VVGE 1981/82 Nr. 42

Entscheidpublikation VVGE 1981/82 Nr. 42, S. 74:

Art. 63 Abs. 1 GOG; Art. 26 BauG.

a) Hat ein Plan materiell eine Bedeutung, die derjenigen einer Baubewilligung nahekommt, gilt er als Verfügung. Andernfalls ist er den Erlassen zuzurechnen.

b) Die Einzonung auch nur einer Parzelle gilt nicht als Verfügung, weil der Zonen plan weder über die Erschliessung noch die bauliche Gestaltung Details enthält. Deshalb ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde unzulässig.

Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 20. Mai 1981.

Sachverhalt:

Am 7. Dezember 1975 stimmte die Einwohnergemeinde Sachseln dem Zonenplan und dem Baureglement zu, und am 29. Mai 1979 genehmigte der Regierungsrat den Zonenplan. Von der Genehmigung ausgenommen wurde u.a. das Ewilfeld (Parzelle Nr. 868) mit der Begründung, der im generellen Projekt der N8 vorgesehene Nationalstrassenanschluss bei Ewil entfalle und damit werde die beidseitig des Maienbaches vorgesehene Industrie- und Gewerbezone fragwürdig, zumal es sich dort um erstklassiges landwirtschaftliches Land und ein landschaftlich sehr reizvolles Gebiet handle. Gleichwohl genehmigte der Regierungsrat am 17. Februar 1981 die Einzonung Ewilfeld in die Industrie- und Gewerbezone; dabei machte er im wesentlichen volkswirtschaftliche Gründe trotz eines bestehenden raumplanerischen Konfliktes geltend.

Gegen diesen Genehmigungsbeschluss erhob die kantonale Natur- und Heimatschutzkommission am 13. März 1981 Beschwerde beim Verwaltungsgericht. Das Verwaltungsgericht ist auf die Beschwerde nicht eingetreten.

Aus den Erwägungen:

1. a) Gemäss Art. 26 BauG bedürfen Erlasse und Abänderungen von Bebauungsplänen der Genehmigung des Regierungsrates und erhalten durch diese allgemeinverbindliche Wirkung. Genehmigung oder Nichtgenehmigung eines Entscheides gilt begrifflich ebenfalls als Entscheid im Sinne des Art. 63 Abs. 1 GOG (vgl. Wolff/Bachof, Verwaltungsrecht I, München 1974, § 46 V c 2, 382). Hingegen gilt die konstitutiv wirkende Genehmigung eines Erlasses als Bestandteil des Rechtsetzungsverfahrens, mithin als ein Akt der Rechtsetzung, dessen abstrakte Beurteilung nicht in die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts fällt, da dem Verwaltungsgericht gemäss Art. 63 GOG nur die inzidente, nicht aber die prinzipale Normenkontrolle zusteht. Es kann Rechtssätze nur vorfrageweise im konkreten Einzelfall auf Verfassungs- und Gesetzmässigkeit prüfen. In seinem Urteil vom 17. März 1978 hat das Verwaltungsgericht eingehend dargelegt, dass der regierungsrätliche Genehmigungsentscheid des Baureglementes der Dorfschaftsgemeinde Sarnen nicht an das Verwaltungsgericht weitergezogen werden kann (VVGE 1978-1980, Nr. 54). Hingegen musste das Verwaltungsgericht bisher noch nie zur Frage Stellung nehmen, ob der Genehmigungsbeschluss eines Zonenplanes ebenfalls als generellabstrakter Erlass zu betrachten sei. Insofern ist die Behauptung im BGE vom 11. Februar 1981 i.S. Kiser c/ Regierungsrat (E. 1a), dass das Verwaltungsgericht Zonenpläne als abstrakt-generelle Erlasse betrachte, unzutreffend.

b) Im angefochtenen Beschluss genehmigte der Regierungsrat die Einzonung der Parzelle 868 in die Industrie- und Gewerbezone. Der Regierungsrat hatte das Baureglement und den Zonenplan der Gemeinde Sachseln bereits am 29. Mai 1979 genehmigt, in bezug auf die Parzelle 868 jedoch die Genehmigung zurückgestellt. Die Frage, ob auch Pläne und namentlich sog. Bebauungspläne den Erlassen oder aber den Verfügungen zuzurechnen sind, ist in Lehre und Rechtsprechung kontrovers (vgl. Imboden/Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, 5. Auflage, Nr. 11; Schürmann, Bau- und Planungsrecht, Bern 1980, 108 f; Saladin, Verwaltungsverfahrensrecht des Bundes, Basel 1979, 71 f; Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege, Bern 1979, 102 f; Kuttler/Saladin, Gutachten über die Durchführung der Raumplanung im Hinblick auf die materielle Enteignung, Berne 1977, 48 ff; Kölz, VRG 1978, N. 17 f. zu § 19; Zimmerlin, Baugesetz des Kantons Aargau, Aarau 1976, N. 3 zu § 119; Ule, Verwaltungsprozessrecht, München 1975, 143 f; Wolff/Bachof, Verwaltungsrecht I, München 1974, § 47 IX; Zaugg, Kommentar zum Baugesetz des Kantons Bern, N. 2 zu Art. 20, N. 2 zu Art. 38). Das Bundesgericht hat die Frage bis heute in dogmatischer Hinsicht offen gelassen. In BGE 94 I 342 f. stellte es auf die räumliche Tragweite des Planes ab. Danach nähern sich Zonen- und andere Pläne, wenn sie sich auf ein grosses Gebiet beziehen, dem verordnungsmässigen Rechtssatz, während sie dann, wenn sie einige wenige Grundstücke oder nur ein einziges betreffen, sich von einer Einzelverfügung kaum mehr unterscheiden (in diesem Sinne auch Kölz, a.a.O. und Schürman, a.a.O.). Diese Betrachtungsweise fand jedoch nicht ungeteilte Zustimmung (Saladin, a.a.O. 71; Zimmerlin, a.a.O. N. 3e; Zaugg, a.a.O. N. 2 zu Art. 38). In seiner jüngeren Rechtssprechung stellt nun das Bundesgericht ungeachtet der Form des Planes auf seinen materiellen Gehalt ab und untersucht, welche Wirkung der Plan für einen Eigentümer entwickelt. Entscheidend ist, ob ein Plan materiell eine Bedeutung hat, die derjenigen einer Baubewilligung nahekommt (BGE 98 Ia 393; Kuttler/Saladin, a.a.O. 50). Dies ist nun aber beim angefochtenen Entscheid, obwohl er die Einzonung nur eines Grundstückes zum Gegenstand hat, nicht der Fall. Zunächst darf die Einzonung der Parzelle 868 nicht isoliert betrachtet werden. Sie bildete von Anfang an Bestandteil des eingezonten Gebietes des von der Gemeinde Sachseln erlassenen Zonenplanes. Lediglich die Genehmigung war aus den bekannten Gründen zurückgestellt worden und erfolgte erst in einem späteren Zeitpunkt. Mit der Genehmigung des Zonenplanes steht sodann fest, dass die Parzelle im Rahmen der für die Industrie- und Gewerbezone geltenden Bestimmungen des Baureglementes grundsätzlich überbaut werden kann. Indessen enthält der Zonenplan in bezug auf die Parzelle 868 überhaupt keine Details, weder über die Erschliessung noch über die bauliche Gestaltung usw. Damit steht er dem verordnungsmässigen Rechtssatz zweifellos näher als der Einzelverfügung (vgl. auch BGE 105 Ia 376 f). Deshalb ist das Verwaltungsgericht für die Beurteilung der Genehmigung der Einzonung der Parzelle 868 nicht zuständig. Auf die Beschwerde kann nicht eingetreten werden. Daran vermag auch die Rechtsmittelbelehrung, welche die verwaltungsgerichtliche Beschwerde als gegeben bezeichnete, nichts zu ändern. Die falsche Rechtsmittelbelehrung ersetzt die fehlende Rechtsmittelvoraussetzung nicht (Imboden/Rhinow, a.a.O. Nr. 86 B IIe).

Unter den gegebenen Umständen braucht die Frage der Legitimation der kantonalen Natur- und Heimatschutzkommission zur Erhebung der Beschwerde nicht geprüft zu werden.