Entscheidpublikation VVGE 1978/80 Nr. 54, S. 103:
a) Art. 63 Abs. 1 GOG; Art. 26 BauG.
Ändert der Regierungsrat anlässlich des konstitutiv wirkenden Genehmigungsverfahrens einen kommunalen Rechtsetzungserlass, liegt kein Entscheid im Sinne von Art. 63 Abs. 1 GOG sondern ein sog. zusammengesetzter Rechtsetzungsakt vor, der beim Verwaltungsgericht nicht selbständig angefochten werden kann, da der Kanton Obwalden die abstrakte Normenkontrolle nicht kennt (Erwägung 1 bis Erwägung 3).
b) Parteifähigkeit einer einfachen Gesellschaft (Erwägung 4).
Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 17. März 1978.
Sachverhalt:
Anlässlich der Dorfschaftsgemeindeversammlung vom 19. März 1978 wurden Baureglement, Zonenplan und Verkehrsplan der Dorfschaftsgemeinde Sarnen von den Stimmbürgern gutgeheissen. Am 17. Mai 1977 genehmigte der Regierungsrat die Ortsplanung, beschloss aber gleichzeitig eine Reihe von Änderungen bestimmter Vorschriften des Baureglementes sowie gegenüber dem vorgelegten Reglement ganz neue Vorschriften (vgl. Publikation im Amtsblatt vom 16. Juni 1977).
Dagegen erhoben mehrere Bürger sowie die CVP Sarnen rechtzeitig Beschwerde an das Verwaltungsgericht und beantragten ausdrücklich oder sinngemäss Aufhebung der vom Regierungsrat beschlossenen Änderungen sowie, den Regierungsrat zu verhalten, bezüglich der abgeänderten Bestimmungen des Baureglementes die Genehmigung zu erteilen.
Die Beschwerdeführer machen im wesentlichen geltend, das Auftreten des Regierungsrates in einem Genehmigungsverfahren als Gesetzgeber verletze die Rechte der Stimmbürger, und der Regierungsrat habe in unzulässiger Weise das zu genehmigende Baureglement einer Zweckmässigkeitsprüfung unterworfen, jedenfalls das Ermessen missbraucht.
Aus den Erwägungen:
Beim angefochtenen Beschluss fungierte der Regierungsrat nicht als Rechtsmittelinstanz sondern als staatliche Genehmigungsbehörde. Der angefochtene Beschluss beinhaltet Genehmigung, Nichtgenehmigung sowie Rechtsetzung. So stellt sich zunächst die Frage nach der Rechtsnatur eines solchen Genehmigungs- bzw. Nichtgenehmigungsbeschlusses und der Rechtsetzung des Regierungsrates auf dem Gebiete des kommunalen Baurechts, konkret: Ob der angefochtene Beschluss des Regierungsrates überhaupt einen Entscheid im Sinne des Art. 63 Abs. 1 GOG bedeute.
Zusammengefasst hat der Regierungsrat folgende von den Beschwerdeführern namhaft gemachten Anordnungen getroffen:
a) Abänderungen vorgelegter kommunaler Vorschriften:
- Art. 12 Abs. 3 (Geschosszahl, Firsthöhe)
- Art. 32 (Industriezone: Firsthöhe)
b) durch den Regierungsrat selber erlassene neue Bestimmungen:
- Art. 8 Abs. 4 (Strassenabstand)
- Art. 14 Abs. 1 b bis (Motorfahrzeug-Abstellplätze)
- Art. 24 Abs. 1 (Kernzone-Dorf)
- Art. 36 Abs. 4 (Liegenschaftsschutzzone)
Bei diesen nicht genehmigten bzw. durch den Regierungsrat neu formulierten Bestimmungen des Baureglementes handelt es sich durchwegs unzweifelhaft um generell-abstrakte Normen, also um Rechtsetzungserlasse.
Rechtsetzende Akte können mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde nicht selbständig angefochten werden. Im Gegensatz zu einigen wenigen andern Kantonen (Aargau, Schaffhausen, Nidwalden) hat der obwaldnerische Gesetzgeber bewusst auf eine sog. abstrakte Normenkontrolle durch das Verwaltungsgericht verzichtet. Es steht in allen Fällen dem Verwaltungsgericht nur die vorfrageweise Normenkontrolle zu, d.h. es kann nur im konkreten Einzelfall, in welchem ein Entscheid angefochten wird, überprüfen, ob der Rechtsetzungserlass, auf welchen die Vorinstanz zur Begründung ihres Rechtsanwendungsaktes sich beruft, dem übergeordneten Gesetzes- oder Verfassungsrecht widerspreche. In ähnlicher Weise schliessen auch andere Kantone die abstrakte Normenkontrolle aus (Bern: vgl. Gygi/Stucki, Handkommentar, 37 und 76; Basel-Stadt: vgl. BJM 1960, 217 ff; Bund hinsichtlich der Verwaltungsgerichtsbeschwerde: vgl. Gygi, Verwaltungsrechtspflege, 1969, 88 ff.). Hingegen können kantonale Erlasse nach Massgabe des Art. 84 Abs. 1 OG mit der staatsrechtlichen Beschwerde an das Bundesgericht angefochten werden.
Genehmigung oder Nichtgenehmigung eines Entscheides im Sinne von Art. 63 Abs. 1 GOG, d.h. eines konkreten, streitbeurteilenden Entscheides gilt begrifflich als ein Entscheid im Sinne des Art. 63 Abs. 1 GOG (Wolff/Bachof, Verwaltungsrecht I, München 1974 § 46 Vc 2, S. 382). Fraglich ist hingegen, wie Genehmigung oder Nichtgenehmigung von Rechtsetzungserlassen zu qualifizieren sind.
Gemeindeverordnungen bedürfen gemäss Art. 89 Abs. 3 KV der formellen Genehmigung durch den Regierungsrat. Für das Gebiet des öffentlichen kommunalen Baurechts sieht Art. 26 BauG eigens vor, Erlass und Abänderung von Baureglementen bedürften der Genehmigung des Regierungsrates. Ob die regierungsrätliche Genehmigung von Gemeindeverordnungen konstitutive oder deklarative Wirkung erzeugt, ergibt sich aus Art. 89 Abs. 3 KV nicht ohne weiteres. Hinsichtlich der Baureglemente ergibt sich dies hingegen unmissverständlich aus Art. 26 BauG, wonach diese durch die Genehmigung allgemeinverbindliche Wirkung erhalten.
Während der bloss deklaratorisch wirkenden Genehmigung vorherrschend die Bedeutung eines Verwaltungsaktes (Entscheides) oder auch diejenige eines Regierungsaktes zuerkannt wird (hinsichtlich der Gewährleistung kantonaler Verfassungen durch die Bundesversammlung:. Fleiner/Giacometti, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, Nachdruck 1976, 133; hinsichtlich der Genehmigung von Konkordaten zwischen den Kantonen sowie von kantonalen Erlassen, die nach Bundesrecht einer Genehmigung durch eine Bundesinstanz bedürfen: BGE 81 I 133;42 I 348;30 I 671; Fleiner/Giacometti, a.a.O., 135 ff.), gilt die konstitutiv wirkende Genehmigung (Gültigkeitserfordernis eines Rechtsetzungserlasses) als Bestandteil des Rechtsetzungsverfahrens (Wolff/Bachof, a.a.O., § 46 Vc 4 S. 384/VIb, 386). Es liegt ein zusammengesetzter Rechtsetzungsakt vor, da er der Mitwirkung zweier verschiedener Staatsorgane (Gemeindeversammlung und Regierungsrat) bedarf (Th. Wartmann, Die Genehmigung kommunaler Erlasse durch kantonale Behörde nach aargauischem Recht, Diss. Zürich 1974, 55; Droeven Florent, Die Genehmigung kantonaler Gesetze und Verordnungen durch den Bundesrat als Problem des Bundesstaates, Diss. St. Gallen 1950, 42 ff., 97 ff; Christ Werner, Die Genehmigung von Verordnungen der Exekutive durch die Legislative, Diss. Zürich 1945, 52 ff; Imboden, Bundesrecht bricht kantonales Recht, 1940, 74 ff; vgl. auch unpubliziertes Urteil des Obergerichts des Kantons Aargau vom 8.10.1965 i.S. Renold c/Regierungsrat, 13 ff; für Akte der Nichtgenehmigung vgl. A. Grisel, Droit administrativ Suisse, Neuchâtel, 1970, 499; Entscheide der Gerichts- und Verwaltungsbehörden des Kantons Schwyz 1975, 16; Wolff/Bachof, a.a.O. § 46 Vc 2, 383 unten). Begnügt sich die Genehmigungsinstanz wie im vorliegenden Fall nicht damit, einzelnen kommunalen Vorschriften die Genehmigung zu versagen, sondern ändert sie diese in materieller Hinsicht (sog. oktroyierte Satzung, Wolff/Bachof, a.a.O. § 25 IXa, 137), ja erlässt sie neue Bestimmungen, gilt das Gesagte umso mehr. Es kann hier nicht mehr zweifelhaft sein, dass die Genehmigungsinstanz rechtsetzende Funktion ausgeübt hat. Ob sie dies befugterweise oder unter Verletzung verfassungsmässiger Rechte der Bürger oder der Gemeindeautonomie getan hat, sind andere Fragen, ebenso der Umfang der der Genehmigungsinstanz zustehenden Überprüfungsbefugnis.
Da einerseits die konstitutiv wirkende Genehmigung bzw. die mit neuer Rechtsetzung verbundene Nichtgenehmigung des Baureglementes der Dorfschaftsgemeinde Sarnen als Rechtsetzungsakt gelten und andererseits dem Verwaltungsgericht die sog. abstrakte Normenkontrolle nicht zusteht, kann unbeachtet der Tatsache, dass der Regierungsrat dem angefochtenen Beschluss irrtümlicherweise als Rechtsmittelbelehrung den Hinweis auf die verwaltungsgerichtliche Beschwerde beigefügt hat, auf die Beschwerden nicht eingetreten werden.
Vereine im Sinne von Art. 60 ff. ZGB erlangen die Persönlichkeit, sobald der Wille, als Körperschaft zu bestehen, aus den Statuten ersichtlich ist. Diese müssen in schriftlicher Form errichtet sein und über Zweck, Mittel und Organisation des Vereins Aufschluss erteilen. Die CVPOrtspartei Sarnen verfügt über keine rechtsgültigen Statuten und ist deshalb allenfalls einer einfachen Gesellschaft gleichzustellen (Art. 62 Abs. 1 ZGB). Als solche ist sie indessen nicht parteifähig.