Anwesend: Präsident Prof. Dr. U. Cavelti; Verwaltungsrichter Dr. E. Oesch-Frischkopf, lic. iur. A. Linder, Dr. B. Heer, lic. iur. A. Rufener; Gerichtsschreiber lic. iur. Th. Vögeli
In Sachen
Kanton St. Gallen,vertreten durch das Amt für Natur, Jagd und Fischerei, Davidstrasse 35, 9001 St. Gallen,
Beschwerdeführer,
gegen
Verwaltungsrekurskommission des Kantons St. Gallen, Abteilung II/1, Unterstrasse 28, 9001 St. Gallen,
Vorinstanz,
und
Ortsgemeinde Buchs,Ulmenstrasse 2, 9471 Buchs,
Ortsgemeinde Grabs,Marktplatz 1, 9472 Grabs,
Ortsgemeinde Gams,Fässlerhuus, Grabserstrasse 3, 9473 Gams,
Ernst Lenherr,Bödeli, 9473 Gams,
Felix Wessner,Weberhüser 1144, 9473 Gams,
Beschwerdegegner,
alle vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Andreas Wiget, Rosenbergstrasse 42b, 9000 St. Gallen,
sowie
Ortsgemeinde Sax,9468 Sax,
Karl Wessner,Stelz 1146, 9473 Gams,
Beschwerdegegner,
und
Rothirsch Hegegemeinschaft I,Jakob Rutz, Obmann, Gähwiesstrasse 5, 9652 Neu St. Johann,
Beschwerdebeteiligte,
betreffend
Wildschaden und Wildschadenverhütungsmassnahmen
hat das Verwaltungsgericht festgestellt:
A./ Im ehemaligen Forstkreis Werdenberg (heute Waldregion II) verursachen Wildtiere, namentlich Rotwild, seit Jahren Schäden an Waldbäumen. In den Achtziger- und Neunzigerjahren wurden immer wieder verschiedene Forderungen zur Verhütung von Wildschäden und für Verhütungsmassnahmen gestellt. 1997 wurden von Waldbesitzern Forderungen von über Fr. 350'000.-- gestellt. Der Kanton St. Gallen erklärte sich damals im Rahmen eines Vergleichs zu einer Entschädigungszahlung von Fr. 100'000.-- bereit, ohne dass die Schäden einzeln erhoben worden waren. Zudem traf der kantonale Forstdienst im Rahmen des Projekts "effor2 Wald- und Wildschutz" lebensraumrelevante und jagdliche Massnahmen zur Verhütung weiterer Schälschäden. Im Winter 2005/ 2006 kam es im ehemaligen Forstkreis Werdenberg erneut zu einer überdurchschnittlichen Häufung von Schälschäden und Verbissschäden durch Rotwild. In der Folge reichten verschiedene Ortsgemeinden sowie private Waldeigentümer zwischen Mai und Juli 2006 Entschädigungsgesuche für Wildschäden und Verhütungsmassnahmen ein. Karl Wessner, Felix Wessner und Ernst Lenherr sowie die Ortsgemeinden Buchs, Grabs, Gams und Sax stellten Entschädigungsforderungen für Wildschäden von insgesamt Fr. 79'969.85 und Forderungen für Schadenverhütungsmassnahmen von insgesamt Fr. 102'010.50.
Gesuchsteller Wildschaden Verhütungsmassnahmen Total
Karl Wessner 663.20 0.00 663.20
Felix Wessner 1'228.80 0.00 1'228.80
Ernst Lenherr 504.80 0.00 504.80
Ortsgemeinde Buchs 30'000.00 15'270.00 45'270.00
Ortsgemeinde Grabs 5'737.00 35'865.00 41'602.00
(Forstrevier West)
Ortsgemeinde Grabs 18'592.85 31'714.50 50'307.35
(Forstrevier Ost)
Ortsgemeinde Gams 14'899.30 9'180.00 24'079.30
Ortsgemeinde Sax 8'343.90 9'981.00 18'324.90
Total 79'969.85 102'010.50 181'980.35
Der zuständige Wildschadenschätzer entschied am 18. Mai 2007 über die Entschädigungsbegehren. In den ausführlich begründeten Verfügungen hielt er die gesetzlichen Grundlagen sowie die kantonalen Richtlinien für die Schätzung und Beurteilung der Wildschäden und Verhütungsmassnahmen fest. Insbesondere verwies er auf die vom Kantonsforstamt gemeinsam mit der Jagd- und Fischereiverwaltung erlassene Anleitung zuhanden der Wildschadenkommissionen des Kantons St. Gallen vom Januar 1999 über die Beurteilung von Wildschäden und Wildschadenverhütung im Wald (abgekürzt: Anleitung). Weiter hielt der Wildschadenschätzer in seinen Verfügungen fest, er habe bei der Beurteilung der Entschädigungsbegehren folgende Kriterien berücksichtigt: Waldfunktion oder Vorrangfunktion der Waldflächen, Standort/ Waldgesellschaft der Waldflächen, Naturverjüngung oder Pflanzung, früher getroffene bzw. entschädigte Wildschadenverhütungsmassnahmen oder entschädigte Wildschäden, Ausmass der Schädigung, Verkehrswert des Waldes, geplante Massnahmen zur Wiederherstellung, Entschädigung von neuen Wildschadenverhütungsmassnahmen sowie Angemessenheit. Hinsichtlich Waldfunktion erwog der Wildschadenschätzer, grundsätzlich solle der Schaden am Wald nach der Beeinträchtigung der ihm zukommenden Funktion definiert werden. Im Vordergrund stehe also nicht mehr die Frage, wieviele Bäume in einem Wald vom Wild beschädigt worden seien, sondern vielmehr, ob die Art und Anzahl der unbeschädigten Bäume genüge, um das waldbauliche Ziel zu erreichen (vgl. Anleitung Ziff. 3.2.1 Abs. 3). Solange Schälungen die Schutzfunktion des Waldes nicht beeinträchtigten, könne nur bedingt von Wildschaden gesprochen werden. Auch die Verhütungsmassnahmen seien auf das Schutzziel auszurichten. Entschädigungen müssten diesem Sachverhalt angepasst sein. Die fehlenden Angaben zu öffentlichen Abgeltungen würden es unmöglich machen, eine "Doppelfinanzierung" zu verhindern.
Weiter führte der Wildschadenschätzer hinsichtlich des Standortes sowie der Waldgesellschaft der Waldflächen fest, Beiträge an die Jungwaldpflege würden nur ausgerichtet, wenn sich diese an die Regeln des naturnahen Waldbaus halten würden und den Grundsatz der minimalen Pflege berücksichtigten. Naturnaher Waldbau beinhalte standortgerechte, in der Regel autochthone Baumarten. Diese Vorgabe solle/müsse auch beim Wildschaden gelten. Er habe versucht, eine Wertung der Gesuche für die Wildschäden zu erstellen. Es zeige sich, dass vor allem im Schutzwald - da die Schutzfunktion infolge Schälungen nicht wesentlich beeinträchtigt werde - sowie in nichtstandortgerechten Beständen die Forderungen tendenziell zu hoch seien. Die Entschädigung berücksichtige daher die Vorgaben der Wald- und Jagdgesetzgebung.
In Bezug auf die Kriterien Naturverjüngung oder Pflanzung hielt der Wildschadenschätzer fest, von Seiten Forst ergebe sich folgender grundsätzlicher Handlungsbedarf für alle Gebiete und unabhängig von den jeweiligen forstlichen Projektkategorien. Es solle überwiegend mit Naturverjüngung gearbeitet werden, Auspflanzungen und Zäune müssten die begründete Ausnahme bleiben. Es solle waldbaulich darauf geachtet werden, dass ein angemessener Nebenbestand an "Verbissgehölzen", eine standortgerechte Strauch- und Krautschicht sowie stufige Waldränder entstehen würden.
Zu den früheren Entschädigungen und Verhütungsmassnahmen hielt der Wildschadenschätzer fest, die Schutzmass-nahmen hätten nur einen beschränkten Erfolg gezeigt. Eine Erfolgskontrolle fehle. Aus den Gesuchsunterlagen gehe nicht hervor, ob die Schadensfläche in solchen Projekt-gebieten liegen würde und früher ausgeführte Schutzmassnahmen entschädigt worden seien. Es würde keine Entschädigung ausgerichtet, wenn Betroffene die zumutbaren Verhütungsmassnahmen nicht ergriffen hätten, und die Entschädigung könne reduziert werden, wenn bereits Schadenverhütungsmassnahmen abgegolten worden seien.
Hinsichtlich des Ausmasses der Schädigung gehe aus den Gesuchen nicht hervor, welche Baumart wie stark geschädigt sei. Bei einem Schadenausmass von 10 % stelle sich grundsätzlich die Frage, ob überhaupt ein Schaden vorliege. Zudem habe sich die Entschädigung auch nach dem Verkehrswert zu richten; die Entschädigung solle den Verkehrswert nicht übersteigen.
Bezüglich der geplanten Massnahmen zur Wiederherstellung stützte sich der Wildschadenschätzer auf Erfahrungen in Deutschland und Österreich, bei denen sich gezeigt habe, dass Räumungen von Schadenflächen in Wildeinstandsgebieten wenig sinnvoll seien. Mit der Räumung und Wiederherstellung von geschädigten Waldflächen werde das Problem der Schälung nicht behoben, sondern zeitlich verlagert. Darum sollte auf Räumungen verzichtet werden. Anstelle der Räumung sollte mit speziellen Pflegeeingriffen versucht werden, das waldbauliche Ziel zu erreichen.
Hinsichtlich der Entschädigung von neuen Verhütungsmassnahmen hielt der Wildschadenschätzer fest, die Kosten für Massnahmen zur Verhütung von Wildschäden über Fr. 400.-- seien erheblich. Bei der Bemessung der Entschädigung werde berücksichtigt, ob die ergriffene Massnahme zur Schadensverhütung tauge oder taugen werde bzw. eine kostengünstigere Massnahme ausgereicht hätte oder ausreichen werde. Die Entschädigung von Massnahmen zur Verhütung von Wildschäden am Wald werde herabgesetzt oder ausgeschlossen, wenn der Waldbestand nicht standortgemäss sei, Massnahmen zur Verbesserung des Lebensraumes oder zum Schutz der Tiere vor Störungen nicht oder nicht im möglichen Ausmass ergriffen worden seien oder ergriffen würden, wenn eine standortgemässe Naturverjüngung ohne Schutz aufkommen könne oder nicht standortgemässe Pflanzen geschützt werden oder geschützt werden sollen. Die eingereichten Unterlagen gäben nur teilweise Auskunft, welche Massnahmen wo und in welchem Umfang geplant seien. Das Verfahren habe gezeigt, dass zum Teil nicht dem Waldstandort entsprechende Pflanzen geschützt worden seien, dass die Verjüngung teilweise nicht den Grundsätzen des naturnahen Waldbaus entspreche, dass keine übersichtliche Zusammenstellung der ergriffenen Verhütungsmassnahmen vorhanden sei, dass nicht ersichtlich sei, wo bereits Verhütungsmassnahmen, auch durch Projekte, entschädigt worden seien und dass Erfolgskontrollen ganz oder teilweise fehlen würden. Die Prüfung der Schutzmassnahmen zeige, dass vor allem bei Einzelschutzmassnahmen im Halbendabstand enorme Kosten entstünden, brutto unter normalen Verhältnissen Fr. 9'000.--, unter schwierigen Verhältnissen Fr. 12'000.-- pro ha. In den letzten Jahren seien unter Mitwirkung der Jägerschaft mit viel Aufwand Bäume mit Polynet-Netzen geschützt worden. Diese Massnahmen hätten aber nur sehr beschränkten Erfolg. Es stelle sich die Frage, ob die Netze tauglich seien. Das effor2-Projekt sowie weitere Waldbauprojekte würden derzeit noch laufen. Darin seien auch Entschädigungen für Wildschadenverhütungsmassnahmen enthalten. In standortfremden Beständen kämen Entschädigungen für Schutzmassnahmen grundsätzlich nicht in Frage.
Zusammenfassend hielt der Wildschadenschätzer fest, die Entschädigungsforderung für Wildschadenverhütungsmassnahmen allein genüge nicht; sie müsse eine ausreichende Begründung enthalten. Sodann werde Wildschaden nicht voll, sondern lediglich angemessen entschädigt; 80 % seien als angemessene Entschädigung zu betrachten. Für Verhütungsmassnahmen würden 50 % als angemessen erachtet, zumal vom Betroffenen erwartet werde, zumutbare Verhütungsmassnahmen selbst zu ergreifen.
In seinen Verfügungen vom 18. Mai 2007 sprach der Wildschadenschätzer in teilweiser Gutheissung der Begehren folgende Entschädigungen zu:
Gesuchsteller Wildschaden Verhütungsmassnahmen Total
Karl Wessner 310.60 0.00 310.60
Felix Wessner 534.50 0.00 534.50
Ernst Lenherr 221.90 0.00 221.90
Ortsgemeinde Buchs 15'292.45 0.00 15'292.45
Ortsgemeinde Grabs 1'251.65 1'725.00 2'976.65
(Forstrevier West)
Ortsgemeinde Grabs 4'567.60 0.00 4'567.60
(Forstrevier Ost)
Ortsgemeinde Gams 5'818.25 0.00 5'818.25
Ortsgemeinde Sax 2'952.25 0.00 2'952.25
Total 30'949.20 1'725.00 32'674.20
B./ Gegen die Verfügungen des Wildschadenschätzers erhoben die Ortsgemeinden Buchs, Grabs und Gams sowie die Waldeigentümer Ernst Lenherr, Felix Wessner und Karl Wessner Rekurs bei der Verwaltungsrekurskommission. Sie beantragten im wesentlichen, ihre Entschädigungsgesuche seien vollumfänglich gutzuheissen. Auch das Amt für Jagd und Fischerei (heute Amt für Natur, Jagd und Fischerei, abgekürzt ANJF) erhob gegen sämtliche Verfügungen des Wildschadenschätzers Rekurs bei der Verwaltungsrekurskommission und beantragte, die Gesuche um Entschädigung von Wildschaden und Kosten von Verhütungsmassnahmen seien allesamt abzuweisen. Eventualiter seien den Ortsgemeinden Buchs, Grabs, Gams und Sax Entschädigungen in ziffernmässig genau bestimmter Höhe, insgesamt Fr. 17'388.40, zuzusprechen. Ernst Lenherr sowie Karl Wessner und Felix Wessner seien keine Entschädigungen zuzusprechen; auch seien keine Leistungen für Verhütungsmassnahmen zuzusprechen. Im einzelnen lauteten die Anträge wie folgt:
Gesuchsteller Wildschaden Verhütungsmassnahmen Total
Karl Wessner 0.00 0.00 0.00
Felix Wessner 0.00 0.00 0.00
Ernst Lenherr 0.00 0.00 0.00
Ortsgemeinde Buchs 5'646.05 0.00 5'646.05
Ortsgemeinde Grabs 1'385.65 0.00 1'385.65
(Forstrevier West)
Ortsgemeinde Grabs 3'923.25 0.00 3'923.25
(Forstrevier Ost)
Ortsgemeinde Gams 4'481.20 0.00 4'481.20
Ortsgemeinde Sax 1'952.25 0.00 1'952.25
Total 17'388.40 0.00 17'388.40
Die Verwaltungsrekurskommission führte in verschiedenen Schadengebieten einen Augenschein durch. Die Verfahrensbeteiligten hatten Gelegenheit, daran teilzunehmen. Mit Entscheid vom 23./27. Mai 2008 wies die Verwaltungsrekurskommission den Rekurs des Amts für Natur, Jagd und Fischerei ab (Ziff. 2). Die Rekurse der Ortsgemeinden Buchs, Grabs und Gams sowie von Ernst Lenherr und Felix Wessner hiess sie teilweise gut und hob die angefochtenen Verfügungen auf (Ziff. 1). Sie setzte die Entschädigungen auf insgesamt Fr. 63'573.55 für Wildschaden und Fr. 75'067.80 für Kosten für Verhütungsmassnahmen fest. Sie setzte dabei auch die Entschädigungen für die Ortsgemeinde Sax und für Karl Wessner, der seinen Rekurs nicht weiter verfolgte, neu fest. Die amtlichen Kosten von Fr. 7'500.-- zuzügl. Barauslagen von Fr. 300.-- wurden zu einem Fünftel den Ortsgemeinden Buchs, Grabs und Gams sowie Ernst Lenherr und Felix Wessner auferlegt; vier Fünftel der Kosten gingen zulasten des ANJF. Der Staat wurde verpflichtet, die Ortsgemeinden Buchs, Grabs und Gams sowie Ernst Lenherr und Felix Wessner mit Fr. 13'546.-- inkl. MWSt ausseramtlich zu entschädigen. Im einzelnen wurden folgende Entschädigungen zugesprochen:
Gesuchsteller Wildschaden Verhütungsmassnahmen Total
Karl Wessner 522.55 0.00 522.55
Felix Wessner 935.05 0.00 935.05
Ernst Lenherr 459.85 0.00 459.85
Ortsgemeinde Buchs 23'108.10 5'676.00 28'784.10
Ortsgemeinde Grabs 5'251.00 28'692.00 33'943.00
(Forstrevier West)
Ortsgemeinde Grabs 15'491.85 25'371.00 40'862.85
(Forstrevier Ost)
Ortsgemeinde Gams 10'776.10 7'344.00 18'120.10
Ortsgemeinde Sax 7'029.05 7'984.80 15'013.85
Total 63'573.55 75'067.80 138'641.35
C./ Mit Eingabe vom 28. August 2008 erhob das Amt für Natur, Jagd und Fischerei Beschwerde beim Verwaltungsgericht. In seiner Beschwerdeergänzung vom 12. September 2008 beantragte es, der Rekursentscheid vom 23./27. Mai 2008 sei aufzuheben und den Beschwerdegegnern seien folgende Entschädigungen für Wildschäden und Verhütungsmassnahmen zuzusprechen:
Gesuchsteller Wildschaden Verhütungsmassnahmen Total
Karl Wessner 350.05 0.00 350.05
Felix Wessner 510.50 0.00 510.50
Ernst Lenherr 249.90 0.00 249.90
Ortsgemeinde Buchs 6'425.95 0.00 6'425.95
Ortsgemeinde Grabs 1'759.20 0.00 1'759.20
(Forstrevier West)
Ortsgemeinde Grabs 5'193.90 0.00 5'193.90
(Forstrevier Ost)
Ortsgemeinde Gams 4'330.55 0.00 4'330.55
Ortsgemeinde Sax 2'312.20 0.00 2'312.20
Total 21'132.25 0.00 21'132.25
Eventuell seien die Gesuche betreffend Entschädigung von Verhütungsmassnahmen zur Ergänzung des Sachverhalts und zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen und die Entschädigung des Kantons durch die Rothirsch Hegegemeinschaft I sei bei 50 % der zugesprochenen Entschädigungssummen für Wildschaden und Verhütungsmassnahmen zu belassen, alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdegegner.
Die Verwaltungsrekurskommission beantragte in ihrer Vernehmlassung vom 23. September 2008 die Abweisung der Beschwerde. Sie verweist im wesentlichen auf die Erwägungen des angefochtenen Entscheids und äussert sich lediglich dazu, dass auch die Entschädigungen zugunsten der Ortsgemeinde Sax und von Karl Wessner erhöht wurden, obwohl diese nicht Rekurs erhoben bzw. am Rekurs nicht festhielten.
Die Ortsgemeinden Buchs, Grabs und Gams sowie Ernst Lenherr und Felix Wessner beantragen mit Eingabe ihres gemeinsamen Rechtsvertreters vom 27. November 2008, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit auf sie eingetreten werden könne, unter Kostenfolge.
Die Ortsgemeinde Sax, Karl Wessner sowie die Rothirsch Hegegemeinschaft I liessen sich zur Beschwerde nicht vernehmen.
Am 1. Dezember 2008 stellte das Verwaltungsgericht dem ANJF die Vernehmlassungen der Vorinstanz und der Beschwerdegegner zu und hielt fest, ein zweiter Schriftenwechsel sei nicht vorgesehen.
Mit Eingabe vom 18. Dezember 2008 reichte das ANJF unaufgefordert eine weitere Eingabe ein. Diese wurde der Vorinstanz und den Beschwerdegegnern zur Stellungnahme unterbreitet. Die Vorinstanz verzichtete auf eine Stellungnahme, und die Beschwerdegegner beantragten mit Eingabe ihres Rechtsvertreters vom 13. Januar 2009, die Replik sei aus dem Recht zu weisen. Im übrigen hielten die Beschwerdegegner an ihrem Antrag fest.
Die Erwägungen des angefochtenen Rekursentscheids sowie die Vorbringen der Verfahrensbeteiligten werden, soweit wesentlich, in den nachstehenden Erwägungen dargelegt und gewürdigt.
Darüber wird in Erwägung gezogen:
1.1. Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 59 Abs. 1 VRP). Die Beschwerdeeingaben vom 28. August und 12. September 2008 wurden rechtzeitig eingereicht und entsprechen formal und inhaltlich den gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 und 2 VRP).
1.2. Das ANJF erhob die Beschwerde im Namen des Kantons St. Gallen. Die Beschwerdegegner machen geltend, das ANJF sei nach dem Jagdgesetz (sGS 853.1, abgekürzt JG) und der Jagdverordnung (sGS 853.11, abgekürzt JV) die zuständige Stelle des Kantons, welche Entscheide über Wildschäden etc. mittels Beschwerde weiterziehen könne. Die Beschwerde sei aber nicht vom dazu legitimierten Amt selbständig erhoben worden, sondern vom Kanton St. Gallen. Dieser sei zur Beschwerde nicht legitimiert, und es sei auf das Rechtsmittel nicht einzutreten.
Nach Art. 60bis VRP ist die Regierung zur Erhebung der Beschwerde berechtigt, wenn eine Verfügung oder ein Entscheid einer Verwaltungsbehörde des Staates aufgehoben oder geändert wurde. Als Sondernorm bestimmt Art. 57 Abs. 1 JG, dass die zuständige Stelle des Kantons Entscheide über die Entschädigung für Verhütungsmassnahmen und Wildschaden sowie über die Rückerstattung nach diesem Erlass mit Rekurs und Beschwerde weiterziehen kann. Diese Bestimmung wurde mit dem II. Nachtragsgesetz zum JG erlassen. Sie bezweckt, den Weiterzug sämtlicher Wildschadenfälle durch die Verwaltung zuzulassen. Dafür wurde der zuständigen Verwaltungsstelle die Möglichkeit zur Beschwerde an das Verwaltungsgericht eingeräumt (Botschaft der Regierung, in: ABl 2003, S. 2681). Die Behördenbeschwerde ist somit ausnahmsweise einer untergeordneten Verwaltungsinstanz übertragen, während im allgemeinen nur die Regierung befugt ist, Entscheide unterer Gerichte an das Verwaltungsgericht weiterzuziehen (Art. 60bis VRP). Auch bei der sogenannten Behördenbeschwerde wird das Rechtsmittel stets im Namen des Gemeinwesens ausgeübt. Zu Recht hat daher der Beschwerdeführer das Rechtsmittel im Namen des Kantons St. Gallen ergriffen. Dies bedeutet, dass auf die Beschwerde einzutreten ist.
1.3. Dem Beschwerdeführer wurden am 1. Dezember 2008 die Vernehmlassungen der Vorinstanz und der Beschwerdegegner übermittelt und angezeigt, dass der Schriftenwechsel abgeschlossen sei. Dessen ungeachtet reichte der Beschwerdeführer unaufgefordert eine Replik ein und begründete diese, die Beschwerdegegner hätten in ihrer Beschwerdeantwort neue Anträge gestellt, zu denen er sich bisher nicht habe äussern können.
Grundsätzlich besteht im streitigen Verwaltungsverfahren das Recht, sich zu den Eingaben der Gegenpartei zu äussern. Das Bundesgericht hat in seiner neueren Rechtsprechung das Recht der Verfahrensbeteiligten auf Replik grundsätzlich anerkannt (BGE 132 I 42 E. 3.3.4 mit Hinweis auf BGE 131 I 291 ff.). Das Recht auf Replik stützt sich im Grundsatz auf Art. 6 Ziff. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention sowie auf Art. 29 Abs. 2 der Schweizerischen Bundesverfassung (SR 101). Ob dieser Grundsatz bei der Behördenbeschwerde ebenfalls generell gilt, kann offen bleiben. Im Streitfall war der Beschwerdeführer spezialgesetzlich zur Legitimation ausdrücklich ermächtigt. Daher ist ihm grundsätzlich die Berechtigung zuzuerkennen, sich zu den Vernehmlassungen der Vorinstanz und der Beschwerdegegner zu äussern. Die Eingabe vom 18. Dezember 2008 ist daher zuzulassen.
1.4. Im Beschwerdeverfahren vor Verwaltungsgericht ist die sogenannte Anschlussbeschwerde nicht vorgesehen (vgl. Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, St. Gallen 2003, Rz. 640). Soweit die Beschwerdegegner in ihrer Beschwerdeantwort Anträge stellen sollten, die über den angefochtenen Rekursentscheid hinausgehen, wäre somit grundsätzlich nicht darauf einzutreten. Die Beschwerdegegner beantragen, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit auf sie eingetreten werden könne. Damit ist kein über den Streitgegenstand hinausgehendes Rechtsbegehren verbunden. Soweit sie in der Begründung einzelne, vom Beschwerdeführer nicht angefochtene Punkte beanstanden, ist nicht darauf einzugehen, da eine Anschlussbeschwerde wie erwähnt nicht zulässig ist.
1.5. In Ziff. 3 seines Rechtsbegehrens beantragte das ANJF, die Entschädigung des Kantons durch die Rothirsch Hegegemeinschaft I sei bei 50 % der zugesprochenen Entschädigungssummen für Wildschaden und Verhütungsmassnahmen zu belassen. Die Vorinstanz hat in ihrem Entscheid aber die Entschädigung des Kantons durch die Rothirsch Hegegemeinschaft I nicht beurteilt. Im angefochtenen Entscheid ist ausdrücklich festgehalten, dass die Rückerstattungsquote der Rothirsch Hegegemeinschaft I nicht angefochten worden sei (E. 3, S. 7). Ziff. 3 des Antrags des ANJF geht damit am Streitgegenstand vorbei. Insoweit ist auf die Beschwerde nicht einzutreten.
1.6. Der Beschwerdeführer beanstandet weiter, die Vorinstanz habe die Entschädigungen an Karl Wessner und an die Ortsgemeinde Sax geändert, obwohl diese Waldeigentümer ihren Rekurs zurückgezogen bzw. nicht daran festgehalten hätten. Die entsprechenden Verfügungen waren indes auch vom Beschwerdeführer angefochten worden. Da aber die Vorinstanz nicht an die Anträge der Parteien gebunden war, erweist sich die Änderung der Verfügungen als zulässig.
2.1. Art. 52 Abs. 1 JG bestimmt, dass Wildschaden nach der eidgenössischen Jagdgesetzgebung entschädigt wird, sofern der Schaden nicht gestützt auf einen anderen Rechtsgrund hätte geltend gemacht werden können. Nach Art. 52 Abs. 2 JG wird die Entschädigung herabgesetzt, wenn der Geschädigte für Umstände einzustehen hat, die auf die Entstehung oder Vergrösserung des Schadens eingewirkt haben. Art. 53 JG bestimmt, dass der Kanton Wildschaden entschädigt (Abs. 1) und die Bestimmung des JG über die Rückerstattung von Kosten für Massnahmen zur Verhütung von Wildschäden sachgemäss angewendet wird (Abs. 2).
Nach Art. 49 Abs. 1 JG trifft der Besitzer zur Verhütung von Wildschaden Massnahmen, soweit diese nötig, zumutbar und mit den jagdlichen Zielen vereinbar sind.
Nach Art. 50 Abs. 1 JG werden Massnahmen durch den Kanton angemessen entschädigt, wenn der Wildschaden zu entschädigen wäre (lit. a) und die Kosten erheblich sind (lit. b). Nach Art. 50 Abs. 2 JG werden Leistungen, die der Besitzer im zumutbaren Rahmen selbst erbringen kann, nicht entschädigt.
2.2. Nach Art. 13 Abs. 1 des Bundesgesetzes über die Jagd und den Schutz wildlebender Säugetiere und Vögel (Jagdgesetz, SR 922.0, abgekürzt JSG) wird der Schaden, den jagdbare Tiere an Wald, landwirtschaftlichen Kulturen und Nutztieren anrichten, angemessen entschädigt. Nach Art. 13 Abs. 2 JSG ist die Entschädigung von den Kantonen zu regeln. Entschädigungen sind aber nach dieser Bestimmung nur insoweit zu leisten, als es sich nicht um Bagatellschäden handelt und die zumutbaren Massnahmen zur Verhütung von Wildschaden getroffen worden sind. Aufwendungen für Verhütungsmassnahmen können bei der Entschädigung von Wildschaden berücksichtigt werden.
Hinsichtlich der Schadenverhütung schreibt Art. 48 Abs. 1 JV vor, dass mechanische Schutzvorrichtungen und chemische Vergrämungsmittel eingesetzt werden können, wenn sie dem Lebensraum und dem Schutz der Tiere angemessen Rechnung tragen. Dazu ist befugt, wem Wildschaden droht oder widerfahren ist. Art. 57 JV bestimmt, dass Wildschaden innert nützlicher Frist durch Augenschein festgestellt wird. Hinsichtlich der Entschädigung von Verhütungskosten schreibt Art. 58 JV vor, dass Kosten für Massnahmen zur Verhütung von Wildschaden, die Fr. 400.-- überschreiten, erheblich sind. Bei der Bemessung der Entschädigung wird nach Art. 58 Abs. 2 JV insbesondere berücksichtigt, ob die ergriffene Massnahme zur Schadensverhütung taugt oder taugen wird (lit. a), eine kostengünstigere Massnahme ausgereicht hätte oder ausreichen wird (lit. b) oder die Massnahme den Wert des Grundeigentums verändert hat oder verändern wird (lit. c).
Die Entschädigung von Massnahmen zur Verhütung von Wildschaden am Wald wird herabgesetzt oder ausgeschlossen, wenn der Waldbestand, in dem die Massnahme ergriffen wird, nicht standortgemäss ist (Ziff. 1), Massnahmen zur Verbesserung des Lebensraumes und zum Schutz der Tiere vor Störungen nicht oder nicht in möglichem Ausmass ergriffen wurden oder werden (Ziff. 2), standortgemässe Naturverjüngung ohne Schutz aufkommen kann (Ziff. 3) oder nicht standortgemässe Pflanzen geschützt werden oder werden sollen (Ziff. 4).
Nach Art. 59 JV wird Wildschaden von nicht mehr als Fr. 400.-- im Wald und landwirtschaftlichen Kulturen und Fr. 200.-- an Nutztieren nicht entschädigt. Bei der Bemessung der Entschädigung werden nach Art. 60 Abs. 1 JV insbesondere der entfallende Pflege- und Ernteaufwand (lit. a) sowie mögliche Ersatz- oder Nachpflanzungen berücksichtigt (lit. b). Nach Art. 60 Abs. 2 JV wird die Entschädigung herabgesetzt oder ausgeschlossen, wenn der Geschädigte für Umstände einzustehen hat, die auf die Entstehung oder Vergrösserung des Schadens eingewirkt haben, vor allem wenn er die ihm obliegenden Massnahmen zur Verhütung von Wildschaden unterlassen hat (Ziff. 1), wenn er die zumutbare Sorgfalt zur Verhinderung des Schadens nicht vorgekehrt hat (Ziff. 2), die Bodenerzeugnisse ohne triftigen Grund erheblich über die gewöhnliche Erntezeit hinaus auf dem Feld gelassen hat (Ziff. 3), die zumutbare Sorgfalt zur sofortigen Feststellung des Schadens nicht walten liess oder nach Wahrnehmung des Schadens die ihm billigerweise zumutbaren Vorkehrungen nicht getroffen hat und sich der Schaden dadurch vergrösserte (Ziff. 4) oder der Waldbestand, in dem der Schaden aufgetreten ist, nicht standortgemäss ist (Ziff. 5).
2.3. Im Beschwerdeverfahren vor Verwaltungsgericht können unrichtige oder unvollständige Sachverhaltsfeststellungen oder fehlerhafte Rechtsanwendungen gerügt werden (Art. 61 Abs. 1 und 2 VRP). Nicht zulässig ist hingegen die Rüge der fehlerhaften Ermessensausübung, wenn nicht geradezu ein Missbrauch oder eine Überschreitung des Ermessens geltend gemacht wird. Das Verwaltungsgericht ist nach der gesetzlichen Ordnung nicht befugt, die Ermessensausübung der Vorinstanz zu überprüfen (Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 740). Demgegenüber verfügte die Vorinstanz über die Befugnis zur Ermessensprüfung (Art. 46 Abs. 1 VRP).
Der Wildschaden wird durch Schätzung ermittelt. Schätzungen beruhen auf Tatsachenfeststellungen (vgl. F. Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Aufl., Bern 1983, S. 279). Sie führen zu annäherungsweise ermittelten Zahlen. Das Verwaltungsgericht übt daher gegenüber Schätzungen dieselbe Zurückhaltung wie gegenüber verwaltungsbehördlichen Ermessensentscheiden, und es schreitet nur ein, wenn eine Schätzung im Ergebnis offensichtlich unrichtig erscheint bzw. wenn der Rekursinstanz offenkundige Fehler oder Irrtümer unterlaufen sind oder wenn sie bei der Schätzung wesentliche Gesichtspunkte übergangen oder falsch gewürdigt hat (GVP 1995 Nr. 27 mit Hinweisen auf die Rechtsprechung; VerwGE B 2003/159 vom 1. April 2004 i.S. P.B., publiziert in: www.gerichte.sg.ch).
2.4. Gesetz und Verordnung enthalten lediglich allgemeine Bestimmungen über die Schätzung von Wildschaden und die Abgeltung von Kosten für Verhütungsmassnahmen. Allein aufgrund der gesetzlichen Vorschriften liesse sich eine rechtsgleiche und sachgerechte Entschädigungspraxis nicht durchführen. Die kantonalen Behörden, nämlich das Kantonsforstamt und die damalige Jagd- und Fischereiverwaltung (der heutige Beschwerdeführer) haben daher im Januar 1999 eine Anleitung zur Beurteilung von Wildschäden und Wildschadenverhütung im Wald zuhanden der (damaligen) Wildschadenkommission des Kantons St. Gallen erlassen. Diese Anleitung hat nicht den Charakter einer gesetzlichen Vorschrift. Es handelt sich vielmehr um eine Verwaltungsverordnung, die aber für den einzelnen Gesuchsteller erhebliche Auswirkungen haben kann. Verwaltungsverordnungen und Richtlinien bzw. Weisungen gelangen häufig bei der Anwendung unbestimmter Rechtsbegriffe bzw. bei der Anwendung von Vorschriften mit erheblichem Ermessensspielraum der Verwaltung zur Anwendung. Wo Dienstanweisungen und Verwaltungsverordnungen die Interessen der Betroffenen direkt tangieren, haben sie den Charakter von verbindlichen Vorschriften (vgl. dazu Imboden/Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Bd. 1, Basel 1976, Nr. 9; Rhinow/Krähenmann, a.a.O., Ergänzungsband, Basel 1990, Nr. 9b IV).
2.5. In tatsächlicher Hinsicht ist davon auszugehen, dass der Beschwerdeführer die vom Wildschadenschätzer und von der Vorinstanz festgestellten Brutto-Schadensummen und Verhütungskosten nicht substantiiert angefochten hat. Sowohl der Wildschadenschätzer als auch die Vorinstanz haben die geltend gemachten Schäden unter anderem anlässlich eines Augenscheins festgestellt. Der Wildschadenschätzer hält fest, er habe die einzelnen Revierförster zu den Gesuchen befragt, eine schriftliche Stellungnahme des zuständigen Wildhüters zu den einzelnen Entschädigungsgesuchen eingeholt, die Jagdverwaltung zu einer schriftlichen Stellungnahme betreffend Abschussplan und Wildfütterung eingeladen und das Kantonsforstamt um Unterlagen bzw. eine Zusammenstellung bereits früher erfolgter Entschädigungen ersucht, einzelne Teilflächen besichtigt und eine Fachperson zur Klärung forstlicher Grundlagen beigezogen. Der Wildschadenschätzer hält fest, es sei nicht möglich gewesen, alle Flächen zu besichtigen und im Detail zu werten, zumal die detaillierten Angaben über getroffene Schutzmassnahmen etc. gefehlt hätten. Deshalb habe er die Schadenforderungen als Grundlage übernommen.
Die in den Gesuchen gemachten Angaben wurden damit offenbar vom zuständigen Schadenschätzungsorgan als taugliche Grundlage für die Feststellung der tatsächlichen Verhältnisse qualifiziert. Auch für die Vorinstanz bestand kein Anlass, an den geltend gemachten Beträgen zu zweifeln. Der Beschwerdeführer bezieht sich ebenfalls auf die von der Vorinstanz und vom Wildschadenschätzer herangezogenen Zahlen. Streitig sind indessen namentlich die verschiedenen Abzüge sowie die Ablehnung von Entschädigungen infolge Doppelentschädigungen. Bei sämtlichen Schadenflächen wurden die geschätzten Ertragsausfälle sowie die geschätzten Aufwendungen für erhöhten Pflegeaufwand in der Beschwerde nicht substantiiert angefochten und sind in den tatsächlichen Ausführungen der Beschwerde gegenüber den Feststellungen im angefochtenen Entscheid identisch.
Einzig bei der Entschädigung der Ortsgemeinde Sax, Schadenfläche Nr. 1 bis 9, ging die Vorinstanz von einem Ertragsausfall von Fr. 4'391.30 aus, während der Beschwerdeführer diesen auf Fr. 3'668.40 bezifferte. Die Vorinstanz hielt fest, dass sich diese Entschädigung aus Ertragsausfällen bei neun verschiedenen Teilflächen zusammensetze. Diese wurden anlässlich des Augenscheins besichtigt (Entscheid S. 61). Der Beschwerdeführer rügt in diesem Zusammenhang einen Verstoss gegen die Begründungspflicht. Er habe im Rekurs geltend gemacht, es sei mit einer zu hohen Wertstufe und teilweise zu hohen Bestandesaltern gerechnet worden. Die Vorinstanz sei auf diese Kritik überhaupt nicht eingegangen, sondern habe im Gegenteil den Ertragsausfall erhöht. Aus dem Entscheid sei jedoch nicht ersichtlich, wie sie den Ertragsausfall berechnet bzw. welche Parameter sie der Berechnung zugrunde gelegt habe.
In diesem Bereich liegt die Abweichung bei der Schadenschätzung bei rund 16 % und damit noch im Rahmen des Ermessensspielraums der Vorinstanz. Eine Ermessensüberschreitung kann in einer solchen Abweichung nicht erblickt werden. Zudem hat die Vorinstanz die geschätzten Schäden auf den einzelnen Teilflächen detailliert aufgeführt. Angesichts der Vielzahl der Teilflächen kann es nicht als Verstoss gegen die Begründungspflicht betrachtet werden, wenn pauschal auf die Anleitung verwiesen wird. Die Schäden wurden aufgrund einer unmittelbaren Besichtigung festgelegt. Somit ist bei den Schadenflächen 1 bis 9 der Ortsgemeinde Sax von einem Ertragsausfall von Fr. 4'391.30 auszugehen. Der Antrag des Beschwerdeführers um Reduktion ist unbegründet. Demgegenüber sind der Aufwand für Wiederherstellung sowie der erhöhte Pflegeaufwand unbestritten. Bei sämtlichen übrigen Schätzungen des Ertragsausfalls, der Kosten der Wiederherstellung sowie des erhöhten Pflegeaufwands hat der Beschwerdeführer die von der Vorinstanz bzw. vom Wildschadenschätzer festgestellten Werte übernommen.
2.6. Der Wildschadenschätzer berücksichtigte die Waldfunktion und hielt fest, grundsätzlich solle der Schaden am Wald nach der Beeinträchtigung der ihm zukommenden Funktion definiert werden. Im Vordergrund stehe also nicht die Frage, wie viele Bäume vom Wild beschädigt worden seien, sondern vielmehr, ob die Art und Anzahl der unbeschädigten Bäume genüge, um das waldbauliche Ziel zu erreichen. Solange Schälungen die Schutzfunktion des Waldes nicht beeinträchtigen, könne nur bedingt von Wildschaden gesprochen werden. Auch die Wildschadenverhütungsmassnahmen seien auf das Schutzziel auszurichten. Entschädigungen müssten diesem Sachverhalt angepasst sein. Weiter berücksichtigte der Wildschadenschätzer den Standort bzw. die Waldgesellschaft der Waldflächen. Er hielt fest, er habe versucht, eine Wertung der Gesuche für die Wildschäden zu erstellen. Es habe sich gezeigt, dass vor allem im Schutzwald, da die Schutzfunktion infolge Schälungen nicht wesentlich beeinträchtigt werde, sowie in nicht standortgerechten Beständen die Forderungen tendenziell zu hoch seien. Eine Entschädigung berücksichtige die Vorgaben der Wald- und Jagdgesetzgebung.
2.6.1. Aufgrund von Funktion und Standort nahm der Wildschadenschätzer Reduktionen der Entschädigung bis zu 50 % für die Funktion und bis zu 50 % für nicht standortgerechte Bestockung vor. Die Vorinstanz hielt dazu fest, der Wildschadenschätzer gehe vom Waldschadenbegriff der Anleitung aus und definiere den Schaden am Wald nach der Beeinträchtigung der ihm zukommenden Funktionen. Er halte als Fazit fest, solange Schälungen die Schutzfunktion des Waldes nicht beeinträchtigen würden, könne nur bedingt von Wildschaden gesprochen werden. Aus der Anleitung ergebe sich jedoch nicht ausdrücklich, dass im Schutzwald allgemein die Entschädigung herabzusetzen sei. Der Schutzwald schütze Menschen, Siedlungen und Verkehrswege vor Naturkatastrophen wie Lawinen und Steinschlag. Die Gesellschaft sei auf den Schutz des Waldes angewiesen, weshalb im Schutzwald keine Lücken entstehen dürften. Der Waldeigentümer sei verpflichtet, die Schutzfunktion seines Waldes aufrechtzuerhalten. Er müsse für den Schutz von Menschen und erheblichen Sachwerten besorgt sein. Diese Schutzfunktion könne in den betroffenen Schutzwaldflächen nur durch Pflege aufrechterhalten werden. Diese habe der Eigentümer aus dem Ertrag seines Schutzwaldes zu finanzieren. Schälschäden würden die Holzqualität vermindern und hätten einen negativen Einfluss auf die Vitalität und Widerstandskraft eines Baumes, was den Verlust der Schutzfunktion zur Folge haben könne. Durch die eingetretenen Wildschälungen sei der Schutzwald geschwächt und in seiner Schutzfunktion eingeschränkt worden. Es möge sein, dass in einem Schutzwald die Schadenschwelle höher anzusetzen sei als in einem Nutzwald. Im vorliegenden Fall sei diese Schwelle jedoch überschritten worden, zumal sich am Augenschein auch bestätigt habe, dass die Eigentümer nur geschädigte Kernflächen gemeldet und nicht jeden Kleinstschaden geltend gemacht hätten. Die betroffenen Schutzwaldflächen seien in ihrer Funktion beeinträchtigt, weshalb im Sinn der Anleitung von einem entschädigungspflichtigen Schadenereignis auszugehen sei.
2.6.2. Der Beschwerdeführer erachtet die Abzüge wegen der Schutzwaldeigenschaft als gerechtfertigt. Die vom Wildschadenschätzer vorgenommenen Abzüge liessen sich zudem auch dann begründen, wenn der Schadenbegriff unzutreffend interpretiert worden wäre. Der Wildschadenschätzer habe für die Berechnung des Ertragsausfalls auf die Werte in Anhang 1 der Anleitung abgestellt. Anhang 1 unterscheide Ertragsausfall zwischen den Baumarten und den Bodengüten und lege den Ertragsausfall pro Are fest. Hingegen werde nicht nach der Art des Waldes unterschieden. Wie die Vorinstanz selber feststelle, sei der Ertrag im Schutzwald kleiner als im Nutzwald, da die Bewirtschaftung aufwendiger sei. Dem sei hinzuzufügen, dass im Schutzwald nicht nur die Bewirtschaftung aufwendiger, sondern auch der Holzertrag pro Flächeneinheit geringer sei. Da die Schutzfunktion des Schutzwaldes jederzeit bestehen bleiben müsse, könne jeweils nur eine beschränkte Anzahl Bäume geerntet werden. Es sei deshalb klar, dass der Ertrag im Schutzwald geringer sei als der Ertrag aus einem Nutzwald, weshalb die Durchschnittswerte aus Anhang 1 der Anleitung bei Schäden im Schutzwald gekürzt werden müssten. Als Beweisofferte wird auf ein Expertengutachten verwiesen.
2.6.3. In der Anleitung des Kantonsforstamts und der Jagd- und Fischereiverwaltung wird festgehalten, dass der Schaden am Wald grundsätzlich nach der Beeinträchtigung der diesem zukommenden Funktionen definiert werden solle und im Vordergrund also nicht die Frage stehe, wie viele Bäume in einem Bestand vom Wild beschädigt worden seien, sondern vielmehr, ob die Art und Anzahl der unbeschädigten Bäumchen genüge, um das waldbauliche Ziel zu erreichen. Diese Ausführungen finden sich unter dem Titel Schaden-begriff (Ziff. 3.2.1). Dort wird weiter festgehalten, es gehöre zum Lebensraum Wald, dass darin auch Wildtiere vorkämen, welche ihre Spuren an der Vegetation hinterlassen würden. Solange sich diese auf die Beschädigung oder den Ausfall einzelner Pflanzen beschränkten und dabei ohne waldbauliche Bedeutung seien, sei nicht von einem Schaden auszugehen. Bei zunehmender Intensität der Verbissbelastung werde irgendwann die Schwelle erreicht, bei der ein Schaden vorliege. Dem Begriff Schaden liege immer eine menschliche Wertvorstellung zugrunde. Es sei daher nicht einfach, den Schwellenwert, bei dem die Wildeinwirkung zum Schaden werde, genau zu definieren. Es hänge vorerst davon ab, ob die Wertvorstellung und damit der Schadenbegriff mehr wirtschaftlich, ökologisch oder gesellschaftlich-soziologisch geprägt sei. Selbst bei einer rein wirtschaftlichen Betrachtungsweise könne die Schadengrenze je nach Waldfunktion, Baumart und Standortqualität variieren.
2.6.4. Im Anhang 1 zur Anleitung werden die Wertstufen nach Bodengüte für verschiedene Baumarten bestimmt, und die Ansätze für Ertragsausfall sind in Franken je Are nach der massgebenden Bemessungsdauer in Jahren aufgeführt. Bei den Richtwerten für Wiederherstellungsarbeiten wird nach den Verhältnissen bezüglich Zugang, Lage und Bestandesstruktur unterschieden. In den Musterformularen für Entschädigungsgesuche werden verschiedene Angaben für die Bestimmung des Schadens verlangt. Die Berücksichtigung der Waldfunktion hat nach der Anleitung aber generelle Bedeutung für die Beurteilung von Schäden. Die Erwägungen der Vorinstanz (S. 18) sind in der allgemeinen Form nicht zu beanstanden. Dies ändert aber nichts daran, dass bei der Bemessung des Schadens der Waldfunktion Rechnung zu tragen ist. Unzutreffend ist der im Rekursverfahren vertretene Standpunkt des Beschwerdeführers, wonach in einem Schutzwald überhaupt kein Schaden entstehen könne. Auch in einem Schutzwald ist eine Holznutzung möglich, und diese kann durch Wildschäden beeinträchtigt werden. Bei extensiver Bewirtschaftung in schwierigen Lagen ist der wirtschaftliche Schaden aber nach anderen Kriterien zu bestimmen als bei gut erschlossenen Gebieten mit hoher Produktivität. Indem die Anleitung eine Berücksichtigung der Waldfunktion gebietet, sieht sie eine Schadensbemessung nach sachlichen und haltbaren Kriterien vor. Die Ausführungen der Vorinstanz zu den Besonderheiten des Schutzwaldes sind zwar im Grundsatz nachvollziehbar. Die Vorinstanz hat allerdings nur den im Rekursverfahren geäusserten Standpunkt des ANJF geprüft, wonach in den im Schutzwald liegenden Flächen überhaupt keine Schäden vorliegen. Nachdem die Vorinstanz zum Schluss kam, dass auch in solchen Flächen Schäden verursacht worden sind, hätte sie prüfen müssen, inwieweit aufgrund der in der Anleitung gebotenen Berücksichtigung der Waldfunktion eine Reduktion vorzunehmen ist. Dies hat sie nicht getan und damit ihren Entscheidungsspielraum nicht ausgenutzt. Die Beschwerde erweist sich in diesem Punkt als begründet.
2.7. Streitig ist im weiteren die Reduktion der Entschädigung wegen nicht standortgerechter Bepflanzung. Wie erwähnt, lässt Art. 60 Abs. 2 Ziff. 5 JV eine Herabsetzung oder einen Ausschluss der Entschädigung zu, wenn der Geschädigte für Umstände einzustehen hat, die auf die Entstehung oder Vergrösserung des Schadens eingewirkt haben, vor allem wenn der Waldbestand, in dem der Schaden aufgetreten ist, nicht standortgemäss ist.
2.7.1. Die Vorinstanz erwog, es liege durchaus im Sinne der Zwecksetzung von Art. 1 Abs. 1 lit. b des Waldgesetzes, wenn die Forstbehörden auf eine standortgerechte Zusammensetzung des Waldes hinarbeiten würden. Diese moderne Auffassung des naturnahen Waldbaus sei jedoch erst wenige Jahrzehnte alt und damit, gemessen am Lebensrhythmus des Waldes, neu. Bei der in der Streitsache vorwiegend geschädigten Fichte handle es sich um eine einheimische Baumart, die im Gebiet Werdenberg grundsätzlich standortgerecht sei. Sie habe auch in einem naturverjüngten Mischwald ihren Platz. Monokulturen seien waldbaulich jedoch nicht erwünscht. Die geschädigten Flächen seien überwiegend 20 bis 40 Jahre alt und stammten also aus einer Zeit, in welcher der moderne naturnahe Waldbau noch nicht aktuell gewesen sei. Dieser Baumbestand könne heute nicht einfach ausgetauscht werden. Zudem nehme normalerweise die Schälintensität bei zunehmendem Entwicklungsalter ab. In solchen älteren Beständen sei daher eine Herabsetzung der Entschädigung aufgrund nicht standortgerechter Bestockung nicht gerechtfertigt. Die Standortkartierung sei im Jahr 2003 abgeschlossen worden. In älteren Waldbeständen könne daher diese Waldstandortkarte nicht zulasten der Waldeigentümer vorgebracht werden.
2.7.2. Entgegen den Vorbringen des Beschwerdeführers bedeutet die Erwägung der Vorinstanz nicht, dass die Fichtenmonokulturen nicht bewusst angepflanzt worden, sondern aufgrund von Wildverbiss entstanden seien. Dies ist aber nicht von entscheidender Bedeutung. Vielmehr fällt in Betracht, dass die Reduktion der Entschädigung wegen nicht standortgemässen Waldbeständen in der Verordnung ausdrücklich vorgesehen ist. Dies bedeutet nicht, dass den Geschädigten ein subjektiv vorwerfbares Verschulden am Schaden trifft. Der nicht standortgerechte Baumbestand ist ein Faktum, welches nach der gesetzlichen Vorschrift bei der Bemessung der Entschädigung zu berücksichtigen ist. In diesem Punkt steht der angefochtene Entscheid im Widerspruch zu Art. 60 Abs. 2 Ziff. 5 JV.
2.7.3. Die Beschwerdegegner vertreten ebenfalls den Standpunkt, dass Abzüge wegen nicht standortgerechter Bepflanzung nur bei subjektiv vorwerfbarem Verhalten der Waldeigentümer zur Anwendung kommen könnten. Dies ist insoweit verständlich, als Art. 60 Abs. 2 Ziff. 1 bis 4 JV solche subjektiv vorwerfbaren Tatbestände enthält. Bei Ziff. 5 ist aber lediglich auf das objektive Merkmal der fehlenden Standortgerechtigkeit abzustellen. Insbesondere aufgrund des Wandels der Anschauungen bezüglich Standortgerechtigkeit und des sehr langsamen Erneuerungszyklus' des Waldes rechtfertigt es sich nicht, bei diesem Kriterium zusätzliche subjektive Gesichtspunkte zu berücksichtigen, welche weder in der Verordnung noch in der Anleitung eine Stütze finden.
Die Abzüge für fehlende Standortgerechtigkeit sind dort vorzunehmen, wo sie vom Wildschadenschätzer verfügt wurden. Die Ausführungen im angefochtenen Entscheid (E. 7, h, cc, S. 21) vermögen nicht darzutun, dass die Feststellungen des Wildschadenschätzers bezüglich der Standortgerechtigkeit fehlerhaft sind. Daran vermag auch nichts zu ändern, dass die Vorinstanz in ihren Ausführungen eine grossflächige, nicht einzelbaumweise Betrachtung fordert. Ausschlaggebend ist einzig, ob die Bestände standortgerecht sind oder nicht. Die Beschwerde erweist sich daher in diesem Punkt als begründet.
2.8. Zu prüfen ist weiter, ob der Abzug für früher getroffene bzw. entschädigte Verhütungsmassnahmen oder abgegoltene Wildschäden von der Vorinstanz zu Recht als unzulässig qualifiziert wurde.
2.8.1. Die Vorinstanz erwog, die Beweislast für Doppelentschädigungen liege beim Beschwerdeführer. Das AJNF hält fest, es habe in der Rekursbegründung bei den einzelnen Schadenflächen ausdrücklich auf früher erfolgte Zahlungen hingewiesen. Es habe damit seine Substantiierungs-pflicht erfüllt. Eine weitergehende Substantiierung könne von ihm nicht verlangt werden, da ihm nicht im Detail bekannt sei, auf welchen Parzellen wann welche Massnahmen erfolgt seien. Offenbar sei nicht einmal das Kantonsforstamt in der Lage, hierzu zuverlässige Angaben zu machen. Dennoch stelle der Hinweis der Vorinstanz, die Zahlungen liessen sich nicht mehr mit zumutbarem Aufwand abklären, keine genügende Sachverhaltsabklärung dar. Die Vorinstanz hätte bei den Waldeigentümern detaillierte Auskünfte einholen müssen, wofür die im Rahmen der verschiedenen Waldprojekte vom Staat erhaltenen Mittel eingesetzt worden seien, und diese Angaben mit den Zahlungen des Kantonsforstamtes vergleichen müssen. Nur dann hätte die Vorinstanz davon ausgehen dürfen, dass mit den früher ausgerichteten Zahlungen nicht die aktuell betroffenen Parzellen finanziert worden seien. Der Entscheid der Vorinstanz beruhe in diesem Punkt auf einem ungenügend abgeklärten Sachverhalt.
2.8.2. Der Wildschadenschätzer hielt fest, es seien in den letzten Jahren unter Mitwirkung der Jägerschaft mit viel Aufwand Bäume mit Netzen geschützt worden. Die Schutzmassnahme hätte nur einen beschränkten Erfolg gezeigt. Eine Erfolgskontrolle fehle. Aus den Gesuchsunterlagen gehe nicht hervor, ob die Schadenflächen in solchen Projektgebieten liegen würden und früher ausgeführte Schutzmassnahmen entschädigt worden seien.
2.8.3. Bei der Doppelentschädigung bzw. bei der früher erfolgten Abgeltung handelt es sich um eine Tatsache, welche die aufgrund der ordentlichen Faktoren ermittelte Entschädigung mindert. Falls der Nachweis einer Doppelentschädigung nicht erbracht wird, kommen die ordentlichen Ansätze zur Anwendung.
Zu prüfen ist, wer die Doppelentschädigung nachzuweisen hat. Grundsätzlich ist der Sachverhalt von Amtes wegen zu ermitteln (Art. 12 Abs. 1 VRP). Der Wildschadenschätzer hat verschiedene Sachverhaltsfeststellungen getroffen (Verfügung Ziff. 1.1). Er hielt ausdrücklich fest, eine detaillierte Auflistung über früher gestellte Wildschadenforderungen, abgeschlossene Vergleiche oder Abgeltung von Schäden bzw. Verhütungsmassnahmen fehle. Vom Kantonsforstamt habe er einen Ordner zum Selbststudium erhalten. Es sei schlichtweg unmöglich, die darin ausgewiesenen Zahlungen konkreten Entschädigungsgesuchen zuzuordnen. Eine Kontrolle resp. Erfolgskontrolle über ausgeführte Schutzmassnahmen fehle.
Die Verwaltung war offenbar nicht in der Lage, die in früheren Perioden ausbezahlten Entschädigungen festzustellen. Bei dieser Sachlage kann weder dem Wildschadenschätzer noch der Vorinstanz eine unrichtige oder unvollständige Sachverhaltsabklärung vorgehalten werden. Auch konnten die Beschwerdegegner nicht verpflichtet werden, den Nachweis zu erbringen, dass die gemeldeten Schäden nicht bereits früher entschädigt wurden. Solche negativen Beweise lassen sich nicht erbringen. Wenn die Behörden keine Übersicht und Kontrolle über die Verwendung der eingesetzten Mittel haben, darf sich dies nicht zu Ungunsten der privaten Gesuchsteller auswirken. Diese hätten wohl vom Wildschadenschätzer über allfällige frühere Entschädigungen befragt werden können. Die Angaben hätten sich aber gar nicht überprüfen lassen. Der Verwaltung gelang es offenbar nicht, Leistungen früherer Jahre in einer Art und Weise offenzulegen, welche die Zuordnung zu den vorliegend streitigen Schadenfällen erlaubt hätte. Es ist daher nicht zu beanstanden, dass Wildschadenschätzer und Vorinstanz davon ausgingen, es seien mit den fraglichen Entschädigungsbegehren keine Doppelentschädigungen verbunden. Mangels Nachweis' einer Doppelentschädigung hat die Vorinstanz die entsprechenden Reduktionen zu Recht aufgehoben.
2.8.4. Der Beschwerdeführer macht weiter geltend, gestützt auf Art. 13 Abs. 2 Satz 2 JSG könnten Aufwendungen für Verhütungsmassnahmen bei der Entschädigung von Wildschaden berücksichtigt werden.
Das Bundesrecht lässt eine solche Reduktion zu; allerdings schreibt es sie nicht zwingend vor. Es obliegt also dem kantonalen Gesetzgeber bzw. der kantonalen Praxis, diesen Umstand zu berücksichtigen. Weder die Jagdverordnung noch die Anleitung sehen eine Reduktion der Entschädigung zufolge Verhütungsmassnahmen vor. Überdies ist auch in diesem Punkt eine exakte Zuordnung früherer Entschädigungs- und Verhütungsleistungen bei den streitigen Schadenplätzen nicht gegeben. Auch in diesem Punkt erweist sich die Beschwerde somit als unbegründet.
2.9. Der Wildschadenschätzer kürzte bei verschiedenen Gesuchen die Wiederherstellungskosten um bis zu 50 % mit der Begründung, der Pflanzabstand liege bei weniger als 2 x 2 m.
Die Vorinstanz erwog, gemäss der Anleitung werde bei einer vollständigen Neubepflanzung mit einem Pflanzabstand von rund 1,2 x 1,2 m gerechnet. Seien aus waldbaulichen Gründen andere Pflanzabstände erforderlich, könnten diese Werte angepasst werden. Zusätzlich vorhandene oder zu erwartende Naturverjüngung sollte dabei berücksichtigt werden. Solche waldbaulichen Gründe seien nicht ersichtlich.
Der Beschwerdeführer macht geltend, der Wildschadenschätzer gebe der Naturverjüngung den Vorrang. Der erhöhte Pflanzabstand solle die zusätzliche Naturverjüngung ermöglichen und erscheine gerechtfertigt.
Die Anleitung geht von einem Pflanzabstand von 1,2 x 1,2 m aus und lässt Anpassungen zu. Solche Anpassungen sind Ermessensentscheide. Der Wildschadenschätzer hat den erhöhten Pflanzabstand bei der Neuanpflanzung von Schadenflächen auf 2 x 2 m festgelegt und dies damit begründet, dass überwiegend mit Naturverjüngung gearbeitet werden sollte. Auspflanzungen und Zäune müssten die begründete Ausnahme bleiben. Es sollte waldbaulich darauf geachtet werden, dass ein angemessener Nebenbestand an "Verbissgehölzen", eine standortgerechte Strauch- und Krautschicht sowie stufige Waldränder entstehen.
Die Vorinstanz hielt dazu lediglich fest, waldbauliche Gründe (für eine Erhöhung des Pflanzabstands) seien nicht ersichtlich. Diese Folgerung rechtfertigt sich aufgrund der Beurteilung des Wildschadenschätzers nicht. Dessen Bevorzugung der Naturverjüngung erscheint gerechtfertigt. Die Vorinstanz hat in diesem Punkt ihren Ermessensspielraum nicht ausgeschöpft. Die Erhöhung des Pflanzabstandes wurde vom Wildschadenschätzer mit sachlichen Argumenten begründet. Die Vorinstanz hat sich mit diesen eingehender auseinanderzusetzen und die Abweichungen einlässlich zu prüfen.
In diesem Punkt erweist sich die Beschwerde als begründet.
2.10. Die Reduktion der Entschädigung um generell 20 % wurde vom Beschwerdeführer nicht angefochten. Soweit die Beschwerdegegner die Reduktion beanstanden, gehen diese Ausführungen am Streitgegenstand vorbei. Die Beschwerdegegner beantragten Abweisung der Beschwerde; eine Anschlussbeschwerde wäre ohnehin nicht zulässig gewesen.
2.11. Die Vorinstanz sprach für Wildschadenverhütungsmassnahmen insgesamt Fr. 75'067.80 zu. Der Beschwerdeführer beantragt, überhaupt keine Zahlungen für Schadenverhütungsmassnahmen auszurichten.
2.11.1. Der Wildschadenschätzer wies lediglich der Ortsgemeinde Grabs eine Entschädigung für chemische Schadenverhütungsmassnahmen im Jahr 2005 von Fr. 1'725.-- zu. Alle übrigen Forderungen für Verhütungsmassnahmen lehnte er ab. Er bemängelte, dass detaillierte Angaben über getroffene Schutzmassnahmen fehlen würden. In den angefochtenen Verfügungen ist festgehalten, die Voraussetzungen für eine Entschädigung seien nicht erfüllt. Die eingereichten Unterlagen gäben nur zum Teil Auskunft, welche Massnahmen wo und in welchem Umfang geplant seien. Das Wildschadenverfahren habe gezeigt, dass zum Teil nicht dem Waldstandort entsprechende Pflanzen geschützt worden seien, die Verjüngung teilweise nicht den Grundsätzen des naturnahen Waldbaus entspreche, keine übersichtliche Zusammenstellung ergriffener Wildschadenverhütungsmassnahmen vorhanden sei, nicht ersichtlich sei, wo bereits Verhütungsmassnahmen mit welchem Betrag entschädigt worden seien und Erfolgskontrollen ganz oder teilweise fehlten. Die Prüfung der Schutzmassnahmen habe ergeben, dass vor allem bei Einzelschutzmassnahmen im Halbendabstand enorme Kosten entstehen würden. Die Bruttokosten betrügen unter normalen Umständen Fr. 9'000.--, unter schwierigen Verhältnissen Fr. 12'000.-- pro Hektare. Fraglich sei, ob Polynetnetze als Massnahme zur Schadensverhütung tauglich seien. Das Projekt effor2 laufe zur Zeit noch. Darin seien auch Entschädigungen für Wildschadenverhütungsmassnahmen enthalten. In standortfremden Beständen kämen Entschädigungen für Schutzmassnahmen grundsätzlich nicht in Frage. Zur Beurteilung der Entschädigung müssten all diese Punkte berücksichtigt werden. Die Entschädigungsforderung allein genüge nicht.
2.11.2. Die Vorinstanz erwog, das Gesetz sehe vor, dass Wildschäden primär durch die Regulierung des Wildbestandes durch die Jagd verhindert werden sollten. Vorliegend sei die Regulierung des Wildbestandes ausreichend, lokal sei die Konzentration der Rothirsche im geschädigten Gebiet jedoch hoch. Aufgrund des hohen Wilddruckes im gesamten Schadengebiet reiche die jagdliche Regulierung nicht aus, um die Wildschäden in einem zumutbaren Rahmen zu halten. Der Lebensraum der Wildtiere werde durch den Menschen eingeengt. Das gezielte Abschiessen einzelner Tiere vermöge auch keine Abhilfe zu schaffen. Insgesamt würden die in Art. 52 Abs. 1 JV aufgezählten Massnahmen für das Schadengebiet nicht ausreichen, weshalb die Ergreifung von Schutzmassnahmen nötig sei. Ohne Verhütungsmassnahmen könne kein genügender Anteil standortgerechter Bäume aus der Naturverjüngung auswachsen. Der Ansicht des ANJF, wonach die natürliche Verjüngung genüge, um die geschädigte Waldbestockung ohne Schutzmassnahmen naturnah wieder aufkommen zu lassen, könne deshalb nicht gefolgt werden. Vielmehr müssten die neu freigestellten Auslesebäume neu geschützt werden, um erneute Schälschäden zu vermeiden. In der Streitsache hätten die jagdlichen, forstlichen und raumplanerischen Massnahmen offensichtlich nicht ausgereicht, weshalb technische Massnahmen zu ergreifen seien. Bei der Bemessung der Entschädigung ging die Vorinstanz von der Anleitung aus und brachte eine Reduktion von 20 % in Abzug. Bei der Ortsgemeinde Buchs wurden bereits geleistete Zahlungen 1999 von Fr. 8'175.-- zusätzlich in Abzug gebracht.
2.11.3. Der Beschwerdeführer macht geltend, die Vorinstanz behaupte erneut einen Zusammenhang zwischen Schälschäden und Naturverjüngung. Ein solcher bestehe jedoch nicht. Ein hoher Wilddruck könne zu Verbissschäden an Jungpflanzen führen, was die Naturverjüngung erschweren oder verunmöglichen könne. Es habe aber mit dem Schutz von Jungpflanzen wegen Verbissschäden nichts zu tun, wenn neu freigestellte Auslesebäume mittels Schutznetzen gegen Schälschäden geschützt werden sollen. Zudem bestehe im Gebiet Werdenberg gar kein dauerhafter Wilddruck, insbesondere kein derart hoher, der die Verjüngung verunmögliche. Die Schälschäden aus dem Winter 2005/2006 seien ein singuläres Ereignis. Die Vorinstanz hätte bei jedem Gesuch einzeln prüfen müssen, ob der normale Wildbestand einen Schutz gegen Schälschäden erfordere. Der normale Wilddruck rechtfertige keine Schutzmassnahmen von über Fr. 75'000.--. Zudem könnten neue Erfahrungen über die Wirksamkeit der Polynetnetze nicht einfach mit dem Verweis auf die Anleitung übergangen werden. Im weiteren seien auch bei den Verhütungsmassnahmen die entsprechenden Abzüge, wie sie bei den Schäden vorgenommen würden, zu berücksichtigen. Zudem sei die Erhöhung der Entschädigung von 50 % auf 80 % sachlich nicht begründbar und stelle einen Ermessensmissbrauch dar. Im Ergebnis beantragt der Beschwerdeführer in seinem Rechtsbegehren, überhaupt keine Entschädigungen für Verhütungsmassnahmen zuzusprechen, eventuell seien die Gesuche zur Ergänzung des Sachverhalts und zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen.
2.11.4. Nach Art. 50 Abs. 1 JG werden Verhütungsmassnahmen durch den Kanton angemessen entschädigt, wenn der Wildschaden zu entschädigen wäre (lit. a) und die Kosten erheblich sind. Leistungen, die der Besitzer im zumutbaren Rahmen selbst erbringen kann, werden nicht entschädigt (Art. 50 Abs. 2 JG). Verhütungsmassnahmen werden zudem nur dann angemessen entschädigt, wenn sie zur Verhütung von Wildschaden nötig, zumutbar und mit den jagdlichen Zielen vereinbar sind (Art. 49 Abs. 1 JG). Entschädigungen werden zudem nur insoweit geleistet, als die zumutbaren Massnahmen zur Verhütung von Schaden getroffen worden sind (Art. 13 Abs. 2 JSG). Art. 52 Abs. 2 JV führt als Massnahme zur Verhütung von Wildschaden die Regulierung des Wildbestandes (lit. a), die Verbesserung des Lebensraumes (lit. b), den Schutz der Tiere vor Störungen (lit. c) und den Abschuss einzelner Tiere auf Anordnung des Finanzdepartements (lit. d) an.
Bei den Forderungen für die Abgeltung von Verhütungsmassnahmen geht aus den Gesuchen nicht klar hervor, welche Massnahmen geplant sind. Insbesondere ist nicht ersichtlich, inwiefern es sich um Entschädigungsforderungen für erhöhten Pflegeaufwand oder um Forderungen für künftige Schutzmassnahmen handelt. Der Wildschadenschätzer ging offenbar davon aus, dass die Verhütungsmassnahmen im Einbinden von Bäumen mit Polynetnetzen bestehen. Er wies die Gesuche im wesentlichen mit der Begründung ab, das Einbinden mit Polynetnetzen zeige nur einen beschränkten Erfolg, und das Projekt effor2 sowie weitere Waldbauprojekte würden noch laufen, weshalb auf das Einbinden mit Netzen zu verzichten sei.
2.11.5. Die Vorinstanz übernahm die Entschädigungsforderungen für Verhütungsmassnahmen, ohne dass ersichtlich ist, ob sie die Forderungen im einzelnen überprüfte und welche Massnahmen vorgesehen sind. Zwar ist zu berücksichtigen, dass die einzelnen Revierförster zu den Gesuchen Stellung nahmen und weder die vorgesehenen Massnahmen noch die geforderten Beträge zu Fragen Anlass gaben. Die Vorinstanz hielt fest, im Rahmen des effor2-Folgeprojekts seien vor allem Massnahmen zur Verbesserung des Lebensraums (z.B. Waldrandpflege) finanziert worden. Auch wenn in einzelnen Fällen Materialfehler aufgetreten seien, handle es sich bei den Polynetnetzen um ein taugliches und zweckmässiges Mittel, um Schälschäden zu verhindern. So gehe auch die Anleitung davon aus, dass es sich beim mechanischen Einzelschutz um die zuverlässigere Methode als beim chemischen Einzelschutz handle. Es sei daher widersprüchlich, wenn das ANJF geltend mache, dass diese Massnahmen nichts nützen würden. Die Vorinstanz qualifizierte die Entschädigungsforderungen aufgrund der Anleitung (Anhang 1, Tabelle D) als angemessen (S. 66).
Die Gesuche für Verhütungsmassnahmen lassen eine genaue Beurteilung der Zweckmässigkeit und Wirksamkeit nicht zu. Forderungen für Verhütungsmassnahmen stellten ausschliesslich die Ortsgemeinden.
Die Ortsgemeinde Buchs bezifferte in der Rubrik "weiteres" im Formular Wildschaden einen Betrag von Fr. 30'000.--, der nicht näher spezifiziert war. In einer Aufstellung des Revierförsters wurden Schutzmassnahmen für Fr. 15'270.-- ausgewiesen, aufgeteilt nach den einzelnen Schadenflächen. Ob es sich um Kosten für erhöhten Pflegeaufwand oder um solche für Schutzmassnahmen handelt, geht aus den Aufstellungen nicht zweifelsfrei hervor.
Die Ortsgemeinde Gams stellte ein Gesuch für die Entschädigung von Schutzmassnahmen im Betrag von Fr. 9'180.--. Die Art der Massnahmen wurde für die einzelnen Schadenflächen in Fr./a Fläche beziffert. Die Art der vorgesehenen Schutzmassnahmen wurde indes nicht näher begründet.
Die Ortsgemeinde Grabs stellte Gesuche für die Entschädigung von Schutzmassnahmen von Fr. 27'225.-- für das Revier West und von Fr. 31'714.05 für das Revier Ost. Bei diesen Gesuchen wurde ähnlich verfahren wie bei den vorstehend geprüften Begehren. Die Forderungen beruhen auf Beträgen je Fläche, ohne dass genau angegeben wird, welche Schutzmassnahmen beabsichtigt werden.
Bei den Gesuchen wurde die Art der vorgesehenen Schutzmassnahmen jeweils in der Zusammenstellung näher konkretisiert (E/AA1 etc.). Diese Zusammenstellungen sind bei den verschiedenen Gesuchstellerinnen genau gleich gestaltet, weshalb sie offenbar vom Wildschadenschätzer erstellt wurden. Dieser hat offenbar auch die einzelnen Schutzmassnahmen konkret bezeichnet.
Die Bezifferung der Schutzmassnahmen mit fixen Beträgen je Fläche entspricht der Anleitung. Die Entschädigung von Schutzmassnahmen rechtfertigt sich aber grundsätzlich nur für solche Vorkehrungen, deren Tauglichkeit und Effizienz hinreichend ausgewiesen ist. Dies ist beim Schutz mittels sog. Polynetnetze nicht der Fall. Deren Tauglichkeit wird aufgrund der bisherigen Erfahrungen angezweifelt. Die Anleitung wurde vor rund zehn Jahren erlassen. Wenn nach neueren Erkenntnissen Zweifel an der Tauglichkeit der Polynetnetze bestehen, so kann diesbezüglich dem Beschwerdeführer nicht vorgehalten werden, er argumentiere widersprüchlich.
Die Tauglichkeit des Schutzes mittels Polynetnetzen ist eingehend abzuklären. Ausserdem sind genauere, konkrete und örtlich spezifizierte Angaben der Gesuch-steller über die vorgesehenen Schutzmassnahmen zu machen. Für Schutzmassnahmen sind nicht im voraus pauschale Leistungen je Fläche und Schutzmethode zuzusprechen. Ist die Tauglichkeit einer Massnahme hinreichend belegt, so ist nicht eine Entschädigung zuzusprechen, sondern eine Beitragszusicherung zu machen. Leistungen sind erst auszurichten, wenn die Schutzmassnahmen ausgeführt und überprüft worden sind. Die Vorinstanz erwog, es könne darauf verzichtet werden, im Entscheid festzuhalten, dass die Auszahlung erst nach der fachgerechten Ausführung erfolgen dürfe. Selbst wenn an der Absicht der Gesuchsteller, die geplanten Massnahmen umzusetzen, nicht zu zweifeln ist, so sind solche Leistungen generell nur auszurichten, wenn die Massnahmen umgesetzt wurden. Es steht nicht im Belieben der Gesuchsteller, die Massnahmen durchzuführen. Inwiefern prozessökonomische Gründe eine Kontrolle der Massnahmen entbehrlich machen sollten, wie die Vorinstanz festhielt, ist nicht einzusehen.
2.11.6. Bei der Frage der Reduktion um 20 % oder um 50 % macht der Beschwerdeführer nachvollziehbare Gründe geltend, weshalb bei Schutzmassnahmen eine stärkere Reduktion angebracht ist als bei der Abgeltung von Schäden. Namentlich die Überlegung, dass bei Schutzmassnahmen ein höherer Anteil zulasten des Eigentümers gerechtfertigt ist, weil er auch in vollem Umfang vom Nutzen der Schutzmassnahmen profitiert, ist überzeugend. Die Vorinstanz begründete im übrigen nicht näher, weshalb sie generell eine Reduktion von lediglich 20 % veranschlagte.
Hinsichtlich der Kürzungen wegen nicht standortgerechter Bepflanzung ist auf die Erwägungen zur Abgeltung der Schäden zu verweisen. In diesem Punkt ist eine Reduktion gerechtfertigt. Art. 58 Abs. 3 Ziff. 1 JV sieht ausdrücklich vor, dass die Abgeltung für Schutzmassnahmen herabzusetzen ist, wenn der Waldbestand, in dem die Massnahme ergriffen wird, nicht standortgemäss ist. Die Beschwerde erweist sich somit auch in diesem Punkt als begründet.
2.12. Zusammenfassend ergibt sich aus den vorstehenden Erwägungen, dass der Entscheid der Vorinstanz vom 23./27. Mai 2008 aufzuheben ist. Als fehlerhaft bzw. ungenügend begründet erweist sich die angefochtene Schätzung dahingehend, dass die Waldfunktion nicht berücksichtigt wurde (E. 2.6.4.), dass keine Abzüge wegen fehlender Standortgerechtigkeit der Bestockung gemacht wurden (E. 2.7.3.), dass generell von einem Pflanzabstand von 1,2 x 1,2 m ausgegangen wurde (E. 2.9.), dass die Tauglichkeit der Verhütungsmassnahmen nicht näher geprüft wurde (E. 2.11.5.) und dass die Reduktion der Ansätze bei der Abgeltung von Schutzmassnahmen generell auf 20 % festgelegt wurde (E. 2.12.). Die Angelegenheit ist gestützt auf Art. 64 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 56 Abs. 2 VRP zur weiteren Feststellung des Sachverhalts und zur neuen Beurteilung und Entscheidung im Sinne der Erwägungen an die Verwaltungsrekurskommission zurückzuweisen. Im übrigen ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
Der Beschwerdeführer hat als Behörde keinen Anspruch auf eine ausseramtliche Entschädigung (R. Hirt, Die Regelung der Kosten nach st. gallischem Verwaltungsrechtspflegegesetz, Diss. St. Gallen 2004, S. 176). Die Beschwerdegegner sind mehrheitlich unterlegen (Art. 98bis VRP). Somit sind keine ausseramtlichen Kosten zu entschädigen.
Die amtlichen Kosten des Rekursentscheids von Fr. 7'500.-- zuzügl. Barauslagen von Fr. 300.-- sind ebenfalls zu drei Vierteln den Beschwerdegegnern und zu einem Viertel dem Staat aufzuerlegen, wobei auf die Erhebung des Anteils des Staates zu verzichten ist (Art. 95 Abs. 1 und 3 VRP).
Entsprechend der Regelung im Beschwerdeentscheid sind auch für das Rekursverfahren keine ausseramtlichen Kosten zu entschädigen.
Demnach hat das Verwaltungsgericht
zu Recht erkannt:
1./ Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Der angefochtene Entscheid vom 23./27. Mai 2008 wird aufgehoben, und die Angelegenheit wird zur weiteren Feststellung des Sachverhalts und zur neuen Beurteilung und Entscheidung im Sinne der Erwägungen an die Vorinstanz zurückgewiesen; im übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.
2./ Die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens von Fr. 4'000.-- werden zu drei Vierteln den Beschwerdegegnern und zu einem Viertel dem Staat auferlegt. Auf die Erhebung des staatlichen Anteils wird verzichtet. Die Beschwerdegegner haften solidarisch für den Betrag von Fr. 3'000.--. Die Gebühr wird gesamthaft bei der Ortsgemeinde Buchs erhoben.
3./ Im Beschwerdeverfahren werden keine ausseramtlichen Kosten entschädigt.
4./ Die amtlichen Kosten des Rekursverfahrens von Fr. 7'800.-- werden zu drei Vierteln den Beschwerde-gegnern und zu einem Viertel dem Staat auferlegt. Auf die Erhebung des staatlichen Anteils wird verzichtet.
5./ Im Rekursverfahren werden keine ausseramtlichen Kosten entschädigt.
V. R. W.
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber:
Versand dieses Entscheides an:
- den Beschwerdeführer (durch das Amt für Natur, Jagd und Fischerei, 9001 St. Gallen)
- die Vorinstanz
- die Beschwerdegegner (durch Rechtsanwalt Dr. Andreas Wiget, 9000 St. Gallen)
- die Ortsgemeinde Sax, 9468 Sax
- Karl Wessner, 9473 Gams
- die Beschwerdebeteiligte
am:
Rechtsmittelbelehrung:
Sofern eine Rechtsverletzung nach Art. 95 ff. BGG geltend gemacht wird, kann gegen diesen Entscheid gestützt auf Art. 82 lit. a BGG innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Schweizerischen Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde erhoben werden.