Am 25. Mai 1981 genehmigte der Gemeinderat Z den Gestaltungsplan S in der zweigeschossigen Wohnzone der Gemeinde Z. Der Gestaltungsplan umfasst 19 Teilparzellen; auf 17 Parzellen ist die Errichtung je eines alleinstehenden Ein- bis Zweifamilienhauses vorgesehen. Sämtliche der 17 als bebaubar ausgewiesenen Parzellen sind heute überbaut. A ist Eigentümerin der nicht zur Überbauung vorgesehenen Parzelle Nr. x im Gebiet des Gestaltungsplanes. Zwei Vorschläge von A zur Änderung des Gestaltungsplanes, die unter anderem die Bebaubarkeit der Parzelle Nr. x vorsahen, scheiterten am fehlenden Einverständnis der Nachbarn. Der Gemeinderat legte daraufhin eine eigene Änderung des Gestaltungsplanes auf und genehmigte diese am 21. Juli 1997, nachdem er verschiedene Einsprachen dagegen abgewiesen hatte. Der neue Gestaltungsplan berücksichtigte, dass mit der am 1. Januar 1996 in Kraft getretenen neuen Berechnungsweise der Ausnützungsziffer im Bereich des Gestaltungsplans eine erhebliche Mehrnutzung möglich geworden war. Den bereits überbauten Parzellen wurde ein Teil dieser zusätzlichen Ausnützung entzogen, unter anderem durch Zuweisung an die Parzelle Nr. x, die neu für eine Überbauung freigegeben wurde. Verschiedene Nachbarn beantragten beim Verwaltungsgericht die Aufhebung des Genehmigungsentscheides.
Aus den Erwägungen:
b) Dieser Argumentation kann nicht beigepflichtet werden. Im Rahmen der Revision des BZR wurde offensichtlich nicht die gesamte Ortsplanung einschliesslich Zonenplan, Zonenzuteilung, Zonengrösse und Zonenvorschriften revidiert, sondern lediglich das BZR vom 30. Juni 1989 den geänderten Rechtsnormen des PBG angepasst. Eine eigentliche Ortsplanrevision ist mithin unterblieben. Dementsprechend blieben die bisherigen bau- und planungsrechtlichen Vorschriften für das hier in Frage stehende Gebiet unangetastet. Es lassen sich daher aus dem Entscheid über die Anpassung des BZR keine neuen Vorgaben betreffend die Ausnützung im fraglichen Gebiet herleiten, welche einer im gesetzlichen Rahmen liegenden abweichenden Regelung (vgl. dazu die nachfolgenden Erörterungen) des Gestaltungsplanes entgegen stünden.
Im Übrigen darf ein Gestaltungsplan durchaus die Baufreiheit in grösserem Ausmass einschränken als das übergeordnete Recht (Suter, Der Gestaltungsplan des bernischen Rechts, Bern 1973, S. 82). Die Grenze der möglichen Abweichungen vom übergeordneten BZR ist in § 75 PBG geregelt: Danach kann der Gestaltungsplan vom Zonenplan, Bau- und Zonenreglement oder Bebauungsplan abweichen, sofern wegen der besonderen Verhältnisse eine eigene Regelung sinnvoll erscheint und der Zonencharakter gewahrt bleibt (Abs. 1). Der Zonencharakter umfasst dabei alle charakteristischen Elemente, die einer besonderen Zone das «Gepräge» geben (LGVE 1997 II Nr. 8 Erw. 6d). In § 75 Abs. 2 PBG hat der Gesetzgeber die häufigsten Abweichungen gegenüber dem grundsätzlich massgeblichen Zonenplan aufgeführt und zugleich in masslicher Hinsicht beschränkt. Es sind dies die Fragen der Geschosszahl und der Ausnützungsziffer: Die Geschosszahl darf danach im Gestaltungsplan höchstens um ein Vollgeschoss vom massgebenden Zonen- oder Bebauungsplan abweichen. Grössere Abweichungen sind nur zulässig, wenn sie hinsichtlich Lage und Ausmass im Zonenplan und im Bau- und Zonenreglement festgelegt sind. Die Ausnützungsziffer darf die maximale Ausnützung gemäss Zonen- oder Bebauungsplan um höchstens 15 Prozent überschreiten. Nach § 75 Abs. 3 PBG setzt ausserdem jedes Abweichen von der Regelbauweise das Vorliegen bestimmter Voraussetzungen voraus, so etwa, dass die geplante Überbauung gegenüber der Normalbauweise wesentliche Vorteile aufweist (lit. a) oder dass es sich um eine siedlungsgerechte, architektonisch und wohnhygienisch qualitätsvolle Überbauung handelt, die sich gut in die bauliche und landschaftliche Umgebung eingliedert (lit. c; vgl. zum Ganzen: LGVE 1997 II Nr. 8 Erw. 5a).
Soweit die Beschwerdeführer dem Gemeinderat in grundsätzlicher Hinsicht die Kompetenz absprechen, im Gestaltungsplan hinsichtlich Geschosszahl und Ausnützung von der Regelbauweise abzuweichen, liegen sie somit falsch. Dies gilt insbesondere auch hinsichtlich des in § 75 Abs. 2 PBG nicht speziell erwähnten Falles der Unterschreitung der im Zonenplan festgelegten Ausnützung: Im Rahmen des Gestaltungsplans und sogar einer blossen Änderung kann praxisgemäss auch eine Ausnützung festgelegt werden, die gesamthaft unter jener des BZR liegt. Ob die von der Vorinstanz vorgesehenen Abweichungen von der Normalbauweise im Einzelnen zweckmässig sind und der Zonencharakter insgesamt gewahrt bleibt, ist nachfolgend zu prüfen.
Gemäss diesen Grundsätzen ist für eine Änderung eines Gestaltungsplans somit zweierlei vorauszusetzen, nämlich dass sich die Verhältnisse seit Planerlass erheblich geändert haben und dass das darin begründete öffentliche Interesse, Planung und Wirklichkeit in Übereinstimmung zu bringen, die gegenläufigen öffentlichen und privaten Erhaltungsinteressen überwiegt (vgl. Schürmann/Hänni, a.a.O., S. 89 f.).
b) Der Vorinstanz ist darin beizupflichten, dass sich die (rechtlichen) Verhältnisse seit der am 25. Mai 1981 erfolgten Genehmigung des Gestaltungsplanes S in einer Hinsicht entscheidend verändert haben: Mit der Revision des PBG beschloss der Regierungsrat am 19. Dezember 1995 eine Änderung der Planungs- und Bauverordnung (PBV), die am 1. Januar 1996 in Kraft trat. Neben neuen Bestimmungen über die Verfahrenskoordination wurde darin vor allem eine Änderung der Berechnungsweise der AZ vorgenommen. Dabei wurden die anrechenbaren Geschossflächen (§ 9) und die nicht anrechenbaren Geschossflächen (§ 10) neu definiert: Nicht mehr die für die Wohn- und Arbeitszwecke verwendbaren Flächen sind anrechenbar, sondern die tatsächlich vorhandenen Flächen, wobei als weitere Differenz die Aussenmauern nicht mehr hinzugezählt werden (§ 9 Abs. 1 PBV). Nicht anrechenbar sind neu die Flächen der nicht sichtbaren Untergeschosse und eines sichtbaren Untergeschosses, jeweils maximal im Umfang der Fläche eines durchschnittlichen Vollgeschosses mit einem Zuschlag von 10% in den ein- und zweigeschossigen Zonen. Bei ein- bis dreigeschossigen Zonen werden die anrechenbaren Geschossflächen übergangsrechtlich mit einem Faktor 0,8 multipliziert.
Durch die Änderung der Berechnungsweise der AZ wird immer auch die mögliche Baudichte einer Zone verändert. So wurde schon bei der Änderung der massgeblichen Regelung der §§ 9 ff. PBV darauf hingewiesen, dass durch die völlig veränderte Berechnungsweise - namentlich infolge der beschränkten Anrechnung der Untergeschosse - vorab in Hanglagen eine erhebliche Mehrnutzung auftreten und gegebenenfalls eine Planänderung angezeigt sein könne (vgl. Botschaft vom 3.5.1994 zur Teilrevision des PBG [B 170], in: Verhandlungen des Grossen Rates, 3/1994 S. 802f.; Urteil E. vom 9.10.1996). Dies zeigt gerade das hier betroffene, gegen den Vierwaldstättersee hin abfallende Gebiet des Gestaltungsplans. Nach alter Berechnungsweise der AZ beanspruchten die vorhandenen Bauten die ihnen zugewiesene Bruttogeschossfläche (BGF) unbestrittenermassen nahezu vollständig. Anders nach neuer Berechnung: insgesamt werden nur noch knapp 63% der zugewiesenen anrechenbaren Geschossfläche (AGF; vgl. §§ 8f. PBV) ausgenützt. Dabei ergeben sich je nach Topographie der Grundstücke und der bereits vorhandenen Bauten völlig unterschiedliche Verdichtungsmöglichkeiten. So liegt der Wert bei einzelnen Grundstücken bei bloss rund 40%, während er bei anderen bis zu 88% beträgt. Die neue Berechnungsweise der AZ ermöglicht somit teilweise exorbitante Erweiterungen der bestehenden Baukörper. Dabei gilt es ausserdem zu beachten, dass der bisherige Gestaltungsplan entgegen der von der Vorinstanz vertretenen Auffassung keine verbindlichen Baubereiche festlegt; das Verwaltungsgericht hat bereits im Urteil K. vom 24. November 1998 festgehalten, dass die Bezeichnung der Baukörper im Gestaltungsplan S bloss Zahl, Ausrichtung und ungefähre Situierung der Bauten bezeichnet, auf die Verbindlicherklärung von Baubereichen aber ausdrücklich verzichtet worden ist. Würden bei dieser Ausgangslage die durch die neue Berechnungsweise der AZ erlaubten Erweiterungsmöglichkeiten uneingeschränkt zugelassen, könnte das eine unkontrollierte Verdichtung und mithin die völlige Veränderung des Baucharakters des Quartiers bewirken. Eine solche Entwicklung liefe dem öffentlichen Interesse nach einer kontrollierten und zurückhaltenden Nutzung des in empfindlicher landschaftlicher Lage (Seesicht) gelegenen Gebietes offenkundig zuwider.
c) Dieses erhebliche öffentliche Interesse an der Anpassung des Gestaltungsplans an die neue Rechtslage überwiegt die aus den Grundsätzen der Rechtssicherheit und der Planbeständigkeit fliessenden öffentlichen und privaten Erhaltungsinteressen. Nach Rechtsprechung und Lehre können Gestaltungspläne, welche die Art und Lage der Bauten detailliert festlegen, zwar regelmässig eine längere Bestandesdauer beanspruchen, wenn nach ihnen tatsächlich gebaut worden ist (BGE 116 Ib 189; Zimmerlin, Das Baugesetz des Kantons Aargau, 2. Aufl., Aarau 1985, N 3 zu § 120). Allein der Umstand, dass von einem Gestaltungsplan Gebrauch gemacht worden ist, führt aber nicht zu einer grundsätzlichen Unabänderlichkeit dieses Plans. Vielmehr ist zu beachten, dass die Planung - so wie die ihr zugrunde liegenden Normen - nicht in materielle Rechtskraft erwachsen kann und keine wohlerworbenen Rechte zu begründen vermag (Rhinow/Krähenmann, a.a.O., Nr. 11 B II d; Zimmerlin, a.a.O., N 3 zu § 120 und N 5 zu § 146/47; Christen, a.a.O., S. 228). Das Bundesrecht kennt insbesondere keine förmliche Karenzfrist, während der ein Nutzungsplan nicht abgeändert werden darf (vgl. auch Christen, a.a.O., S. 230 mit Hinweisen auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung). Je länger ein Nutzungsplan besteht, um so eher muss mit seiner Änderung gerechnet werden und um so weniger darf auf dessen Bestand vertraut werden (vgl. BGE 113 Ia 455, 98 Ia 377; Christen, a.a.O., S. 229). Mit Blick hierauf ist auch die Anweisung in § 22 Abs. 2 PBG an den Gemeinderat zu verstehen, die Nutzungspläne alle zehn Jahre zu überprüfen und nötigenfalls anzupassen oder die Anpassung zu verlangen. Sind wie im vorliegenden Fall seit Inkrafttreten des Gestaltungsplans bereits über 17 Jahre verstrichen, geht das Interesse an einer den neuen rechtlichen Voraussetzungen Rechnung tragenden Planung den privaten Interessen an der Planbeständigkeit deshalb regelmässig vor (vgl. BGE 113 Ia 455, 98 Ia 377; Christen, a.a.O., S. 229). Dies gilt hier um so mehr, als die höhere Ausnützung nicht durch eine auf die örtlichen Gegebenheiten abgestimmte Planänderung (Ortsplanung, Gestaltungsplanänderung) möglich wurde, sondern allein durch die geänderte Berechnungsweise der Ausnützung im kantonalen Recht. Bei dieser Änderung wurde wie erwähnt darauf hingewiesen, dass die neue Berechnungsweise bei bestehenden Überbauungen vorab in Hanglagen überhöhte Ausnützungen ermöglichen könne und sich in solchen Fällen eine Planänderung aufdränge. Diesbezüglich erweist sich die Berufung auf die Bestandesgarantie oder den Vertrauensschutz somit ohnehin als verfehlt.
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass im Lichte der sehr gewichtigen Veränderungen der rechtlichen Verhältnisse die Erhaltungsinteressen der Planbeständigkeit und des Vertrauensschutzes im vorliegenden Fall zurückzutreten haben. Die Vorinstanz hat deshalb zu Recht die Voraussetzungen einer Nutzungsplanänderung nach Art. 21 RPG bzw. § 22 Abs. 1 PBG bejaht.
a) (...)
b) (...)
c) Umstritten ist ferner die im geänderten Gestaltungsplan vorgesehene Bebaubarkeit der Parzelle Nr. x, welche im bisherigen Gestaltungsplan nicht als Baugrundstück vorgesehen war.
aa) Die Vorinstanz argumentiert im Wesentlichen mit dem in Art. 1 RPG verankerten Grundsatz der haushälterischen Nutzung des eingezonten Gebietes und dem Ziel der Verdichtung der Bauzonen, was die massvolle Überbauung dieses Grundstückes als angezeigt erscheinen lasse.
Dem halten die Beschwerdeführer entgegen, die Überbauung des Grundstückes setze zahlreiche Ausnahmeregelungen voraus, nämlich die Reduktion des Strassenabstandes auf 2 m und des Waldabstandes auf ca. 13 m für die Wohnbaute bzw. auf 10 m für Kleinbauten. Der Baubereich für Kleinbauten und für den Wintergartenbereich reiche ausserdem bis zur Grenze des bisherigen Gestaltungsplangebietes und widerspreche damit der Regelung von § 127 PBG und § 122 Abs. 2 PBG, welche die Einhaltung der gesetzlichen Grenzabstände gegenüber der Bauzonengrenze verlange. Diese Bestimmungen würden dadurch umgangen, dass der Gestaltungsplanperimeter südwestlich von Grundstück Nr. x in unzulässiger Weise um 4 m erweitert werde. Sodann bestehe für die Einhaltung sämtlicher Bestimmungen, für welche eine Ausnahmebewilligung erteilt werden müsse bzw. die eine Anpassung des Gestaltungsplanperimeters erforderlich machten, ein öffentliches Interesse. Dies gelte insbesondere auch für die Frage der Rechtsbeständigkeit von bestehenden Gestaltungsplänen. Ausnahmen bedürften daher eines überwiegenden öffentlichen Interesses, welches vorliegend fehle. Allein der Wille eines Privaten, seine Liegenschaft überbauen zu können, genüge nicht. Und das Interesse an einer haushälterischen Bodennutzung überwiege hier schon deshalb nicht, weil es auf andere Weise befriedigt werden könne: durch Verzicht auf eine Reduktion der AGF.
bb) Der vor allem in Art. 1 Abs. 1 RPG festgehaltene Grundsatz der haushälterischen Bodennutzung bedingt im Sinne einer ständigen, nie abgeschlossenen Aufgabe die Berücksichtigung der sich wandelnden Bedürfnisse der Bevölkerung und Wirtschaft und der entsprechenden räumlichen Auswirkungen (Kuttler, a.a.O., S. 485 ff.). Insofern hat hinsichtlich der Bodennutzung namentlich in der zweiten Hälfte der 80er Jahre ein erheblicher Wandel eingesetzt. Dabei mögen zum Teil ökologische Kriterien und ein zunehmendes Bewusstsein um den Wert unserer natürlichen Lebensgrundlagen mitgespielt haben. Gleichsam katalytische Wirkung hatte indessen fraglos der Markt, auf dem sich die Tatsache der Begrenztheit des knappen Gutes Boden in aller Schärfe offenbarte. Die damalige Preisentwicklung führte zwangsläufig zu einem sparsameren Umgang mit dem Boden. Trotz zwischenzeitlicher Entspannung auf dem Liegenschaftsmarkt und günstigen Finanzierungsmöglichkeiten bestehen keine Anzeichen dafür, dass hier eine Kehrtwende in Sicht wäre (Urteil A. vom 24.3.1998). Heute besteht daher weitgehend Einigkeit darüber, dass eine weitere Siedlungsausdehnung dem Gebot der haushälterischen Nutzung des Bodens widerspricht, soweit in den bestehenden Siedlungen noch genügend Raum für zusätzliche bauliche Nutzung vorhanden ist (vgl. dazu schon den Bericht über den Stand und die Entwicklung der Bodennutzung und der Besiedlung in der Schweiz [Raumplanungsbericht 1987] vom 14.12.1987, in: BBl 1988 I 962 ff.). Als grundsätzlich haushälterische Art der baulichen Nutzung des Bodens erweist sich deshalb in erster Linie die bauliche Verdichtung (Sieber, Die bauliche Verdichtung aus rechtlicher Sicht, Freiburg 1996, S. 27 f.).
Die von der Vorinstanz vorgesehene Verdichtung der Bauzonen entspricht demnach durchaus einem öffentlichen Interesse. Als Ausfluss eines Planungsgrundsatzes ist dieser Aspekt allerdings anderen öffentlichen und privaten Interessen gegenüberzustellen. Dies gilt bei Einzelentscheiden genauso wie bei planerischen Massnahmen. Insbesondere bei Planänderungen darf eine Verdichtung nicht dazu führen, dass wesentliche Qualitätskriterien der bisherigen Planung in Frage gestellt werden (vgl. sinngemäss auch BGE 113 Ib 266 und Bundesgerichtsurteil vom 9.10.1990, zitiert bei Sieber, a.a.O., S. 29 f.).
cc) Der bisherige Gestaltungsplan sah die Freihaltung des Grundstücks Nr. x vor. Verschiedene gewichtige Gründe sprechen nun in der Tat dafür, weiterhin auf die Überbauung dieses Grundstückes zu verzichten. So sind die Einwände der Beschwerdeführer betreffend dessen ungünstiger Lage und Topographie nicht von der Hand zu weisen, handelt es sich doch um eine steile Böschung mit felsigem Untergrund, die für die bauliche Nutzung wenig geeignet ist. Es geht hier ausserdem um eine ausgeprägte Nordlage, die überdies am nördlichen Rand an einen Waldausläufer grenzt. Damit ist die Besonnung des Grundstücks ausgesprochen schlecht (vgl. § 152 Abs. 2 PBG), so dass es sich auch aus wohnhygienischen Gründen nicht für eine Überbauung eignet. Weiter lassen die baurechtlich vorgesehenen Abstände (Wald-, Strassen- und Grenzabstand) eine Überbauung an sich gar nicht zu. Entsprechende Ausnahmen (Unterabstand zum Wald, Verminderung des Strassenabstandes) sind unumgänglich. Selbst wenn diese gewährt würden, wäre ein bescheidenes Bauvolumen ausserdem nur erreichbar, wenn der Höhenbereich der übrigen Bauten im Gestaltungsplangebiet wesentlich überschritten würde. Die Firsthöhen der benachbarten Häuserzeile halten sich an den Höhenbereich der angrenzenden Krete. Für das neu zu überbauende Grundstück Nr. x soll diese Krete indessen um 3.55 m überschritten werden können. Wenn auch das (allerdings nicht verbindliche) Vorprojekt für diese Überbauung diese Höhe nicht ganz ausnützt - die vorgesehene Überschreitung beträgt ca. 2.90 m - zeigt sich damit doch, dass eine im Hinblick auf Besonnung, Wohnhygiene, Grösse und Wirtschaftlichkeit einigermassen sinnvolle Überbauung nur mit einer erheblichen Überschreitung der Krete möglich ist. Damit würde die Höhe sämtlicher Nachbargebäude erheblich überschritten. Dies sowie die besondere Lage der Überbauung hätten zur Folge, dass die zwar wesentlich bessere, aber auch nicht optimale Besonnung der Nachbarbauten erheblich beeinträchtigt würden. Nicht zuletzt würde damit aber auch eine Verschlechterung des Erscheinungsbildes des gesamten Quartiers bewirkt. Die heutige Überbauung garantiert zumindest aus einer gewissen Distanz betrachtet ein einigermassen homogenes Erscheinungsbild, da die Bauten einerseits dem Hang entsprechend abgestuft sind und sich die Firsthöhen der südöstlichen Häuserzeile wie erwähnt an den Höhenbereich der Krete «Sonnenterrasse» halten.
Diese Ausführungen zeigen, dass für die Freihaltung der Parzelle Nr. x im bisherigen Gestaltungsplan wichtige raumplanerische Argumente und damit öffentliche Interessen sprachen. Dagegen vermag das öffentliche Interesse an einer Verdichtung, welches hier ausschliesslich in der Errichtung eines einzelnen Wohnhauses von bescheidener Grösse besteht, nicht aufzukommen. Daran ändern auch die auf dem Spiel stehenden privaten Interessen nichts. Der Eigentümerin des Grundstücks Nr. x waren die Gründe für die Freihaltung bekannt, und sie konnte nicht damit rechnen, dieses Grundstück einmal überbauen zu können. Die Eigentümer der benachbarten Grundstücke andererseits durften darauf vertrauen, dass dieses Grundstück von einer Überbauung freigehalten würde und keine entsprechende Beeinträchtigung ihrer Grundstücke (Besonnung/Aussicht) erfolgen würde.
Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen die Gestaltungsplanänderungen erweisen sich demnach hinsichtlich der vorgesehenen Bebaubarkeit des Grundstücks Nr. x als begründet. Insofern sind sie gutzuheissen und der Genehmigungsentscheid des Gemeinderates aufzuheben.
(Das Bundesgericht hat die dagegen erhobene staatsrechtliche Beschwerde am 8. Oktober 1999 abgewiesen.)