B 2016/46

Besetzung

Präsident Eugster; Verwaltungsrichter Linder, Heer, Bietenharder, Zindel; Gerichtsschreiber Wehrle

Verfahrensbeteiligte

V.L.,

Beschwerdeführerin,

vertreten durch Rechtsanwältin lic. iur. Bettina Surber, Oberer Graben 44, 9000 St. Gallen,

gegen

Sicherheits- und Justizdepartement des Kantons St. Gallen, Oberer Graben 32, 9001 St. Gallen,

Vorinstanz,

Gegenstand

Familiennachzugsgesuch für J.L.

Das Verwaltungsgericht stellt fest:

A. J.L. (1971) und V.L. (1975) stammen beide aus dem heutigen Kosovo. Sie heirateten im Jahr 1996 in St. Gallen. J.L. war im Jahr zuvor in die Schweiz eingereist und hatte erfolglos um Asyl ersucht (vgl. Akten Migrationsamt, Dossier J.L., S. 55 ff.). Im Rahmen des Familiennachzugs zu seiner Ehefrau erhielt er am 3. Dezember 1996 eine Aufenthaltsbewilligung (Doss. J.L., S. 136). Im Januar und Dezember 1999 kamen die beiden gemeinsamen Kinder A.L. und B.L. zur Welt. Ehefrau und Kinder verfügen seit Ende 2000 über Niederlassungsbewilligungen.

Das heutige Migrationsamt des Kantons St. Gallen verlängerte in der Folge die Aufenthaltsbewilligung von J.L. regelmässig, im Jahr 2006 jedoch erstmals nur noch auf Zusehen und Wohlverhalten hin und verbunden mit der Aufforderung, er müsse sich um eine Arbeitsstelle bemühen und seinen finanziellen Verpflichtungen nachkommen (Doss. J.L., S. 247). Schreiben ähnlichen Inhaltes legte das Migrationsamt auch in den Jahren 2007 und 2008 der verlängerten Bewilligung bei (Doss. J.L., S. 273 303). Im Jahr 2009 verwarnte es J.L. mit Blick auf seine Verschuldung (Verlustscheine von ca. Fr. 50‘000.-- bei gleichzeitig mangelnden Arbeitsbemühungen) formell (Doss. J.L., S. 360 ff.). Weitere formlose Verwarnungen folgten 2010 und 2011 (Doss. J.L., S. 389 und 423).

Mit Verfügung vom 11. Dezember 2012 verlängerte das Migrationsamt die Aufenthaltsbewilligung von J.L. nicht mehr (Doss. J.L., S. 454 ff.). Mit Blick auf Verlustscheine in der Höhe von ca. Fr. 100‘000.-- und diverse (leichtere) strafrechtliche Verurteilungen lastete es ihm einen erheblichen Verstoss gegen die öffentliche Sicherheit und Ordnung an. Er habe sich nicht nur unbeeindruckt von zahlreichen Verwarnungen gezeigt und keine Anstrengungen erkennen lassen, seine Schulden zu sanieren, sondern diese (trotz zuletzt wieder aufgenommener Erwerbstätigkeit) sogar noch ansteigen lassen. Von der Fortsetzung dieses gravierenden Negativverhaltens sei auszugehen. Die Nichtverlängerung der Aufenthaltsbewilligung sei trotz des damit verbundenen Eingriffs in das Privat- und Familienleben verhältnismässig. Die Verfügung des Migrationsamtes erwuchs unangefochten in Rechtskraft.

B. Mit Verfügung vom 25. Januar 2013 trat das Migrationsamt auf ein erstes Wiedererwägungsgesuch des Ehepaars V.L. und J.L. nicht ein (Doss. J.L., S. 468). Den dagegen erhobenen Rekurs wies das Sicherheits- und Justizdepartement mit Entscheid vom 12. Juni 2013 ab (Doss. J.L., S. 492 ff.). Am 28. August 2013 verliess J.L. die Schweiz (Doss. J.L., S. 518). Bereits ein halbes Jahr später stellte J.L. erneut ein Gesuch um Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung, worauf das Migrationsamt am 14. Februar 2014 nicht eintrat (Doss. J.L., S. 526 und 530). Ein weiteres Gesuch stellten V.L. und J.L. am 6. Oktober 2014 (Dossier V.L., S. 128). Sie machten geltend, dem Ehemann sei eine Stelle als Hilfsmaler zugesichert worden, was ihm erlaube, für den Unterhalt der Familie aufzukommen und die bestehenden Schulden abzubezahlen. Das Migrationsamt stellte am 12. November 2014 die Abweisung des Gesuchs in Aussicht (Dossier V.L., S. 157 ff.). Nach Eingang einer Stellungname von Rechtsanwältin lic. iur. Bettina Surber, St. Gallen, verfügte das Migrationsamt am 21. Januar 2015 wie angekündigt (Doss. V.L., S. 176 ff.). Die Verweigerung des Familiennachzugs sei nach wie vor gesetz- und verhältnismässig.

C. Den von V.L. gegen die Verfügung des Migrationsamtes am 20. April 2015 erhobenen Rekurs wies das Sicherheits- und Justizdepartement am 10. Februar 2016 ab (act. 2). Die Rekurrentin hatte erfolglos geltend gemacht, das öffentliche Interesse an der Fernhaltung ihres Ehemannes sei nicht derart gewichtig, dass es die Trennung der Familie rechtfertige.

D. Gegen den Rekursentscheid erhob Rechtsanwältin Bettina Surber für V.L. (Beschwerdeführerin) mit Eingabe vom 25. Februar 2016 und Ergänzung vom 13. Mai 2016 Beschwerde beim Verwaltungsgericht (act. 1 und 9). Sie beantragte, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und es sei J.L. eine Aufenthaltsbewilligung zum Verbleib bei seiner Ehefrau zu erteilen, unter Kosten- und Entschädigungsfolge. Für das Verfahren vor dem Verwaltungsgericht beantragte sie weiter unentgeltliche Rechtspflege und -verbeiständung. Das Sicherheits- und Justizdepartement (Vorinstanz) beantragte in seiner Vernehmlassung vom 24. Mai 2016 Abweisung der Beschwerde (act. 11). Zur Begründung verwies es auf die Erwägungen des angefochtenen Entscheids.

Auf die Vorbringen der Beschwerdeführerin, den angefochtenen Entscheid und die Akten wird – soweit erforderlich – in den nachstehenden Erwägungen eingegangen.

Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:

1. (…).

2.

2.1. Der Nachzug ausländischer Familienangehöriger von Personen mit Niederlassungsbewilligung wird durch Art. 43 des Bundesgesetzes über die Ausländerinnen und Ausländer (SR 142.20, AuG) geregelt. Gemäss Art. 43 Abs. 1 AuG hat der ausländische Ehegatte einer niedergelassenen Ausländerin Anspruch auf Erteilung und Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung, wenn er mit dieser zusammenwohnt. Nach Art. 51 Abs. 2 lit. b AuG erlischt dieser Anspruch, wenn Widerrufsgründe nach Art. 62 AuG vorliegen.

2.2. Das Migrationsamt hat die Aufenthaltsbewilligung des Ehemannes der Beschwerdeführerin mit Verfügung vom 11. Dezember 2012 nicht mehr verlängert. Es berief sich dabei auf den Widerrufsgrund von Art. 62 lit. c AuG (konkret: erheblicher bzw. wiederholter Verstoss gegen die öffentliche Sicherheit und Ordnung in der Schweiz). Ein solcher Verstoss liegt namentlich vor, wenn gesetzliche Vorschriften und behördliche Verfügungen missachtet oder öffentlich- und privatrechtliche Verpflichtungen mutwillig nicht erfüllt werden (vgl. Art. 80 Abs. 1 lit. a und b der Verordnung über Zulassung, Aufenthalt und Erwerbstätigkeit, SR 142.201, VZAE). Tatbestandsmässig ist bereits eine erhebliche, mutwillig (d.h. zumindest leichtfertig) herbeigeführte Verschuldung; strafrechtliche Verurteilungen werden nicht zwingend vorausgesetzt (BGer 2C_526/2015 vom 15. November 2015 E. 3.1 mit Hinweisen; zur Kasuistik des Bundesgerichts vgl. VerwGE B 2015/169 vom 20. Januar 2017 E. 4.1 f., www.gerichte.sg.ch).

2.3. Aus den zutreffenden vorinstanzlichen Erwägungen und den Akten geht hervor, dass sich J.L. während seiner langen Anwesenheit zunehmend verschuldete und bis zuletzt regelmässig (Strassenverkehrs-) Delikte beging. Trotz wiederkehrender Ermahnungen, einer formellen Verwarnung im Jahr 2009 und zeitweiliger Arbeitstätigkeit wuchsen seine Schulden von Fr. 14‘349.50 (offene Verlustscheine per 10. November 2006) auf zuletzt Fr. 117‘160.-- (Saldo der offenen Verlustscheine per 16. Oktober 2014) an. J.L. bezahlte offensichtlich weder Steuern noch Krankenkassenprämien, wie sich mit Blick auf die einzelnen ausgestellten Verlustscheine zeigt (vgl. Doss. J.L., S. 440). Die Schulden wirkten sich mithin in erster Linie auf die öffentlich-rechtlichen Verpflichtungen aus. Gleiches gilt für die Beschwerdeführerin; aufgrund einer eigentlichen Schuldenwirtschaft liegen gegen sie ebenfalls derartige Verlustscheine im Gesamtbetrag von knapp Fr. 100‘000.-- vor (Auszug aus dem Betreibungsregister vom 15. April 2015 in vi-act. 8/2). Das Sozialamt der Stadt St. Gallen hat Verlustscheine für Gesundheitskosten von Fr. 26‘710.30 (J.L.) bzw. Fr. 30‘651.70 (Beschwerdeführerin) übernommen (Stand Oktober 2012, Doss. J.L., S. 436 f.). Von unverschuldeter wirtschaftlicher Notlage des Ehepaares kann bei einem Nettoeinkommen der Beschwerdeführerin von ca. Fr. 62‘000.-- nicht gesprochen werden, zumal sie seit zwanzig Jahren vollzeitlich erwerbstätig ist und ihr Ehemann zumindest zeitweilig auch über Erwerbseinkommen verfügte (vgl. die aktenmässig belegten Ausführungen in E. 4.b.aa des angefochtenen Entscheids). Dies belegt, dass sich das Ehepaar um Steuern und Krankenkassenprämien foutierte und das verfügbare Einkommen systematisch anderweitig verwendete. Anhaltspunkte, dass sich dieses Verhalten geändert hätte, bestehen nicht. Insbesondere kann aufgrund der Akten nicht davon ausgegangen werden, die Beschwerdeführerin habe in der Zwischenzeit massgeblich Eheschulden abbezahlt oder Anstrengungen zur Schuldensanierung unternommen (vgl. vi-act. 8/2). Der Widerrufsgrund von Art. 62 lit. c AuG (erheblicher bzw. wiederholter Verstoss gegen die öffentliche Sicherheit und Ordnung in der Schweiz) ist damit in Bezug auf J.L. (noch immer) erfüllt. Die Beschwerdeführerin bestreitet denn auch nicht, dass ihr Ehemann in der Vergangenheit zu "Klagen Anlass gegeben" hat. Grundsätzlich ist damit der Anspruch auf Familiennachzug erloschen.

3.

3.1. Der Widerruf bzw. die Nichtverlängerung einer Aufenthaltsbewilligung verunmöglichen die Erteilung einer (neuen) Aufenthaltsbewilligung nicht zwingend ein für alle Mal. Mit Blick auf weggewiesene ausländische Straftäter hat das Bundesgericht eine konstante Rechtsprechung entwickelt: Vorausgesetzt wird, dass die weggewiesene Person nach wie vor einen Rechtsanspruch auf Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung besitzt und es ihren hier anwesenden nahen Angehörigen nicht zumutbar ist, ihr ins Heimatland zu folgen und das Familienleben dort zu pflegen. Eine Neubeurteilung kann angezeigt sein, wenn sie sich seit der Verurteilung bzw. Strafverbüssung bewährt hat und sich über eine angemessene Dauer in ihrer Heimat klaglos verhalten hat, sodass eine Integration in die hiesigen Verhältnisse absehbar und eine allfällige Rückfallgefahr vernachlässigbar erscheint (vgl. BGE 130 II 493 E. 5; BGer 2C_995/2014 vom 11. November 2014 E. 3.3; 2C_714/2014 vom 15. Mai 2015 E. 3.3). Vorausgesetzt wird weiter, dass der Betroffene die Schweiz tatsächlich verlassen hat, nachdem der Widerruf seiner Bewilligung oder deren Nichtverlängerung in Rechtskraft erwachsen ist (BGer 2C_424/2015 vom 1. Dezember 2015 E. 2.3 in fine mit Hinweisen). Für straffällig gewordene Ausländerinnen und Ausländer setzt das Bundesgericht praxisgemäss eine fünfjährige Bewährung (ab Rechtskraft des Bewilligungsentzugs) im Heimatstaat voraus, bis erneut Anspruch auf Überprüfung des Aufenthaltsrechts besteht. Das schliesst eine frühere Prüfung nicht aus, soweit gänzlich auf ein Einreiseverbot nach Art. 67 AuG verzichtet oder dieses auf unter fünf Jahre angesetzt worden ist. Im Übrigen besteht auch Anspruch auf materielle Wiedererwägung, wenn sich die Verhältnisse seit Erlass der ursprünglichen Verfügung derart geändert haben, dass sich bei der nachfolgenden Prüfung des Aufenthaltsrechts ein anderes Ergebnis ernstlich aufdrängt (BGE 136 II 177 E. 2.2.1; BGer 2C_1224/2013 vom 12. Dezember 2014 E. 5.1.2; 2C_1170/2012 vom 24. Mai 2013 E. 3.4; zur Wiederwägung im allgemeinen vgl. Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, 2. Aufl. 2003, Rz. 575). Ob der Aufenthalt im Zeitpunkt der Neubeurteilung wieder zu gewähren ist, bildet Gegenstand einer umfassenden Güterabwägung, wobei die privaten Interessen der betroffenen Person gegen das durch Zeitablauf verringerte öffentliche Fernhalteinteresse abzuwägen sind.

3.2. Der Zeitpunkt, ab dem die früheren Erlöschensgründe nach Art. 51 AuG dahinfallen und für sich alleine den Ansprüchen nach Art. 42 AuG nicht weiter entgegenstehen, ist aufgrund einer Einzelfallbeurteilung zu bestimmen, wobei bei der Beurteilung des Rückfallrisikos nach Art und Ausmass der möglichen Rechtsgutverletzungen zu differenzieren ist. Je schwerwiegender die möglichen Rechtsgüterverletzungen, desto weniger muss eine Rückfallgefahr in Kauf genommen werden. Je weiter etwa die Straftaten der ausländischen Person zurückliegen, umso eher lässt sich ihr wieder Vertrauen entgegenbringen und kann sich die Annahme rechtfertigen, dass inskünftig von Deliktsfreiheit auszugehen ist (zum Ganzen vgl. BGer 2C_1170/2012 vom 24. Mai 2013 E. 5 mit Hinweisen). Der Zeitablauf ist beim bewilligungsrechtlichen Entscheid von herausragender Bedeutung. Generalpräventive Überlegungen allein können den Aufenthalt nicht auf Dauer einschränken (BGer 2C_519/2014 vom 15. Januar 2015 E. 3.7 mit Hinweis u.a. auf die Rechtsprechung zu Art. 8 EMRK, namentlich auf die Fälle Udeh gegen die Schweiz vom 16. April 2013 [Nr. 12020/09] § 46 ff. und A.W. Khan gegen das Vereinigte Königreich vom 12. Januar 2010 [Nr. 47486/06] § 41).

3.3. Diese Rechtsprechung ist nicht nur auf den Widerrufsgrund der "längerfristigen Freiheitsstrafe" gemäss Art. 62 lit. b AuG anzuwenden, sondern – mutatis mutandis – auch auf den Widerrufsgrund des erheblichen oder wiederholten Verstosses gegen die öffentliche Sicherheit und Ordnung im Sinne von Art. 62 lit. c AuG. Bei der (erneuten) Beurteilung des Anwesenheitsrechts ist im Fall von mutwilliger Schuldenwirtschaft nicht nur der Zeitablauf und die Bewährung im Heimatstaat abzustellen, sondern auch darauf, welche konkreten Schritte zur wirtschaftlichen Sanierung ergriffen worden sind und Erfolg versprechen. Die Rückfallgefahr erscheint nur dann gebannt, wenn bei erneuter Anwesenheit die Sanierung wahrscheinlich ist.

3.4. J.L. hat die Schweiz am 28. August 2013 verlassen (Doss. J.L., S. 518). Die Frage, ob im Januar 2015 (in Anbetracht der zitierten bundesgerichtlichen Rechtsprechung) bereits wieder Anspruch auf eine materielle Prüfung des Familiennachzugsgesuchs bestand, hat sich das Migrationsamt offenbar nicht gestellt. Anders als noch im Januar 2013 und Februar 2014 ist es nach etwas über zwei Jahren seit Rechtskraft der Nichtverlängerungsverfügung auf das erneute Gesuch eingetreten, ohne allerdings darzulegen, inwiefern sich die Verhältnisse seither geändert hätten und ob Anspruch auf erneute Überprüfung des Anwesenheitsanspruchs bestand. Die Vorinstanz hat sich im angefochtenen Entscheid zu Recht nicht (mehr) mit dieser Frage befasst, sondern mit der durch das Migrationsamt vorgenommenen materiellen Prüfung.

4.

4.1. Die Verweigerung einer Aufenthaltsbewilligung wegen des Vorliegens von Widerrufsgründen nach Art. 51 AuG setzt auf jeden Fall eine Verhältnismässigkeitsprüfung voraus (Art. 96 AuG; BGer 2C_1170/2012 vom 24. Mai 2013 E. 3.2). Vorliegend sind auch die aus Art. 8 der Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (SR 0.101, EMRK) und Art. 13 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (SR 101, BV) abzuleitenden Ansprüche zu berücksichtigen, weil die Beschwerdeführerin – wie auch der noch minderjährige B.L. – in der Schweiz mit der Niederlassungsbewilligung über ein gefestigte Anwesenheitsrechte verfügen. Diese Bestimmungen garantieren zwar kein Recht auf Aufenthalt in einem bestimmten Staat. Es kann aber die entsprechenden Garantien verletzen, wenn einem Ausländer, dessen Familienangehörige hier leben und in der Schweiz über ein gefestigtes Anwesenheitsrecht verfügen, die Anwesenheit untersagt und damit das Familienleben vereitelt wird (BGE 135 I 143 E. 1.3.1; 135 I 153 E. 2.1; 130 II 281 E. 3.1 mit Hinweisen). Das in Art. 8 EMRK bzw. Art. 13 BV geschützte Recht ist berührt, wenn eine staatliche Entfernungs- oder Fernhaltemassnahme eine nahe, echte und tatsächlich gelebte familiäre Beziehung einer in der Schweiz gefestigt anwesenheitsberechtigten Person beeinträchtigt, ohne dass es dieser ohne Schwierigkeiten möglich bzw. von vornherein zumutbar wäre, das Familienleben andernorts zu pflegen (BGE 139 I 330 E. 2.1 mit Hinweisen und 135 I 153 E. 2.1; vgl. auch VerwGE B 2013/247 vom 24. März 2015 E. 2.1, www.gerichte.sg.ch). Der Schutz gilt indessen nicht absolut: Liegt eine aufenthaltsbeendende oder -verweigernde Massnahme im Schutz- und Anwendungsbereich von Art. 8 EMRK, erweist sich diese als zulässig, falls sie gesetzlich vorgesehen ist, einem legitimen Zweck im Sinne von Art. 8 Ziff. 2 EMRK entspricht und zu dessen Realisierung in einer demokratischen Gesellschaft «notwendig» ist. Konvention und Bundesverfassung verlangen, dass die individuellen Interessen an der Erteilung bzw. am Fortbestand des Anwesenheitsrechts und die öffentlichen Interessen an dessen Verweigerung gegeneinander abgewogen werden. Das öffentliche Interesse überwiegt, wenn die Massnahme durch ein «herausragendes soziales Bedürfnis» gerechtfertigt und in Bezug auf das rechtmässig verfolgte Ziel verhältnismässig erscheint bzw. einer «fairen» Interessenabwägung entspricht (BGE 139 I 330 E. 2.1 f. mit Hinweisen, vgl. auch Art. 36 BV).

4.2. Für ein immer noch erhebliches öffentliche Interesse an der weiteren Fernhaltung J.L.s sprechen nach Auffassung der Vorinstanz die zahlreichen begangenen (im wesentlichen Strassenverkehrs-) Delikte und die immer höher gewordenen Schulden von zuletzt Fr. 117‘160.-- (Saldo der offenen Verlustscheine per 16. Oktober 2014). Letztere seien ungeachtet der Verwarnungen und trotz teilweiser Erwerbstätigkeit immer weiter angestiegen, woran auch nichts geändert habe, dass die heutige Beschwerdeführerin seit 1996 einer Vollzeiterwerbstätigkeit nachgehe. Vielmehr sei auch diese massiv verschuldet (Verlustscheine über Fr. 99‘264.30 per 15. April 2015). Seitdem J.L. die Schweiz verlassen habe, seien keine Schulden amortisiert worden. In Anbetracht seiner Verhaltensweise in der Vergangenheit sei seine Absicht, die Schulden nach Aufnahme einer Erwerbstätigkeit in der Schweiz zu sanieren, stark anzuzweifeln.

Die Beschwerdeführerin macht demgegenüber geltend, erst durch (erneuten) Aufenthalt in der Schweiz könne J.L. Schulden abbauen. Da er eine Arbeitsstelle in Aussicht habe und die Kinder während der Ausbildung auch einen Teil ihres Unterhaltes bestreiten könnten, ergebe sich hierfür ein Überschuss. Weil J.L. im Kosovo keine Verdienstmöglichkeit habe, liege die Erteilung einer Bewilligung sogar im öffentlichen Interesse, weil die Gläubiger ansonsten keine Chance mehr hätten, für ihre Forderungen auch nur teilweise befriedigt zu werden.

Das legitime öffentliche Interesse an der weiteren Fernhaltung von J.L. besteht im Schutz der öffentlichen Ordnung. In Anbetracht seines bisherigen Verhaltens bestehen noch immer berechtigte Zweifel an der Absicht des Ehemannes, künftig dauerhaft einer Erwerbstätigkeit nachzugehen und die Schulden abzuzahlen. Es ist aktenmässig belegt, dass er sich trotz Arbeitstätigkeit immer höher verschuldet hat: Am 7. Oktober 2011 verlängerte das Migrationsamt die Aufenthaltsbewilligung von J.L. nur noch aufgrund einer Arbeitsstelle. Gemäss seinem Arbeitsvertrag war er seit Oktober 2011 als Hilfsarbeiter Abdichtungen mit einem Stundenlohn von Fr. 31.-- bei einer wöchentlichen Arbeitszeit von 42.5 Stunden beschäftigt (Doss. J.L., S. 391 f.). Kurz vor Abschluss dieses Arbeitsvertrages lagen Verlustscheine im Gesamtbetrag von Fr. 77‘003.30 vor (Doss. J.L., S. 393). Trotz eines vom Arbeitgeber bestätigten Grundlohnes von Fr. 4‘500.-- pro Monat (Doss. J.L., S. 431) wuchsen die Schulden im Folgejahr massiv an, und zwar auf Fr. 100‘933.80 (Stand: 14. September 2012, Doss. J.L., S. 439). Auch für frühere Jahre ist ähnliches Verhalten belegt (vgl. E. 4.a.bb. des angefochtenen Entscheids). Dass die in Aussicht gestellte Erwerbstätigkeit von J.L. nunmehr zu einer wirtschaftlichen Sanierung führen würde, erscheint höchst zweifelhaft. Die Vorinstanzen durften unter diesen Umständen zu Recht davon ausgehen, dass die erneute Bewilligung des Familiennachzugs mit sehr hoher Wahrscheinlichkeit zu weiteren Schulden führen wird.

Daran hat schliesslich auch die Androhung ausländerrechtlicher Folgen für sein Negativverhalten nichts geändert. Ziel der fremdenpolizeilichen Verwarnung ist es, den betroffenen Ausländer zu einer Änderung seines Verhaltens zu veranlassen (vgl. z.B. BGer 2C_160/2013 vom 15. November 2013 E. 2.2.3). Gelingt dies nicht, kommt es grundsätzlich zu den für den Fall der Missachtung der verfügten Bedingungen angedrohten Folgen, ansonsten die fragliche Massnahme ihres Sinnes entleert würde (vgl. BGer 2C_273/2010 vom 6. Oktober 2010 E. 3.4). Es besteht nicht nur ein öffentliches Interesse daran, angedrohte ausländerrechtliche Konsequenzen im Wiederholungsfall zu vollziehen. Diese müssen darüber hinaus für eine gewisse Zeit aufrechterhalten werden. Dies gilt umso mehr, wenn – wie im vorliegenden Fall – keine Verhaltensänderung in Sicht ist. Die finanzielle Situation kann auch heute nicht als geregelt gelten. Bemühungen der Beschwerdeführerin und ihres Ehemannes, sich aus der Schuldenfalle z.B. im Rahmen von Abzahlungs- und Nachlassvereinbarungen mit Gläubigern oder eines Steuererlasses zu befreien, sind zu keiner Zeit dokumentiert. Das öffentliche Interesse an der Fernhaltung von J.L. ist deshalb, obwohl er bereits seit fast vier Jahren nicht mehr in der Schweiz wohnhaft ist, noch immer von erheblichem Gewicht.

4.3. Hinsichtlich der privaten Interessen der Beschwerdeführerin hielt die Vorinstanz fest, diese lebe seit August 1990 in der Schweiz. Die prägenden Kinder- und Jugendjahre habe sie im Heimatland verbracht, mit dessen Sprache, Sitten und Gebräuche sie vertraut sei. Ihr könne daher grundsätzlich zugemutet werden, die Ehe mit J.L. dort zu leben, zumal sie in Anbetracht der hohen Schulden in der Schweiz nicht gut integriert sei. Den Kindern könne jedoch die Rückkehr in den Kosovo nicht zugemutet werden, was sich aus dem langen Aufenthalt in der Schweiz und ihrem Alter ergebe. Die Betreuung der fast volljährigen Kinder könne indessen durch mindestens einen Elternteil in der Schweiz gewährleistet werden.

Die Familie lebe seit der Ausreise des Ehemannes am 28. August 2013 getrennt. Bei Einreichung des Familiennachzugsgesuchs lediglich rund 13 Monate nach dessen Wegzug habe die Beschwerdeführerin damit rechnen müssen, dass sie nicht gemeinsam mit ihrem Ehemann in der Schweiz würde leben können.

Die Beschwerdeführerin macht demgegenüber geltend, es könne nicht einerseits argumentiert werden, es sei ihr zuzumuten, im Kosovo zu leben, und andererseits (gleichzeitig), sie könne hier bleiben und die Kinder betreuen, denen der Umzug nicht zugemutet werden könne. Aufgrund der Gesamtumstände liege auf der Hand, dass ihre Zukunft und diejenige der Kinder in der Schweiz liege. Diese seien auch nach Erreichen der Volljährigkeit (Januar bzw. Dezember 2017) auf Beistand und finanzielle Unterstützung durch sie angewiesen. Sie könne mithin nicht zu ihrem Ehemann in die Heimat zurückkehren, womit ihr Familienleben in unzumutbarer Weise beschnitten werde. Dies gelte auch für die Kinder. Aus dem Umstand, dass der Vater die Schweiz habe verlassen müssen, könne nicht geschlossen werden, die Trennung sei problemlos möglich. Das öffentliche Interesse an einer Fernhaltung könne nicht dermassen hoch sein, dass sich dieser schwere Eingriff in das Familienleben aller Beteiligten rechtfertige.

4.4. Mit der Beschwerdeführerin ist einig zu gehen, dass es ihr angesichts der langen Aufenthaltsdauer in der Schweiz nicht ohne weiteres möglich bzw. zumutbar wäre, die Ehe im gemeinsamen Heimatstaat zu leben. Indessen war die Anwesenheit von J.L. schon längere Zeit ungewiss und von der Einhaltung von Bedingungen abhängig gemacht worden, ohne dass es zur notwendigen Verhaltensänderung gekommen wäre. Die drohende Trennung der "Kernfamilie" zeichnete sich mithin über längere Zeit bereits ab; die eingeräumten Chancen blieben ungenutzt. Von eher geringerem Gewicht sind die privaten Interessen mit Blick auf die beiden Kinder des Ehepaares; diese haben die Volljährigkeit erreicht bzw. stehen an der Schwelle dazu. Sie sind nicht in erhöhtem Mass auf die Anwesenheit ihres Vaters angewiesen. Den Kontakt kann die Familie wie bis anhin mit den gängigen Kommunikationsmitteln und mit gegenseitigen Besuchen aufrechterhalten. Anders als die altrechtliche Ausweisung stellt ein Bewilligungswiderruf bzw. deren Nichtverlängerung keine Fernhaltemassnahme mehr dar. Ein allfälliges Einreiseverbot hätte vielmehr zusätzlich vom zuständigen Bundesamt verfügt werden müssen (Art. 67 AuG), was konkret nicht der Fall ist. Allein durch die Verweigerung des Familiennachzugs werden Reisen in die Schweiz zu Besuchszwecken bei Erfüllung der gesetzlichen Einreisevoraussetzungen nicht verunmöglicht (BGer 2C_650/2010 vom 10. Februar 2011 E. 4.2; VerwGE B 2011/16 vom 31. Mai 2011 E. 4.9.3., www.gerichte.sg.ch).

Das Verhalten der Beschwerdeführerin und ihres Ehemannes seit seiner Ausreise gibt keinen Anlass, den Familiennachzug erneut zu bewilligen. Gemäss höchstrichterlicher Rechtsprechung besteht nur in Ausnahmefällen vor Ablauf von fünf Jahren seit Rechtskraft des Bewilligungsentzugs Anspruch auf Wiedererwägung (und damit erst die Möglichkeit, inhaltlich auf den Entscheid zurückzukommen). Solche Umstände lagen bei Einreichung des Gesuchs im Oktober 2014 gerade nicht vor, zumal Anstrengungen zur notwendigen wirtschaftlichen Sanierung bis heute nicht ersichtlich sind. Die in Aussicht gestellte Arbeitstätigkeit ihres Ehemannes hat in der Vergangenheit nicht zur Tilgung von Schulden geführt, diese haben sich in den letzten rund zehn Jahren vielmehr kontinuierlich erhöht. Die bisherigen Arbeitsverhältnisse waren darüber hinaus nie von langer Dauer. In der Gesamtabwägung erweist sich die weitere Verweigerung des Familiennachzuges daher als verhältnismässig. Die Beschwerde ist abzuweisen.

5.

5.1. Bei diesem Verfahrensausgang wird die Beschwerdeführerin kostenpflichtig (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine Entscheidgebühr von Fr. 2‘000.-- ist angemessen (Art. 7 Ziff. 222 der Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12). Anspruch auf Ersatz der ausseramtlichen Kosten besteht bei diesem Ergebnis nicht (Art. 98 Abs. 1 und 98bis VRP).

5.2. Die Beschwerdeführerin ersucht für das verwaltungsgerichtliche Verfahren um Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege und -verbeiständung (act. 9, S. 2). Gemäss Art. 99 Abs. 2 VRP in Verbindung mit Art. 117 ZPO wird diese gewährt, wenn der Gesuchsteller nicht über die erforderlichen Mittel verfügt und das von ihm angestrebte Verfahren nicht aussichtslos erscheint. Als bedürftig gilt, wer die Kosten eines Prozesses nicht aufzubringen vermag, ohne die Mittel anzugreifen, derer er zur Deckung des notwendigen Lebensunterhalts für sich und seine Familie bedarf. Die prozessuale Bedürftigkeit beurteilt sich nach der gesamten finanziellen Situation des Rechtssuchenden im Zeitpunkt des Entscheids. Nebst den Einkünften ist auch die Vermögenssituation in die Beurteilung einzubeziehen (Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 853).

Die Beschwerdeführerin behauptet (act. 9, Ziff. II/2), die bestehende Verschuldung erlaube ihr trotz eines Jahreseinkommens von (netto) Fr. 62‘203.70 (vgl. vi-act. 8/1) nicht, selbst für die Kosten des Verfahrens aufzukommen. Der Monatslohn (13 x Fr. 4‘784.90) sei bis auf einen Betrag von Fr. 4‘245.-- gepfändet. Einen Beweis hierfür benannte sie nicht. Aus den Akten ergeben sich zwar Hinweise auf Betreibungsforderungen in der Höhe von insgesamt ca. Fr. 4‘000.--, die in Pfändung stehen (vgl. vi-act. 8/2, Code 202 bis 205). Bei der behaupteten pfändbaren Quote wären diese Forderungen innert acht Monaten abbezahlt. Im Anschluss wären Mittel verfügbar, um die Verfahrenskosten (zumindest in Raten) zu begleichen. Das Vorhandensein von Verlustscheinen bedeutet nicht automatisch, dass die Beschwerdeführerin prozessual bedürftig ist. Dies gilt umso mehr, als sie und ihr Ehemann zu keiner Zeit Anstalten machten, ausserhalb des Zwangsvollstreckungsverfahrens Schulden abzubauen. Letztlich scheitert die Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege und -verbeiständung am fehlenden Nachweis der Bedürftigkeit. Die vertretene Beschwerdeführerin trägt die Folgen der Beweislosigkeit. Das Gesuch ist abzuweisen.

Demnach erkennt das Verwaltungsgericht zu Recht:

1. Die Beschwerde wird abgewiesen.

2. Das Gesuch um Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege und -verbeiständung wird abgewiesen.

3. Die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens von Fr. 2‘000.-- bezahlt die Beschwerdeführerin.

4. Das Begehren um Ersatz der ausseramtlichen Kosten wird abgewiesen.

Der Präsident                    Der Gerichtsschreiber        

Eugster                              Wehrle