommt, die Schutzinstinkte eines Herdenschutzhunds auslösen. Für den Herdenschutzhund ist ein plötzlich auftauchender fremder Hund potenziell ein Wolf und somit eine zu bannende Gefahr für seine Herde, da er grundsätzlich – und vor allem in einer solchen Situation – nicht zwischen Hund und Wolf unterscheiden kann (vgl. Wachter, Wolfspräsenz im Kanton Luzern, Grundlagen und Konzept für eine Besucherlenkung bei der Alpung von Schafen mit Herdenschutzmassnahmen, 15.2.2012, S. 23 und 44; abrufbar unter: www.protectiondestroupeaux.ch/fileadmin/doc/Regionen/Luzern/Abschlussarbeit\_Touristenlenkung\_Entlebuch.pdf). Dieses Abwehrverhalten gegenüber fremden Hunden kann dem Herdenschutzhund nicht aberzogen werden, ohne dass damit sein Schutzverhalten gegenüber dem Wolf gestört würde (BAFU, Erläuternder Bericht, S. 13).
5.3.
Gemäss Vorinstanz ist der Beissvorfall auf die fehlende Beaufsichtigung von B durch den Beschwerdeführer zurückzuführen, nicht jedoch auf das Verhalten des Halters der gebissenen Hündin, C (Vernehmlassung S. 7).
Nach Auffassung des Gerichts ist der Beissvorfall auf verschiedene Ursachen zurückzuführen. Eine mögliche Teilursache kann auch die mangelnde Aufsicht von C über seine Hündin gewesen sein. Der Flyer "Schutzhunde bewachen ihre Herde / Halten Sie bitte Distanz!" (vi.Bel. 14) empfiehlt denn auch, den eigenen Hund an die Leine zu nehmen und ihn erst loszulassen, wenn es zu einer Konfrontation zwischen den Hunden kommt. C führte seine Hündin vor dem Beissvorfall nicht an der Leine, obschon er sich in Nähe einer Schafweide mit Herdenschutzhunden befunden hatte (vi.Bel. 8 Ziff. 2). Dies ist auch vor dem Hintergrund zu sehen, dass die im Jahr 2011 registrierten Bissmeldungen in 5 von 6 Fällen Begleithunde betrafen, die nicht an der Leine geführt wurden (Fachstelle Herdenschutz, Jahresbericht 2011, Mai 2012; abrufbar unter: www.protectiondestroupeaux.ch/fileadmin/doc/Berichte/Jahresberichte/Agridea/Jahresbericht\_2011-web.pdf). Die Ansicht der Vorinstanz ist daher zumindest fragwürdig.
5.4.
Die Vorinstanz beruft sich für die angeordneten Massnahmen namentlich auf die Bestimmungen von Art. 77 TSchV und § 12 HundeG. Nach Art. 77 TSchV hat ein Hundehalter Vorkehrungen zu treffen, damit der Hund Menschen und Tiere nicht gefährdet. Dazu führt die
Vorinstanz aus, zwar würden Grossraubtiere oder "sich entsprechend verhaltende" Hunde nicht unter das Schutzziel von Art. 77 TSchV fallen – doch sei die Sicherheit von Menschen und von Hunden, soweit diese nicht eine Schafherde angreifen oder bedrohen, in jedem Fall zu gewährleisten und höher zu gewichten als das Recht des Beschwerdeführers, Herdenschutzhunde zu halten (Vernehmlassung, S. 9).
Der Beschwerdeführer wendet ein, es sei zwischen der Sicherheit von Menschen und der Sicherheit von Tieren zu unterscheiden. Falls die Sicherheit von Begleithunden in jedem Fall zu gewährleisten wäre, würde dies, so der Beschwerdeführer, das faktische Ende des Einsatzes von Herdenschutzhunden im Kanton Luzern bedeuten. Bei der Auslegung von Art. 77 TSchV sei daher auch der spezielle Einsatzzweck der Herdenschutzhunde zu berücksichtigen.
Der Einwand des Beschwerdeführers ist berechtigt. De lege ferenda ist vorgesehen, im Rahmen der Revision der Jagdverordnung (Verordnung über die Jagd und den Schutz wildlebender Säugetiere und Vögel [JSV; SR 922.01]) die Bestimmung von Art. 77 TSchV um einen zweiten Satz zu ergänzen, der wie folgt lautet: Bei der Beurteilung der Verantwortlichkeit für Herdenschutzhunde wird deren Einsatzzweck zur Abwehr fremder Tiere, die die Herde bedrohen, berücksichtigt (www.admin.ch/ch/d/gg/pc/documents/2335/JSV\_Entwurf\_de.pdf; Entwurf vom 8. April 2013). Begründet wird dies damit, dass eine Abwehr fremder Tiere ohne deren "Gefährdung" unmöglich ist, ein Halter also nicht sämtliche sonst erforderlichen Vorkehrungen (bisher geltender Art. 77 TSchV) treffen kann, ohne den Einsatzzweck des Herdenschutzhunds zu missachten (BAFU, Erläuternder Bericht, S. 12). Dies bedeutet, dass bei der gerichtlichen oder administrativen Überprüfung eines Beissvorfalls zwischen einem Herdenschutzhund und einem Begleithund von Drittpersonen der Einsatzzweck des Herdenschutzhunds in jedem Fall gebührend zu berücksichtigen ist (vgl. a.a.O., S. 13).
Da somit die Abwehr fremder Tiere unmöglich ist, ohne diese zu gefährden, erachtet es das Gericht als sachgerecht, bereits bei der Anwendung des geltenden Art. 77 TSchV den Einsatzzweck von Herdenschutzhunden gebührend zu berücksichtigen. Dies ist dadurch gerechtfertigt, dass Herdenschutzhunde im geltenden Bundesrecht vorgesehen sind (vgl. Art. 10 Abs. 4 JSV, Art. 69 Abs. 2 lit. c TSchV; vgl. hierzu Bütler, a.a.O., S. 14 f.; BAFU, Erläuternder Bericht, S. 6 ff.) und de lege ferenda im Bundesrecht noch stärker verankert werden sollen (vgl. nebst nArt. 77 TSchV auch nArt. 10ter und nArt. 10quater JSV).
Dies gilt es auch bei der Anwendung des kantonalen Hunderechts zu beachten. Wie der Beschwerdeführer zu Recht geltend macht, geht Bundesrecht entgegenstehendem kantonalem Recht vor (Art. 49 Abs. 1 BV). Dieser Vorrang des Bundesrechts gilt auch für kompetenzkonforme Erlasse auf Verordnungsstufe (Tschannen, Staatsrecht der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 3. Aufl. 2011, § 22 N 16 ff.; Häfelin/Haller/Keller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 8. Aufl. 2012, N 1179). Das hat zur Folge, dass kantonales Recht im Einzelfall bei einem Konflikt mit Bundesrecht bundesrechtskonform auszulegen ist, sofern einer kantonalen Vorschrift die Gültigkeit nicht gänzlich abgesprochen werden muss ("einzelfallbezogener Anwendungsvorrang zugunsten des Bundesrechts"; vgl. Biaggini/Gächter/Kiener [Hrsg.], Staatsrecht, Zürich 2011, S. 108 N 19, S. 362 N 13; vgl. auch Bütler, a.a.O., S. 48 f.). Somit muss die Bestimmung von § 12 HundeG, wonach Hunde so zu halten sind, dass der Schutz der Öffentlichkeit gewährleistet ist, bundesrechtskonform ausgelegt werden. Folglich gilt auch für diese Bestimmung, dass bei ihrer Anwendung der Einsatzzweck von Herdenschutzhunden gebührend zu berücksichtigen ist. Gleiches gilt für kantonales Verordnungsrecht, namentlich für § 3 HundeV (Leinenzwang), § 4 HundeV (Beaufsichtigung) und § 6 f. HundeV (Angriffe).
Dem Beschwerdeführer ist somit darin beizupflichten, dass Massnahmen zur Gewährleistung der Sicherheit von Begleithunden nicht dazu führen dürfen, dass ein – sinnvoller und sorgfältiger – Einsatz von Herdenschutzhunden verunmöglicht würde. Auch die Richtlinien und Empfehlungen der Fachstelle Herdenschutz bzw. des Vereins Herdenschutzhunde Schweiz ("Herdenschutzhunde im Weidegebiet, Ratgeber mit Checkliste", vi.Bel. 15; "Leitfaden zu Aufzucht, Haltung und Einsatz von Herdenschutzhunden", vi.Bel. 1a) sind in diesem Sinn zu verstehen.
Anzufügen ist, dass die Vorinstanz geltend macht, sie habe beim Erlass der angefochtenen Verfügung den Einsatzzweck des Hunds bereits umfassend berücksichtigt. Entgegen der Auffassung der Vorinstanz tragen die von ihr angeordneten Massnahmen dem Einsatzzweck von Herdenschutzhunden nicht genügend Rechnung. Eine Umzäunung, die von Hunden – und Wölfen und anderen Grossraubtieren – nicht übersprungen werden kann, lässt es nicht als sinnvoll erscheinen, überhaupt Herdenschutzhunde einzusetzen. Zudem widerspricht die Verpflichtung zu einer ständigen Beaufsichtigung ausserhalb der umzäunten Weide insofern dem Verhalten von Herdenschutzhunden, als ein kurzfristiges, selbständiges Verlassen der Schafherde zur Inspektion der Umgebung oder zur eigentlichen Abwehr von Gefahren gegebenenfalls einem wirksameren Schutz dienen kann.
Schliesslich ist festzuhalten, dass das Verhalten eines Herdenschutzhunds gegenüber fremden Hunden je nach den konkreten Umständen des Einzelfalls durchaus als derart auffällig oder übermässig aggressiv beurteilt werden kann, dass eine Verletzung der Sorgfaltspflicht des Hundehalters zu bejahen ist (vgl. BAFU, Erläuternder Bericht, S. 13) bzw. dass Massnahmen im Sinn von Art. 79 Abs. 3 TSchV gerechtfertigt sind. Im vorliegenden Fall ist der rechtserhebliche Sachverhalt jedoch noch nicht soweit abgeklärt, dass darüber abschliessend befunden werden könnte.
6.1.
Nach dem Gesagten erweist sich die Beschwerde als begründet und ist daher gutzuheissen. Die angefochtene Verfügung ist somit aufzuheben.
(…)