Entscheidpublikation VVGE 1981/82 Nr. 33, S. 48:
Art. 3 SVG.
Verkehrsbeschränkungen und Parkgebühr.
Entscheide des Regierungsrates vom 23. März 1982 (Nr. 1237 und 1239).
Sachverhalt:
Die stark wachsende Zahl von Automobilisten, die auf dem Glaubenberg den Langlaufsport betreiben wollen, hatte zur Folge, dass besonders an Wochenenden auf der Glaubenbergstrasse teilweise chaotische Verkehrsverhältnisse herrschten. Es wurden deshalb ein allgemeines Fahrverbot verfügt, sobald die Parkplätze im Langis besetzt waren, und ein Parkverbot beidseits der Strasse. Zur Deckung des Aufwandes aus Verkehrsregelung und Parkplatzzuweisung wurde während des Winters eine Parkgebühr von Fr. 3.-- erhoben. Dagegen wurden verschiedene Beschwerden erhoben, die alle abgewiesen wurden.
Aus den Erwägungen:
Aus der Systematik von Art. 3 SVG ergibt sich folgendes: Abs. 1 hält fest, dass die Strassenhoheit der Kantone im Rahmen des Bundesrechts gewahrt bleibe. Abs. 2 macht abweichend von der früheren weitergehenden Regelung klar, dass die Kantone befugt sind, Fahrverbote, Verkehrsbeschränkungen und Anordnungen zur Regelung des Verkehrs für bestimmte Strassen zu erlassen. Die Abs. 3 und 4 bestimmen sodann des näheren, in welchem Rahmen beziehungsweise unter welchen Voraussetzungen solche Massnahmen von den Kantonen getroffen werden können und welches die gegen ihren Entscheid gegebenen Rechtsmittel sind. Welcher Art eine bestimmte Verkehrsbeschränkung ist, entscheidet sich demnach nicht aufgrund von Abs. 2 sondern von Abs. 3 und 4.
Nach dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit hat eine behördliche Massnahme ihrem Zweck zu entsprechen, zu ihm in einem vernünftigen Verhältnis zu stehen, insbesondere über das zu seiner Erreichung Nötige nicht hinauszugehen. Bei der Wahl der Massnahme steht der Behörde aber ein Ermessensspielraum zu (vgl. BGE 101 Ia 176).
2.1 Es stellt sich die Frage, ob das Fahrverbot eine auf Art. 3 Abs. 3 oder Abs. 4 SVG abgestützte Verkehrsbeschränkung ist. In der Botschaft zum Strassenverkehrsgesetz schrieb der Bundesrat (BBl 1955 II 10): "Zum Erlass von Totalfahrverboten und zeitlichen Beschränkungen haben sie (die Kantone) die weiteste Freiheit. Sie sind darin, abgesehen vom Willkürverbot nach Art. 4 BV, nur dadurch beschränkt, dass ihre Anordnungen nicht für die vom Bundesrat bezeichneten Durchgangsstrassen und nicht für den Verkehr im Dienste des Bundes gelten." Das Bundesgericht hat dies bestätigt (BGE 100 IV 63 ff.):"Im Gegensatz zu Art. 3 Abs. 4 SVG, der die besonderen und restriktiven Voraussetzungen festsetzt, an die sich die kantonale Behörde beim Erlass anderer Beschränkungen oder Anordnungen zu halten hat, auferlegt Abs. 3 den Kantonen weder Schranken noch Bedingungen für ihre Befugnis, auf Strassen, die nicht dem allgemeinen Durchgangsverkehr geöffnet sind, den Verkehr vollständig oder teilweise zu untersagen. Die Kantone sind also frei, auf diesem Gebiet nach ihrem Gutfinden vorzugehen. Die Verbotsverfügungen, die sie treffen, können somit, sofern sie von einer zuständigen Behörde ausgehen und den formellen Anforderungen des Gesetzes entsprechen, unter Vorbehalt der verfassungsmässigen Rechte der Bürger weder angefochten noch überprüft werden mangels einer Vorschrift des Bundesrechts, die sie von materiellen Voraussetzungen abhängig machen würde. Das ergibt sich schon aus Art. 37bis Abs. 2 BV. Gerade im Hinblick auf diese Vorschrift hat der Gesetzgeber unterschieden zwischen den Verkehrsverboten und -beschränkungen einerseits (Art. 3 Abs. 3 SVG) und den übrigen Beschränkungen und Anordnungen bezüglich der Verkehrsart anderseits (Art. 3 Abs. 4 SVG)."
Die Glaubenbergstrasse ist nicht dem allgemeinen Durchgangsverkehr geöffnet. Darunter versteht man laut dem französischen Originaltext des obigen Bundesgerichtsentscheides "les routes qui ne sont pas ouvertes au grand transit". Gemäss Art. 110 Abs. 1 SSV sind die in Art. 3 Abs. 3 SVG erwähnten Durchgangsstrassen Autobahnen, Autostrassen und Hauptstrassen. Die Glaubenbergstrasse, die im Winter ohnehin nicht einmal bis zur Passhöhe geöffnet wird, fällt nicht darunter; die Hauptstrasse hört in der Bachschweifi auf. Ein allgemeines Fahrverbot könnte also auf Art. 3 Abs. 3 SVG abgestützt werden.
2.2 Das Fahrverbot drängte sich auf, als der Postautoverkehr ins Langis aufgenommen wurde. Das Postauto kann seinen Dienst nur erfüllen, wenn seine Fahrt nicht durch Autos behindert wird, die sich auf der nach dem Golpi engen Strasse in Warteposition zur Erreichung eines Parkplatzes befinden. Dieses Strassenstück muss darum von solchen Fahrzeugen freigehalten werden, die überdies auch den vom Langis wegfahrenden Autos im Wege stehen würden. Die am ehesten angemessene Lösung bietet das allgemeine Fahrverbot, wenn die Parkplätze besetzt sind. Gründe des öffentlichen Interesses stecken also hinter dieser Verfügung und rechtfertigen sie. Der Vorwurf an die Langis AG, sie stelle zu wenig Parkraum zur Verfügung, hat mit dem Fahrverbot nichts zu tun und ist in diesem Verfahren nicht zu hören.
2.3 Das Fahrverbotssignal 2.01 zeigt gemäss Art. 18 Abs. 1 SSV an, dass der Verkehr grundsätzlich in beiden Fahrtrichtungen für alle Fahrzeuge verboten ist. Niemand ist aber daran interessiert, Fahrzeuge am Wegfahren vom Parkplatz Langis zu hindern, denn das Fahrverbot wird ja dann verhängt, wenn der Parkplatz voll belegt ist. Die formell richtige Lösung wäre, in solchen Notfällen im Golpi das Signal "Einfahrt verboten" (2.02) gemäss Art. 18 Abs. 3 SSV anzubringen, denn dann wäre wohl die Einfahrt verboten, der Zugang aus der Gegenrichtung jedoch zulässig. Als oberstes Gebot ist in bezug auf Signalisierungen aber zu beachten, dass diese klar sein müssen. Diesem Gebot würde das Signal 2.02 nicht gerecht, denn es könnte als Bestätigung des generellen Einbahnverkehrs aufgefasst werden. Klar hingegen ist das Fahrverbotsignal. Dieses wird im Golpi aufgestellt, während im Langis darauf verzichtet und die Verkehrsregelung dem Parkwächter überlassen werden kann (vgl. Art. 27 Abs. 1 SVG).
Das allgemeine Fahrverbot soll also nicht zur Folge haben, dass der Verkehr vollständig untersagt wird. In ungeraden Stunden bleibt die Talfahrt möglich, auch wenn im Golpi ein Fahrverbot aufgestellt ist. Die Sperre gilt nur beschränkt, weshalb sie als Massnahme der örtlichen Verkehrsbeschränkung, als sogenannte funktionelle Beschränkung unter Art. 3 Abs. 4 SVG fällt. Für eine solche Sperre müssen die gleichen Voraussetzungen erfüllt sein wie für das Parkverbot entlang der Strasse; wie unter Ziff. 2.4 zu zeigen sein wird, trifft das zu. Die Eigenart dieses Fahrverbotes verlangt nach einer Zusatztafel, wonach es nur für Bergfahrten gilt. Selbstverständlich ist auch, dass das Postauto wie der militärische Verkehr vom Verbot nicht betroffen sind, denn beide verfügen über eigene Parkplätze. Auch diese Ausnahmen sollen signalisiert werden (Art. 4 Abs. 1 Verordnung über den militärischen Strassenverkehr (MSV) vom 24. Februar 1967 und Art. 3 Verordnung des EMD (MSV-EMD) vom 21. Januar 1975.
2.4 Das Parkverbot ab Ebenmatt fällt ebenfalls unter Art. 3 Abs. 4 SVG. Gemäss dieser Bestimmung können Beschränkungen und Anordnungen erlassen werden, die nicht allgemeine oder zeitlich beschränkte Fahrverbote sondern sogenannte funktionelle Verkehrsbeschränkungen sind, soweit die Sicherheit, die Erleichterung oder die Regelung des Verkehrs, der Schutz der Strasse oder andere in den örtlichen Verhältnissen liegende Gründe dies erfordern. Diese Gründe, die eine Verkehrsbeschränkung erfordern können, müssen nicht kumulativ gegeben sein. Ein einziger Grund, zum Beispiel die Erleichterung des Verkehrs, kann eine entsprechende Massnahme rechtfertigen. Auch braucht die Sicherheit des Verkehrs nicht im besonderen Masse gefährdet zu sein (vgl. VPB 1975, 39/I, S. 281. Im vorliegenden Fall wurde das beidseitige Parkverbot im Hinblick auf die Verkehrssicherheit und bessere Abwicklung des Verkehrs angeordnet, also aus Gründen, wie sie in Art. 3 Abs. 4 SVG aufgezählt sind. Ab Golpi ist das Verbot notwendig, damit die Fahrbahn für die Durchfahrt nicht zu eng wird. Ab Ebenmatt drängt es sich auf, damit der Stauraum freigehalten wird ist nicht zu befürchten, dass auf die freie Fahrt wartende Fahrzeuge mit parkierten Fahrzeugen verwechselt werden könnten. Parkieren bedeutet freiwilliges Abstellen von Fahrzeugen (Art. 3 Abs. 1 SSV), was sich deutlich von einem Fahrzeug in Wartestellung unterscheidet.
Vom Parkverbot beidseits der Strasse kann keine Ausnahmebewilligung erteilt werden, denn damit würde der Zweck dieser Massnahme zunichte gemacht, die im Winter recht schmale Fahrbahn für den Durchgangsverkehr, insbesondere den Postautoverkehr, offenzuhalten. Sonderfahrbewilligungen trotz allgemeinem Fahrverbot dürfen nur dann erteilt werden, wenn den betreffenden Fahrzeugen ein gesicherter Parkplatz offensteht. Das trifft einzig beim Postauto und den militärischen Fahrzeugen zu. Für weitere Fahrzeuge gibt es jedoch ausserhalb des Parkplatzes Langis keine genügenden Parkflächen. Auch die Beschwerdeführerin vermag für sich solche nicht nachzuweisen, weshalb bei allem Verständnis für ihr Anliegen ihre Beschwerde abzuweisen ist (vgl. Imboden/Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, 5. Auflage, Basel 1976, Nr. 37).
Im Genehmigungsbeschluss des Regierungsrates ist auch der Einzug einer Parkgebühr enthalten. Vorerst ist darum der rechtliche Charakter dieser Gebühr zu untersuchen.
Die Glaubenbergstrasse gehört der Bezirksgemeinde; eine ihr entsprechende Durchfahrt ist auf dem Parkplatz stets gewährleistet. Die Langis AG hat die nach Bauordnung erforderlichen eigenen Parkplätze. Der grösste Teil des Winter-Parkplatzes wird auf Grund und Boden der Korporation angelegt; diese hat der Langis AG den Boden (auf Zusehen hin) zur Verfügung gestellt. Mit der Gebührenerhebung haben sich Bezirksgemeinderat und Korporation einverstanden erklärt. Die Gebühr beruht aber nicht auf einem Beschluss einer öffentlichrechtlichen Körperschaft sondern auf einem Beschluss der Langis AG. Sie ist demzufolge keine öffentlich-rechtliche sondern eine Privatrechtliche Abgabe, also nicht eine eigentliche Gebühr.
Die Langis AG ist berechtigt, eine solche Abgabe zu erheben. Sie stellt eine Parkfläche zur Verfügung, auf der gut 120 Autos Platz finden. Die Grösse übertrifft also die eigenen Bedürfnisse wesentlich. An Tagen mit grossen Besucherzahlen muss ein Parkwächter eingesetzt werden, weil sonst der Platz schlecht ausgenützt und verkehrsbehindernd parkiert wird. Die AG sorgt für geordnete Verhältnisse, bestimmt aber den Platz und entlastet durch ihre Dienstleistung die Gemeinde.
Die Festlegung einer privatrechtlichen Abgabepflicht ist sinnvoll. Eine öffentlich-rechtliche Gebührenpflicht dürfte nämlich nur dann begründet werden, "wenn in angemessener Nähe unentgeltliche Parkplätze zur Verfügung stehen" (VPB 1980, 44/I, Nr. 24), sonst ist der Gemeingebrauch einer Strasse nicht mehr gewährleistet. Die Bezirksgemeinde ist jedoch weder gewillt noch in der Lage, ihrerseits im Winter Parkplätze im Langis zu schaffen.
Die Aufnahme der privatrechtlichen Gebührenpflicht in den Genehmigungsbeschluss des Regierungsrates und ihre Publikation im Amtsblatt geschah einzig der Vollständigkeit wegen. Auf diese Weise konnte die Verkehrsregelung umfassend dargestellt werden. Zudem besteht ein Bedürfnis nach Publikation, damit sich jeder Autofahrer darauf einstellen und rechtzeitig entscheiden kann, ob er trotzdem im Langis parkieren oder das Postauto benützen will. Die Aufnahme der Gebühr in den Genehmigungsbeschluss des Regierungsrates verlieh ihr jedoch keinen öffentlich-rechtlichen Charakter. Der Langis AG stehen demzufolge auch nur die privatrechtlichen Rechtsmittel (z.B. Wegweisung) zur Verfügung, wenn ein Autofahrer die Bezahlung verweigert. Als privatrechtliche Gebühr dürfte sie schon vor Erlass des Regierungsratsbeschlusses erhoben werden. Ihre Erhebung ist aber im Verwaltungsverfahren auch nicht anfechtbar - eine entsprechende Auseinandersetzung müsste sich auf zivilprozessualem Weg abwickeln -, weshalb auf diesen Beschwerdepunkt nicht eingetreten werden kann.
Wichtig wird sein, dass schon im Golpi deutlich orientiert wird, im Langis ständen nur gebührenpflichtige Parkplätze zur Verfügung. Die Polizeidirektion wird gemäss Art. 2 Abs. 2 Bst. b der Strassenverkehrsordnung vom 21. Juli 1972 eine Bewilligung zum Aufstellen des entsprechenden Signals (mit Zusatztafel) zu erteilen haben.
Weil es sich um eine privatrechtliche Gebühr handelt, liegt die Art ihres Einzugs im Ermessen der AG. Sie selber kann auch bestimmen, ob und welchen Benützerkreis sie billiger oder unentgeltlich parkieren lassen will. Darüber hat sich der Regierungsrat nicht auszusprechen.
Selbstverständlich darf die Gebühr gestützt auf Art. 37 BV nicht strassenzollähnlich erhoben werden. Sie ist nur dann geschuldet, wenn der Parkplatz im Langis benützt wird. Möglich ist aber, durch eine Art Vorverkaufsstation den Parkplatzbenützern schon im Golpi Gelegenheit zu geben, sie zu entrichten.