Entscheid vom 26. Februar 2021
Besetzung
Abteilungspräsident Zürn
Verfahrensbeteiligte
A.__,
Beschwerdeführer,
gegen
Sicherheits- und Justizdepartement des Kantons St. Gallen, Oberer Graben 32, 9001 St. Gallen,
Vorinstanz,
Gegenstand
Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege im Rekursverfahren vor dem Volkswirtschaftsdepartement betreffend den Ausschluss von der öffentlichen Arbeitsvermittlung
Das Verwaltungsgericht stellt fest:
Die Rahmenfrist von A.__ zum Leistungsbezug bei der Arbeitslosenversicherung endete am 31. Mai 2013. Mit E-Mail vom 30. Dezember 2019 wandte sich A.__ an das Regionale Arbeitsvermittlungszentrum (RAV) in X.__ und ersuchte um Unterstützung bei der Stellensuche. In der Folge fanden verschiedene Beratungsgespräche mit dem Leiter des RAV X.__ statt. Dem Arbeitssuchenden wurden mehrere Stellenangebote unterbreitet. A.__ war mit den Bemühungen des RAV X.__ indes nicht zufrieden und verlangte, dass eine andere Person die Beratung übernehme. Daraufhin wurde er der Leiterin des RAV Y.__ zugeteilt. Wie schon zuvor, reichte er auch dort einen umfassenden Forderungskatalog ein. Der Leiter der Hauptabteilung Arbeitslosenversicherung teilte A.__ am 12. Oktober 2020 in der Folge mit, falls er seine Verpflichtungen als Stellensuchender nicht einhalte, werde er von der öffentlichen Arbeitsvermittlung ausgeschlossen. Dazu nahm A.__ mit Schreiben vom 16. Oktober 2020 Stellung. Mit Verfügung vom 28. Oktober 2020 wies das Amt für Wirtschaft und Arbeit den Antrag auf öffentliche Arbeitsvermittlung durch das RAV X.__ bzw. das RAV Y.__ mit Wirkung ab dem 21. Oktober 2020 ab.
Mit Eingabe vom 11. November 2020 erhob A.__ gegen die Verfügung des Amtes für Wirtschaft und Arbeit vom 28. Oktober 2020 Rekurs beim Volkswirtschaftsdepartement. Gleichzeitig ersuchte er um unentgeltliche Rechtspflege und Rechtsverbeiständung. Das Gesuch wurde zuständigkeitshalber an das Sicherheits- und Justizdepartement weitergeleitet und von diesem mit Verfügung vom 6. Januar 2021 zufolge Aussichtslosigkeit abgewiesen.
Gegen die abschlägige Verfügung des Sicherheits- und Justizdepartements (Vorinstanz) vom 6. Januar 2021 erhob A.__ (Beschwerdeführer) mit Eingaben vom 13. und 21. Januar 2021 Beschwerde beim Verwaltungsgericht mit dem sinngemässen Antrag, die angefochtene Verfügung sei aufzuheben und ihm sei die unentgeltliche Rechtspflege und Rechtsverbeiständung zu gewähren. Mit Vernehmlassung vom 25. Januar 2021 schloss die Vorinstanz auf Abweisung der Beschwerde und verwies zur Begründung auf die Erwägungen in der angefochtenen Verfügung.
Auf die Ausführungen der Verfahrensbeteiligten zur Begründung ihrer Anträge und die Akten wird, soweit wesentlich, in den Erwägungen eingegangen.
Das Verwaltungsgericht erwägt:
Zur Beurteilung von Beschwerden gegen Verfügungen des zuständigen Departements über die unentgeltliche Rechtspflege und Rechtsverbeiständung ist gemäss Art. 59bis Abs. 3 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (sGS 941.1, VRP) ein hauptamtliches oder ein teilamtliches Mitglied des Verwaltungsgerichts zuständig. Der Beschwerdeführer, dessen Gesuch um Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege im Verfahren vor dem Volkswirtschaftsdepartement mit der angefochtenen Verfügung vom 6. Januar 2021 abgewiesen wurde, ist zur Beschwerde befugt (Art. 64 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP). Die Beschwerde wurde mit Eingaben vom 13. und 21. Januar 2021 rechtzeitig erhoben und erfüllt in formeller und inhaltlicher Hinsicht die gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 VRP). Auf die Beschwerde ist deshalb einzutreten.
Gegenstand des vorliegenden Beschwerdeverfahrens ist die Verfügung vom 6. Januar 2021, mit welcher dem Beschwerdeführer die unentgeltliche Rechtspflege und Rechtsverbeiständung im Rekursverfahren vor dem Volkswirtschaftsdepartement betreffend den Ausschluss von der öffentlichen Arbeitsvermittlung (Verfügung vom 28. Oktober 2020) verweigert wurde. Soweit der Beschwerdeführer Anträge und Ausführungen zum materiellen Rekursverfahren macht und allgemeine Vorwürfe in Bezug auf die öffentliche Arbeitsvermittlung erhebt, ist darauf in diesem Verfahren nicht einzutreten. Nicht zu hören ist sodann die nicht fundierte, teilweise wohl gar an der Grenze des Zulässigen formulierte Kritik an der Tätigkeit der RAV-Mitarbeiter.
In der vorinstanzlichen Verfügung wurde die Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege wegen Aussichtslosigkeit des angestrebten Verfahrens verweigert.
Die unentgeltliche Rechtspflege wird gewährt, wenn der Gesuchsteller bedürftig und das von ihm angestrebte Verfahren nicht aussichtslos ist. Soweit es zur Wahrung seiner Rechte notwendig ist, hat er ausserdem Anspruch auf unentgeltlichen Rechtsbeistand (Art. 99 Abs. 2 VRP in Verbindung mit Art. 117 der Schweizerischen Zivilprozessordnung, SR 272, ZPO). Als aussichtslos sind Begehren anzusehen, bei denen die Gewinnaussichten beträchtlich geringer sind als die Verlustgefahren und die deshalb kaum als ernsthaft bezeichnet werden können. Dagegen gilt ein Begehren nicht als aussichtslos, wenn sich Gewinnaussichten und Verlustgefahren ungefähr die Waage halten oder jene nur wenig geringer sind als diese. Massgebend ist, ob eine Partei, die über die nötigen Mittel verfügt, sich bei vernünftiger Überlegung zu einem Prozess entschliessen würde. Eine Partei soll einen Prozess, den sie auf eigene Rechnung und Gefahr nicht führen würde, nicht deshalb anstrengen können, weil er sie nichts kostet. Diese vom Bundesgericht zum Begriff der Aussichtslosigkeit gemäss Art. 29 Abs. 3 BV entwickelte Praxis ist auch für die Auslegung von Art. 117 Ingress und lit. b ZPO zu berücksichtigen. Die Erfolgsaussichten im Hauptverfahren sind in vorläufiger und summarischer Prüfung des Prozessstoffes, namentlich aufgrund der bis dahin vorliegenden Akten für den Zeitpunkt der Einreichung des Gesuchs abzuschätzen (vgl. BGE 140 V 521 E. 9.1 mit Hinweisen; BGer 5A_946/2016 vom 10. April 2017 E. 2 mit Hinweisen auf BGE 139 III 475 E. 2.2 und BGE 138 III 217 E. 2.2.4; BGer 1C_665/2012 und 1C_119/2013 vom 19. April 2013 E. 3.2 mit Hinweis auf BGE 133 III 614 E. 5, 130 I 180 E. 2.1 und 129 I 129 E. 2.3.1, BGE 128 I 225 E. 2.5.3; D. Wuffli, Die unentgeltliche Rechtspflege in der Schweizerischen Zivilprozessordnung, Zürich/St. Gallen 2015, Rz. 333 ff.). Vom Erfordernis eines aktuellen Rechtsschutzinteresses ist ausnahmsweise dann abzusehen, wenn sich die mit der Beschwerde aufgeworfene Frage jederzeit unter gleichen oder ähnlichen Umständen wieder stellen könnte, an ihrer Beantwortung wegen ihrer grundsätzlichen Bedeutung ein hinreichendes öffentliches Interesse besteht und eine rechtzeitige richterliche Überprüfung im Einzelfall ansonsten kaum je möglich wäre (Geisser/Zogg, in: Rizvi/Schindler/Cavelti [Hrsg.], Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege, Praxiskommentar, Zürich/St. Gallen 2020, N 15 zu Art. 45 VRP).
In der angefochtenen Verfügung vom 6. Januar 2021 legte die Vorinstanz eingangs den Sachverhalt, die Begründung des Beschwerdeführers im Rekurs und die Rechtslage in Bezug auf die öffentliche Arbeitsvermittlung dar. Daraus schloss sie, dass die Gewinnaussichten der im Rekursverfahren vor dem Volkswirtschaftsdepartement gestellten Anträge beträchtlich geringer seien als die Verlustgefahren. Die Anträge erschienen im Sinn der bundesgerichtlichen Rechtsprechung als aussichtslos, weshalb das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege abzuweisen sei.
Der Beschwerdeführer macht im Wesentlichen geltend, er habe ein Recht auf Arbeit und Integration in den ersten Arbeitsmarkt. Dieses Recht werde ihm vom Kanton St. Gallen vorenthalten. Das RAV und das Amt für Wirtschaft und Arbeit hätten ihm bis heute kein brauchbares Integrationskonzept unterbreitet. Die Strategie, dass er sich auf offene Stellen bewerben solle, bei denen er als Langzeitarbeitsloser absolut keine Chance habe, sei unbrauchbar. Die Angelegenheit könne einfach aussergerichtlich gelöst werden, indem man ihm einen seine Fähigkeiten, Fertigkeiten, Kenntnisse und Talente berücksichtigenden, zufriedenstellenden Job gebe. Auf die Abweisung seines Gesuchs um unentgeltliche Rechtspflege und Rechtsverbeiständung zufolge Aussichtslosigkeit geht der Beschwerdeführer in seiner Beschwerde mit keinem Wort ein. Er legt nicht dar, inwiefern sein Rekurs nicht aussichtslos und die angefochtene Verfügung demzufolge falsch sein sollte.
Das Bundesgesetz über die Arbeitsvermittlung und den Personalverleih (SR 823.11, AVG) bezweckt die Einrichtung einer öffentlichen Arbeitsvermittlung, die zur Schaffung und Erhaltung eines ausgeglichenen Arbeitsmarktes beiträgt. Die Arbeitsämter in den Kantonen erfassen die sich meldenden Stellensuchenden und die gemeldeten offenen Stellen. Sie beraten Stellensuchende und Arbeitgeber bei der Wahl oder der Besetzung eines Arbeitsplatzes und bemühen sich, die geeigneten Stellen und Arbeitskräfte zu vermitteln. Sie berücksichtigen bei der Vermittlung die persönlichen Wünsche, Eigenschaften und beruflichen Fähigkeiten der Stellensuchenden sowie die Bedürfnisse und betrieblichen Verhältnisse der Arbeitgeber sowie die allgemeine Arbeitsmarktlage (Art. 24 Abs. 1 und 2 AVG). Die Arbeitsämter stellen ihre Dienste allen schweizerischen Stellensuchenden und den in der Schweiz domizilierten Arbeitgebern unparteiisch zur Verfügung (Art. 26 Abs. 1 AVG). Die Arbeitsmarktbehörden erfassen die sich meldenden Stellensuchenden und die gemeldeten offenen Stellen nach einheitlichen Kriterien (Art. 51 Abs. 1 der Verordnung über die Arbeitsvermittlung und den Personalverleih, SR 823.111, AVV). Nach Art. 52 AVV stellen die zuständigen Amtsstellen sicher, dass bei Bedarf Eignungen und Neigungen eines Stellensuchenden abgeklärt werden (lit. a) und Stellensuchende bezüglich Weiterbildungs- und Umschulungsmöglichkeiten beraten werden (lit. b). Die individuelle Vermittlung nach Art. 24 Abs. 2 AVG kommt nur in Frage, wenn der Stellensuchende oder der Arbeitgeber dies wünschen (A. Pfeiffer, in: M. Kull [Hrsg.], Stämpflis Handkommentar, Bern 2014, N 9 zu Art. 24 AVG). Die Vermittlungspflicht nach Art. 26 AVG ist als Pflicht zum Tätigwerden zu verstehen. Ein Anspruch auf Vermittlungserfolg lässt sich daraus jedoch nicht ableiten (Pfeiffer, a.a.O., N 5 zu Art. 26 AVG).
Die regionalen Arbeitsvermittlungszentren vollziehen die öffentliche Arbeitsvermittlung und -beratung (Art. 5 des Gesetzes über Arbeitslosenversicherung und Arbeitsvermittlung, sGS 361.0, ALVG). Das Amt für Wirtschaft und Arbeit vollzieht die Gesetzgebung über Arbeitslosenversicherung und Arbeitsvermittlung, soweit kein anderes Vollzugsorgan zuständig ist. Es handelt in ausserordentlichen Situationen für das regionale Arbeitsvermittlungszentrum, insbesondere, wenn dieses überlastet ist oder dessen Verfügungen angefochten werden (Art. 1 Abs. 1 und 2 der Verordnung über Arbeitslosenversicherung und Arbeitsvermittlung, sGS 361.11).
Das Legalitätsprinzip nach Art. 5 Abs. 1 BV ist ein allgemeiner rechtsstaatlicher Grundsatz, der für die gesamte Staatstätigkeit verbindlich ist. Danach muss sich ein staatlicher Akt auf eine materiellgesetzliche Grundlage stützen, die hinreichend bestimmt und vom staatsrechtlich hierfür zuständigen Organ erlassen worden ist. Es dient damit einerseits dem demokratischen Anliegen der Sicherung der staatsrechtlichen Zuständigkeitsordnung, andererseits dem rechtsstaatlichen Anliegen der Rechtsgleichheit, Berechenbarkeit und Voraussehbarkeit des staatlichen Handelns. Das Legalitätsprinzip gilt für das ganze Verwaltungshandeln mit Einschluss der Leistungsverwaltung (zum Ganzen BGer 2C_441/2017 vom 23. August 2017 E. 3.1 mit Hinweisen). Das Prinzip der Gesetzesmässigkeit beherrscht demnach auch die Leistungsverwaltung. Da diese jedoch im Grundsatz begünstigt und nicht belastet, gehen die Anforderungen an die Normstufe und Normdichte weniger weit als in der Eingriffsverwaltung. Die Voraussetzungen staatlicher Leistungen müssen nicht immer bis ins Letzte normativ umschrieben sein; unter Umständen genügen auch allgemeine Ziel- und Aufgabennormen als gesetzliche Grundlage (Tschannen/Zimmerli/Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl. 2014, S. 145 f.).
Das Verbot des Rechtsmissbrauchs, verankert in Art. 2 Abs. 2 des Zivilgesetzbuches (SR 210, ZGB), gilt auch im öffentlichen Recht. Es bindet sowohl Behörden als auch Private. Rechtsmissbrauch liegt vor, wenn ein Rechtsinstitut zweckwidrig zur Verwirklichung von Interessen verwendet wird, die dieses Rechtsinstitut nicht schützen will. Rechtsmissbräuchliches Verhalten zeichnet sich dadurch aus, dass es den anspruchsbegründenden Tatbestand nur nach dem Wortlaut, nicht auch nach dem Sinn des Gesetzes erfüllt. Verhält es sich so, kann die erhoffte Rechtsfolge gar nicht eintreten (Tschannen/Zimmerli/Müller, a.a.O., S. 182).
Der Anspruch auf öffentliche Arbeitsvermittlung ist im Bereich der Leistungsverwaltung anzusiedeln. Anspruchsberechtigt sind die sich meldenden Stellensuchenden. Inhalt des Anspruchs ist die Beratung durch die Arbeitsämter bzw. das RAV und deren Bemühung, unter Berücksichtigung der persönlichen Wünsche, Eigenschaften und beruflichen Fähigkeiten des Suchenden eine geeignete Stelle zu vermitteln. Art. 24 und 26 AVG begründen lediglich eine Pflicht der Behörden, tätig zu werden; ein Anspruch auf Vermittlungserfolg lässt sich daraus indessen nicht ableiten. Insofern, als der Beschwerdeführer in seinem Rekurs gegen den Ausschluss von der öffentlichen Arbeitsvermittlung vom 11. November 2020 beantragt, der Kanton St. Gallen habe ihm eine Stelle zu verschaffen, erweist sich das Rechtsmittel aus aussichtslos. Auch die Beauftragung einer ausserkantonalen Stelle oder Privatperson ist im Gesetz nirgends vorgesehen.
Auch wenn in den fraglichen Bestimmungen von Art. 24 und 26 AVG zum Verhalten der Stellensuchenden und daraus allenfalls resultierender Rechtsfolgen nichts gesagt wird, ergibt sich aus dem mit der öffentlichen Arbeitsvermittlung angestrebten Ziel (Vermittlung einer Arbeitsstelle) zwingend, dass die stellensuchende Person mitzuwirken hat. Ohne deren Mitarbeit (Einreichen von Unterlagen, Erstellen des Lebenslaufs, Wahrnehmen von Terminen, Bewerben auf mögliche offene Stellen, etc.) wird jede erfolgversprechende Unterstützung bei der Stellensuche von Vornherein im Keim erstickt. Die öffentliche Arbeitsvermittlung als Teil der Leistungsverwaltung ist somit nicht voraussetzungslos geschuldet. Das Staatssekretariat für Wirtschaft (SECO) hat gestützt auf Art. 31 AVG Weisungen zur öffentlichen Arbeitsvermittlung in Form der sogenannten AVG-Praxis erlassen (unter www.arbeit.swiss). Darin sind die Anforderungen an die Beratung von Stellensuchenden festgehalten. Es haben regelmässig persönliche Beratungsgespräche mit der stellensuchenden Person stattzufinden, deren Inhalt protokolliert wird. Basierend auf den abgeklärten Widereingliederungsmöglichkeiten ist mit der stellensuchenden Person gemeinsam eine Wiedereingliederungsstrategie zu erarbeiten, worin die gegenseitig vereinbarten Verpflichtungen und Ansprüche festgehalten werden. Diese sollen nach dem Prinzip von Leistung und Gegenleistung zwischen dem Stellensuchenden und der öffentlichen Arbeitsvermittlung im Gleichgewicht sein. Sie werden in der Wiedereingliederungsstrategie schriftlich festgehalten. Verletzen Stellensuchende das in der Wiedereingliederungsstrategie Festgehaltene, werden sie schriftlich abgemahnt und darauf hingewiesen, dass sie bei anhaltender Widerhandlung den Anspruch auf die öffentliche Arbeitsvermittlung verlieren (vgl. AVG-Praxis C6 und C12).
In der Wiedereingliederungsstrategie vom 9. März 2020 wurden als Pflichten des Beschwerdeführers vereinbart, dass dieser sich intensiv um Arbeit bemüht und auf Stellenzuweisungen bewirbt, dass er bereit ist, eine zumutbare Stelle anzunehmen und dass er die vereinbarten Beratungstermine wahrnimmt (act. 2/20 in den Rekursakten VD/AWA-20.16). Indem der Beschwerdeführer den Beratungstermin mit der Leiterin des RAV Y.__ vom 20. November 2020 nicht wahrnahm und sich teils nicht auf Stellenzuweisungen bewarb, verletzte er seine Mitwirkungspflichten. Sowohl in der Wiedereingliederungsstrategie als auch im Schreiben des Leiters der Hauptabteilung Arbeitslosenversicherung vom 12. Oktober 2020 war er auf die Folgen der Verletzung, die Abmeldung von der öffentlichen Arbeitsvermittlung, hingewiesen worden. Er teilte daraufhin vielmehr mit, dass er auch künftig keine Beratungstermine mit der ihm zugewiesenen Beraterin wahrnehmen werde. Es ist daher nicht davon auszugehen, dass der Beschwerdeführer seinen Pflichten im Rahmen der Arbeitsvermittlung in Zukunft nachkommen wird. Aufgrund seiner Forderungen, ihm sei ein Integrationsexperte oder eine externe Person zur Seite zu stellen, worauf kein Anspruch besteht, und sein Dossier sei dem Kanton St. Gallen zu entziehen, ist er offensichtlich nicht bereit, die Hilfestellung der öffentlichen Arbeitsvermittlung im gesetzlichen Rahmen weiterhin in Anspruch zu nehmen. Er erachtet deren bisherige Tätigkeit als nutzlos, das RAV bringe nichts auf die Reihe. Die zwei bisherigen Berater hat er "fristlos entlassen". Aus den Akten geht jedoch hervor, dass die Beratertätigkeit über mehrere Monate hinweg vorschriftsgemäss ausgeführt wurde. Dass es bisher – aus welchen Gründen auch immer – nicht zu einer Anstellung des Beschwerdeführers gekommen ist, vermag daran nichts zu ändern.
Wie das Amt für Wirtschaft und Arbeit zutreffend ausführt, hat der Beschwerdeführer falsche Erwartungen an die öffentliche Arbeitsvermittlung. Die Fortführung der öffentlichen Arbeitsvermittlung, so wie sie im AVG vorgesehen ist, vom Beschwerdeführer jedoch abgelehnt wird, erscheint damit nicht mehr sinnvoll, sondern wohl von Vornherein als aussichtslos. Der Beschwerdeführer verhindert mit seinem Verhalten, dass die Mitarbeiter des RAV ihn zielführend beraten oder gar erfolgreich vermitteln können. Der mit der öffentlichen Arbeitsvermittlung verbundene Zweck kann so nicht eintreten. Der Beschwerdeführer rechnet ja selbst nicht mit einem Erfolg. Damit hat er jedoch seinen Anspruch auf öffentliche Arbeitsvermittlung verwirkt. Sein Festhalten an der Anmeldung beim RAV ist rechtsmissbräuchlich, womit der Ausschluss von der öffentlichen Arbeitsvermittlung durch das Amt für Wirtschaft und Arbeit mit Wirkung ab 21. Oktober 2020 im Rahmen einer summarischen Prüfung als rechtmässig erscheint.
Bei dieser Ausgangslage erscheint die Überprüfung der von der Vorinstanz im Rahmen einer vorläufigen und summarischen Prüfung erfolgten Verneinung der Erfolgsaussichten im Rekursverfahren vor dem Volkswirtschaftsdepartement als korrekt erfolgt. Der in der angefochtenen Verfügung vom 6. Januar 2021 getroffene Schluss, wonach daher die unentgeltliche Rechtspflege und Rechtsverbeiständung zufolge Aussichtslosigkeit im Rekursverfahren vor dem Volkswirtschaftsdepartement nicht zu gewähren seien, lässt sich daher nicht beanstanden. Die Gewinnaussichten des Rekurses gegen den Ausschluss von der öffentlichen Arbeitsvermittlung vom 28. Oktober 2020 sind aufgrund der Aktenlage offensichtlich als beträchtlich geringer einzustufen als die damit einhergehenden Verlustgefahren. Die Beschwerde ist daher abzuweisen.
Bei diesem Verfahrensausgang sind die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine Entscheidgebühr von CHF 800 erscheint angemessen (Art. 7 Ziff. 222 der Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12). Auf die Erhebung der Kosten ist ausnahmsweise und zufolge voraussichtlicher Uneinbringlichkeit zu verzichten (Art. 97 VRP).
Demnach erkennt das Verwaltungsgericht zu Recht: