B 2018/26 und B 2018/108

Besetzung

Abteilungspräsident Zürn; Verwaltungsrichterin Reiter, Verwaltungsrichter Engeler; Gerichtsschreiber Schmid

Verfahrensbeteiligte

A.__ GmbH,

Beschwerdeführerin,

vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. Peter Reetz, Reetz Sohm Rechtsanwälte, Obere Wiltisgasse 52, Postfach 441, 8700 Küsnacht ,

gegen

Gesundheitsdepartement des Kantons St. Gallen , Oberer Graben 32, 9001 St. Gallen,

Vorinstanz,

Gegenstand

Betriebsbewilligung

Erläuterungsgesuch vom 16. Januar 2018

Das Verwaltungsgericht stellt fest:

A.

a. Im Entscheid vom 20. September 2017 (B 2016/14) betreffend Betriebsbewilligung der A.__ GmbH wies das Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen die Sache zur Prüfung der Bewilligungsvoraussetzungen nach Art. 6 Abs. 2 lit. b und d der Verordnung über den Betrieb privater Einrichtungen der Gesundheitspflege (sGS 325.11, VEG; genügend qualifiziertes Personal in ausreichender Anzahl, Qualitätssicherung) und zu neuer Verfügung an das Gesundheitsdepartement des Kantons St. Gallen (GD) zurück. Mit Verfügung vom 22. Dezember 2017 (act. G 2/2 [B 2018/26]) erteilte das GD der A.__ GmbH die Betriebsbewilligung „im Sinn der Erwägungen“ (Ziffer 1 Abs. 1) bzw. bewilligte die Erbringung von zahnärztlichen und zahntechnischen Leistungen (Ziffer 1 Abs. 2). Bis das Personal vervollständigt sei, werde sich die Tätigkeit in der Implantologie auf Abklärung, Untersuchung und Beratung sowie Nachkontrolle von bereits behandelnden (gemeint: behandelten) Patientinnen und Patienten beschränken (Ziffer 1 Abs. 3). Die Bewilligung wurde bis am 8. Januar 2023 befristet (Ziff. 2) und B. als fachliche Leiterin zugelassen (Ziff. 3); letzteres unter der Resolutivbedingung, dass die fachliche Leiterin über eine Berufsausübungsbewilligung verfügt (Ziff. 4). Das Personal sei bis am 30. Juni 2018 zu vervollständigen; jede neue Anstellung mit fachlichem Bezug sei dem GD vor Eintritt unaufgefordert mitzuteilen (Ziff. 5). Bis am 1. Oktober 2018 seien Dokumentationen über Betriebs- und Leistungskonzepte, das Qualitätsmanagement und die Sicherstellung des Datenschutzes einzureichen (Ziff. 6).

b. Mit Schreiben vom 4. Januar 2018 meldete die A.__ GmbH dem GD, dass Dr. med. dent. C.__ mit sofortiger Wirkung die stellvertretende medizinische Leitung des medizinischen Instituts in X. übernommen habe (act. G 9/130). Mit Eingabe vom 8. Januar 2018 teilte die A.__ GmbH mit, auf die Anstellung eines Zahntechnikers sei verzichtet und stattdessen eine Zusammenarbeit mit einem Fremdlabor vereinbart worden. Eine allfällige Anstellung einer Dentalhygienikerin könne (wenn überhaupt) in drei bis fünf Jahren in Betracht gezogen werden. Es sei zu bestätigen, dass das GD von einer Pflicht zur Anstellung einer Dentalhygienikerin absehe und die verfügte Auflage betreffend das Personal mit vorliegender Meldung als erfüllt betrachtet werde (act. G 9/131; act. G 2/4 [B 2018/26]). Mit Schreiben vom 12. Januar 2018 bestätigte das GD, dass die angerufenen Verfügungserwägungen lediglich eine mögliche Massnahme und eine Empfehlung für die Qualitätssicherung enthalten würden. Sobald die Angaben betreffend die Dentalassistentin vorlägen, könne bestätigt werden, dass das Personal vervollständigt sei (act. G 9/134; act. G 2/5 [B 2018/26]).

B.

a. Unter anderem mit Hinweis darauf, dass das von einem juristischen Mitarbeiter unterzeichnete Schreiben vom 12. Januar 2018 als Vertrauensgrundlage in künftigen Verfahren als problematisch eingeschätzt werde und auch nicht als Erläuterung i.S. von Art. 93quater des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (VRP, sGS 951.1) zu verstehen sei, reichte der Rechtsvertreter der A.__ GmbH mit Eingabe vom 16. Januar 2018 beim Verwaltungsgericht (vorsorglich) Beschwerde gegen die Verfügung vom 22. Dezember 2017 ein. Darin verlangte die Beschwerdeführerin die Aufhebung von Absatz 3 von Dispositivziffer 1, die Neufassung von Dispositivziffer 5 sowie - soweit erforderlich - die Aufhebung verschiedener, sich aufgrund des im Dispositiv allgemein gehaltenen Verweises „im Sinn der Erwägungen“ möglicherweise ergebender weiterer, durch die Beschwerdeführerin einzuhaltender Auflagen (Verpflichtung zur Beschäftigung einer Dentalhygienikerin, eines Zahntechnikers, einer Dentalassistentin; Ziff. 3-5). Zur Vermeidung unnötiger prozessualer Aufwände wies sie darauf hin, dass das Beschwerdeverfahren gegenstandslos würde, wenn die im Schreiben vom 12. Januar 2018 enthaltene Bestätigung durch die zuständige Departementsvorsteherin abgegeben werde (act. G 1 [B 2018/26]).

b. Mit Eingabe vom 5. Februar 2018 meldete die Beschwerdeführerin dem GD die Anstellung einer Zahnarzthelferin (gemeint: Dentalassistentin; act. G 9/141). Hierauf teilte die Departementsvorsteherin des GD dem Verwaltungsgericht mit Schreiben vom 8. Februar 2018 ihre Bereitschaft zur nachträglichen Unterzeichnung der anbegehrten Bestätigung insofern mit, als seitens der Beschwerdeführerin hierfür ein begründetes Gesuch - sei es um Ausstellung einer einfachen Bestätigung oder um Erläuterung der angefochtenen Verfügung - eingereicht werde (act. G 6 [B 2018/26]). Mit Schreiben vom 9. Februar 2018 überwies der Abteilungspräsident des Verwaltungsgerichts die Eingabe vom 16. Januar 2018 zuständigkeitshalber an das GD zur Entgegennahme und Prüfung als (begründetes) Erläuterungsgesuch (Art. 93quater VRP und Art. 93quinquies VRP) und ersuchte es, dem Gericht innert Frist die entsprechende Verfügung gegebenenfalls zukommen zu lassen. Diesfalls sei vorgesehen, das Beschwerdeverfahren als gegenstandslos geworden abzuschreiben (act. G 8 [B 2018/26]). Am 9. Februar 2018 liess das GD dem Verwaltungsgericht eine Bestätigung der stellvertretenden Leiterin des Rechtsdienstes zuhanden der Beschwerdeführerin zukommen (act. G 9 [B 2018/26]). Das GD wies in der Folge das Erläuterungsgesuch der A.__ GmbH mit Verfügung vom 29. März 2018 ab (act. G 14.1 [B 2018/26]). Eine Kopie der Verfügung liess es dem Gericht aufforderungsgemäss zusammen mit einem weiteren Schreiben zukommen, mit welchem die Abschreibung des Verfahrens unter Kostenfolgen zulasten der Beschwerdeführerin beantragt wurde (act. G 13 [B 2018/26]). Die Beschwerdeführerin wurde darüber mit Schreiben vom 4. April 2018 in Kenntnis gesetzt (act. G 15 [B 2018/26]).

c. Mit Eingabe ihres Rechtsvertreters vom 23. April 2018 erhob die A.__ GmbH gegen die Verfügung vom 29. März 2018 Beschwerde mit den Rechtsbegehren, die Verfügung sei aufzuheben und es sei das Erläuterungsgesuch vom 16. Januar 2018 gutzuheissen; eventualiter sei das Verfahren an das GD zur Neubeurteilung des Erläuterungsgesuchs zurückzuweisen (Ziff. 2 f.). Die Kosten für das vorinstanzliche Verfahren seien dem GD aufzuerlegen bzw. auf die Staatskasse zu nehmen (Ziff. 4), unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten des GD bzw. der Staatskasse, wobei die Entschädigung der Beschwerdeführerin auf mindestens CHF 10'000 (zuzüglich Barauslagen und Mehrwertsteuer) festzusetzen sei (Ziff. 5; act. G 1 [B 2018/108]). Mit Schreiben vom 25. April 2018 vereinigte der Abteilungspräsident des Verwaltungsgerichts die Verfahren B 2018/26 und 2018/108 (act. G 16 [B 2018/26], G 3 [B 2018/108]).

d. In der Vernehmlassung vom 26. Juni 2018 beantragte die Vorinstanz Abweisung der beiden Beschwerden bzw. sämtlicher darin gestellter Rechtsbegehren, soweit darauf einzutreten sei. Zur Begründung verwies sie auf die Erwägungen der angefochtenen Verfügungen vom 22. Dezember 2017 und 29. März 2018 und äusserte sich ergänzend zu den Vorbringen der Beschwerdeführerin (act. G 8 [B 2018/26 und 108]). Hierzu nahm der Rechtsvertreter der Beschwerdeführerin mit Eingabe vom 12. Juli 2018 Stellung und bestätigte seine Rechtsbegehren (act. G 11 [B 2018/26 und 108]).

e. Auf die Vorbringen der Verfahrensbeteiligten in den Eingaben der vorliegenden Verfahren wird, soweit für den Entscheid relevant, in den nachstehenden Erwägungen eingegangen.

Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:

1. Die Verfahren B 2018/26 und 2018/108 betreffen die gleichen Verfahrensparteien. Die sich in den Verfahren stellenden Fragen hängen aktenmässig (Aktengemeinschaft) und inhaltlich eng zusammen. Vor diesem Hintergrund erscheint eine Vereinigung der beiden Verfahren und Erledigung der Streitfragen in einem Entscheid sachgerecht.

Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 59bis Abs. 1 VRP). Die Beschwerdeführerin ist zur Ergreifung des Rechtsmittels legitimiert (Art. 64 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP). Die Beschwerdeeingaben vom 16. Januar und 23. April 2018 erfüllen zeitlich, formal und inhaltlich die gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 VRP). Auf die Beschwerden ist daher einzutreten.

2. Der zuständige Mitarbeiter des Rechtsdienstes der Vorinstanz hielt im Schreiben vom 12. Januar 2018 fest, dass die Vollständigkeit des Personals (vgl. Dispositiv-Ziffer 1 Abs. 3 der Verfügung vom 22. Dezember 2017) bestätigt werden könne, sobald die Angaben betreffend die Dentalassistentin vorlägen und die von der Beschwerdeführerin angerufenen Erwägungen lediglich eine mögliche Massnahme und eine Empfehlung für die Qualitätssicherung enthalten würden (act. G 9/134; act. G 2/5 [B 2018/26]). Hierauf reichte die Beschwerdeführerin am 16. Januar 2018 Beschwerde gegen die Verfügung vom 22. Dezember 2017 ein (Verfahren B 2018/26), wobei sie festhielt, dass das (vorsorglich) angehobene Beschwerdeverfahren (B 2018/26) als gegenstandslos abgeschrieben werden könne, falls seitens der zuständigen Departementsvorsteherin eine analoge Bestätigung (Zusicherung der nicht gegebenen Verpflichtung zur Einstellung einer Dentalhygienikerin und eines Zahntechnikers) abgegeben werde (vgl. act. G 1 [B 2018/26] Rz. 35 f.). Nachdem die Beschwerdeführerin am 5. Februar 2018 die Anstellung einer Zahnarzthelferin (gemeint: Dentalassistentin) gemeldet hatte (act. G 9/141), erstellte die stellvertretende Leiterin Rechtsdienst der Vorinstanz die zuvor in Aussicht gestellte Bestätigung am 9. Februar 2018 (act. G 9/143). Mit der gleichentags erfolgten Überweisung der Beschwerde vom 16. Januar 2018 zur Prüfung als Erläuterungsgesuch (act. G 8 [B 2018/26]), spätestens jedoch mit der entsprechenden Bestätigung der Departementsvorsteherin betreffend Korrektheit der schriftlichen Auskünfte ihrer Mitarbeiter in der Verfügung vom 29. März 2018 (act. G 2/2 [B 2018/108] E. 4.5 S. 10) wurde die Beschwerde B 2018/26 gegenstandslos. Nicht zu prüfen ist somit die in diesem Verfahren gerügte Gehörsverletzung wegen fehlender Zustellung des Berichts des Kantonszahnarztes vom 22. November 2017 (act. G 2/3 [B 2018/26]) vor Erlass der Verfügung vom 22. Dezember 2017 (act. G 1 [B 2018/26] Rz. 73; act. G 8 [B 2018/108] S. 2). Zu klären bleibt hingegen, wer die Kosten für das durch Abschreibung zu erledigende Beschwerdeverfahren B 2018/26 zu tragen hat (vgl. dazu nachstehende E. 4).

3.

3.1. Im Verfahren B 2018/108 ist streitig, ob das Gesuch vom 16. Januar 2018 (act. G 1 [B 2018/26]) um Erläuterung der Verfügung vom 22. Dezember 2017 von der Vorinstanz mit Verfügung vom 29. März 2018 zu Recht abgewiesen wurde (act. G 1 [B 2018/26]). Ist der Rechtsspruch unklar, unvollständig oder widersprüchlich, so erläutert ihn die Behörde auf Antrag oder von Amtes wegen. Das Erläuterungsgesuch ist schriftlich einzureichen. Es bezeichnet die beanstandeten Punkte des Rechtsspruchs (Art. 93quater und 93quinquies Abs. 1 VRP). Erläuterungsinstanz ist die Behörde, die den betreffenden Entscheid erlassen hat (Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, St. Gallen 2003, Rz. 1071). Die Vorinstanz ist zur Erläuterung ihrer eigenen Rechtssprüche zuständig. Das Gesuch ist an keine Frist gebunden. Zu erläutern ist grundsätzlich nur der Rechtsspruch. Darunter ist das Verfügungsdispositiv zu verstehen, nicht aber die Begründung, soweit im Dispositiv nicht ausdrücklich auf die Erwägungen verwiesen wird (vgl. A. Holenstein, Kommentar zum Gerichtsgesetz des Kantons St. Gallen vom 2. April 1987, Flawil 1987, S. 177; BGE 110 V 222, 104 V 51). Mit Verfügung vom 22. Dezember 2017 (act. G 2/2 [B 2018/26], G 9/127) erteilte die Vorinstanz der Beschwerdeführerin „die Bewilligung zur Führung eines medizinischen Instituts (Zahnarztpraxis) … im Sinn der Erwägungen“ (Dispositiv-Ziffer 1 Abs. 1) bzw. bewilligte die Erbringung von zahnärztlichen und zahntechnischen Leistungen (Dispositiv-Ziffer 1 Abs. 2). Absatz 3 der Dispositiv-Ziffer 1 sieht eine Beschränkung der Tätigkeit in der Implantologie vor, "bis das Personal vervollständigt ist". Nach Dispositiv-Ziffer 5 hat die Beschwerdeführerin das Personal bis 30. Juni 2018 zu vervollständigen (Satz 1). Sie hat jede neue Anstellung mit fachlichem Bezug der Vorinstanz vor deren Eintritt unaufgefordert mitzuteilen (Satz 2).

Da die Dispositiv-Ziffer 1 der Verfügung einen Entscheid "im Sinn der Erwägungen" beinhaltet, erstreckt sich die Gesuchsprüfung auch auf letztere. Die Erläuterung hat den (einzigen) Zweck, einer zwar klar gedachten und gewollten, aber unklar, unvollständig oder widersprüchlich formulierten Entscheidung einen neuen, unmissverständlichen Wortlaut zu geben. Sie dient in erster Linie der Vollstreckbarkeit des Entscheides. Der Erläuterung zugänglich sind somit lediglich Rechtssprüche, denen es an Vollständigkeit und Klarheit mangelt. Der eigentliche materielle Inhalt des in Frage stehenden Entscheids steht dementsprechend in einem Erläuterungsverfahren nicht zur Diskussion bzw. bildet nicht Gegenstand desselben. Die Erläuterung hat zur Folge, dass die Rechtsmittelfrist für jene Teile des Dispositivs, die erläutert werden, neu zu laufen beginnt (Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 1072).

3.2. Die Vorinstanz legte im angefochtenen Entscheid dar, mit den Auflagen und Bedingungen der Verfügung vom 22. Dezember 2017 (act. G 2/2 [B 2018/26] E. 7) werde keine bestimmte Zusammensetzung des Personals, sondern lediglich eine Vervollständigung desselben verlangt (act. G 2/2 [B 2018/26] E. 7.2). Sodann werde die nachträgliche Einreichung von Dokumentationen über Betriebs- und Leistungskonzepte, das Qualitätsmanagement sowie die Sicherstellung des Datenschutzes erwartet (act. G 2/2 [B 2018/26] E. 7.1). Änderungen des Personals seien ohne Weiteres gestattet und unterstünden lediglich der Meldepflicht (act. G 2/2 E. 7.5). Alle Nebenbestimmungen befänden sich im Rechtsspruch. Der Verweis "im Sinne der Erwägungen" beziehe sich somit auf den Begriff "medizinisches Institut". Was unter Vervollständigung des Personals zu verstehen sei, werde in E. 4 der Verfügung vom 22. Dezember 2017 ersichtlich, wo das von der Beschwerdeführerin in Aussicht gestellte Personal wiedergegeben werde. Nirgendwo werde eine Pflicht zur Anstellung einer Dentalhygienikerin als Auflage verfügt. Die Begründung der Verfügung ermögliche es, die Tragweite der Formulierung "im Sinne der Erwägungen" problemlos zu erkennen. Die Beschwerdeführerin habe die Auflagen nicht anders verstanden als das GD, was die Beschwerdeführerin in ihrem Erläuterungsgesuch immer wieder einräume. Wenn nach Darlegung der Beschwerdeführerin die Beschwerde mit einer Zusicherung der fehlenden Verpflichtung zur Einstellung des fraglichen Personals als gegenstandslos abzuschreiben sei, so folge daraus, dass sie keine Unklarheit in der Formulierung der Verfügung sehe, sondern vielmehr ein angebliches künftiges, gegen Treu und Glauben verstossendes Verhalten des GD beanstande. Mithin erübrige sich die Erläuterung einer klaren Verfügung. Sodann seien entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin die Mitarbeiter des Rechtsdienstes des GD zur Auskunftserteilung im Rahmen ihrer Zuständigkeit ermächtigt. Die Beschwerdeführerin habe auch von der Zuständigkeit des Rechtsdienstes ausgehen dürfen, da sie sich im Bewilligungsverfahren seit Jahren an dieselbe Stelle gewendet habe. Es sei nicht nachvollziehbar, dass der Rechtsvertreter der Beschwerdeführerin keine durch die Departementsvorsteherin zu erlassende Erläuterungs-Verfügung angefordert und stattdessen an das Verwaltungsgericht gelangt sei. Das Argument der vorsorglichen Beschwerdeerhebung überzeuge nicht, da dem Rechtsvertreter hätte geläufig seine müssen, dass im Fall der Erläuterung die Frist zur Beschwerdeerhebung neu zu laufen beginne. Die Departementsvorsteherin bestätige, dass die Mitarbeitenden des Rechtsdienstes im Rahmen ihrer Zuständigkeiten die Erfüllung der Auflage betreffend Personalvervollständigung durch die Beschwerdeführerin zu Recht bestätigt hätten. Der Sinn der Einreichung eines Erläuterungsgesuchs bei einer unzuständigen Behörde sei nicht nachvollziehbar. Die Voraussetzungen für eine Erläuterung der Betriebsbewilligung vom 22. Dezember 2017 seien nicht erfüllt (act. G 2.2 [B 2018/108] S. 5-11). 

3.3. Die Beschwerdeführerin wendet im Wesentlichen ein, dass sie die Verfügung vom 22. Dezember 2017 habe anfechten müssen, weil nicht ersichtlich gewesen sei, ob die Beschäftigung einer Dentalhygienikerin, eines Zahntechnikers und einer Dentalassistentin jeweils im Sinn einer Auflage zu verstehen seien. Die Vorinstanz scheine in der Verfügung vom 29. März 2018 zu verkennen, dass das "Erläuterungsgesuch" vom 16. Januar 2018 grundsätzlich als Beschwerde beim Verwaltungsgericht eingereicht worden sei. Die Verfügung vom 22. Dezember 2017 sei nicht genügend klar formuliert. Die Vorinstanz hätte konkret angeben müssen, dass die Bewilligung zur Führung eines medizinischen Instituts im Sinn von Erwägung 1 erteilt werde. Aus den Erwägungen der Verfügung gehe nicht wirklich hervor, was die Vorinstanz unter Vervollständigung des Personals verstehe. Die Frage, unter welchen Bedingungen das Personal als vollständig gelte, werde nicht explizit behandelt. Die Nebenbestimmung in der Verfügung vom 22. Dezember 2017, wonach die Beschwerdeführerin das Personal zu vervollständigen habe, seien aktuell nicht mehr erforderlich, da das Personal inzwischen vollständig sei. Die entsprechenden Dispositivziffern der erwähnten Verfügung könnten aufgehoben werden. Insgesamt sei die Verfügung vom 22. Dezember 2017 alles andere als klar formuliert. Etwas, das klar sei, müsse nicht auf 12 Seiten (Verfügung vom 29. März 2018) erklärt werden. Die Vorinstanz versuche, in komplizierter, schwer lesbarer und noch schwerer nachvollziehbarer Weise darzutun, weshalb keine bestimmte Zusammensetzung des Betriebspersonals verlangt sei. Die Beschwerdeführerin sei mit dem Ergebnis, wonach die Vorinstanz keine bestimmte Zusammensetzung des Betriebspersonals verlange, durchaus einverstanden. Sie sei indessen der Ansicht, dass dies keinesfalls eindeutig gewesen sei, weshalb sie damit habe rechnen müssen, dass es sich doch um Auflagen handle, welche man ihr (der Beschwerdeführerin) später entgegenhalten würde. Im Rahmen des Vertrauensschutzes habe sich die Beschwerdeführerin nicht auf die entsprechende Auskunft des juristischen Mitarbeiters der Vorinstanz verlassen können, weshalb sie an das Verwaltungsgericht gelangt sei. Mit ihrem Vorgehen, dass sie ihre Eingaben jeweils an die stellvertretende Leiterin des Rechtsdienstes der Vorinstanz gerichtet habe, habe die Beschwerdeführerin nicht zum Ausdruck gebracht, dass diese für die Bearbeitung der Eingaben abschliessend und allein zuständig sei. Sie habe beim Verwaltungsgericht zu Recht eine Beschwerde gegen die Verfügung vom 22. Dezember 2017 eingereicht. Die vorsorglich erhobene Beschwerde vom 16. Januar 2018 sei notwendig gewesen, weil bei einer Abweisung des Gesuchs um Erläuterung die Rechtsmittelfrist nicht neu zu laufen beginne. Die Departementsvorsteherin habe (unnötigerweise) in einem separaten Erläuterungsverfahren eine kostenpflichtige Verfügung erlassen. Obwohl sie weit über zwei Monate nach Einreichung der Beschwerde B 2018/26 die verlangte Bestätigung in der Verfügung vom 29. März 2018 abgegeben habe, sei das Erläuterungsgesuch abgewiesen worden; dies möglicherweise nur, um der Beschwerdeführerin Kosten zu auferlegen. Dies könne nicht angehen. Die Beschwerdeführerin habe die Gegenstandslosigkeit des Verfahrens B 2018/26 nicht verursacht. Sie habe vorsorglich Beschwerde erheben müssen, weshalb die Vorinstanz für eine allfällige Gegenstandslosigkeit verantwortlich sei. Das Bestätigungsschreiben vom 12. Januar 2018 sei erst am 15. Januar 2018 bei ihr eingetroffen. Es sei nicht sinnvoll gewesen, ein Erläuterungsgesuch bei der Vorinstanz einzureichen, weil die Beschwerdeführerin mit der Abweisung des Erläuterungsgesuchs hätte rechnen und ohnehin an das Verwaltungsgericht hätte gelangen müssen. Weil die Vorinstanz bis zum Tag vor Fristablauf (15. Januar 2018) nicht reagiert habe, habe die Beschwerdeführerin mit der Ausarbeitung der Beschwerde so oder anders beginnen müssen (act. G 1 [B 2018/108]).

3.4.

3.4.1. Vorab ist festzuhalten, dass der zuständige Mitarbeiter des Rechtsdienstes und die stellvertretende Leiterin des Rechtsdienstes für die vorstehend in E. 2 erwähnten Bestätigungen - als verfahrensleitende Handlungen im Sinn von Art. 3 der Ermächtigungsverordnung (sGS 141.41, ErmV) - grundsätzlich zuständig waren, auch wenn die Verfügung vom 22. Dezember 2017 von der Departementsvorsteherin unterzeichnet worden war. Die Aufzählung der Kompetenzen in Art. 3 ErmV ist mit dem Vermerk "insbesondere" nicht abschliessender Art und eine schlichte Bestätigung eines von der Verfügungsadressatin vorgetragenen Sachverhalts, wie sie vorliegend zur Diskussion steht, fällt ohne Weiteres darunter. Dies umso mehr, als sie umfangmässig nicht weitergeht als die Ermittlung des Sachverhalts bzw. eine Beweiserhebung im Sinn von Art. 3 lit. a ErmV. Dem von der Beschwerdeführerin beispielhaft aufgeführten (hypothetischen) Sachverhalt (Aufhebung von verfügten Auflagen durch den juristischen Mitarbeiter; act. G 1 [B 2018/108] Rz. 29 unten) fehlt die Vergleichbarkeit mit den vorliegend in Frage stehenden Gegebenheiten (Bestätigung eines von der Verfügungsadressatin vorgetragenen Sachverhalts durch den juristischen Mitarbeiter) augenscheinlich. Wenn sie festhält, dass Auflagen nur diejenige Person aufheben könne, die sie erlassen habe, d.h. die Regierungsrätin (act. G 1 [B 2018/108] Rz. 31), ist darauf hinzuweisen, dass weder der Mitarbeiter des Rechtsdienstes noch die stellvertretende Leiterin des Rechtsdienstes mit ihren Bestätigungen verfügte Auflagen aufhoben. Hieraus lässt sich dementsprechend nichts ableiten. Allerdings - und dies ist für die Kostenverlegung (nachstehende E. 4) in diesem Verfahren wesentlich - hat im Streitfall eine entsprechende Feststellungsverfügung der Departementsvorsteherin betreffend eine durch GD-Mitarbeiter unterzeichnete Bestätigung, wie auch die Vorinstanz ausdrücklich festhält (act. G 2.2 [B 2018/108] E. 4.1), zu ergehen. Ein solcher Streitfall lag mit der Anhängigmachung der Beschwerde B 2018/26 am 16. Januar 2018 beim Verwaltungsgericht vor.

3.4.2. Die eigene Feststellung der Beschwerdeführerin im Schreiben an die Vorinstanz vom 13. November 2017, wonach sich ihre Tätigkeit auf die Abklärung, Untersuchung, Beratung und Nachkontrolle von bereits behandelten Patienten beschränke, bis das Personal vervollständigt sei (act. G 9/123 S. 2), fand wörtlich Eingang in die Dispositiv-Ziffer 1 Absatz 3 der Verfügung vom 22. Dezember 2017. Wenn die Vorinstanz somit ausschliesslich die Eigenangabe der Beschwerdeführerin in die Verfügung übertrug, so ist schon aus diesem Grund kein Erläuterungsbedarf zuhanden der Beschwerdeführerin ersichtlich. Nicht nachvollziehbar ist dementsprechend auch ihr Antrag 1 im Erläuterungsgesuch vom 16. Januar 2018 um Aufhebung von Absatz 3 der Dispositiv-Ziffer 1. Dies umso weniger, als sie in der Folge wie dargelegt (vorstehende E. 2) die darin enthaltene - sich selbst gesetzte - Auflage erfüllte. Auch die Vorinstanz bestätigt die Auflagenerfüllung explizit (act. G 8 [B 2018/108] S. 3). Die Beschwerdeführerin hält im Übrigen die Frage der Rechtmässigkeit der Auflage mit der Erfüllung derselben durch sie nicht auseinander, wenn sie vorbringt, die Auflage zur Vervollständigung des Personals sei durch das Verwaltungsgericht aufzuheben, weil das Personal inzwischen vollständig sei (act. G 1 [B 2018/26] Rz. 31; act. G 1 [B 2018/108] Rz. 18, G 11 [B 2018/108] Rz. 10). Die Erfüllung der Auflage macht die Auflage-Verfügung materiell nicht im Nachhinein unrechtmässig bzw. aufhebungsbedürftig. Verfügungsanordnungen sind selbstredend nicht im Nachhinein aufzuheben, nur weil sie zwischenzeitlich vollzogen wurden. Hingegen fiel mit der Erfüllung der Auflage (am 5. Februar 2018; vgl. vorstehende E. 2 und act. G 9/141) die Einschränkung der Leistungserbringung bei der Beschwerdeführerin dahin.

3.4.3. Wenn die Beschwerdeführerin im Erläuterungsgesuch im Weiteren unterstellt, die Vorinstanz könnte künftig den Standpunkt vertreten, dass eine verpflichtende Auflage zur Einstellung eines Zahntechnikers und einer Dentalassistentin bestehe (act. G 1 [B 2018/26] Rz. 28), so bestand hierfür weder im Zeitpunkt der Verfügung vom 22. Dezember 2017 noch später ein begründeter Anlass. Letzteres wurde auch von der Vorinstanz explizit bestätigt (act. G 2.2 [B 2018/108] S. 7 Mitte). In E. 5.2 der Verfügung vom 22. Dezember 2017 wurde zwar die Einbindung der Dentalhygiene (als Tätigkeit) in das Praxiskonzept als erforderlich erachtet, die Anstellung einer Dentalhygienikerin jedoch lediglich als Möglichkeit bzw. Empfehlung in den Raum gestellt. In welcher Form die Dentalhygiene einzubinden ist - ob durch Anstellung einer Dentalhygienikerin oder durch Vornahme dieser Arbeiten durch die Zahnärzte selbst -, liess die Verfügung explizit offen (act. G 9/127 E. 5.2). Insbesondere wurde die intern geäusserte Auffassung des Kantonszahnarztes (act. G 2/3 [B 2018/26]), wonach er ein Praxiskonzept ohne Dentalhygienikerin für nicht opportun halte, in der Verfügung vom 22. Dezember 2018 nirgends als Auflage umgesetzt. Die Beschwerdeführerin teilte in diesem Zusammenhang am 8. Januar 2018 unter anderem mit, dass zwei spezialisierte Zahnärzte die Arbeit einer Dentalhygienikerin ohne Weiteres selbst (und qualifizierter als diese) erledigen könnten (act. G 9/131 S. 1 und S. 5); dies blieb von Seiten der Vorinstanz unwidersprochen und anerkannt. Im Erläuterungsgesuch bestätigte die Beschwerdeführerin zudem selber zutreffend, dass aus der Verfügung vom 22. Dezember 2017 keine Pflicht zur Anstellung einer Dentalhygienikerin hervorgehe und eine blosse Empfehlung als nicht erzwingbare Auflage kein Anfechtungsobjekt darstellen würden (act. G 1 [B 2018/26] Rz. 25, 26 und 29). Auch von daher fehlte es an einem Bedarf zur Erläuterung der Verfügung. Die Klarstellung dieses Punktes bewirkt indessen entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin (act. G 12 Rz. 6) keine Gegenstandslosigkeit des Beschwerdeverfahrens; vielmehr ist die angefochtene Erläuterungsverfügung in diesem Punkt zu bestätigen.

3.4.4. Im Weiteren ist zu Dispositiv-Ziffer 5 Absatz 2 der Verfügung vom 22. Dezember 2017 - mit der Vorinstanz (act. G 2.2 [B 2018/108] S. 8 E. 3.5) - festzuhalten, dass deren Sinn, nämlich die Meldepflicht der Beschwerdeführerin gegenüber der Vorinstanz für Anstellungen mit fachlichem Bezug, nicht missverstanden werden kann und die von der Beschwerdeführerin vorgeschlagene Formulierung im Ergebnis nicht mehr inhaltliche Klarheit brächte. Hieran vermag die nicht sehr präzise Formulierung der Vorinstanz ("Sie hat jede neue Anstellung mit fachlichem Bezug der Vorinstanz vor deren Eintritt unaufgefordert mitzuteilen") - eine "Anstellung" kann selbstredend nicht "eintreten" - nichts zu ändern. Auch hieraus ergibt sich kein Grund für eine Erläuterung der Verfügung vom 22. Dezember 2017. Wenn die Beschwerdeführerin im Weiteren den Standpunkt vertritt, die Erläuterungsbedürftigkeit ergebe sich allein schon aus der Länge (12 Seiten) der abweisenden Verfügung vom 29. März 2018 (act. G 1 [B 2018/108] Rz. 26), so ist festzuhalten, dass die Ausführlichkeit der Vorinstanz im Wesentlichen auch durch die umfangreichen Darlegungen im Erläuterungsgesuch verursacht war, indem die Vorinstanz auf die einzelnen Vorbringen der Beschwerdeführerin einzugehen hatte. Der Vorwurf der Beschwerdeführerin betreffend komplizierte, schwer lesbare vorinstanzliche Darlegungen (vgl. vorstehende E. 3.3) fällt in diesem Sinn auf sie zurück. Allein aus der Länge der Verfügung vom 29. März 2018 lässt sich somit keine Erläuterungsbedürftigkeit der Verfügung vom 22. Dezember 2017 ableiten. Im Ergebnis wurde das Erläuterungsgesuch zu Recht abgewiesen.

4.

4.1. Im Sinn der vorstehenden Erwägungen ist die Beschwerde B 2018/26 zufolge Gegenstandslosigkeit abzuschreiben. Die Beschwerde B 2018/108 ist in materieller Hinsicht - unter Bestätigung von Dispositiv-Ziffer 1 der Verfügung vom 29. März 2018 - abzuweisen. Die Kostentragung ist nachstehend zu prüfen.

4.2.

4.2.1. Wird eine Streitsache zufolge Gegenstandslosigkeit abgeschrieben, so hat jener Beteiligte die Kosten zu tragen, der die Gegenstandslosigkeit verursacht hat (vgl. Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 773). Lässt sich nicht mehr feststellen, wer den Grund für die Gegenstandslosigkeit gesetzt hat, oder kann sie keiner am Verfahren beteiligten Partei zugerechnet werden, sind die Verfahrenskosten nach Billigkeit zu verlegen. Dabei kann insbesondere auf den mutmasslichen Prozessausgang vor Eintritt der Gegenstandslosigkeit abgestellt werden, oder die amtlichen Kosten können demjenigen auferlegt werden, der den Prozess verursacht hat (vgl. R. Hirt, Die Regelung der Kosten nach st. gallischem Verwaltungsrechtspflegegesetz, Lachen/St. Gallen 2004, S. 101 f.).

4.2.2. Nachdem der zuständige Mitarbeiter des Rechtsdienstes im Schreiben vom 12. Januar 2018 für die Vollständigkeit des Personals die entsprechenden Angaben für die angekündigte Dentalassistentin vorausgesetzt hatte (act. G 9/134; act. G 2/5 [B 2018/26]), erhob die Beschwerdeführerin mit Hinweis darauf, dass das von einem juristischen Mitarbeiter unterzeichnete Schreiben als Vertrauensgrundlage in künftigen Verfahren als problematisch eingeschätzt werde und auch nicht als Erläuterung i.S. von Art. 93quater VRP (sGS 951.1) zu verstehen sei, mit Eingabe vom 16. Januar 2018 beim Verwaltungsgericht Beschwerde gegen die Verfügung vom 22. Dezember 2017. Die acht darin gestellten Rechtsbegehren begründete sie in einer 23-seitigen Rechtsschrift ausführlich. Gleichzeitig hielt sie jedoch fest, dass das (vorsorglich) angehobene Beschwerdeverfahren (B 2018/26) als gegenstandslos abgeschrieben werden könne, falls seitens der zuständigen Departementsvorsteherin eine analoge Bestätigung (Zusicherung der nicht gegebenen Verpflichtung zur Einstellung einer Dentalhygienikerin und eines Zahntechnikers) abgegeben werde (vgl. act. G 1 [B 2018/26] Rz. 35 f.). Die Beschwerde vom 16. Januar 2018 war insofern berechtigt, als im Fall einer Abweisung des Erläuterungsgesuchs die Rechtsmittelfrist für die dem Erläuterungsgesuch zugrunde liegende Verfügung nicht neu zu laufen beginnt (vgl. vorstehende E. 2). In Anbetracht der Gegebenheiten hätte für die Fristwahrung jedoch eine rein vorsorgliche Beschwerde (vgl. Art. 48 Abs. 1 VRP) ohne ausführliche Begründung, sondern allein mit Hinweis auf den letztgenannten Punkt und gleichzeitigem Gesuch an die Departementsvorsteherin um Unterzeichnung der Bestätigung des Mitarbeiters genügt; weiterer Aufwand hätte sich erübrigt. Auf dieser Grundlage hätte das Beschwerdeverfahren bis zum Vorliegen der Erklärung der Departementsvorsteherin sistiert werden können.

In der Folge meldete die Beschwerdeführerin am 5. Februar 2018 zuhanden der stellvertretende Leiterin Rechtsdienst der Vorinstanz die Anstellung der Dentalassistentin und verlangte von ihr eine Bestätigung betreffend Vervollständigung des Personals (act. G 9/141). Hierauf erstellte die stellvertretende Leiterin Rechtsdienst die (von der Beschwerdeführerin bereits mit Schreiben vom 8. Januar 2018, act. G 9/131, verlangte) Bestätigung betreffend Vervollständigung des Personals am 9. Februar 2018 (act. G 9/143). Der zuständige Mitarbeiter des Rechtsdienstes bzw. die stellvertretende Leiterin Rechtsdienst waren für die erwähnten Bestätigungen als verfahrensleitende Handlungen im Sinn von Art. 3 ErmV - wie dargelegt - zuständig. Mit der Anhängigmachung der Beschwerde B 2018/26 am 16. Januar 2018 beim Verwaltungsgericht wurde jedoch eine entsprechende Bestätigung der Departementsvorsteherin erforderlich (vorstehende E. 3.4.1). Mit Schreiben vom 19. Januar 2018 führte das Verwaltungsgericht zuhanden der Vorinstanz bzw. der Departementsvorsteherin aus, unter Verweis auf eine (diesbezüglich möglicherweise von einer unzuständigen Person unterzeichnete) Bestätigung vom 12. Januar 2018 zeige die Beschwerdeführerin auf, dass das (vorsorglich) angehobene Beschwerdeverfahren (B 2018/26) als gegenstandslos abgeschrieben werden könne, falls seitens der zuständigen Departementsvorsteherin eine analoge Bestätigung abgegeben werde. Zur Vermeidung unnötiger prozessualer Aufwände werde sie (die Departementsvorsteherin) daher vorweg um Mitteilung ersucht, ob die anbegehrte, durch sie (die Departementsvorsteherin) unterzeichnete Bestätigung abgegeben werden könne oder nicht. Falls die entsprechende Bestätigung ihrerseits abgegeben werden könne, werde sie ersucht, dem Gericht ein unterzeichnetes Exemplar zukommen zu lassen. Diesfalls würde das Beschwerdeverfahren B 2018/26 umgehend abgeschrieben. Sollte die Bestätigung innert Frist nicht abgegeben werden können, würde das Beschwerdeverfahren mit den ordentlichen prozessualen Handlungen weitergeführt (act. G 3 [B 2018/26]). Hierauf teilte die Departementsvorsteherin dem Verwaltungsgericht mit Schreiben vom 8. Februar 2018 ihre Bereitschaft zur nachträglichen Unterzeichnung der anbegehrten Bestätigung insofern mit, als seitens der Beschwerdeführerin hierfür ein begründetes Gesuch - sei es um Ausstellung einer einfachen Bescheinigung oder um Erläuterung der angefochtenen Verfügung - eingereicht werde (act. G 6 [B 2018/26]). Mit Schreiben vom 9. Februar 2018 überwies der Abteilungspräsident des Verwaltungsgerichts gestützt hierauf die Eingabe vom 16. Januar 2018 zuständigkeitshalber an das GD zur Entgegennahme und Prüfung als Erläuterungsgesuch und ersuchte es, dem Gericht innert Frist die entsprechende Verfügung gegebenenfalls zukommen zu lassen. Diesfalls sei vorgesehen, das Beschwerdeverfahren als gegenstandslos geworden abzuschreiben (act. G 8 [B 2018/26]). In der in der Folge erlassenen Erläuterungsverfügung vom 29. März 2018, welche im Verfahren B 2018/108 angefochten wurde, bestätigte die Departementsvorsteherin unter anderem die inhaltliche Korrektheit der Bestätigungen ihrer Mitarbeiter vom 12. Januar und 9. Februar 2018 ausdrücklich (act. G 2.2 [B 2018/108] E. 4.5 S. 10).

4.2.3. Die Departementsvorsteherin hätte im Nachgang zum Schreiben des Verwaltungsgerichts vom 9. Februar 2018 die Möglichkeit gehabt, mit einer schlichten Erklärung der inhaltlichen Korrektheit der Bestätigungen ihrer Mitarbeiter die Sache zu erledigen und das ihr vom Verwaltungsgericht überwiesene Erläuterungsgesuch als gegenstandslos abzuschreiben. Der Erlass einer Erläuterungsverfügung und der daraus resultierende erhebliche Aufwand hätten sich mithin erübrigt. In der Folge wäre lediglich noch das Beschwerdeverfahren B 2018/26 als gegenstandslos abzuschreiben gewesen. Der Verzicht auf die Abgabe der einfachen Erklärung und die stattdessen erfolgte Prüfung der Angelegenheit als Erläuterungsgesuch mit abweisender Verfügung vom 29. März 2018 führte zum zusätzlichen Beschwerdeverfahren B 2018/108. Dieser Hergang rechtfertigt es, der Vorinstanz die sich aus den beiden Verfahren ergebenden amtlichen Kosten nach dem Verursacherprinzip zu auferlegen (Art. 94 Abs. 1 VRP). Die Frage, ob eine vorgängige Zustellung der Stellungnahme des Kantonszahnarztes vom 22. November 2017 mit anschliessender Stellungnahme der Beschwerdeführerin das Beschwerdeverfahren B 2018/108 - wie die Beschwerdeführerin vorbringt (act. G 11 [B 2018/108] S. 3) - verhindert hätten, kann unter diesen Umständen offenbleiben. Eine Entscheidgebühr von CHF 3'000 erscheint angemessen; auf die Erhebung wird nicht verzichtet (R. Hirt, Die Regelung der Kosten nach st. gallischem Verwaltungsrechtspflegegesetz, St. Gallen 2004, S. 110).

Die amtlichen Kosten des vorinstanzlichen Verfahrens (CHF 1500 für den Erlass der Verfügung vom 29. März 2018 [act. G 2.2 [B 2018/108]) werden ebenfalls dem Staat auferlegt. In diesem Sinn ist die Beschwerde B 2018/26 im Kostenpunkt - unter Aufhebung von Dispositv-Ziffer 2 der Verfügung vom 29. März 2018 - teilweise gutzuheissen. Die amtlichen Kosten für die Betriebsbewilligung bleiben entsprechend der Verfügung vom 22. Dezember 2017 indes bei der Beschwerdeführerin.

4.3.

4.3.1. Laut Art. 98 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 98bis VRP wird die ausseramtliche Entschädigung den am Verfahren Beteiligten nach Obsiegen und Unterliegen auferlegt (vgl. auch Art. 98ter VRP in Verbindung mit Art. 95 Abs. 1 lit. b und Art. 106 Abs. 1 Satz 1 der Schweizerischen Zivilprozessordnung, Zivilprozessordnung; SR 272, ZPO). Bei einer Abschreibung infolge Gegenstandslosigkeit (Art. 242 ZPO) gilt die Grundregel, dass derjenige als unterlegener Beteiligter zu betrachten ist, der die Gegenstandslosigkeit verursacht hat, falls der Grund für das Gegenstandsloswerden des Prozesses dem Verhalten einer Partei zuzuschreiben ist. Ansonsten ist auf den mutmasslichen Prozessausgang abzustellen (vgl. Art. 98ter VRP in Verbindung mit Art. 107 Abs. 1 lit. e ZPO, und VerwGE B 2015/309 vom 26. April 2017 E. 4.1 mit Hinweisen, www.gerichte.sg.ch).Im Kanton St. Gallen wird das Honorar in der Verwaltungsrechtspflege auf der Grundlage einer Honorarpauschale festgesetzt. Nach Art. 22 Abs.1 Honorarordnung (sGS 963.75, HonO, in der ab 1. Januar 2019 gültigen Fassung) beträgt das Honorar vor Verwaltungsgericht pauschal CHF 1'500 bis CHF 15'000. Es richtet sich nicht nur nach dem Umfang der Bemühungen. Innerhalb des für eine Pauschale gesetzten Rahmens wird das Grundhonorar nach den besonderen Umständen, namentlich nach Art und Umfang der notwendigen Bemühungen, der Schwierigkeit des Falls und den wirtschaftlichen Verhältnissen der Beteiligten bemessen (Art. 19 HonO; vgl. dazu BGE 141 I 124 E. 4 und BGer 1C_53/2015 vom 12. Mai 2015 E. 2.5.). Richtschnur ist dabei das gemäss kantonalem Tarif gerechtfertigte Anwaltshonorar, welches durch die bei objektiver Würdigung notwendig erscheinende Inanspruchnahme des Anwalts entstanden ist (A. Urwyler, in: Brunner/Gasser/Schwander, Kommentar zur Schweizerischen Zivilprozessordnung, Zürich/St. Gallen 2011, Art. 105 Rz. 9 und 10).   

4.3.2. Zufolge ihres lediglich teilweisen, nicht überwiegenden Obsiegens (im Kostenpunkt) hat die Beschwerdeführerin für das Verfahren B 2018/108 keinen Entschädigungsanspruch. Demgegenüber ist der Aufwand für die Einreichung einer vorsorglichen Beschwerde gegen die Verfügung vom 22. Dezember 2017 (B 2018/26) zu entschädigen. Angemessen erscheint diesbezüglich eine Entschädigung von CHF 1'500, zuzüglich Barauslagen von 4 % (CHF 60). Die Beschwerdeführerin ist selbst mehrwertsteuerpflichtig (vgl. www.uid.admin.ch), weshalb sie die in der Honorarrechnung ihres Anwalts belastete Mehrwertsteuer als Vorsteuer von ihrer eigenen Steuerschuld wieder abziehen kann. Die Mehrwertsteuer kann deshalb bei der Bemessung der ausseramtlichen Entschädigung unberücksichtigt bleiben (vgl. statt vieler VerwGE B 2012/54 vom 3. Juli 2012, E. 6, www.gerichte.sg.ch; Hirt, a.a.O., S. 194).

Demnach erkennt das Verwaltungsgericht auf dem Zirkulationsweg zu Recht:

1. Die Beschwerdeverfahren B 2018/26 und 2018/108 werden vereinigt.

2. Die Beschwerde B 2018/26 wird als gegenstandslos abgeschrieben.

3. Die Beschwerde B 2018/108 wird unter Aufhebung von Dispositiv-Ziffer 2 der Verfügung vom 29. März 2018 im Kostenpunkt gutgeheissen; im Übrigen wird sie abgewiesen.

4. Der Staat (Vorinstanz) bezahlt die amtlichen Kosten der Beschwerdeverfahren von CHF 3'000 sowie des vorinstanzlichen Verfahrens von CHF 1500 für den Erlass der Verfügung vom 29. März 2018.

5. Der Staat entschädigt die Beschwerdeführerin mit CHF 1560, ohne Mehrwertsteuer.

Der Abteilungspräsident               Der Gerichtsschreiber

Zürn                                              Schmid