Die X AG ist eine im Handelsregister des Kantons Luzern eingetragene Aktiengesellschaft mit Sitz in Luzern. Nach Angaben der Gesellschaft lautet das gesamte Aktienkapital bis auf zwei Pflichtaktien auf den Namen eines ausländischen Staatsangehörigen. Am 26. September 1997 verkaufte die Einfache Gesellschaft Y der X AG ein Grundstück in Luzern. Auf diesem Grundstück befindet sich ein Gebäude mit einem Restaurant, Büro- und Geschäftsräumen sowie einer Wohnung und vier Einzelzimmern. Auf entsprechendes Gesuch hin stellte der Regierungsstatthalter des Amtes Luzern fest, dass der Erwerb dieses Grundstücks durch die X AG der Bewilligungspflicht gemäss Bundesgesetz über den Erwerb von Grundstücken durch Personen im Ausland (BewG) unterliege. Weiter verweigerte er die Bewilligung (Entscheid vom 3. November 1997). Die X AG führt Verwaltungsgerichtsbeschwerde mit dem Antrag, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und es sei festzustellen, dass der fragliche Erwerb bewilligungsfrei sei. Das Verwaltungsgericht hiess die Beschwerde gut.
Aus den Erwägungen:
a) Bundespräsident Koller führte in den Beratungen des Ständerates zur Revision des BewG aus, die Betriebsstättengrundstücke, die jetzt bewilligungsfrei erworben werden könnten, müssten immer unmittelbar zur Ausübung einer wirtschaftlichen Tätigkeit dienen. Dagegen wären beispielsweise Grundstückerwerbe mit dem Zweck, einen Wohnblock zu erstellen, nach wie vor nicht möglich (Amtl. Bull. SR 1997 S. 388). Nationalrat Engler bekräftigte, der Betrieb müsse weitergeführt werden, dürfe demnach nicht einfach aufgegeben werden. Er müsse bestehenbleiben, und damit blieben auch die Arbeitsplätze bestehen (Amtl. Bull. NR 1997 S. 679). Auch Nationalrat Baumberger betonte, es sei erwünscht, dass das ausländische Kapital für Betriebsstätten - ich betone: für Betriebsstätten - in die Schweiz komme (Amtl. Bull. NR 1997 S. 678). Und auf die Befürchtung von Nationalrat de Dardel, wonach die Gesetzesrevision unerwünschte Kapitalanlagen in Wohnbauten ermöglichen würde, antwortete Bundespräsident Koller, ausgeschlossen blieben der Erwerb und der Handel mit Wohnbauten. Es gehe nach wie vor nicht an, dass ein ausländischer Investor beispielsweise einfach einen Wohnblock erwerbe. Ausgeschlossen - das sei ebenso wichtig und zentral - bleibe der spekulative Erwerb von Grundstücken mit dem Zweck, einfach Bauland zu horten. Das falle eindeutig nicht unter den Begriff des Betriebsstättengrundstücks (Amtl. Bull. NR 1997 S. 679). Diesen Ausführungen wurde seitens der Räte nicht weiter widersprochen.
Nach dem Wortlaut und der in den Materialien dokumentierten Entstehungsgeschichte des Gesetzes kann festgestellt werden, dass der Erwerb einer Wohnbaute als Kapitalanlage durch eine Person im Ausland nach wie vor bewilligungspflichtig ist. Anderes gilt dann, wenn die «Wohnbaute» als Betriebsstätte genutzt wird. Indem das Gesetz dabei ausdrücklich von «ständiger» Betriebsstätte spricht, stellt es klar, dass diese Nutzung auch nach dem Grundstückerwerb beibehalten werden sollte. Nur so ergibt die Einbettung der fraglichen Gesetzesrevision in ein Gesamtpaket konjunkturpolitischer Massnahmen einen Sinn.
b) Es fragt sich nun, was zu geschehen hat, wenn eine Betriebsstätte nach dem Erwerb durch eine Person im Ausland in eine reine Wohnbaute umgewandelt wird.
Im Rahmen der parlamentarischen Debatte über die hier interessierende Gesetzesrevision brachte Nationalrat Jutzet dieses Problem zur Sprache. Er führte aus, dass ganze Stadtzentren oder Strassen mit ihren Wohnungen aufgekauft werden könnten. Man könnte sich vorstellen, dass diese Wohnungen dann in Stockwerkeigentum umgewandelt würden, und damit wären auch der Wohnspekulation wieder Tür und Tor geöffnet (Amtl. Bull. NR 1997 S. 678). Gemäss Nationalrat Engler hat die Kommissionsmehrheit - in Abwägung der Interessen an der Erhaltung von Arbeitsplätzen und der Ankurbelung der Wirtschaft einerseits und dem Risiko der Umgehung in Richtung Kapitalanlage anderseits - die Risiken der Umgehung in Kauf genommen, umso mehr, als es Kontrollmechanismen gebe (Amtl. Bull. NR 1997 S. 679).
Unter diesem Kontrollmechanismus verstand Nationalrat Engler den ebenfalls mit der Revision eingefügten Art. 25 Abs. 1bis BewG. Danach wird die Bewilligungspflicht von Amtes wegen nachträglich festgestellt, wenn der Erwerber einer zuständigen Behörde, dem Grundbuchverwalter oder dem Handelsregisterführer über Tatsachen, die für die Bewilligungspflicht von Bedeutung sind, unrichtige oder unvollständige Angaben gemacht hat. In der Botschaft wird dazu ausgeführt, zu denken sei etwa an den Fall, wo über den Zweck des Grundstückerwerbs getäuscht und in Wahrheit eine verbotene Kapitalanlage getätigt worden sei (Botschaft, a. a. O., S. 1265). Diese Bestimmung bezieht sich nach ihrem klaren Wortlaut und auch nach den Worten von Bundespräsident Koller jedoch bloss auf die nachträgliche Feststellung der Bewilligungspflicht, wenn seinerzeit beim Erwerb unrichtige oder unvollständige Angaben gemacht worden sind. Dagegen, führte Bundespräsident Koller weiter aus, biete Art. 25 Abs. 1bis BewG keine Möglichkeit, beispielsweise den rechtsgültigen Erwerb der Hauptwohnung rückgängig zu machen. Er glaube, dass dies in Kauf zu nehmen sei (Amtl. Bull. SR 1997 S. 389).
Daraus geht hervor, dass der Gesetzgeber zwar einerseits eine Kapitalanlage in reine Wohnbauten nicht zulassen wollte, andererseits aber im Interesse der durch die «Deregulierung» bezweckten Konjunkturbelebung aufgrund der damit zusammenhängenden Einschränkung der Bewilligungspflicht das Risiko nicht vollständig ausschliessen wollte oder konnte, dass eine Betriebsstätte nach rechtsgültigem Erwerb später in eine Wohnbaute umgewandelt wird, mithin eine verbotene Kapitalanlage in Wohnbauten möglich ist. Dies ergibt sich im übrigen auch aus Abs. 2 der Schlussbestimmung der Änderung vom 30. April 1997, worin geregelt wird, dass an eine Bewilligung geknüpfte Auflagen von Gesetzes wegen dahinfallen, wenn das neue Recht sie nicht mehr vorschreibt oder es den Erwerb nicht mehr der Bewilligungspflicht unterstellt (Abs. 2).
c) Der Gefahr, dass beim Erwerb einer Liegenschaft das Verbot einer Kapitalanlage in reine Wohnbauten dadurch umgangen wird, dass bereits zu diesem Zeitpunkt eine nachträgliche Nutzungsänderung geplant ist und somit von einer «ständigen» Betriebsstätte keine Rede sein kann, kann aber auf andere Weise begegnet werden. Zweifelt das Grundbuchamt an der Bewilligungsfreiheit des Erwerbs einer Betriebsstätte durch eine Person im Ausland, weil es zum Beispiel vermutet, dass der Erwerber Wohnungen einzurichten gedenkt und damit eine unerlaubte Kapitalanlage beabsichtigt, so verweist es diesen wie bis anhin an die Bewilligungsbehörde, welche entweder einen Nicht-Unterstellungsentscheid fällt oder eine Bewilligung erteilt oder verweigert (Art. 18 Abs. 1 BewG; Art. 18 Abs. 1 der Verordnung über den Erwerb von Grundstücken durch Personen im Ausland [BewV]; Bandli, Die Revision der Lex Friedrich vom 30. April 1997 - Impulse für die Bauwirtschaft? in Baurecht 1/98 S. 34). Die Bewilligungsbehörde hat in diesem Fall genau abzuklären, welche Absichten der Erwerber mit dem Grundstück verfolgt und dies in einem allfälligen Feststellungsentscheid klar festzuhalten. Auf diesen Angaben ist der Erwerber später zu behaften. Wandelt er trotzdem die Betriebsstätte ohne nachträglich entstehenden wichtigen Grund in eine Wohnbaute um, so könnte die Bewilligungspflicht gestützt auf Art. 25 Abs. 1bis BewG nachträglich festgestellt werden. In diesem Sinne hat Art. 25 Abs. 1bis BewG warnenden Charakter. Erwerber, die der zuständigen Behörde unrichtige oder unvollständige Angaben zu einem neu nicht mehr bewilligungspflichtigen Geschäft gemacht haben, müssen wissen, dass jederzeit auf dieses Geschäft zurückgekommen werden kann, natürlich mit straf-, zivil- und verwaltungsrechtlichen Konsequenzen (Bandli, a. a. O., S. 34).