Entscheid vom 25. April 2022
Besetzung
Abteilungspräsident Zürn; Verwaltungsrichterin Bietenharder, Verwaltungsrichter Engeler; Gerichtsschreiber Bischofberger
Verfahrensbeteiligte
R.__ und S.__,
Beschwerdeführer,
vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Armin Eugster, Advokatur 107, Rorschacher Strasse 107, 9000 St. Gallen,
gegen
Bildungsrat des Kantons St. Gallen, Davidstrasse 31, 9001 St. Gallen,
Vorinstanz,
Gegenstand
Gesuch um Bewilligung von privatem Einzelunterricht für A., B. und C.__
Das Verwaltungsgericht stellt fest:
Am 22. September 2021 ersuchten R.__ und S.__ beim Bildungsrat um Bewilligung für privaten Einzelunterricht ihrer drei Kinder A.__ (geboren 2010), B.__ (geboren 2012) und C.__ (geboren 2015) während der Dauer der Pandemie, mit Beginn ab Ende der Herbstferien 2021 am 25. Oktober 2021. Mit Verfügung vom 17. November 2021 wies der Bildungsrat das Gesuch ab. Gleichzeitig ordnete er an, dass A., B. und C.__ weiterhin die öffentliche Volksschule zu besuchen oder R.__ und S.__ der Schulgemeinde X.__ den Nachweis zu erbringen hätten, dass ihre Kinder an einer anerkannten Privatschule beschult würden.
Gegen die Verfügung des Bildungsrates (Vorinstanz) vom 17. November 2021 (versandt am 1. Dezember 2021) erhoben R.__ und S.__ (Beschwerdeführer) durch ihren Rechtsvertreter am 14. Dezember 2021 Beschwerde beim Verwaltungsgericht mit dem Rechtsbegehren, der angefochtene Entscheid sei unter Kosten- und Entschädigungsfolge, zuzüglich Mehrwertsteuer, aufzuheben und es sei das Gesuch für einen privaten Einzelunterricht für A., B. und C.__ zu bewilligen. Eventualiter sei die Angelegenheit zur neuen Beurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen. Am 26. Januar 2022 schloss die Vorinstanz auf kostenfällige Abweisung der Beschwerde. In der Folge liessen sich die Beschwerdeführer am 11. Februar 2022 und 17. März 2022 und die Vorinstanz am 1. März 2022 abschliessend vernehmen.
Auf die Erwägungen der angefochtenen Verfügung, die Ausführungen der Verfahrensbeteiligten zur Begründung ihrer Anträge und die Akten wird, soweit wesentlich, in den Erwägungen eingegangen.
Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben ([Art. 125 des Volksschulgesetzes; sGS 213.1, VSG, in Verbindung mit] Art. 59bis Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege; sGS 951.1, VRP). Als gesetzliche Vertreter ihrer drei Kinder sind die Beschwerdeführer zur Ergreifung des Rechtsmittels in eigenem Namen befugt (vgl. Art. 64 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP; Art. 304 Abs. 1 des Schweizerischen Zivilgesetzbuches; SR 210, ZGB; VerwGE B 2021/32 vom 9. September 2021; VerwGE B 2020/39 vom 16. Juli 2020 E. 1; VerwGE B 2018/97 vom 16. März 2019, bestätigt mit BGer 2C_395/2019 vom 8. Juni 2020, je E. 1 mit Hinweisen). Die Beschwerde gegen die am 1. Dezember 2021 versandte Verfügung der Vorinstanz vom 17. November 2021 wurde mit Eingabe vom 14. Dezember 2021 rechtzeitig erhoben und erfüllt in formeller und inhaltlicher Hinsicht die gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 VRP). Auf die Beschwerde ist einzutreten.
Art. 19 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (SR 101, BV) gewährleistet als Grundrecht einen Anspruch auf ausreichenden und unentgeltlichen Grundschulunterricht. Zuständig für das Schulwesen sind die Kantone (Art. 62 Abs. 1 BV). Sie gewähren einen ausreichenden Grundschulunterricht, der allen Kindern offensteht. Er ist obligatorisch und an öffentlichen Schulen unentgeltlich (Art. 62 Abs. 2 BV). Der Grundschulunterricht muss genügen, um die Schüler sachgerecht auf ein selbstverantwortliches Leben im modernen Alltag vorzubereiten. Der verfassungsmässige Anspruch auf staatliche Leistung betrifft nur die öffentliche Grundschule. Die Anforderung des ausreichenden Grundschulunterrichts im Sinne von Art. 19 BV belässt den Kantonen bei der Regelung des Grundschulwesens einen erheblichen Gestaltungsspielraum. Der Anspruch auf ausreichenden Grundschulunterricht wird verletzt, wenn die Ausbildung des Kindes – sei es durch den Staat, sei es durch die Eltern – in einem Masse eingeschränkt wird, dass die Chancengleichheit nicht mehr gewahrt ist, bzw. wenn das Kind Lehrinhalte nicht vermittelt erhält, die in der hiesigen Wertordnung als unverzichtbar gelten. Der Grundschulunterricht untersteht staatlicher Leitung oder Aufsicht (Art. 62 Abs. 2 Satz 2 BV). Aus der Aufsicht folgt, dass der Verfassungsgeber von der Möglichkeit privater Schulen ausgeht; in diesem Fall sollen diese staatlicher Aufsicht unterstehen. Die Bundesverfassung will damit sicherstellen, dass der Grundschulunterricht auch dann, wenn er von nicht öffentlichen Schulen wahrgenommen wird, ausreichend ist. Der Bundesverfassungsgeber setzt nur die minimalen Anforderungen, damit die der Bildungsverfassung zugrundeliegenden Werte verwirklicht werden. Innerhalb dieses verfassungsrechtlichen Rahmens kommt den Kantonen bei der Regulierung des Privatschulwesens grundsätzlich ein weites Ermessen zu. Den Kantonen steht es namentlich frei, ein Grundrecht auf häuslichen Privatunterricht vorzusehen oder diesen gesetzlich zuzulassen, wobei die entsprechenden Regelungen den bundesrechtlichen Anforderungen des ausreichenden Grundschulunterrichts genügen müssen. Art. 19 BV in Verbindung mit Art. 62 Abs. 2 BV gewährleistet den privaten Einzelunterricht indes nicht (vgl. dazu BGE 146 I 20 E. 4.2 f. mit Hinweisen). Dasselbe gilt für Art. 3 Ingress und lit. a der Verfassung des Kantons St. Gallen (SR 131.225, sGS 111.1, KV, vgl. dazu BGer 2C_738/2010 vom 24. Mai 2011 E. 3.4, in: EuGRZ 2011, S. 692 ff.).
Der private Einzelunterricht ist in Art. 123 VSG im Abschnitt "VIII. Privatunterricht" geregelt: Laut Abs. 1 dieser Bestimmung werden für den privaten Einzelunterricht die Vorschriften des VSG über die Privatschulen sachgemäss angewendet. Nach Abs. 2 erteilt der Bildungsrat die Bewilligung, wenn zudem die Erziehung zur Gemeinschaftsfähigkeit sichergestellt ist. Der Verweis in Art. 123 Abs. 1 VSG betrifft die Vorschriften des Art. 115 ff. VSG: Danach unterstehen die Privatschulen, die schulpflichtige Kinder unterrichten, der staatlichen Aufsicht (Art. 115 VSG), und deren Errichtung und Führung bedürfen einer Bewilligung des Bildungsrates (Art. 116 VSG). Diese wird erteilt, wenn Schulleitung, fachliche Führung, Organisation und Schulräumlichkeiten einen der öffentlichen Schule gleichwertigen, auf Dauer angelegten Unterricht gewährleisten sowie die obligatorischen Unterrichtsbereiche der öffentlichen Schule unterrichtet werden (Art. 117 Abs. 1 VSG). Der Bildungsrat kann die Bewilligung mit Auflagen verbinden, um die Gleichwertigkeit des Unterrichts sicherzustellen (Art. 117 Abs. 2 VSG). Nach Art. 120 Abs. 1 VSG darf in Privatschulen unterrichten, wer dafür eine Lehrbewilligung besitzt. Eine solche erhält, wer für die vorgesehene Lehrtätigkeit eine ausreichende Ausbildung nachweist und die persönlichen Voraussetzungen erfüllt (Art. 120 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 56 ff. VSG). Entsprechend dem Wortlaut von Art. 123 VSG handelt es sich bei der Bewilligung für den privaten Einzelunterricht um eine Polizeibewilligung, d.h. die Gesuchsteller haben einen Anspruch auf Bewilligungserteilung, wenn sie die gesetzlichen Voraussetzungen erfüllen (vgl. dazu auch B. Mascello, Elternrecht und Privatschulfreiheit, Wil 1995, S. 152). Sachgemässe Rechtsanwendung, wie sie Art. 123 Abs. 1 VSG in Bezug auf Art. 115 ff. VSG vorschreibt, bedeutet, dass die Voraussetzungen von Art. 117 VSG nicht unbesehen übernommen werden können. Vielmehr haben die Gesuchsteller darzulegen, dass ihr Gesuch den nämlichen Voraussetzungen unter Berücksichtigung der Besonderheiten des Einzelunterrichts zu genügen vermag (vgl. dazu VerwGE B 2005/105 vom 25. Oktober 2005 E. 2a Abs. 4 mit Hinweis, in: GVP 2005 Nr. 9).
Vorab nicht umstritten ist, dass die Beschwerdeführer um Bewilligung von privatem Einzelunterricht und – trotz der geplanten Beschulung durch die K-GmbH (nachfolgend: K-GmbH, vgl. dazu E. 4.2 hiernach) – nicht um Bewilligung zur Führung einer Privatschule ersuchen (vgl. zur Abgrenzung von Privatunterricht und Privatschule BGer 2C_593/2010 vom 20. September 2011 E. 2.1, allerdings in Bezug auf §§ 68 ff. des Zürcher Volksschulgesetzes; LS 412.100). Weiter erachtete die Vorinstanz in Erwägung 3b der angefochtenen Verfügung (act. 2, S. 3) das Bewilligungskriterium "auf Dauer ausgelegter Unterricht" nicht als erfüllt. In ihrer Vernehmlassung vom 1. März 2022 (act. 15) führte sie unter Anrufung der Verwaltungsgerichtsentscheide VerwGE B 2005/105 vom 25. Oktober 2005 und VerwGE B 2010/77 vom 27. August 2010, vom Bundesgericht bestätigt mit Urteil BGer 2C_738/2010 vom 24. Mai 2011 (E. 3.5.6), überdies aus, selbst wenn das Kriterium der Dauerhaftigkeit gegeben wäre, sei das Gesuch mangels Gewährleistung der Erziehung der beschulten Kinder zur Gemeinschaftsfähigkeit abzuweisen.
Wie die Beschwerdeführer zutreffend erkannt haben (act. 12 Ziff. 2), ist in Art. 123 in Verbindung mit Art. 117 Abs. 1 Ingress und lit. a VSG die "Dauer" des Privatunterrichts nicht definiert. Insbesondere wird darin weder eine Minimaldauer vorausgesetzt noch eine Befristung des Privatunterrichts untersagt. Entsprechend ist im Merkblatt "Privater Einzelunterricht (Homeschooling)" des Amtes für Volksschule (act. 8/2a/1), in welchem unter Ziff. 8.3 verlangt wird, dass das Gesuch Angaben zur vorgesehenen Dauer des privaten Einzelunterrichts enthalten müsse, auch keine Mindestdauer oder ein Befristungsverbot vorgesehen. In der Botschaft des damaligen Regierungsrates zum Entwurf eines Volksschulgesetzes vom 23. Juni 1981 (ABl 1981, S. 1073 ff., S. 1108 f.) wird zum unbestimmten Passus "auf Dauer angelegter Unterricht" in Art. 117 Abs. 1 Ingress und lit. a VSG (Art. 122 Abs. 1 des Entwurfs) ausgeführt, die Forderung nach der Gewährleistung eines kontinuierlichen Unterrichts setze voraus, dass die Trägerschaft einer Privatschule Gewähr für eine gewisse Leistungsfähigkeit biete. Eine detaillierte Überprüfung und Überwachung der finanziellen Tragbarkeit einer Privatschule sei allerdings weder notwendig noch praktisch durchführbar. H. Plotke (Schweizerisches Schulrecht, 2. Aufl. 2003, S. 674) stellt die Dauerhaftigkeit des Betriebes, nicht zuletzt in finanzieller Hinsicht, in Zusammenhang mit der Vertrauenswürdigkeit der Trägerschaft.
Die Vorinstanz erachtete vorliegend das Kriterium "auf Dauer angelegter Unterricht" in der angefochtenen Verfügung (act. 2, S. 3 E. 3b) deswegen als nicht erfüllt, weil sich das Gesuch der Beschwerdeführer vom 22. September 2021 (act. 8/1) auf eine nur beschränkte Zeitspanne – "während der Pandemie" – bezogen habe. Hingegen hat sie nicht in Abrede gestellt, dass der beantragte private Einzelunterricht unter den Gesichtspunkten der Leistungsfähigkeit sowie der Vertrauenswürdigkeit der Beschwerdeführer resp. der von diesen mit dem privaten Einzelunterricht betrauten K-GmbH (vgl. dazu E. 4.2 hiernach) auf Dauer angelegt ist.
Die Beschwerdeführer hielten in ihrem Gesuch vom 22. September 2021 (act. 8/1) bezüglich der vorgesehenen Dauer des privaten Einzelunterrichts fest, die Bewilligung sei für die Dauer der Pandemie zu erteilen. Damit enthielt das Gesuch zwar tatsächlich nur unbestimmte Angaben zur vorgesehenen Dauer des privaten Einzelunterrichts (vgl. dazu Entwurf des Eidgenössischen Departements des Innern EDI zum Grundlagenpapier zur mittel- und längerfristigen Entwicklung der Covid-19-Epidemie und zum Wechsel in die "normale Lage" vom 30. März 2022 [bis 22. April 2022 in Konsultation bei den Kantonen], www.bag.admin.ch, worin trotz der Aufhebung der letzten Massnahmen in der Verordnung über Massnahmen in der besonderen Lage zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie vom 16. Februar 2022 [Covid-19-Verordnung besondere Lage; AS 2022 97, vgl. dazu Art. 12 Abs. 2 dieser Verordnung] bereits Prognosen über den weiteren Verlauf der Covid-19-Pandemie in den Herbst- und Wintermonaten 2022/23 angestellt werden). Im Beschwerdeverfahren ergänzten die Beschwerdeführer jedoch ihr Gesuch mit der Beschulungsbestätigung der K-GmbH vom 8. Dezember 2021 (act. 3/4) nachträglich (vgl. zur Einschränkung des Novenverbots nach Art. 61 Abs. 3 VRP, soweit es sich bei der Vorinstanz um keine richterliche Behörde handelt, VerwGE B 2021/40 vom 24. September 2021 E. 3 mit Hinweisen), nachdem sie im erstinstanzlichen Verfahren weder von der Vorinstanz noch vom Leiter Abteilung Aufsicht und Schulqualität des Amtes für Volksschule (vgl. dazu dessen E-Mails vom 14. Oktober 2021 und 2. Dezember 2021, act. 8/7 und act. 3/3) aufgefordert worden waren, die Angaben zur Dauer des Unterrichts zu ergänzen (vgl. dazu aber "Vorabklärungsentscheid" des Dienstes für Recht und Personal des Bildungsdepartements vom 4. Oktober 2021, act. 8/4, worin die Beschwerdeführer bereits darauf hingewiesen wurden, dass die Bewilligungsvoraussetzung "auf Dauer angelegter Unterricht" wohl nicht erfüllt sei). In der Beschulungsbestätigung hat sich die K-GmbH, eine vom Bildungsrat bewilligte Privatschule (vgl. Verzeichnis der Privatschulen im Kanton St. Gallen, Stand: 23. Februar 2022, www.sg.ch), verpflichtet, die Kinder der Beschwerdeführer mindestens bis zu den Sommerferien 2023 im Privatunterricht gemäss Lehrplan 21 zu beschulen. Demzufolge ist der von den Beschwerdeführern beantragte private Einzelunterricht auf Dauer im Sinne von Art. 123 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 117 Abs. 1 Ingress und lit. a VSG, d.h. mindestens bis Ende Schuljahr 2022/23 (vgl. dazu auch Art. 17 VSG), angelegt. Bereits aus diesem Grund wäre die Beschwerde im Eventualantrag gutzuheissen, die angefochtene Verfügung aufzuheben und die Sache zur Prüfung der weiteren Bewilligungsvoraussetzungen an die Vorinstanz zurückzuweisen. Aus prozessökonomischen Gründen rechtfertigt es sich indessen, auf das von der Vorinstanz in ihrer Vernehmlassung vom 1. März 2022 (act. 15) angeführte und einer Bewilligung entgegenstehende Kriterium der Gemeinschaftsfähigkeit einzugehen.
Die Erziehung der Kinder zu gemeinschaftsfähigen Menschen ist ein zentrales Anliegen des schulischen Bildungs- und Erziehungsauftrags (Art. 3 Abs. 1 Satz 1 VSG). Um dieses Anliegen sicherstellen zu können, ist namentlich der Kontakt mit gleichaltrigen Kindern von besonderer Bedeutung. Dieser Kontakt ist beim Einzelunterricht grundsätzlich nicht gewährleistet, weshalb die Gefahr besteht, dass die Vermittlung sozialer Kompetenzen nicht oder nur ungenügend umgesetzt wird. Dieser Gefahr muss mit geeigneten Massnahmen begegnet werden, welche die integrative Funktion des Unterrichts im Klassenverband zu ersetzen vermögen. Dabei ist davon auszugehen, dass allein die Teilnahme an Freizeitaktivitäten zusammen mit anderen Kindern nicht genügt, um den Anforderungen von Art. 123 Abs. 2 VSG gerecht zu werden. Diese Aktivitäten sind anders als der Schulunterricht freiwilliger Natur und selbst gewählt. Sie stellen nicht die gleichen Anforderungen an soziale Fähigkeiten wie Rücksichtnahme und Toleranz, wie dies der obligatorische Unterricht im Klassenverband tut. Die Erziehung zur Gemeinschaftsfähigkeit im Sinne von Art. 123 Abs. 2 VSG muss deshalb nicht nur durch eine entsprechende Freizeitgestaltung, sondern zusätzlich auch durch spezifische Massnahmen und Vorkehren der Unterrichtsgestaltung sichergestellt werden. Diese Anforderungen sind in der Tat nicht leicht zu erfüllen, zumal sich Einzelunterricht und Erziehung zur Gemeinschaftsfähigkeit zumindest ein Stück weit ausschliessen. Entsprechend ist es mit Blick auf die Wichtigkeit dieses erzieherischen Anliegens sowohl für das Kind als auch für die Gesellschaft ohne weiteres gerechtfertigt, an dessen Erfüllung hohe Anforderungen zu stellen (vgl. dazu VerwGE B 2005/105 vom 25. Oktober 2005, in: GVP 2005 Nr. 9, E. 2c; VerwGE B 2010/77 vom 24. August 2010, bestätigt mit BGer 2C_738/2010 vom 24. Mai 2011, E. 6.3 je mit Hinweisen, siehe dazu auch J. Reich, "Homeschooling" zwischen elterlichem Erziehungsrecht, staatlicher Schulpflicht und Kindeswohl, in: ZBl 2012, S. 567 ff., S. 604). Das Bundesgericht führte dazu in dem von der Vorinstanz angerufenen Urteil BGer 2C_738/2010 vom 24. Mai 2011 aus (E. 3.5.6), es sei nicht willkürlich, wenn für die Erziehung zur Gemeinschaftsfähigkeit nicht nur auf die elterliche Erziehung, auf Freizeitaktivitäten und auf Kontakte mit Freunden und Bekannten vertraut werde, sondern auch ein ausserfamiliäres und freundschaftsunabhängiges Umfeld einbezogen werde. Denn nur dort könne eine familienunabhängige Auseinandersetzung mit Erwachsenen, Vorgesetzten, Respektpersonen, anderen Kindern mit teilweise anderen Kulturen erfolgen, was die Kinder befähige, sich im späteren Leben bestmöglich zu integrieren, und ihnen die gleichen Chancen eröffne. Willkürlich wäre indes, wenn so hohe Anforderungen an die Erziehung zur Gemeinschaftsfähigkeit gestellt würden, dass die Kinder gleichsam eine Schule besuchen müssten.
Entgegen dem Sachverhalt, welcher den Entscheiden VerwGE B 2005/105 vom 25. Oktober 2005 und VerwGE B 2010/77 vom 27. August 2010 resp. dem Urteil BGer 2C_738/2010 vom 24. Mai 2011 zugrunde lag, sollen die Kinder der Beschwerdeführer im vorliegenden Fall nicht durch ihre Eltern, sondern durch externe Lehrpersonen der K-GmbH unterrichtet werden. Darüber hinaus sollen sie sodann auch nicht nur an freiwilligen Freizeitaktivitäten, wie Instrumentalunterricht (vgl. dazu act. 4/7) oder sportliche Betätigungen durch Vereinsbesuche (vgl. dazu E-Mail der Beschwerdeführer vom 19. Oktober 2021, act. 8/7), sondern wöchentlich an zwei Halbtagen im Klassenverband in der Tagesschule der K-GmbH in Y.__ an diversen Projektnachmittagen (Gruppenarbeiten) teilnehmen (vgl. Beschulungsbestätigung der K-GmbH vom 8. Dezember 2021, act. 3/4 f.). Wie die Beschwerdeführer in ihrer Stellungnahme vom 17. März 2022 (act. 18, S. 3 f.) zutreffend dargetan haben, vermag der blosse Verweis der Vorinstanz in ihrer Vernehmlassung vom 1. März 2022 (act. 15) auf die zitierte verwaltungsgerichtliche Rechtsprechung bei dieser Sachlage nicht zu genügen, um das Gesuch der Beschwerdeführer ohne vertieftere Prüfung mangels Sicherstellung der Erziehung zur Gemeinschaftsfähigkeit im Sinne von Art. 123 Abs. 2 VSG von vornherein zu verweigern. Vielmehr wäre die Vorinstanz gehalten gewesen, sich diesbezüglich inhaltlich mit dem strittigen Gesuch der Beschwerdeführer näher auseinanderzusetzen (vgl. dazu auch VerwGE B 2010/47 vom 8. Juni 2010 E. 2.4, wonach es [erstinstanzlich] Sache des Erziehungs- bzw. Bildungsrates ist, die Bewilligungsvoraussetzungen zu prüfen und zu werten). Da sie dies unterliess (vgl. act. 20), ist die angefochtene Verfügung aufzuheben und die Sache in Gutheissung des Eventualbegehrens der Beschwerdeführer zu neuer Entscheidung an die Vorinstanz zurückzuweisen.
Dahingestellt bleiben kann bei diesem Ergebnis, wie es sich mit den verschiedenen von den Beschwerdeführern aufgeworfenen Verfahrensrügen (act. 1, S. 5-7 Ziff. III/B/1, act. 12, S. 2 f. Ziff. 1 und 3, act. 18, S. 1 f.) verhält.
[…]
Demnach erkennt das Verwaltungsgericht auf dem Zirkulationsweg zu Recht: