Entscheidpublikation VVGE 2011/13 Nr. 41
Art. 65 Bst. c GOG, Art. 12 NHG
Auch wenn ein Sportclub grundsätzlich Träger des Verbandsbeschwerderechts ist, so ist er zur Beschwerde an das Verwaltungsgericht nicht legitimiert, wenn er im Interesse seiner Mitglieder die Reduktion des Perimeters eines Wildruhegebiets verlangt, damit eine Varianten- und Freeriderabfahrt weiterhin befahrbar bleibt.
Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 13. November 2013.
Aus den Erwägungen:
2.1 Im angefochtenen Entscheid hielt der Regierungsrat fest, gegen Verfügungen der kantonalen Behörden stehe den Organisationen, die sich dem Naturschutz, dem Heimatschutz, der Denkmalpflege oder verwandten Zielen widmen, das Beschwerderecht zu, soweit die Organisationen gesamtschweizerisch tätig seien und rein ideelle Zwecke verfolgten. Der Beschwerdeführer sei zur Beschwerdeerhebung im Bereich des Natur- und Heimatschutzes grundsätzlich berechtigt. Die Beschwerdelegitimation sei aber auf ideelle Beschwerderügen im Bereich des Naturschutzes beschränkt. Weitergehende Rügen könnten nur vorgebracht werden, wenn der Beschwerdeführer persönlich von der Anordnung betroffen wäre oder die Mehrheit oder zumindest eine Grosszahl seiner Mitglieder durch die Anordnung selbst zur Beschwerdeerhebung legitimiert wäre (sog. egoistische Verbandsbeschwerde), was vorliegend aber nicht zur Diskussion stehe. Dies gelte insbesondere für die Vorbringen des Beschwerdeführers in Bezug auf die Verletzung der persönlichen Freiheit und das damit zusammenhängende Recht auf freien Zugang zu Wald und Weiden. Atypisch sei, dass der Beschwerdeführer eine Reduktion eines geplanten Wildruhegebiets fordere. In ideellen Beschwerden werde regelmässig eine Ausdehnung des Schutzes gefordert. Das ideelle Verbandsbeschwerderecht bedeute aber nicht, dass sich die Organisationen nur für eine Verstärkung des Naturschutzes einsetzen könnten. Auf die Beschwerde sei grundsätzlich einzutreten.
2.2 In seiner Verwaltungsgerichtsbeschwerde erachtet sich der Beschwerdeführer als zur Beschwerde legitimiert. Er verweist darauf, dass er gemäss seinen Statuten unter anderem die bergsportlichen Interessen (freier Zugang) seiner Mitglieder vertrete. Überdies sei er Träger des Verbandsbeschwerderechts. Die Vorinstanz habe seine Legitimation gestützt auf das Verbandsbeschwerderecht anerkannt.
Demgegenüber hält die Vorinstanz in ihrer Vernehmlassung fest, im angefochtenen Entscheid sei aus verfahrensökonomischen Gründen auf die Frage der Legitimation des Beschwerdeführers nicht weiter eingegangen worden. Dies bedeute aber nicht, dass im Verwaltungsgerichtsverfahren die Frage nicht aufgeworfen werden könne. Als problematisch erscheine, mit welcher Begründung der Beschwerdeführer die Reduktion des Wildruhegebietes Nesslenstock verlange. Als Grund für die beantragte Reduktion stütze er sich auf die persönliche Freiheit. Die Frage der Verhältnismässigkeit der Massnahme diene ihm nur zur Begründung einer aus seiner Sicht zu weit gehenden Einschränkung der persönlichen Freiheit. Bei der ideellen Verbandsbeschwerde sei aber nach wie vor von einer rügespezifischen Legitimation auszugehen. Ideelle Verbände wie der Beschwerdeführer könnten nur naturschutzspezifische Rügen vorbringen. Bei der Berufung auf die persönliche Freiheit handle es sich aber klarerweise nicht um naturschutzspezifische Vorbringen. Eine egoistische Verbandsbeschwerde könne bei einem gesamtschweizerischen Verband ausgeschlossen werden, da kaum damit zu rechnen sei, dass die Mehrheit der Mitglieder des Beschwerdeführers in einer besonderen Beziehungsnähe zum Nesslenstock stehe bzw. eine Mehrheit der Mitglieder persönlich zur Beschwerde berechtigt wäre. Die Frage der Unverhältnismässigkeit einer Massnahme könne von einem ideellen Verband zwar vorgebracht werden, jedoch nicht zur Durchsetzung egoistischer, nicht naturschützerischer Interessen. Da es dem Beschwerdeführer einzig um die Freihaltung von Flächen für Freerider gehe, sei unter den gegebenen Umständen auf die Beschwerde nicht einzutreten.
2.3 Gemäss Art. 65 Bst. c des Gesetzes über die Gerichtsorganisation vom 22. September 1996 (GOG; GDB 134.1) ist jede andere Person, Organisation oder Behörde zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde berechtigt, welche die kantonale oder die eidgenössische Gesetzgebung zur Beschwerde ermächtigt (vgl. auch Art. 89 Abs. 2 Bst. d BGG für die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht). Gemäss Art. 12 Abs. 1 Bst. b des Bundesgesetzes über den Natur- und Heimatschutz vom 1. Juli 1966 (NHG; SR 451) steht den Organisationen, die sich dem Naturschutz, dem Heimatschutz, der Denkmalpflege oder verwandten Zielen widmen, gegen Verfügungen der kantonalen Behörden oder der Bundesbehörden das Beschwerderecht unter den Voraussetzungen zu, dass die Organisation gesamtschweizerisch tätig ist und sie rein ideelle Zwecke verfolgt; allfällige wirtschaftliche Tätigkeiten müssen der Erreichung der ideellen Zwecke dienen. Nach Art. 12 Abs. 2 NHG steht das Beschwerderecht den Organisationen nur für Rügen in Rechtsbereichen zu, die seit mindestens zehn Jahren Gegenstand ihres statutarischen Zwecks bilden (vgl. auch Art. 12c Abs. 3 NHG). Entsprechend Art. 12 Abs. 3 NHG hat der Bundesrat die zur Beschwerde berechtigten Organisationen in der Verordnung über die Bezeichnung der im Bereich des Umweltschutzes sowie des Natur- und Heimatschutzes beschwerdeberechtigten Organisationen vom 27. Juni 1990 (VBO; SR 814.076) bezeichnet. Gemäss Anhang VBO gilt der Beschwerdeführer nach NHG als beschwerdeberechtigt. Gemäss seinen Statuten fördert der Beschwerdeführer den Bergsport als Erlebnis für eine breite Bevölkerung. Er setzt sich für die nachhaltige Entwicklung und Erhaltung der Bergwelt ein und verfolgt aktiv den Schutz der Gebirgswelt und einen naturverträglichen Bergsport. Der Beschwerdeführer ist somit grundsätzlich gestützt auf die Bundesgesetzgebung zur Erhebung einer Verbandsbeschwerde befugt.
2.4 Der Beschwerdeführer leitet das von ihm beanspruchte ideelle Verbandsbeschwerderecht sinngemäss aus Art. 12 NHG ab. Gemäss Art. 1 NHG hat dieses Gesetz unter anderem zum Zweck, die Bestrebungen von Organisationen, die im Bereich des Naturschutzes, des Heimatschutzes oder der Denkmalpflege tätig sind, zu unterstützen (Bst. c) sowie die einheimische Tier- und Pflanzenwelt sowie ihre biologische Vielfalt und ihren natürlichen Lebensraum zu schützen (Bst. d). Der Beschwerdeführer beantragt nun aber in seiner Verwaltungsgerichtsbeschwerde „im Sinne der Verhältnismässigkeit eine Reduktion des Perimeters des Wildruhegebiets, so dass die Varianten- und Freerideabfahrt „Tagweid“ weiterhin befahrbar bleibt“. Die ganze Verwaltungsgerichtsbeschwerde zielt darauf ab, den Mitgliedern des Beschwerdeführers das Variantenfahren im Gebiet des Nesslenstocks weiterhin zu ermöglichen. Damit verfolgt der Beschwerdeführer in seiner Beschwerde letztlich egoistische Interessen seiner Mitglieder und nicht das Interesse am Schutz der einheimischen Tier- und Pflanzenwelt sowie ihrer biologischen Vielfalt und ihres natürlichen Lebensraums. Der Beschwerdeführer erhebt zwar im Sinne von Art. 12 Abs. 2 NHG Rügen in Rechtsbereichen, die seit mindestens zehn Jahren Gegenstand seines statutarischen Zwecks bilden. Hier zeigt sich jedoch die Problematik, dass der Beschwerdeführer letztlich einen doppelten Zweck verfolgt. Zum einen, und an erster Stelle, will er gemäss seinen Statuten den Bergsport als Erlebnis für eine breite Bevölkerung fördern. Zum anderen setzt gerade dieser Bergsport „als Erlebnis“ eine mehr oder weniger intakte Natur voraus, weshalb der Beschwerdeführer auch den Zweck hat, sich für die nachhaltige Entwicklung und Erhaltung der Bergwelt einzusetzen. Diese mitunter als Widerspruch in Erscheinung tretende doppelte Interessenlage des Beschwerdeführers wird in der Formulierung seiner Statuten besonders deutlich, wonach er sich für einen „naturverträglichen Bergsport“ einsetzt.
2.5 Das Bundesgericht hielt bereits in BGE 98 Ib 125 fest, dass ein Sportverband zur Verbandsbeschwerde nach Art. 12 Abs. 1 NHG nicht legitimiert sei (vgl. auch Bernhard Waldmann, in: Basler Kommentar Bundesgerichtsgesetz, 2. Auflage, 2011, Art. 89 N. 70 Fn. 304). In seinem Urteil vom 28. September 1983 hielt das Bundesgericht fest, wenn eine Gemeinde ein Interesse geltend mache, welches nicht auf die Erhaltung des Waldareals gerichtet sei, sondern auf die Bewilligung einer Rodung, welche die Erweiterung ihres Baugebiets erlauben würde, so sei der Schutz dieses Interesses offensichtlich mit den Zielen des NHG nicht vereinbar; denn er liefe darauf hinaus, dass das Landschaftsbild, das nach Art. 1 Bst. a NHG zu schonen sei, im Gegenteil beeinträchtigt würde. Deshalb könne die Gemeinde, gleich wie die gesamtschweizerischen Vereinigungen, Verwaltungsgerichtsbeschwerde nach Art. 12 Abs. 1 NHG nur zur Wahrung des Natur- und Heimatschutzes erheben, dagegen nicht zur Wahrung anderer öffentlicher Interessen, die ausserhalb des Zusammenhangs und der Ziele des NHG lägen. Daraus folge, dass die Gemeinde aufgrund von Art. 12 NHG wohl die Erteilung, nicht aber die Verweigerung einer Rodungsbewilligung für Privatwald anfechten könne (BGE 109 1b 342 f. Erw. 2.b =Praxis 73/1984 Nr. 145; bestätigt in ZBl 85/1984, 505, mit Hinweisen und in BGE 112 Ib 548 Erw. 1.b =Praxis 77/1988 Nr. 53; vgl. im Übrigen schon BGE 100 Ib 445 Erw. 3). An dieser Praxis hielt das Bundesgericht sinngemäss auch später fest. In BGE 118 Ib 216 Erw. 8 c erkannte es, als Beschwerdegrund einer Verbandsbeschwerde falle einzig die Verletzung von Bestimmungen in Betracht, welche die Umwelt schützten (vgl. zu dieser Praxis des Bundesgerichts namentlich Notker Dillier, Der Rechtsschutz im Bau- und Planungsrecht, Sarnen 1994, 211; Attilio R. Gadola, Beteiligung ideeller Verbände am Verfahren vor den unteren kantonalen Instanzen – Pflicht oder blosse Obliegenheit?, ZBl 93/1992 101; Reto Nutt, Das Beschwerderecht ideeller Vereinigungen, insbesondere nach Art. 14 des Bundesgesetzes über Fuss- und Wanderwege vom 4. Oktober 1985 (FWG; SR 704), ZBl 93/1992, 259 f.; Fritz Gygi, Bundesverwaltungrechtspflege, 2. Auflage, Bern 1983, 167, je mit Hinweisen). Auch nach Inkrafttreten des Bundesgerichtsgesetzes stellt das Bundesgericht im Rahmen der Legitimationsprüfung darauf ab, ob die Beschwerde mit Anliegen des Natur- und Heimatschutzes begründet wird (vgl. Urteil des Bundesgerichts 1C_344/2007 vom 12. März 2010, Erw. 1.2; Kölz/Häner/Bertschi, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. Auflage, Zürich 2013, N. 991). Die Praxis des Bundesgerichts basiert offensichtlich auf der Überlegung, dass Beschwerderechte ideeller Organisationen sich in Bereichen finden, in denen die Durchsetzung der öffentlichen Interessen durch die rechtsanwendenden Behörden geschwächt ist, weil verschiedene sich widersprechende öffentliche Interessen auf dem Spiel stehen oder die privaten Interessen von einflussreichen Parteien vertreten werden; besonders häufig sind Interessenkollisionen zwischen wirtschaftlichen Nutzungsinteressen und ökologischen Schutzinteressen (vgl. Kiener/Rütsche/Kuhn, Öffentliches Verfahrensrecht, Zürich/St. Gallen 2012, N. 1387; Kölz/Häner/Bertschi, a.a.O., N. 988). Mit seiner Praxis tritt das Bundesgericht somit einem zweckwidrigen Einsatz des Verbandsbeschwerderechts entgegen. Indem es verlangt, dass die geltend gemachten Rügen den dem NHG zugrunde liegenden Schutzzielen dienen, folgt es einer teleologischen Auslegung von Art. 12 Abs. 1 NHG. Das vermag zu überzeugen. Es entspräche nicht dem Sinn und Zweck des Gesetzes, wenn sich das Verwaltungsgericht im Rahmen einer ideellen Verbandsbeschwerde mit nicht den Schutzzielen des NHG dienenden Rügen zu befassen hätte. Daran vermag der Umstand nichts zu ändern, dass der Bundesrat dem Beschwerdeführer in der VBO grundsätzlich das Verbandsbeschwerderecht zuerkannt hat (vgl. Kölz/Häner/Bertschi, a.a.O., N. 994). Daraus folgt, dass sich der Beschwerdeführer vorliegend vor dem Verwaltungsgericht nicht mit Erfolg zur Begründung seiner Legitimation auf Art. 12 Abs. 1 NHG berufen kann.
2.6 Ein Verband kann auch im eigenen Namen, aber im Interesse seiner Mitglieder Beschwerde führen, ohne selbst durch den angefochtenen Akt betroffen zu sein (sog. egoistische Verbandsbeschwerde; Waldmann a.a.O., Art. 89 N. 33). Dies setzt aber unter anderem voraus, dass die Mehrheit bzw. eine Grosszahl der Mitglieder durch den angefochtenen Akt besonders berührt sind und ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung haben. Mit anderen Worten muss die Mehrheit bzw. Grosszahl der Mitglieder ihrerseits zur Beschwerde legitimiert sein (BGE 134 I 269; Waldmann, a.a.O., Art. 89 N. 36). Das bedeutet, dass mindestens etwa ein Drittel der Mitglieder selbst beschwerdelegitimiert sein muss (Matthias Suter, Der neue Rechtsschutz in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vor dem Bundesgericht, Zürich/St. Gallen 2007, N. 182). Es kann beim Beschwerdeführer als gesamtschweizerischer Organisation ausgeschlossen werden, dass derart viele seiner Mitglieder selbst zur Erhebung der vorliegenden Beschwerde legitimiert wären.
Der Beschwerdeführer beruft sich im Übrigen ausschliesslich auf die Interessen seiner Mitglieder; er legt nicht dar und es wäre auch nicht ersichtlich, wieweit er selbst als Verein durch den angefochtenen Entscheid besonders berührt wäre und ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hätte (vgl. Art. 65 Bst. a GOG). Er ist demnach auch nicht zur Beschwerde im eigenen Namen und zur Wahrung eigener Interessen (vgl. Waldmann, a.a.O., Art. 89 N. 32) befugt.