Entscheidpublikation OGVE 2018/19 Nr. 22
Art. 67 Abs. 2 GOG
Der Streitgegenstand kann vor dem Verwaltungsgericht nicht ausgedehnt oder geändert werden (E. 1).
Art. 19 und Art. 62 Abs. 2 BV; Art. 13 lit. i und Art. 28 KV
Die Bundesverfassung gewährleistet einen ausreichenden Grundschulunterricht auch dann, wenn er nicht von öffentlichen Schulen wahrgenommen wird. Sie erklärt kein bestimmtes Modell privater Unterrichtsform als zulässig oder unzulässig. Auch die Kantonsverfassung schützt den privaten Heimunterricht nicht grundrechtlich. Der kantonale Gesetzgeber kann den privaten Einzelunterricht einer Bewilligungspflicht unterstellen (E. 3 und 4).
Art. 40 und Art. 122 Abs. 2 lit. e BiG
Voraussetzungen, unter welchen eine Heimunterrichtsbewilligung erteilt werden kann. Im konkreten Fall kann das sog. Homeschooling nicht bewilligt werden, weil die für den Unterricht vorgesehene Lösung aus fachlichen und didaktischen Gründen ungenügend und überdies fraglich ist, ob eine ausserfamiliäre und freundschaftsunabhängige Sozialisation der Kinder ausreichend gewährleistet ist (E. 5).
Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 23. Januar 2019 (B 18/014).
Sachverhalt:
S. und K. haben zwei Töchter (L., geb. 27. Februar 2006, und N., geb. 16. Dezember 2007) und einen Sohn (A., geb. 10. September 2010). Am 16. November 2017 stellten sie beim Amt für Volks- und Mittelschulen des Kantons Obwalden ein Gesuch für die Erteilung von Privatunterricht (Homeschooling) für die beiden Töchter L. und N. Mit Eingabe vom 24. Januar 2018 ergänzten und präzisierten S. und K. ihr Gesuch und reichten Unterlagen ein. Am 26. Januar 2018 lehnte das Bildungs- und Kulturdepartement, handelnd durch das Amt für Volks- und Mittelschulen, das Gesuch ab. Dagegen erhoben S. und K. am 15. Februar 2018 Beschwerde beim Regierungsrat und beantragten die Aufhebung des Entscheides und die Bewilligung zur Erteilung von Privatunterricht für die Töchter L. und N.
Mit Entscheid vom 22. Mai 2018 wies der Regierungsrat die Beschwerde ab. Dagegen gelangten S. und K. mit Beschwerde vom 29. Juni 2018 an das Verwaltungsgericht und stellten folgende Anträge:
"1. Es sei der Entscheid des Bildungs- und Kulturdepartementes des Kantons Obwalden (BKD) / Amt für Volks- und Mittelschulen (AVM) vom 26.01.2018 sowie der Beschluss des Regierungsrates des Kantons Obwalden vom 22.05.2018 (Nr. 465) aufzuheben.
Es sei vom Verwaltungsgericht des Kantons Obwalden festzustellen, dass die Eltern S. und K. gestützt auf die von ihnen vorgenommene entsprechende Mitteilung an das zust. Departement ihre Kinder privat unterrichten dürfen und entsprechend zu beaufsichtigen sind.
ev.
a) Es sei S. und K. (Eltern) die Bewilligung zur Erteilung von Privatunterricht für ihre beiden Kinder L. (geb. 27.02.2006) und N. (geb. 16.12.2007) – ohne weitere Auflagen und/oder Bedingungen – zu erteilen.
b) ev. Das Verwaltungsgericht habe i.S.v. Art. 14 Abs. 2 der Verordnung über das Verwaltungsgerichtsverfahren den angefochtenen Beschluss des Regie-rungsrates vom 22.05.2018 bzw. den Entscheid des Bildungs- und Kultur-departementes des Kantons Obwalden (BKD) / Amt für Volks- und Mittel-schulen (AVM) vom 26.01.2018 zur neuen Beurteilung an das BKD/AVM (als erste Instanz) zurückzuweisen."
Aus den Erwägungen:
1.1
Die Beschwerdeführer beantragen vor Verwaltungsgericht, es sei festzustellen, dass sie gestützt auf die von ihnen vorgenommene Mitteilung an das zuständige Departement ihre Kinder privat unterrichten dürften. Sie verlangen damit abweichend vom vorinstanzlichen Verfahren zum einen die Berechtigung zum Heimunterricht auch für ihren Sohn A. (geb. 10. September 2010), zum andern das Absehen von einer Bewilligungspflicht für den Privatunterricht ihrer Kinder. Nur im Eventualantrag halten sie an ihrem schon bei den Vorinstanzen gestellten Antrag auf Bewilligung des Privatunterrichts ohne weitere Auflagen und/oder Bedingungen für ihre Töchter L. (geb. 27. Februar 2006) und N. (geb. 16. Dezember 2007) fest.
1.2
Gemäss Art. 67 Abs. 2 GOG sind im Verfahren vor Verwaltungsgericht neue Anträge oder die Ausdehnung der im vorinstanzlichen Verfahren gestellten Anträge unzulässig. Der Streitgegenstand kann somit vor Verwaltungsgericht nicht ausgedehnt oder geändert werden (vgl. BGE 136 V 362 E. 3.4.2; Urteil des Bundesgerichts 7C_741/2018 vom 7. September 2018;1A.289/2004 vom 7. Juni 2005, E. 4.2.1). Die Vorinstanzen haben einzig darüber entschieden, ob den Beschwerdeführern für ihre Töchter L. und N. die Bewilligung für den Privatunterricht (sog. Homeschooling) zu erteilen sei. Soweit die Beschwerdeführer hier somit mehr und anderes verlangen, ist auf ihre Ausführungen von vornherein nicht einzutreten (vgl. auch Urteile des Bundesgerichts 1C_185/2011 vom 13. September 2011, E. 1.4;1A.289/2004 vom 7. Juni 2005, E. 4.2.1 f.;1A.226/2003 vom 27. Mai 2004, E. 4.2;1A.110/2001 vom 4. Dezember 2001, E. 7.3; VGE B 18/015 vom 4. Dezember 2018).
1.3
Selbst wenn die Änderung des Streitgegenstands zulässig wäre, so könnte den Begehren nicht stattgegeben werden. Einerseits ergibt sich aus den nachfolgenden Erwägungen, dass die Beschwerdeführer keinen Anspruch auf bewilligungsfreie Zulassung zum Privatunterricht ihrer Kinder haben (vgl. hinten, E. 4). Anderseits führen die Beschwerdeführer selbst aus, dass A. zufrieden sei mit der Form der öffentlichen Schule und dass er sich auf das nächste Schuljahr und die 2. Klasse freue. Für ihn fehlte es somit ohnehin an den Voraussetzungen, die die Erteilung von Privatunterricht rechtfertigen könnten (vgl. dazu hinten, E. 5.2; vgl. ferner E. 5.3); entsprechend müsste das als Hauptantrag gestellte Feststellungsbegehren abgewiesen werden, wenn darauf einzutreten wäre.
Gemäss Art. 66 GOG können mit der Beschwerde lediglich Rechtsverletzungen einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens und unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts gerügt werden. Unangemessenheit kann nicht geltend gemacht werden. Dies ist bei den nachfolgenden Erwägungen zu berücksichtigen.
Die Beschwerdeführer machen im Wesentlichen geltend, diverse Abhandlungen widerlegten das Argument, dass der durch Eltern erteilte Privatunterricht qualitativ minderwertig sei. Aus Art. 19 BV ergebe sich für Eltern ein Anspruch auf Erteilung von Privatunterricht. Art. 28 KV gewährleiste die Freiheit des Privatunterrichts. Im Bildungsgesetz hätten nur Vorschriften über die staatliche Aufsicht erlassen werden dürfen. Eine Bewilligungspflicht finde in der KV keine Grundlage. Aufsicht heisse nicht, dass Vorschriften (z.B. die von der Vorinstanz zitierte "Handreichung") erlassen werden dürften. Es fehle an einer gesetzlichen Grundlage um zu verlangen, dass nur Personen mit einer abgeschlossenen Lehrerausbildung Homeschooling erteilen dürften. Für zwei Kinder genügten die vorgesehenen neun Lektionen durch eine Lehrkraft und die Beschulung durch sie als Eltern. Es sei ein Riesenunterschied, wenn eine ausgebildete Lehrkraft 22 fremde Kinder unterrichten müsse. Auch eine Befristung von Homeschooling sei ohne Grundlage. Zu Unrecht gehe die Vorinstanz davon aus, dass das Homeschooling die Sozialisierung ihrer Kinder (Sozial- und Selbstkompetenz) nur ungenügend gewährleiste.
4.1
Entgegen der Meinung der Beschwerdeführer gewährleistet Art. 19 i.V.m. Art. 62 Abs. 2 BV den privaten Einzelunterricht nicht. Art. 19 BV gewährleistet als Grundrecht einen Anspruch auf ausreichenden und unentgeltlichen Grundschulunterricht. Für das Schulwesen sind die Kantone zuständig; sie sorgen für einen ausreichenden obligatorischen Grundschulunterricht, der allen Kindern offen steht (vgl. Art. 62 Abs. 1 und 2 BV). Der Grundschulunterricht untersteht staatlicher Leitung oder Aufsicht. Aus der Aufsicht folgt, dass der Verfassungsgeber von der Möglichkeit privater Schulen ausgeht; in diesem Fall sollen diese staatlicher Aufsicht unterstehen. Die Bundesverfassung will damit sicherstellen, dass der Grundschulunterricht auch dann, wenn er von nicht öffentlichen Schulen wahrgenommen wird, ausreichend ist.Mehr will sie nicht: Art. 62 Abs. 2 BV erklärt kein bestimmtes Modell privater Unterrichtsform als zulässig oder unzulässig. Der Bundesverfassungsgeber setzt nur die minimalen Anforderungen, damit die der Bildungsverfassung zugrundeliegenden Werte verwirklicht werden. Immerhin können sich die Kantone aufgrund ihrer Schulhoheit zu verschiedenen Modellen bekennen. Nichts anderes ergibt sich aus den weiteren von den Beschwerdeführern angerufenen Bestimmungen der BV (Urteil des Bundesgerichts 2C_738/2010 vom 24. Mai 2011, E. 3.3.2, mit Hinweisen; Peter Hänni, in: Basler Kommentar Bundesverfassung, 2015, Art. 62 N. 12 und 16; Bernhard Ehrenzeller, in: Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht, Band IX, Bildungs-, Kultur- und Sprachenrecht, Basel 2018, 29). Als Aufsichtsinstrumente kommen etwa die Bewilligungspflicht, ein Berichtswesen (insbesondere in Bezug auf die Qualitätskontrolle), Inspektionen, Untersuchungen oder die Überprüfung von Entscheiden in Frage (Hänni, a.a.O., Art. 62 N. 29).
4.2
Privater Einzelunterricht hat den bundesrechtlichen Anforderungen von Art. 19 und Art. 62 Abs. 2 BV zu genügen: Auch der private Einzelunterricht muss ausreichend sein. Die Ausbildung muss für den Einzelnen angemessen und geeignet sein sowie genügen, um die Schüler gebührend auf ein selbstverantwortliches Leben im modernen Alltag vorzubereiten. Dies gilt auch in Bezug auf die leistungsfähigeren Kinder, die auf der Unterstufe eine gymnasiale Ausbildung absolvieren, da der bundesverfassungsrechtliche Anspruch keinerlei Einschränkungen nach Begabungen oder Fähigkeiten beinhaltet (Herbert Plotke, Die Bedeutung des Begriffes Grundschulunterricht in Art. 19 und Art. 62 Abs. 2 der Bundesverfassung, ZBl 106/2005, 562 f.). Der Anspruch auf ausreichenden Grundschulunterricht wird verletzt, wenn die Ausbildung des Kindes – sei es durch den Staat, sei es durch die Eltern – in einem Masse eingeschränkt wird, dass die Chancengleichheit nicht mehr gewahrt ist oder dass es in der Gesellschaft oder im demokratischen Gemeinwesen nicht (mehr) partizipieren kann. Das ist namentlich der Fall, wenn es Lehrinhalte nicht vermittelt erhält, die in der hiesigen Wertordnung als unverzichtbar gelten oder wenn es von einer nicht genügend ausgebildeten oder fähigen Lehrperson unterrichtet wird. Ein ausreichender Grundschulunterricht muss somit nicht nur schulisches Wissen vermitteln, sondern auch die soziale Kompetenz der Schülerinnen und Schüler entwicklungsspezifisch fördern. Ausschlaggebend ist das Wohl des Kindes und nicht dasjenige der Eltern, weshalb auch die Befugnis der Eltern, Pflege und Erziehung des Kindes zu leiten und die nötigen Entscheidungen zu treffen (Art. 301 ZGB), zu keiner Beeinträchtigung von dessen Anspruch auf genügenden Grundschulunterricht führen darf. Aus diesen Gründen kann der kantonale Gesetzgeber auch den privaten Einzelunterricht einer Bewilligungspflicht unterstellen (Urteile des Bundesgerichts 2C_738/2010 vom 24. Mai 2011, E. 3.5.4 und E. 3.5.6, mit Hinweisen;2C_592/2010 vom 20. September 2011, E. 3.3.1;2C_686/2011 vom 25. Januar 2012, E. 2.3.3; BGE 129 I 35 E. 7.3; vgl. auch Johannes Reich, "Homeschooling" zwischen elterlichem Erziehungsrecht, staatlicher Schulpflicht und Kindeswohl, ZBl 113/2012, 592, wonach sich der Anspruch des Kindes auf ausreichenden Grundschulunterricht selbst gegen den Elternwillen durchsetzt).
4.3
Gemäss Art. 13 lit. i KV ist in den Schranken des Bundesrechts und der zur Wahrung der öffentlichen Ordnung erlassenen kantonalen Gesetzgebung unter anderem die Unterrichtsfreiheit gewährleistet. Sodann ist laut Art. 28 KV die Freiheit des Privatunterrichts unter Vorbehalt der staatlichen Aufsicht gewährleistet. Die Beschwerdeführer sind der Ansicht, dass sich daraus das uneingeschränkte Recht der Eltern zum Privatunterricht ihrer Kinder ergebe.
4.3.1
Die Vorinstanz ist gestützt auf die Entstehungsgeschichte der KV der Auffassung, dass kein verfassungsrechtlicher Anspruch auf Privatunterricht besteht. Mit "Privatunterricht" meine die KV vielmehr die Privatschulen. Nach dem Protokoll des Verfassungsrats zu Art. 13 lit. i KV bedeutet Unterrichtsfreiheit, "dass der Staat zwar Schulen führt, dass aber jeder Bürger noch andere Meinungen in Bezug auf den Unterricht seiner Kinder vorbereiten (recte wohl: verbreiten) kann" (Votum von Verfassungsrat Dr. Jost Dillier; Protokoll, S. 64). Sodann ergibt sich aus den Beratungen zu Art. 28 KV, dass einhellig davon ausgegangen wurde, dass der Lehrplan durch die staatliche Schule oder durch Privatschulen vermittelt werde. Diesen Schulen wurde der Privatunterricht in Freifächern, z.B. in Form des Violinunterrichts, gegenübergestellt, der im Gegensatz zu Privatschulen eben nicht der Aufsicht unterstehe. Es wurde ferner darauf hingewiesen, dass der Artikel im gleichen Wortlaut von der bisherigen Kantonsverfassung übernommen worden sei und dass das Wort "Privatunterricht" in Bund und Kantonen der gebräuchlichere Ausdruck sei. Explizit wurden die beiden Varianten erwogen, entweder in der Marginalie oder im Text den Begriff der "Privatschule" zu verwenden. In der Abstimmung wurde dann der heute geltende Text bevorzugt, wobei offenbar die Meinung vorherrschte, die Bestimmung sei auch so klar (vgl. Voten der Verfassungsräte P. Bonifaz Klingler und Dr. Caspar Arquint, des Vizepräsidenten Karl Röthlin und des Landschreibers Leo Omlin; Protokoll, S. 85). Demzufolge ist gestützt auf die Materialien davon auszugehen, dass in der KV lediglich der Privatunterricht in Privatschulen geregelt werden sollte. Dieser wurde denn auch der Aufsicht unterstellt, wie es schon von der Bundesverfassung vorgeschrieben wird. Hätte der Verfassungsgeber den privaten Heimunterricht grundrechtlich schützen wollen, so hätte er dies detaillierter geregelt (vgl.Urteil des Bundesgerichts 2C_738/2010 vom 24. Mai 2011, E. 3.4.1).Es fehlen sodann andere überzeugende Anhaltspunkte, die ein Abweichen von der erwähnten historischen Auslegung rechtfertigen würden. Nichts anderes ergibt sich schliesslich aus Art. 25 KV, wonach Kanton und Gemeinden bei der Erfüllung ihrer Aufgaben bestrebt sind, die Familie als Grundlage von Staat und Gesellschaft zu stärken. Auch daraus ergibt sich kein durchsetzbarer Anspruch der Eltern auf Privatunterricht für ihre Kinder.
4.3.2
Selbst wenn aber der Meinung der Beschwerdeführer gefolgt würde, die KV gewährleiste den Privatunterricht ausserhalb einer Schule, so vermöchten sie daraus nichts für ihren Standpunkt abzuleiten. Auch wenn die KV die Freiheit des Privatunterrichts in der Form des Homeschooling gewährleisten würde, so wäre diese Freiheit schon nach dem Wortlaut der Verfassung nicht schrankenlos (vgl. auch Art. 36 BV), wird doch in Art. 28 KV entsprechend der Vorgabe der Bundesverfassung die staatliche Aufsicht ausdrücklich vorbehalten. Diese Aufsicht kann insbesondere dadurch ausgeübt werden, dass der Kanton für diese Unterrichtsform im Gesetz eine Bewilligungspflicht vorsieht (vgl. schon vorne, E. 4.1). Entscheidend ist demnach, was dem Gesetz zum Privatunterricht zu entnehmen ist. Das ist nachfolgend zu prüfen.
5.1
Gemäss Art. 40 des Bildungsgesetzes vom 16. März 2006 (BiG; GDB 410.1; angenommen in der Volksabstimmung vom 21. Mai 2006; vgl. ABl 2006, 779) bedarf der Besuch von Privatunterricht zur Erfüllung der Volksschulpflicht ausserhalb von Privatschulen der Bewilligung des Kantons. An die Bewilligung können Bedingungen geknüpft werden (vgl. auch Art. 122 Abs. 2 lit. e BiG). Diese Bestimmungen wurden mit Blick auf die Verantwortung des Kantons für einen ausreichenden Grundschulunterricht (vgl. vorne, E. 4.1 f.) im öffentlichen Interesse erlassen (vgl. Art. 36 BV). Soweit die Beschwerdeführer meinen, der Privatunterricht dürfe nicht von einer kantonalen Bewilligung abhängig gemacht werden, ist ihnen entgegenzuhalten, dass die Bewilligungspflicht sich ohne Weiteres aus der Pflicht zur Aufsicht ableiten lässt, welche die Kantone von Bundesrechts wegen zur Sicherung einer ausreichenden Grundschulbildung wahrzunehmen haben (vgl. vorne, E. 4.1 f.; Judith Wyttenbach, in: Basler Kommentar Bundesverfassung, 2015, Art. 19 N. 28; Herbert Plotke, Schweizerisches Schulrecht, 2. Aufl., Bern/Stuttgart/Wien 2003, 477). Entsprechend erweist sich die Regelung im Gesetz auch als verhältnismässig, da sie nicht weiter geht, als zur Erfüllung dieses Ziels erforderlich ist. Eine vergleichbare Regelung fand sich übrigens schon in Art. 55 des alten Gesetzes über Schule und Bildung (Schulgesetz) vom 28. Mai 1978 (aSchulG; OGS 1978, 37); zusätzlich verlangte Art. 56 aSchG aber noch, dass Privatunterricht nur von Lehrern erteilt werden dürfe, welche die kantonale Lehrbewilligung besässen.
5.2
5.2.1
Es stellt sich denn auch hier die Frage, welche Anforderungen an die unterrichtende Person zu stellen sind. Die Vorinstanz macht in diesem Zusammenhang zutreffend geltend, Art. 40 BiG spreche ausdrücklich von "Privatunterricht … ausserhalb von Privatschulen" und verweise damit auf die dort geltende Qualitätssicherung (Art. 6 und Art. 37 BiG); ferner könne das Erfordernis einer genügenden Grundschulausbildung gemäss der Bundesverfassung nur erreicht werden, wenn die unterrichtende Person über eine entsprechende Fachausbildung verfüge. Gemäss Art. 27 BiG müssten Lehrpersonen einen Ausbildungsabschluss besitzen. Diese Bestimmung befinde sich systematisch unter den allgemeinen und stufenübergreifenden Normen des Gesetzes und gelte somit auch für Lehrpersonen, die Privatunterricht erteilten. Dies bedeute nicht, dass die Kinder nicht auch von Drittpersonen unterrichtet werden könnten. Auf den Beizug einer Lehrperson könne aber faktisch nicht verzichtet werden, insbesondere wenn der Privatunterricht über eine längere Zeitspanne erfolgen solle. Im angefochtenen Entscheid verwies die Vorinstanz auf den grossen Ermessensspielraum des zuständigen Departements, der sich aus dem Fehlen näherer Bestimmungen zum Privatunterricht ergebe. Das bedeute jedoch nicht, dass das Departement frei wäre, über die Bewilligungsvoraussetzungen zu befinden. Vielmehr habe sich die Bewilligungspraxis an der Zielsetzung der Bildungsgesetzgebung zu orientieren, dass alle Schülerinnen und Schüler eine gleichwertige Bildung erhielten.
Im Sinne einer Richtlinie hat deshalb das Bildungs- und Kulturdepartement in einer "Handreichung" vom Januar 2014 als Bedingungen festgelegt, dass der Privatunterricht nur in begründeten Ausnahmefällen (z.B. Unfall, physische oder psychische Erkrankung, längere Reise der Familie, Time-out-Platzierung) und befristet und von einer ausgebildeten Lehrperson mit einer entsprechenden Lehrbefähigung erteilt werden dürfe. Eine solche Richtlinie hat zwar nicht Gesetzeskraft, sondern ist stets im Einzelfall aufgrund der gesetzlichen Beurteilungsmerkmale zu konkretisieren. Sie dient jedoch der richtigen und rechtsgleichen Anwendung des Gesetzes und kann im Regelfall den Ausgangspunkt für die angemessene Beurteilung des Einzelfalls bilden (vgl. BGE 116 IV 7). Die Auffassung, dass der Privatunterricht nur in besonderen Situationen des Kindes zu bewilligen sei und die entsprechende Lehrbefähigung und -bewilligung der Eltern voraussetze, wird auch im Schrifttum vertreten (Plotke, a.a.O., 477).
5.2.2
Vergleichsmassstab für die Beurteilung, ob der Heimunterricht ausreichend ist, bildet der staatliche Unterricht (vgl. Art. 62 Abs. 2 BV; Urteil des Bundesgerichts 2C_686/2011 vom 25. Januar 2012, E. 2.3.4). Daraus ergibt sich, dass eine Heimunterrichtsbewilligung an die Anforderung geknüpft ist, dass die notwendigen Lehrinhalte vermittelt werden und insbesondere bei länger dauerndem Heimunterricht nur entsprechend ausgebildete oder fähige Personen den Unterricht erteilen (Wyttenbach, a.a.O., Art. 19 N. 28). Der Unterricht muss die Schüler auf ein selbstverantwortliches Leben im modernen Alltag vorbereiten und ihnen die notwendigen Grundlagen für den weiterführenden Schulbesuch auf der Sekundarstufe II oder für eine Berufsausbildung vermitteln (Wyttenbach, a.a.O., Art. 19 N. 11; BGE 130 I 352 E. 3.2). In der Lehre wird, jedenfalls soweit der Unterricht im Rahmen der ersten Hälfte der Primarstufe in Frage steht, als ausreichend erachtet, wenn ein Kanton für die Erteilung häuslichen Privatunterrichts eine schweizerisch anerkannte gymnasiale Maturität voraussetzt (Reich, a.a.O., 596 f.). In der bundesgerichtlichen Rechtsprechung wurde für den Privatunterricht eine vertiefte methodisch-didaktische Ausbildung und damit eine abgeschlossene Lehrerausbildung verlangt; als ungenügend taxiert wurde deshalb eine Ausbildung als Sozialpädagogin (Urteile des Bundesgerichts 2C_738/2010 vom 24. Mai 2011, E. 3.5.5;2C_592/2010 vom 20. September 2011, E. 3.1). Diese Fähigkeiten seien umso mehr gefordert, als eine regelmässige Kontrolle wie in der öffentlichen Schule oder der Privatschule, welche garantierten, dass den minimalen Anforderungen nach Art. 19 und Art. 62 Abs. 2 BV genügt werde, beim Heimunterricht praktisch ausgeschlossen sei; die wenigen Kontrollen durch einen Lehrer vermöchten dieses Manko nicht wettzumachen (Urteil des Bundesgerichts 2C_738/2010 vom 24. Mai 2011, E. 3.5.5; BGE 114 Ia 133 E. 3a).
5.2.3
Im Gymnasium, welches Tochter L. besucht, wird ein breiter Strauss von Fächern unterrichtet (vgl. Art. 9 des Reglements der EDK über die Anerkennung von gymnasialen Maturitätsausweisen [MAR] vom 16. Januar 1995; GDB 414.111). Dieser muss von verschiedenen Fachlehrerinnen und -lehrern vermittelt werden. Die pädagogischen und fachlichen Voraussetzungen, die an die Unterrichtenden gestellt werden, sind denn auch umso höher, je anspruchsvoller und zahlreicher die zu vermittelnden Lehrfächer sind (Urteil des Bundesgerichts 2C_686/2011 vom 25. Januar 2012, E. 2.3.4; vgl. auch Urteil 2C_741/2018 vom 7. September 2018, E. 4). Die Beschwerdeführer verfügen nicht über die entsprechende Ausbildung und Befähigung, ihrer Tochter diesen vielfältigen und anspruchsvollen Unterricht zu vermitteln. Die Mutter, welche nach den Ausführungen im Gesuch vom 16. November 2017 die Hauptverantwortung für die Begleitung der Kinder übernehmen soll, hat eine Grundausbildung als Siebdruckerin und Weiterbildungskurse im Bereich der Sozialpädagogik besucht. Der Vater ist gelernter Verkäufer und leistet Schichtarbeit in der Industrie, weshalb er infolge seiner hohen Präsenzzeit zu Hause einen grossen Teil zur Unterstützung beitragen könne. Mit Eingabe vom 24. Januar 2018 ergänzten die Beschwerdeführer ihr Gesuch und brachten vor, dass die beiden Kinder an zwei Vormittagen in der Woche durch eine ausgebildete Lehrperson unterrichtet werden sollten, bei Bedarf auch öfters. Diese verfügt über eine unbefristete Lehrbewilligung für die Kindergarten- und Primarschulstufe; die Lehrbewilligung für die Orientierungsstufe ist befristet bis am 31. Juli 2021, da sich die Lehrperson in der Ausbildung zur Sekundarlehrerin befindet, wobei diese Ausbildung derzeit sistiert ist. Die Lehrperson verfügt demnach nicht über eine Lehrbewilligung für das Gymnasium. Damit wäre nicht gewährleistet, dass L. den ihren Fähigkeiten und Begabungen entsprechenden Unterricht erhielte. Selbst wenn aber davon ausgegangen würde, sie habe nicht Anspruch auf einen dem Gymnasium, sondern der Orientierungsschule (Art. 71 f. BiG) entsprechenden Unterricht, wären die Anforderungen an einen solchen Unterricht vorliegend nicht erfüllt. Mit den Vorinstanzen ist davon auszugehen, dass der anspruchsvolle Schulstoff dieser Stufe nicht im Rahmen von neun Lektionen pro Woche, verteilt auf zwei Vormittage, vermittelt werden kann. Die Eltern wären zudem vor dem Hintergrund ihrer Ausbildung sowohl fachlich als auch pädagogisch nicht in der Lage, den anspruchsvollen Unterricht zu gewährleisten. Schliesslich steht das Ansinnen der Beschwerdeführer auch in einem seltsamen Kontrast zu ihren Ausführungen, dass L. motiviert und neugierig sei, ob die neuen Strukturen an der Kantonsschule positive Veränderungen mit sich brächten; sie entwickle sich wie auch die beiden anderen Kinder prächtig. Damit fehlte es auch an einem sachlichen Grund, um L. den ordentlichen Schulunterricht vorzuenthalten; es ist somit auch eine besondere Situation zu verneinen, welche einen solchen Schritt rechtfertigen könnte.
5.2.4
Das Gleiche gilt in nur leicht vermindertem Mass für Tochter N. Im Alter von 11 Jahren wird sie schon bald den Wechsel von der Primarstufe in die Sekundarstufe I zu vollziehen haben (vgl. Art. 54, Art. 71 und Art. 82 ff. BiG). In dieser Phase ist der Unterricht bereits relativ anspruchsvoll, zumal der Übertritt in die höhere Stufe vorzubereiten und zu planen ist. Der Einschätzung der Vorinstanzen, dass der Privatunterricht hier durch die nicht entsprechend befähigten Eltern nicht genügt und die Unterrichtung durch die Lehrperson an zwei Vormittagen nicht ausreicht, ist nicht zu beanstanden; selbst wenn die Unterrichtszeit bei Bedarf durch die Lehrperson noch etwas ausgedehnt werden könnte, vermöchte dies nicht zu einer anderen Beurteilung zu führen, da dies im Regelfall nicht vorgesehen ist. Die Beschwerdeführer verkennen, dass der Anspruch auch von Tochter N. auf ausreichenden Grundschulunterricht, wie er von der Bundesverfassung gewährleistet wird, verletzt würde, wenn ihr Vorhaben wie geplant umgesetzt würde.
5.2.5
Insgesamt ergibt sich, dass bei beiden Töchtern der Beschwerdeführer die Voraussetzungen für den angestrebten Privatunterricht schon aus fachlichen und didaktischen Gründen nicht gegeben sind, weil die für den Unterricht vorgesehene Lösung ungenügend ist. Allein aus diesem Grund schon erweist sich die Beschwerde als unbegründet. Hinzu kommt, dass es bei den zu unterrichtenden Kindern auch an persönlichen Gründen im Sinne einer besonderen Situation fehlt, welche einen anderen Entscheid nahelegten (vgl. auch hinten, E. 5.3.3 und E. 5.4).
5.3
Es sprechen aber auch weitere Gründe gegen das Vorhaben der Beschwerdeführer, wie die Vorinstanzen richtig erkannt haben.
5.3.1
Reich(a.a.O., 603 f.) weist darauf hin, dass Handlungen innerhalb des familiären Umfelds typischerweise von Gefühlen geleitet, also affektiv motiviert sind. Demgegenüber verlange die Interaktion zwischen Schülern und Lehrperson nach professioneller Distanz und damit nach affektiver Neutralität. Die Schule sei innerhalb des kindlichen Erfahrungshorizontes der erste Ort, an dem sozialer Status durch Leistung erworbenwerde. Die Bereitschaft, sich auf Selektion und Leistungswettbewerb einzulassen, werde dem Kind losgelöst vom konkreten Unterrichtsinhalt durch die Schule als Institutionvermittelt. Ferner hätten die Beziehungen unter Gleichaltrigen insoweit eine spezifische Prägung, als sie – im Unterschied sowohl zur Eltern/Kind- als auch zur Lehrperson/Kind-Beziehung – erworben und verdient werden müssten und daher Verhandlungs- und Konfliktfähigkeit auf Augenhöhe erforderten und schulten. Die Schule vermittle deshalb einen für die Beziehungsfähigkeit wesentlichen Fundus an Erfahrungen, den der häusliche Privatunterricht nicht bieten könne. Da dieser hinsichtlich der Erfüllung der Legitimations- und Enkulturationsfunktionen an in seiner Struktur angelegten Defiziten leide, sei daher stets zu prüfen, ob im konkreten Fall ausreichende Kompensationsmöglichkeiten im Bereich der sozialen Interaktion vorhanden seien, welche diese Mängel insgesamt aufzuwiegen vermöchten.
5.3.2
So erschöpft sich die Aufgabe der Schule wie bereits erwähnt auch aus verfassungsrechtlicher Sicht (vgl. vorne, E. 4.2) nicht im Unterricht, sondern sie erstreckt sich auch auf die Erziehung und die Unterstützung des Kindes bei seiner sittlichen, intellektuellen und physischen Entfaltung, ungeachtet seines gesellschaftlichen Umfeldes, um damit die Voraussetzungen für seine soziale und berufliche Eingliederung zu schaffen (Marco Borghi, in: Kommentar zur Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 29. Mai 1874, Basel/Zürich/Bern 1998, Art. 27 N. 30). Aufgabe der Grundschule ist es nicht nur, kognitive Fähigkeiten zu schulen und Wissen zu vermitteln, sondern auch die Selbstorganisation und die soziale Kompetenz der Schüler zu fördern. In Ergänzung zur elterlichen Erziehung soll die Grundschule ferner zur Gemeinschaftsfähigkeit der Kinder und Jugendlichen beitragen. Die Einbettung in eine Unterrichtsinstitution gewährleistet eine Auseinandersetzung der Kinder mit einem ausserfamiliären Umfeld und mit den Klassenkameraden aus anderen Kulturen und Religionen. Dies befähigt die Kinder, sich im späteren Leben in die Gesellschaft zu integrieren und eröffnet ihnen letztlich die gleichen Chancen (Wyttenbach, a.a.O., Art. 19 N. 11, N. 18 und N. 28). Beim Privatunterricht besteht, jedenfalls wenn er über längere Zeit hinweg erteilt wird, die Gefahr der Isolierung des Kindes, die eine soziale Enkulturation behindern könnte (Plotke, Schulrecht, a.a.O., 163 und 477). Da die Eltern einen Teil der Enkulturation nicht leisten können, sind deshalb spezifische Massnahmen und Vorkehren der Unterrichtsgestaltung notwendig, die über den privaten Einzelunterricht und über die Teilnahme an freiwilligen Freizeitaktivitäten hinausgehen.Diese müssen eine Auseinandersetzung der Kinder mit anderen Erwachsenen, Vorgesetzten, Respektpersonen und andern Kindern ermöglichen.Das Bundesgericht verlangt deshalb, dass beim Privatunterricht selbst bei zum Lehrerberuf ausgebildeten Eltern ein ausserfamiliäres und freundschaftsunabhängiges Umfeld einbezogen wird, damit eine der Bundesverfassung entsprechende Enkulturation der schulpflichtigen Kinder sichergestellt wird (Urteile des Bundesgerichts 2C_738/2010 vom 24. Mai 2011, E. 3.5.6;2C_592/2010 vom 20. September 2011, E. 3.3.2). Unzulässig wäre es nur, so hohe Anforderungen an die Erziehung der Gemeinschaftsfähigkeit zu stellen, dass die Kinder gleichsam eine Schule besuchen müssten (Urteil des Bundesgerichts 2C_738/2010 vom 24. Mai 2011, E. 3.5.6).
5.3.3
Wie schon das Bildungs- und Kulturdepartement in seinem Entscheid vom 26. Januar 2018 seitens der Beschwerdeführer unwidersprochen festgehalten hat, wünschen die Beschwerdeführer, dass ihre Töchter unbefristet, also bis zum Ende der Volksschulzeit (Art. 54 BiG), Privatunterricht erhalten. Die Töchter der Beschwerdeführer würden somit für den Rest ihrer obligatorischen Schulzeit – und damit gerade auch während der für Eltern und Kinder oft schwierigen Phase der Pubertät – der ordentlichen Beschulung entzogen. Das Ansinnen der Beschwerdeführer erscheint somit im Hinblick auf die anzustrebende Sozialisation der Kinder schon aus zeitlicher Hinsicht als problematisch und unverhältnismässig.
Sodann hat die Vorinstanz zwar eingeräumt, dass die an zwei Vormittagen beigezogene Lehrkraft ein ausserfamiliäres und freundschaftsunabhängiges Umfeld darstelle. Abgesehen davon seien die sozialen Beziehungen der beiden Kinder aber familien-, verwandtschafts- und freundschaftsgebunden oder beträfen Gleichgesinnte. Weder bei Aktivitäten in Vereinen noch beim Musikunterricht bestehe eine Besuchspflicht. Die Kinder träfen sich mit Gleichgesinnten, verbrächten mit ihnen ihre Freizeit und hätten jederzeit die Möglichkeit, die Beziehungen abzubrechen. Das Gleiche gelte beim Umgang mit Familien aus anderen Kantonen, welche Privatunterricht praktizierten. Die Beschwerdeführer vermögen diese Argumentation nicht zu widerlegen. Soweit sie auf Probleme der öffentlichen Schule (wie Disziplinmangel, Gewalt, Negativ-Sozialisation, Drogen, Übergriffe und Mobbing) verweisen, ist ihnen entgegenzuhalten, dass die Schule gerade den Rahmen bildet, damit Kinder und Jugendliche frühzeitig und strukturiert lernen, dass es in unserer Welt solche Probleme gibt und wie damit umzugehen ist. Auch im Verfahren vor Verwaltungsgericht stellen die Beschwerdeführer die Qualität der öffentlichen Schule pauschal in Frage, ohne glaubhaft zu machen, dass die erwähnten Probleme gerade auch ihre Töchter beträfen oder an den betreffenden Schulen ein Problem darstellten.
Zu Recht weist die Vorinstanz auch darauf hin, dass die Beschwerdeführer vor dem Regierungsrat nicht vorgebracht hätten, die Schule habe die gesunde Entwicklung ihrer Kinder nachhaltig gestört und schädigend auf ihr Leben eingewirkt. Aktenkundig ist lediglich, dass zum einen L. in der Volksschule Konflikte mit einer Klassenkameradin gehabt habe, was die Eltern als Mobbing bezeichneten; die Situation für sie sei aber aushaltbar gewesen. Der schulpsychologische Dienst, der für solche Fälle zur Verfügung steht, wurde nicht in Anspruch genommen. Zum andern war N. von den Eltern beim Kinder- und Jugendpsychiatrischen Dienst (KJPD) angemeldet worden; gemäss Aussage der Eltern wurde aber keine Diagnose gestellt und N. als schulfähig bezeichnet, weshalb der KJPD keine Schuldispensation mehr ausgestellt hat. Vor diesem Hintergrund bestehen keine Anhaltspunkte für eine besondere Situation der Töchter der Beschwerdeführer, welche ihrem weiteren Schulbesuch entgegenstünden. Auch vor Verwaltungsgericht bringen die Beschwerdeführer nicht vor, geschweige denn würden sie sustanziieren, dass sich die Bewilligung des Heimunterrichts in ihrem Fall aufdränge, weil der Schulbesuch für ihre Kinder unzumutbar sei.
5.3.4
Insgesamt ist fraglich, ob die von den Beschwerdeführern vorgesehenen Vorkehrungen genügen, um eine ausserfamiliäre und freundschaftsunabhängige Sozialisation der Kinder, wie sie in der bundesgerichtlichen Rechtsprechung verlangt wird, ausreichend zu gewährleisten. Die Frage braucht aber letztlich nicht entschieden zu werden, da es nach dem Gesagten schon an den übrigen Voraussetzungen für das vorliegend beantragte Homeschooling fehlt.
5.4
An dieser Beurteilung vermögen auch die weiteren Vorbringen der Beschwerdeführer nichts zu ändern. Wie die gesetzlichen Grundlagen in anderen Kantonen lauten und gehandhabt werden, ist hier nicht von Belang. Der Kanton Obwalden hat die verfassungsrechtliche Pflicht, den ausreichenden Grundschulunterricht zu gewährleisten und nimmt diese Aufgabe pflichtbewusst wahr. Dem von den Beschwerdeführern angerufenen Urteil des Obergerichts Schaffhausen 60/2017/19 vom 13. März 2018 kann nur entnommen werden, dass die dortige Vorinstanz den rechtserheblichen Sachverhalt ungenügend abgeklärt habe, indem sie nicht näher geprüft habe, ob die im Lehrplan vorgesehenen Bildungsziele im Bereich der Sozialkompetenz im konkreten Fall nicht mittels privater Schulung erreicht werden könnten (E. 2.2.2); daraus kann für den vorliegenden Fall nichts abgeleitet werden. Auch die von den Beschwerdeführern angeführten diversen Studien, welche, soweit sie von den Beschwerdeführern zitiert werden, in der Tendenz die positiven Aspekte des privaten Heimunterrichts hervorheben, gestatten es nicht, den gemäss Bundesgericht bestehenden Anspruch auf Grundschulunterricht zu relativieren (vgl. auch Urteil des Bundesgerichts 2C_738/2010 vom 24. Mai 2011, E. 3.5.1).Dem Argument schliesslich, die Beschwerdeführer hätten bisher zehn verhaltensauffällige Kinder und Jugendliche bei sich aufgenommen und drei davon teils mehrere Monate beschult, hält die Vorinstanz überzeugend entgegen, dass beim sog. Time-out nicht die Schulbildung im Vordergrund stehe, sondern die Stabilisierung des Verhaltens und der allgemeinen Situation; solche Platzierungen seien immer befristet und könnten nicht mit unbefristetem Privatunterricht verglichen werden.
Zusammenfassend ergibt sich demnach, dass sowohl der Hauptantrag als auch die Eventualanträge der Beschwerde unbegründet sind. Der vorinstanzliche Entscheid steht weder im Widerspruch zum Bundesrecht noch zum kantonalen Recht. Es liegt auch keine Rechtsverletzung durch Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens vor; vielmehr stützt sich der Entscheid auf ernsthafte, sachliche Gründe (vgl. auch Urteil des Bundesgerichts 2C_741/2018 vom 7. September 2018, E. 4). Die Beschwerde ist demzufolge abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist, und der Entscheid des Regierungsrates vom 22. Mai 2018 ist zu bestätigen. Bei diesem Ausgang haben die unterliegenden Beschwerdeführer die Kosten des Beschwerdeverfahrens zu tragen (Art. 17 Abs. 1 VGV).