Entscheid vom 3. Oktober 2022
Besetzung
Abteilungspräsident Zürn; Verwaltungsrichterin Zindel, Verwaltungsrichter Steiner; Gerichtsschreiber Scherrer
Verfahrensbeteiligte
Politische Gemeinde A.__,
Beschwerdeführerin,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. HSG Benedikt Fässler, factum advokatur, Teufener Strasse 3, Postfach 635, 9001 St. Gallen,
gegen
Bau- und Umweltdepartement des Kantons St. Gallen, Lämmlisbrunnenstrasse 54, 9001 St. Gallen,
Vorinstanz,
und
B.__ und C.__,
Beschwerdegegner,
vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Urs Pfister, Advokaturbüro Pfister, Bischofszellerstrasse 53, 9200 Gossau SG,
sowie
D.__ AG,
Beschwerdebeteiligte,
Gegenstand
Baubewilligung (Sanierung und Dachausbau eines Mehrfamilienhauses)
Das Verwaltungsgericht stellt fest:
Die D.__ AG ist Eigentümerin des Grundstücks Nr. 001, Grundbuch A., das mit dem Wohnhaus Vers.-Nr. xx1 überbaut ist. Die westliche Gebäudefassade stösst direkt an den Gehweg der als Kantonsstrasse klassierten E.strasse. Mit Gesuch vom 16. Juli 2020 beantragte die D. AG beim Gemeinderat die Erteilung einer Baubewilligung für die Sanierung der Fassade mit Ersatz der Fenster, den Anbau einer Balkonanlage gegen Süden und den Ausbau des Dachgeschosses. Das Baugesuch lag vom 21. Juli bis 3. August 2020 öffentlich auf. Die Miteigentümer des benachbarten mit dem angebauten Wohnhaus Vers.-Nr. xx2 überbauten Grundstücks Nr. 002 erhoben innert dieser Frist Einsprache gegen das Bauvorhaben. Beide Gebäude sind Teil eines zu erhaltenden Ortsbildes von nationaler Bedeutung. Nachdem das kantonale Amt für Kultur am 13. Oktober 2020 zum Gesuch ablehnend Stellung genommen hatte, reichte die D. AG eine Projektänderung ein, welche den Verzicht auf die Balkone und auf einzelne Dachflächenfenster vorsah. Das Amt für Kultur stellte am 4. Februar 2021 fest, das Vorhaben beeinträchtige das Schutzobjekt nicht. B.__ und C.__ hielten am 22. Februar 2021 an ihrer Einsprache fest. Am 1. April 2021 erteilte das kantonale Amt für Umwelt die lärmschutzrechtliche Zustimmung zur Bewilligung des Bauvorhabens.
Der Gemeinderat der Politischen Gemeinde A.__ beurteilte das Baugesuch am 22. Juni 2021. Er kam zum Schluss, die zum Gesuch eingereichten Unterlagen seien für die Beurteilung genügend; insbesondere bedürfe es hierzu noch keines Baustelleninstallationsplanes. Die kantonale Denkmalpflege habe das Vorhaben geprüft und für bewilligungsfähig erachtet. Es halte zudem auch die Vorgaben der kommunalen Schutzverordnung ein. Daher bewilligte der Gemeinderat das Gesuch unter der Auflage, dass vor Baubeginn noch ein Baustelleninstallationsplan zur Genehmigung eingereicht werde; die öffentlich-rechtliche Einsprache von B.__ und C.__ wies er ab. Zur privatrechtlichen Einsprache hielt er fest, das Vorhaben halte die öffentlich-rechtlichen Bauvorschriften ein und führe deshalb auch zu keinen privatrechtlich unzulässigen Immissionen. Den Einwand der Einsprecher, das Überbaurecht – die Dachuntersicht des Gebäudes auf dem Grundstück Nr. 001 ragt in den Luftraum des Grundstücks Nr. 002 – sei auf den bestehenden Zustand hinsichtlich Volumen und Nutzung beschränkt, verwies er auf den Zivilweg.
B.__ und C.__ erhoben gegen den Beschluss des Gemeinderates der Politischen Gemeinde A.__ Rekurs beim Baudepartement (seit 1. Oktober 2021: Bau- und Umweltdepartement, sGS 2021-066) mit dem Antrag, unter Kosten- und Entschädigungsfolge sei der Gesamtentscheid des Gemeinderates einschliesslich aller kantonalen und kommunalen Teilverfügungen und Genehmigungen aufzuheben und das Baugesuch unter Gutheissung ihrer öffentlich-rechtlichen und privatrechtlichen Einsprache abzuweisen. Das Bau- und Umweltdepartement hiess mit Entscheid vom 3. März 2022 den Rekurs "im Sinn der Erwägungen" gut, hob den Beschluss des Gemeinderates vom 22. Juni 2021 auf und wies die Angelegenheit "im Sinn der Erwägungen" an den Gemeinderat zurück. Die amtlichen Kosten des Rekursverfahrens von CHF 3'500 wurden – unter Verzicht auf deren Erhebung – der Politischen Gemeinde A.__ auferlegt. Letztere wurde zudem verpflichtet, B.__ und C.__ für das Rekursverfahren ausseramtlich mit CHF 3'380 zu entschädigen. – Zur Begründung führte das Bau- und Umweltdepartement im Wesentlichen aus, zwar habe das Baugesuch nicht die Zustimmung von B.__ und C.__ erfordert, jedoch hätte es die Pflicht zur Verfahrenskoordination verlangt, mit dem Gesamtentscheid auch die Bewilligung des kantonalen Tiefbauamtes für den gesteigerten Gemeingebrauch – auf dem Gehweg der E.__strasse, die als Kantonsstrasse klassiert ist, kommt das Fassadengerüst zu stehen – zu eröffnen.
Die Politische Gemeinde A.__ (Beschwerdeführerin) hat gegen den Entscheid des Bau- und Umweltdepartements (Vorinstanz) vom 3. März 2022 durch ihren Rechtsvertreter mit Eingabe vom 16. März 2022 und Ergänzung vom 31. März 2022 beim Verwaltungsgericht Beschwerde erhoben mit den Anträgen, unter Kosten- und Entschädigungsfolge zuzüglich Mehrwertsteuer sei der angefochtene Entscheid aufzuheben und der Beschluss ihres Gemeinderates betreffend Bewilligung des Baugesuchs der D.__ AG (Beschwerdebeteiligte) und Abweisung der Einsprache von B.__ und C.__ (Beschwerdegegner) zu bestätigen, eventualiter die Angelegenheit zur neuen Entscheidung an die Vorinstanz zurückzuweisen.
Die Vorinstanz beantragte mit Vernehmlassung vom 9. Mai 2022, die Beschwerde sei abzuweisen. Die Beschwerdegegner liessen sich durch ihren Rechtsvertreter mit Eingabe vom 1. Juni 2022 vernehmen und die Abweisung der Beschwerde, soweit auf sie einzutreten sei, unter Kosten- und Entschädigungsfolge zuzüglich Mehrwertsteuer (vgl. Ziff. II/6 der Beschwerdeantwort) beantragen. Die Beschwerdebeteiligte verzichtete stillschweigend auf eine Vernehmlassung. Die Beschwerdeführerin nahm zu den Vernehmlassungen der Vorinstanz und der Beschwerdegegner am 27. Juni 2022 Stellung. Die Beschwerdegegner äusserten sich dazu am 2. August 2022. Die übrigen Verfahrensbeteiligten verzichteten stillschweigend auf weitere Eingaben.
Auf die Ausführungen der Beschwerdeführerin, der Vorinstanz und der Beschwerdegegner zur Begründung ihrer Anträge sowie die Akten wird, soweit wesentlich, in den Erwägungen eingegangen.
Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
Nach dem Verwaltungsverfahrensrecht des Kantons St. Gallen ist zur Erhebung der Beschwerde befugt, wer an der Änderung oder Aufhebung einer Verfügung oder eines Entscheides ein eigenes schutzwürdiges Interesse dartun kann. Zur Wahrung öffentlicher Interessen steht das Beschwerderecht auch der zuständigen Behörde einer öffentlich-rechtlichen Körperschaft zu (Art. 64 in Verbindung mit Art. 45 VRP). Weil nach Art. 111 Abs. 1 des Bundesgesetzes über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz; SR 173.110) sich am Verfahren vor allen kantonalen Vorinstanzen als Partei beteiligen können muss, wer zur öffentlich-rechtlichen Beschwerde an das Bundesgericht berechtigt ist, muss sich die Auslegung und Anwendung von Art. 45 VRP am Beschwerderecht, wie es sich aus Art. 89 Abs. 1 BGG und – für Gemeinden – zusätzlich aus Art. 89 Abs. 2 Ingress und lit. c BGG ergibt, ausrichten.
Art. 45 Abs. 1 VRP ist in erster Linie auf Privatpersonen zugeschnitten (vgl. GVP 2002 Nr. 70). Für das Gemeinwesen gelten dieselben Regeln, wo es wie eine Privatperson am Rechtsleben teilnimmt (vgl. GVP 2002 Nr. 70, Geisser/Zogg, in: Rizvi/Schindler/Cavelti [Hrsg.], Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege, Praxiskommentar, St. Gallen 2020, N 36 zu Art. 45 VRP). Auch wenn die Verpflichtung, Gegenparteien für das Verfahren finanziell zu entschädigen, das Gemeinwesen gleichermassen wie Private in ihren wirtschaftlichen Interessen treffen kann, lässt sich aus den finanziellen Folgen der Verwaltungstätigkeit, welche das Gemeinwesen in seiner Stellung als hoheitlich verfügende Behörde trifft, keine Beschwerdebefugnis ableiten. In solchen Fällen deckt sich das finanzielle Interesse des Gemeinwesens mit der Frage der richtigen Rechtsanwendung, was zur Legitimation auch dann nicht genügt, wenn der angefochtene Entscheid Präzedenzwirkung für weitere Fälle mit erheblichen finanziellen Auswirkungen hat (vgl. BGE 141 II 161 E. 2.3). Das Gemeinwesen ist deshalb nicht beschwerdelegitimiert, wenn ihm in Rechtsmittelentscheiden gegen seine Verfügungen Verfahrens- oder Parteikosten auferlegt werden (vgl. zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht BGE 134 II 45 E. 2.2.2).
Allein weil die Beschwerdeführerin mit dem angefochtenen Entscheid verpflichtet wurde, die Beschwerdegegner für das Rekursverfahren ausseramtlich mit CHF 3'380 zu entschädigen, ist sie deshalb nicht in eigenen schutzwürdigen Interessen im Sinn von Art. 45 Abs. 1 VRP betroffen. Für die Beurteilung, ob die Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist die von der Beschwerdeführerin aufgeworfene Frage (vgl. Ziffer I/6 der Beschwerdeergänzung), ob im Streit über einen Verfahrensfehler das Gemeinwesen, das bei Unterliegen zur Leistung einer ausseramtlichen Entschädigung verpflichtet werden könne, bei Obsiegen Anspruch auf die Entschädigung ausseramtlicher Kosten haben müsste, nicht von Belang.
In eigenen schutzwürdigen Interessen im Sinn von Art. 45 Abs. 1 VRP ist das Gemeinwesen sodann betroffen, wenn der Entscheid in seinen Autonomiebereich eingreift. Dieses Verständnis von Art. 45 Abs. 1 VRP entspricht Art. 89 Abs. 2 Ingress und lit. c BGG, wonach Gemeinden und andere öffentlich-rechtliche Körperschaften zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten berechtigt sind, wenn sie die Verletzung von Garantien rügen, die ihnen die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt. Die Beschwerdeführerin macht – zu Recht – nicht geltend, der angefochtene Entscheid verletze sie in der ihr in Art. 89 Abs. 1 der Verfassung des Kantons St. Gallen (sGS 111.1, KV) garantierten und in diesem Umfang nach Art. 50 Abs. 1 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (SR 101, BV) gewährleisteten Gemeindeautonomie.
Die Beschwerdeführerin ist der Auffassung, das Beschwerderecht stehe ihr zur Wahrung öffentlicher Interessen zu. Der angefochtene Entscheid habe die von ihr erteilte Baubewilligung aufgehoben, weil sie nicht mit der kantonalen Bewilligung des gesteigerten Gemeingebrauchs für das Aufstellen des Fassadengerüsts koordiniert worden sei. Der Entscheid greife stark in ihren Beurteilungsspielraum ein und gebe die bisherige Praxis, wonach der gesteigerte Gemeingebrauch auch nachträglich bewilligt werden könne, zugunsten einer äusserst formalistischen Praxis, welche die Abwicklung von Baugesuchen auch in zahlreichen anderen Fällen massiv verkompliziere, auf (vgl. Ziffer I/2 und I/7 der Beschwerdeergänzung). – Die Beschwerdegegner bringen demgegenüber vor, es gehe diesbezüglich nicht um die Wahrung öffentlicher Interessen. Auf die Beschwerde sei deshalb mangels Beschwerdebefugnis der Beschwerdeführerin nicht einzutreten.
Nach Art. 64 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 2 VRP steht das Rekursrecht der zuständigen Behörde einer öffentlich-rechtlichen Anstalt auch zur Wahrung öffentlicher Interessen zu. Umfang und Inhalt der vom Gemeinwesen zu wahrenden öffentlichen Interessen bestimmen sich nach der durch das kantonale Recht geregelten Zuständigkeitsordnung (vgl. VerwGE B 2008/10 vom 17. Juni 2008 E. 1 mit Hinweis auf Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, St. Gallen 2003, Rz. 450 ff.; GVP 1992 Nr. 43 mit Hinweisen). Über Baugesuch und Einsprachen entscheidet die Baubehörde der politischen Gemeinde, soweit Gesetz oder Verordnung nichts anderes bestimmt (vgl. Art. 135 des Planungs- und Baugesetzes; sGS 731.1, PBG). Soweit die Bewilligung einer Baute oder einer Anlage die Mitwirkung von Stellen des Kantons erfordert, koordiniert die federführende kantonale Stelle Verfahren und Verfügungen (vgl. Art. 132 Abs. 1 Ingress und lit. a PBG). Art. 133 PBG umschreibt die Aufgaben der politischen Gemeinde in diesen koordinierten Verfahren. Sie entscheidet im eigenen Zuständigkeitsbereich und eröffnet die Verfügung als Gesamtentscheid (Art. 133 Ingress und lit. f PBG).
Unbestritten ist, dass die Beschwerdebeteiligte ihr Bauvorhaben nur realisieren kann, wenn das kantonale Tiefbauamt die Errichtung eines für die Sanierung der westlichen Fassade erforderlichen Gerüsts oder einer anderen, für die Ausführung der Arbeiten erforderlichen Installation auf einer zur Kantonsstrasse gehörenden Fläche bewilligt (vgl. Art. 21 Abs. 1 Ingress und lit. d und Art. 22 des Strassengesetzes, sGS 732.1, StrG; Art. 1 der Strassenverordnung, sGS 732.11, StrV). Vorliegend dreht sich der Streit nicht um die Frage, ob das Vorhaben unter bau- und planungsrechtlichen Gesichtspunkten bewilligungsfähig ist und insbesondere auch – noch – nicht um die Frage, ob die strassenrechtliche Bewilligung erteilt werden muss. Umstritten ist einzig, ob die Pflicht zur Verfahrenskoordination vorliegend verlangt, dass die Politische Gemeinde in Anwendung von Art. 133 Ingress und lit. f PBG einen Gesamtentscheid unter Einbezug der kantonalen Bewilligung des gesteigerten Gemeingebrauchs des öffentlichen Grundes zu eröffnen hat. Anders als die Beurteilung des Baugesuchs im eigenen Zuständigkeitsbereich fällt die Beurteilung der Frage, ob vorliegend die Regeln über die Verfahrenskoordination zu beachten sind, weil die Bewilligung eines Bauvorhabens die Mitwirkung einer kantonalen Stelle im Sinn von Art. 132 Abs. 1 Ingress und lit. a PBG verlangt, nicht (mehr) in die (alleinige) Zuständigkeit der Politischen Gemeinde.
Das Gemeinwesen ist nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zu Art. 89 Abs. 1 BGG zur Erhebung der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten befugt, wenn es durch einen angefochtenen Entscheid in spezifischer, schutzwürdiger Weise in der Wahrnehmung einer hoheitlichen Aufgabe betroffen wird, namentlich wenn einem Entscheid präjudizielle Bedeutung für die öffentliche Aufgabenerfüllung zukommt. Die Beschwerdebefugnis zur Durchsetzung hoheitlicher Anliegen setzt eine erhebliche Betroffenheit in wichtigen öffentlichen Interessen voraus. Das allgemeine Interesse an der richtigen Rechtsanwendung begründet keine Beschwerdebefugnis im Sinn von Art. 89 Abs. 1 BGG. Soweit Gemeinwesen nicht die Verletzung verfassungsmässiger Garantien rügen und sich auf Art. 89 Abs. 2 Ingress und lit. c BGG stützen können, sind sie nur restriktiv zur Beschwerdeführung zuzulassen. Dies gilt insbesondere für die im Rechtsmittelverfahren unterlegene Vorinstanz (vgl. BGer 2C_226/2021 vom 24. August 2021 E. 2.2 und 2.3 mit Hinweis auf BGE 141 II 161 E. 2.1).
Die Beschwerdeführerin ist vorliegend nicht in der Wahrnehmung einer hoheitlichen Aufgabe betroffen, zumal sie zur Beurteilung des Gesuchs um Bewilligung des gesteigerten Gemeingebrauchs von Flächen, die der kantonalen Strassenhoheit unterliegen, nicht zuständig ist. Die von ihr beanspruchte Wahrung ihres "Beurteilungsspielraums" (vgl. Ziff. I/2 der Beschwerdeergänzung) stellt im Übrigen kein öffentliches Interesse dar. Das Vermeiden einer "äusserst formalistischen Praxis" (vgl. Ziff. I/7 der Beschwerdeergänzung) kann als öffentliches Interesse aufgefasst werden, dem allerdings jenes – vom Grundsatz der Verfahrenskoordination geschützte – der Vermeidung widersprüchlicher Ergebnisse in Teilbereichen entgegensteht. Mithin ist davon auszugehen, dass sich die Beschwerdeführerin im Verfahren der öffentlich-rechtlichen Beschwerde zur Begründung ihrer Beschwerdeberechtigung nicht mit Erfolg auf Art. 89 Abs. 1 BGG zu berufen vermöchte.
Zusammenfassend ergibt sich, dass auf die Beschwerde mangels Beschwerdeberechtigung der Beschwerdeführerin nicht eingetreten werden kann. Dass die bauwillige Beschwerdebeteiligte sich nicht gegen den Rückweisungsentscheid gewandt hat, ist für die Beurteilung nicht von Bedeutung, zumal nicht ersichtlich ist, dass die Baugesuchstellerin an ihrem Vorhaben nicht mehr festhielte (vgl. VerwGE B 2021/6 vom 23. November 2021 E. 1.2.3). Inwieweit die von der Beschwerdeführerin beanstandete Rechtsprechung zur Verfahrenskoordination in der Sache richtig und sinnvoll ist, ist nicht zu prüfen. Das Verfahren gibt allerdings Anlass für einige Anmerkungen.
Die Vorinstanz begründet den Koordinationsbedarf damit, die Bewilligung des vorübergehenden gesteigerten Gemeingebrauchs des öffentlichen Grundes sei gleich zu behandeln wie die Erteilung einer zusätzlich nötigen Konzession (vgl. Entscheid des Baudepartements Nr. 106/2020 vom 4. November 2020, E. 4.4; publiziert auf https://publikationen.sg.ch). Ob sich dieser Vergleich sachlich halten lässt, ist fraglich. Bedarf ein Bauvorhaben für die damit verbundene Sondernutzung des öffentlichen Grundes einer Konzession, ist diese Nutzung regelmässig dauerhafter Teil des Bauvorhabens und nicht bloss eine vorübergehende Voraussetzung für dessen Realisierung (vgl. beispielsweise BGE 126 II 522: Baukonzessionen im Zusammenhang mit dem Ausbau des Flughafens Zürich-Kloten, 131 II 420: Bau und Betrieb der Glatttalbahn, BGer 2P.121/2006: Zufahrt für die Anlieferung von Gütern, 2C_900/2011 vom 2. Juni 2012: Inanspruchnahme des öffentlichen Gewässerareals durch ein Gebäude, 2C_729/2013 vom 3. April 2014: Bootssteg an der Verlandung eines Sees).
Ein Gesuch um Bewilligung des für die Realisierung des Bauvorhabens vorübergehend erforderlichen gesteigerten Gemeingebrauchs des öffentlichen Grundes kann im Zeitpunkt der Erteilung der Baubewilligung in der Regel nicht abschliessend geprüft werden, weil Beginn und Zeitraum der Beanspruchung des öffentlichen Grundes noch nicht feststehen und die Gutheissung auch von Umständen abhängt, die nicht allzeit in gleicher Weise erfüllt sind. Sinnvoll ist die koordinierte Beurteilung, wenn die anbegehrte Bewilligung offenkundig nicht erteilt werden kann; in allen anderen Fällen wird es in der Regel mit der Feststellung sein Bewenden haben müssen, dass die Bewilligung grundsätzlich erteilt werden kann, aber die abschliessende Prüfung für den konkreten Zeitraum vorbehalten bleiben muss.
Ob die vorinstanzliche Auffassung rechtlich haltbar ist, ist schliesslich insbesondere dann fraglich, wenn die Bewilligung des gesteigerten Gemeingebrauchs in die kommunale Zuständigkeit fällt, zumal die Pflicht zur Verfahrenskoordination gemäss Art. 132 Abs. 1 Ingress und lit. a PBG voraussetzt, dass die Bewilligung eines Bauvorhabens die Mitwirkung kantonaler Stellen erfordert.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens – das Nichteintreten auf die Beschwerde mangels Rechtsmittelberechtigung hat die Beschwerdeführerin zu vertreten und kommt einem Unterliegen gleich – sind die amtlichen Kosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine Entscheidgebühr von CHF 1'500 ist angemessen (Art. 7 Ziff. 222 der Gerichtskostenverordnung; sGS 941.12). Auf die Erhebung ist zu verzichten (Art. 95 Abs. 3 VRP).
Im Beschwerdeverfahren vor Verwaltungsgericht besteht Anspruch auf Ersatz der ausseramtlichen Kosten; die ausseramtliche Entschädigung wird den am Verfahren Beteiligten nach Obsiegen und Unterliegen auferlegt (Art. 98 Abs. 1 und Art. 98bis VRP). Die Beschwerdeführerin unterliegt. Die Beschwerdebeteiligte hat sich im Verfahren nicht geäussert. Die Beschwerdegegner haben den Antrag, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit auf sie einzutreten sei, unter Entschädigungsfolge gestellt. Der Rechtsvertreter hat keine Kostennote eingereicht. Ein pauschales Honorar von CHF 2'000 zuzüglich Barauslagen von CHF 80 (vier Prozent von CHF 2'000) erscheint angemessen (Art. 19, Art. 22 Abs. 1 Ingress und lit. b, Art. 28bis der Honorarordnung, sGS 963.75, HonO). Hinzu kommt die Mehrwertsteuer von CHF 160.15 (7.7 Prozent von CHF 2'080; vgl. Art. 29 HonO). Entschädigungspflichtig ist die unterliegende Beschwerdeführerin (Art. 98bis VRP).
Demnach erkennt das Verwaltungsgericht auf dem Zirkulationsweg zu Recht: