Entscheidpublikation VVGE 2011/13 Nr. 37
Art. 29 Abs. 1 BV, Art. 62 StVG, Art. 15 Bst. a VGV i.V.m. Art. 47 Abs. 1 Bst. f ZPO, Art. 12 Abs. 1 Bst. b Vereinbarung über ein Verkehrssicherheitszentrum der Kantone Obwalden und Nidwalden
Eine Mitarbeiterin des VSZ, die nebenberuflich als angestellte Anwältin tätig ist, muss nicht in den Ausstand treten, wenn ihre private Arbeitgeberin in einem anderen noch laufenden Verfahren die Gegenpartei eines Mandanten des Rechtsvertreters des Beschwerdeführers vertritt.
Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 4. Juli 2012.
Aus den Erwägungen:
Die Zuständigkeit und das Verfahren betreffend Administrativmassnahmen im Strassenverkehr richten sich gemäss Art. 72 des Gesetzes über die Gerichtsorganisation vom 22. September 1996 (GOG; GDB 134.1) nach der Vereinbarung über ein Verkehrssicherheitszentrum der Kantone Obwalden und Nidwalden vom 29. Januar 2002 (Vereinbarung VSZ, GDB 771.4). Art. 12 Abs. 1 Bst. b Vereinbarung VSZ bestimmt, dass sich die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts bei Entscheiden betreffend Administrativmassnahmen sowie die Zulassung von Personen zum Strassenverkehr nach den Vorschriften des Rechts des Wohnsitzkantons richten. Nach Art. 12 Abs. 3 Vereinbarung VSZ können Einspracheentscheide des VSZ binnen 20 Tagen nach erfolgter Zustellung schriftlich und begründet mit Beschwerde beim jeweiligen Verwaltungsgericht angefochten werden. Streitig ist vorliegend ein Entscheid betreffend die bedingte Wiedererteilung des Führerausweises und damit eine Administrativmassnahme. Der Beschwerdeführer wohnt in Giswil. Das Verwaltungsgericht Obwalden ist somit für die Beurteilung der Beschwerde zuständig.
Der Beschwerdeführer beantragt die Aufhebung des angefochtenen Einspracheentscheids unter anderem aus formellen Gründen und macht zunächst eine Verletzung der Ausstandsvorschriften durch das VSZ geltend.
2.1
2.1.1 Der Beschwerdeführer ist der Ansicht, das VSZ habe durch die Mitwirkung von Rechtsanwältin A. als Sachbearbeiterin im vorliegenden Verfahren Ausstandsbestimmungen missachtet. Rechtsänwältin A. ist neben ihrer Tätigkeit als Sachbearbeiterin beim VSZ als praktizierende Rechtsanwältin im Kanton Obwalden tätig und als solche bei Rechtsanwältin B. angestellt. Der Beschwerdeführer sieht nun darin, dass Rechtsanwältin A. bzw. ihre Arbeitgeberin Rechtsanwältin B. in einem laufenden Verfahren (Beschwerdeverfahren vor dem Regierungsrat) als Rechtsanwältin die Gegenpartei eines Mandanten seines Rechtsvertreters vertritt, einen Ausstandsgrund. Er macht geltend, aufgrund dieser Konstellation könne die Gefahr, dass seine Angelegenheit durch A. nicht unbefangen bearbeitet und entschieden worden sei, nicht ausgeschlossen werden.
2.1.2 Die Beschwerdegegnerin hält den Vorwurf der Befangenheit für unbegründet. Sie weist darauf hin, dass Rechtsanwältin B. keine Kenntnis von den durch A. im Rahmen ihrer Tätigkeit für das VSZ bearbeiteten Fällen habe. A. wahre auch gegenüber Rechtsanwältin B. konsequent ihr Amtsgeheimnis. Die Möglichkeit einer Beeinflussung von A. durch Rechtsanwältin B. sei somit zum Vornherein ausgeschlossen. Sodann führt sie aus, dass ein Ausstandsbegehren gegen A. selbst dann nicht begründet wäre, wenn der Rechtsvertreter des Beschwerdeführers in einem Verfahren, welches sie selbst als Anwältin führen würde, Gegenanwalt wäre. Umso weniger könne die Befangenheit von A. damit begründet werden, dass der Rechtsvertreter des Beschwerdeführers in einem anderen Verfahren die Gegenpartei eines Klienten von Rechtsanwältin B. vertritt. Andernfalls würde dies bedeuten, dass A. in keinem Verfahren mehr tätig sein könnte, in welchem ein Anwalt von Ob- und Nidwalden beteiligt ist, da davon auszugehen sei, dass Rechtsanwältin B. in ihrer langjährigen anwaltlichen Tätigkeit praktisch alle Anwälte von Ob- und Nidwalden mindestens einmal als Gegenpartei gehabt habe.
2.2 Vorliegend steht die Ausstandspflicht einer Mitarbeiterin des Verkehrssicherheitszentrums Obwalden/Nidwalden (VSZ) in Frage.Das VSZ ist eine öffentlichrechtliche Anstalt mit eigener Rechtspersönlichkeit (Art. 1 Vereinbarung VSZ). Eine öffentlichrechtliche Antstalt ist eine organisatorisch verselbstständigte Verwaltungseinheit, der die Erfüllung öffentlicher Aufgaben obliegt (vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N. 1316 ff.). Das VSZ ist für Administrativmassnahmen im Strassenverkehr zuständig und erfüllt damit eine Verwaltungsaufgabe (vgl. Art. 2 Vereinbarung VSZ). Als selbstständige Verwaltungseinheit ist das VSZ mit hoheitlicher Gewalt ausgestattet und befugt, zur Erfüllung seiner Aufgaben Verfügungen zu erlassen. Was die Frage des Ausstands betrifft, sind daher vorliegend die für Verwaltungsbehörden geltenden Grundsätze anzuwenden.
2.3
2.3.1 Die Privaten haben das Recht, dass die Verwaltungsbehörden in einem sie betreffenden Verfahren ordnungsgemäss zusammengesetzt sind und die Ausstands- und Ablehnungsgründe beachtet werden. Der Anspruch auf gesetzmässige Zusammensetzung und Unbefangenheit ergibt sich für Verwaltungsbehörden aber nicht aus Art. 6 der Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten vom 4. November 1950 (EMRK; SR 0.101) und Art. 30 Abs. 1 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV; SR 101), sondern wird aus Art. 29 Abs. 1 BV abgeleitet.Die Anforderungen an die Unparteilichkeit entsprechen dabei aber weitgehend jenen, die Art. 30 BV an die Gerichte stellt (Müller/Schefer, Grundrechte in der Schweiz, Bern 2008, 947 f.; Regina Kiener/Walter Kälin, Grundrechte, Bern 2007, 416). Der Gehalt von Art. 30 Abs. 1 BV darf dennoch nicht unbesehen auf nichtrichterliche Behörden übertragen werden. Insbesondere darf bei verwaltungsinternen Verfahren bezüglich der Unbefangenheit des instruierenden Beamten nicht der gleich strenge Massstab wie für unabhängige richterliche Behörden angewandt werden. Für die Verletzung des Anspruchs auf richtige Zusammensetzung und Unbefangenheit muss es aber auch bei Verwaltungsbehörden genügen, dass Umstände vorliegen, die bei objektiver Betrachtung den Anschein der Befangenheit und Voreingenommenheit erwecken. Für die Ablehnung wird nicht verlangt, dass der Richter tatsächlich befangen ist.Ein sich aufdrängender Anschein der Befangenheit ist aber jedenfalls zu vermeiden (vgl. BGE 125 I 119, Erw. 3d; Urteile des Bundesgerichts I 478/04 vom 5. Dezember 2006, Erw. 2.2.2;8C_425/2009 vom 9. Oktober 2009, Erw. 3;BGE 137 I 227, Erw. 2).
2.3.2 Der verfassungsmässige Mindestanspruch von Art. 29 Abs. 1 BV wird durch das kantonale Organisations- und Verfahrensrecht konkretisiert. Wann Mitglieder einer Verwaltungsbehörde in den Ausstand zu treten haben, bestimmt sich in erster Linie nach dem anwendbaren kantonalen Verfahrensrecht (vgl. zum Ganzen: BGE 132 II 485, Erw. 4;127 I 128;125 I 119 Erw. 3; VGE B 09/006 vom 17. Juni 2009; Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, Zürich 2010; N. 1668).Gemäss Art. 12 Abs. 1 Bst. b Vereinbarung VSZ richten sich das Verwaltungs- und das Einspracheverfahren beim VSZ bei Entscheiden betreffend Administrativmassnahmen nach den Vorschriften des Rechts des Wohnsitzkantons.Das Staatsverwaltungsgesetz vom 8. Juni 1997 (StVG; GDB 130.1) bestimmt in Art. 62 Abs. 1,dass Personen, die eine Verfügung zu treffen haben, in den Ausstand treten, wenn ein Ausstandsgrund gemäss den einschlägigen Bestimmungen der Verordnung über das Verwaltungsgerichtsverfahren vom 9. März 1973 (VGV; GDB 134.14) vorliegt. Die Verordnung über das Verwaltungsgerichtsverfahren verweist in Art. 15 Bst. a für die Bestimmungen über den Ausstand ihrerseits auf die Zivilprozessordnung vom 19. Dezember 2008 (ZPO; SR 272). Nach Art. 47 Abs. 1 Bst. f ZPO tritt eine Gerichtsperson unter anderem in den Ausstand, wenn sie aus anderen Gründen, insbesondere wegen Freundschaft oder Feindschaft mit einer Partei oder ihrer Vertretung, befangen sein könnte.Art. 47 Abs. 1 Bst. f ZPO bildet eine Auffangklausel. Unter „anderen Gründen“ sind sämtliche weiteren Umstände zu verstehen, welche die Gerichtsperson als befangen erscheinen lassen und die Gefahr der Voreingenommenheit nach sich ziehen (vgl. Marc Weber in: Spühler/Tenchio/Infanger, Basler Kommentar zur Schweizerischen Zivilprozessordnung, Basel 2010, N. 37 zu Art. 47 ZPO).
2.4
2.4.1 Strittig ist vorliegend die Frage, ob eine Mitarbeiterin einer Behörde, die nebenberuflich als angestellte Anwältin tätig ist, in den Ausstand treten muss, wenn ihre private Arbeitgeberin in einem anderen noch laufenden Verfahren die Gegenpartei eines Mandanten des Rechtsvertreters vertritt. Diese Frage wurde von der Rechtsprechung so noch nicht beantwortet. Der Umstand, dass ein nebenamtlicher Richter gleichzeitig als Anwalt tätig ist, gibt hingegen regelmässig Anlass zu Ausstandsbegehren. Diesbezüglich besteht eine reichhaltige Rechtsprechung, die auch für den vorliegenden Fall relevante Aspekte enthält. Da bezüglich der Frage der Unabhängigkeit und Unparteilichkeit von Behördenmitgliedern bei gleichzeitiger anwaltlicher Tätigkeit keine entsprechend vielfältige Praxis besteht, sind für die Beurteilung der Ausstandsfrage vorliegend die von der Rechtsprechung für gerichtliche Verfahren aufgestellten Grundsätze hinzuzuziehen. Dies erscheint auch deshalb sachgerecht, weil für das Verwaltungsverfahren im Kanton Obwalden die gleichen Ausstandsregeln wie für das Zivilverfahren gelten (vgl. Art. 47 ff. ZPO).
2.4.2 Nach Lehre und Rechtsprechung ist eine anwaltliche Nebenbeschäftigung mit der geforderten Unabhängigkeit einer Gerichtsperson grundsätzlich vereinbar (vgl. BGE 135 I 14, Erw. 4; Regina Kiener, Richterliche Unabhängigkeit, Verfassungsrechtliche Anforderungen an Richter und Gerichte, Bern 2001, 11). Die Besorgnis der Befangenheit erscheint hingegen dann objektiv gerechtfertigt, wenn Richter im Einflussbereich einer Partei stehen oder die Interessen einer Partei und des Richters gleichgerichtet sind (vgl. Kiener, 12). Nach der Rechtsprechung des EGMR sind enge berufliche Beziehungen sowie (finanzielle) Abhängigkeitsverhältnisse zwischen den Verfahrensbeteiligten und einem Richter mit der richterlichen Unabhängigkeit jedenfalls nicht vereinbar (vgl. Regina Kiener/Gabriela Medici, Anwälte und andere Richter, Zur Befangenheit von Richtern aufgrund anderer Erwerbstätigkeiten, in: SJZ 107/2011, Nr. 16/17, 379).
2.4.2.1 Bezüglich des Verhältnisses zwischen Richter und Partei entschied das Bundesgericht, ein Anschein der Befangenheit liege dann nicht vor, wenn der Richter in der Vergangenheit eine der Prozessparteien vertreten hat und es sich dabei um ein einzelnes abgeschlossenes Mandat handelt (BGE 116 Ia 485, Erw. 3b). Die Befangenheit wird vom Bundesgericht jedoch dann bejaht, wenn zu einer Partei ein noch offenes Mandat besteht, d.h. wenn der Richter in einem anderen hängigen Verfahren eine Partei vor Gericht vertritt, oder wenn der Richter für eine Partei mehrmals oder kurze Zeit vorher anwaltlich tätig geworden ist, also dann, wenn eine sog. positive Dauerbeziehung zwischen dem Richter bzw. Anwalt und einer Verfahrenspartei besteht. Dasselbe gilt, wenn zwischen Richter und Partei eine sog. negative Dauerbeziehung besteht, d.h. wenn eine Gerichtsperson regelmässig als Rechtsvertreter mit der gleichen Gegenpartei im Streit liegt oder wenn der Richter in einem noch hängigen Verfahren als Gegenanwalt einer Verfahrenspartei auftritt. Der Anschein der Befangenheit ergibt sich nach Ansicht des Bundesgerichts in einem solchen Fall daraus, dass die Prozesspartei befürchten könnte, der Richter werde nicht zu ihren Gunsten, d.h. zugunsten der Gegenpartei seines Mandanten im anderen Verfahren entscheiden wollen (BGE 135 I 14, Erw. 4.1 ff.; Kiener, a.a.O., 111 ff.; Kiener/Medici, a.a.O., 379 f.; Weber, a.a.O., N. 38 f. zu Art. 47 ZPO). In diesem Sinn entschied kürzlich auch die Verwaltungskommission des Obergerichts Zürich. Im Entscheid vom 20. Januar 2012 (VV110018) bejahte sie den Ausstand eines Handelsrichters, der als Fachanwalt in einem weiteren hängigen Verfahren die Gegenpartei derselben Privatversicherung vertrat, über die er auch als Handelsrichter hätte urteilen müssen. Demnach vermag der Umstand, dass ein Mitglied des entscheidenden Gerichts bzw. der Behörde in einem anderen Verfahren die Gegenpartei einer der Verfahrensparteien vertritt, einen Ausstandsgrund zu begründen. Keine Befangenheit kann sich hingegen ergeben, wenn ein Gerichts- bzw. Behördenmitglied in einem anderen Verfahren demselben Rechtsvertreter gegenüber steht, die Parteien aber nicht identisch sind, wie die Beschwerdegegnerin richtig bemerkt.
2.4.2.2 Was die Unabhängigkeit eines Richters gegenüber Parteianwälten betrifft, hat das Bundesgericht entschieden, dass ein Richter nicht schon allein deswegen als befangen erscheint, weil er mit einem Parteianwalt eine nähere persönliche oder vertragliche Beziehung pflegt. In seinem Urteil 1P.99/2000 vom 20. März 2000 hielt das Bundesgericht hierzu fest, die Ausstandsgründe würden in erster Linie das Verhältnis zwischen Richter und Partei betreffen. Der Parteivertreter vertrete im Prozess nicht seine eigenen Interessen, sondern diejenigen seines Mandanten, sodass ein Richter in der Regel nicht schon deswegen befangen erscheine, weil er mit einem Parteivertreter eine freundschaftliche oder sonst wie nähere Beziehung pflege. Aus diesem Grund verneinte das Bundesgericht die Ausstandspflicht eines Richters, der mit einem Parteivertreter selbst in einem Mandatsverhältnis stand (Urteil des Bundesgerichts 1P.99/2000 vom 20. März 2000, Erw. 3b in Pra 89/2000 Nr. 142, vgl. Kiener/Medici, a.a.O., 381). Auch der Umstand, dass der Sohn oder die Tochter des Richters im Anwaltsbüro eines Parteivertreters tätig ist, genügt nach Ansicht des Bundesgerichts nicht, um den Richter als befangen erscheinen zu lassen, zumindest dann, wenn durch eine entsprechende Arbeitsorganisation sichergestellt ist, dass sich der Sohn bzw. die Tochter nicht mit Fällen befasst, die später von ihrem Vater als Richter beurteilt werden (vgl. Urteile des Bundesgerichts 1C_428/2007 vom 19. Juni 2008, Erw. 2.1;1P.754/2006 vom 13. Februar 2007, Erw. 2). Ebenso wenig vermag die frühere Beschäftigung bei einem Parteivertreter ohne Mitwirkung in der konkreten Sache eine Befangenheit zu bewirken (Urteil des Bundesgerichts 4a_29/2007 vom 30. Mai 2007, Erw. 4.2). Übersteigen die Beziehungen zwischen Richter und Parteivertreter das gesellschaftsübliche Mass, kann die richterliche Unabhängigkeit jedoch in Frage stehen. Dies ist dann der Fall, wenn der nebenamtliche Richter und ein Parteivertreter über berufliche Beziehungen in einer Weise verbunden sind, die für eine Linearität der Interessen spricht, insbesondere wenn ein Richter und ein Prozessvertreter im gleichen Anwaltsbüro tätig sind und eine rechtliche Streitigkeit von einem Kollegen oder einem Mitarbeiter der Kanzleigemeinschaft vertreten wird (vgl. Kiener/Medici, a.a.O., 381; Kiener, a.a.O., 113; BGE 92 I 271). Heikel sind auch Konstellationen, in denen ein Parteivertreter vor dem Gericht auftritt, an welchem er auch als Richter tätig ist. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts vermögen solche Konstellationen aber noch keinen Anschein der Befangenheit zu erwecken. Der Auffassung des Bundesgerichts zufolge stellt eine allgemeine, vom konkreten Fall losgelöste Zusammenarbeit am Gericht die Unvoreingenommenheit der urteilenden Richter nicht generell in Frage. Es hat denn auch in einem Fall, in welchem ein als Richter an der Rechtsmittelinstanz tätiger Anwalt als Parteivertreter vor dem erstinstanzlichen Gericht auftrat, die Ausstandspflicht des erstinstanzlichen Richters verneint (BGE 133 I 1, Erw. 6.4.4 und 6.6.3).
2.4.3 Der Einwand des Beschwerdeführers wäre nach dem Gesagten selbst dann nicht berechtigt, wenn Rechtsanwältin A.selbst in einem anderen hängigen Verfahren als Gegenanwältin des Rechtsvertreters des Beschwerdeführers aufgetreten wäre, sofern es sich bei ihrem Mandanten nicht um die Gegenpartei des Beschwerdeführers gehandelt hätte. Vorliegend war Rechtsanwältin A.in dem vom Beschwerdeführer zur Begründung angeführten,vor dem Regierungsrat hängigen Verfahren, ohnehin nicht als seine Gegenanwältin tätig. Das entsprechende Mandat wurde von Rechtsanwältin B. vertreten. Etwas anderes scheint jedenfalls nicht plausibel. Rechtsanwältin B. ist auf den vom Beschwerdeführer als Beweismittel beigebrachten Rechtsschriften als Parteivertreterin aufgeführt und die besagten Rechtsschriften wurden von ihr unterzeichnet. Aus dem auf der an das Amt für Landwirtschaft und Umwelt (ALU) gerichteten Stellungnahme vom 18. Mai 2011 angebrachten Kürzel, kann nicht so einfach geschlossen werden, es handle sich um die Initialen von Rechtsanwältin A., insbesondere wenn, wie die Beschwerdegegnerin vorbringt, im gleichen Anwaltsbüro eine Sekretärin arbeitet, deren Vor- und Nachname mit den gleichen Initialen beginnt. Selbst wenn mit diesen Initialen Rechtsanwältin A. gemeint gewesen sein sollte, kann daraus nicht gefolgert werden, sie sei in dieses Verfahren in massgebender Weise involviert gewesen. Das auf dem Deckblatt der Stellungnahme angebrachte Kürzel könnte genauso gut bedeuten, dass die Rechtsschrift von A. nur ausgefertigt wurde. Eine Befangenheit von Rechtsanwältin A. wäre gestützt auf die dargelegte Rechtsprechung zudem allenfalls dann zu bejahen, wenn ihre Arbeitgeberin, Rechtsanwältin B., als Parteivertreterin im vorinstanzlichen Verfahren aufgetreten wäre. Da Rechtsanwältin B. aber lediglich in einem anderen hängigen Verfahren als Gegenanwältin des Rechtsvertreters des Beschwerdeführers auftritt, ist eine Befangenheit von A. zu verneinen.Ein Ausstandsgrund liegt im Ergebnis somit nicht vor.Dies muss vorliegend umso mehr gelten, als die Ausstandsfrage eine Verwaltungsbehörde betraf, an welche von der Rechtsprechung weniger hohe Anforderungen bezüglich der Unabhängigkeit und Unparteilichkeit gestellt werden als an die Gerichte.Der Einwand des Beschwerdeführers, die Beschwerdegegnerin habe Ausstandsvorschriften verletzt, ist daher unbegründet.