Entscheid vom 18. Januar 2024
Besetzung
Abteilungspräsident Brunner; Verwaltungsrichterin Reiter, Verwaltungsrichter Zogg; Gerichtsschreiber Schmid
Verfahrensbeteiligte
A.__,
Beschwerdeführer,
vertreten durch Rechtsanwältin lic. iur. Linda Keller, Grand & Nisple, Oberer Graben 26, 9000 St. Gallen,
gegen
Sicherheits- und Justizdepartement des Kantons St. Gallen, Oberer Graben 32, 9001 St. Gallen,
Vorinstanz,
Gegenstand
Familiennachzugsgesuch
Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A.__, ist Staatsangehöriger von Pakistan (act. G 7/5 I/389). Er reiste am 25. November 2003 − damals noch als Staatsangehöriger von Afghanistan (vgl. act. G 7/5 I/12, 229 ff. und 328) − in die Schweiz ein und stellte ein Asylgesuch. Mit Verfügung des Bundesamts für Migration (BFM) vom 9. September 2008 wurde er in der Schweiz vorläufig aufgenommen. Im Jahr 2012 erhielt er eine Aufenthaltsbewilligung. Am 23. August 2017 wurde ihm die Niederlassungsbewilligung erteilt.
Am 16. März 2020 wurde das Migrationsamt über die Eheschliessung zwischen A.__ und C.__ am 20. Februar 2016 in Pakistan sowie über die Geburt des gemeinsamen Sohnes D.__ informiert. Am 17. März 2022 ersuchte A.__ das Migrationsamt darum, den Familiennachzug von C.__ und D.__ zu bewilligen (act. G 7/5 II/2/2). Mit Verfügung vom 3. Mai 2023 wies das Migrationsamt dieses Gesuch ab. Es begründete dies damit, dass das Gesuch nach Ablauf der Fristen von Art. 47 des Bundesgesetzes über die Ausländerinnen und Ausländer und über die Integration (SR 142.20, AIG) gestellt worden sei und kein wichtiger familiärer Grund für einen nachträglichen Familiennachzug nach Art. 47 Abs. 4 AIG vorliege (act. G 7/5 I/236). Den gegen diese Verfügung von A.__ am 17. Mai 2023 erhobenen Rekurs (act. G 7/1) wies das Sicherheits- und Justizdepartement (SJD) mit Entscheid vom 13. September 2023 ab; es auferlegte A.__ dabei eine Entscheidgebühr von CHF 1'000 (act. G 2).
Gegen den Rekursentscheid vom 13. September 2023 erhob A.__ (nachfolgend: der Beschwerdeführer) mit Eingabe vom 28. September 2023 Beschwerde an das Verwaltungsgericht mit dem Rechtsbegehren, der Entscheid sei aufzuheben und das Migrationsamt sei anzuweisen, das Familiennachzugsgesuch für C.__ und D.__ gutzuheissen; unter Kosten- und Entschädigungsfolge (act. G 1).
Mit Vernehmlassung vom 11. Oktober 2023 beantragte das SJD (Vorinstanz) Abweisung der Beschwerde. Zur Begründung verwies es auf die Erwägungen des angefochtenen Entscheids; auf ergänzende Bemerkungen verzichtete es (act. G 6).
Auf die Vorbringen in der Beschwerde wird, soweit für den Entscheid erforderlich, in den nachstehenden Erwägungen eingegangen.
Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
Das Verwaltungsgericht ist zum Entscheid in der Sache zuständig (Art. 59bis Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege; sGS 951.1, VRP). Als Adressat des angefochtenen Entscheids ist der im Rekursverfahren unterlegene Beschwerdeführer zur Ergreifung der Beschwerde berechtigt (Art. 64 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP). Die Beschwerde gegen den am 14. September 2023 versandten Entscheid der Vorinstanz wurde mit Eingabe vom 28. September 2023 rechtzeitig erhoben und erfüllt in formeller und inhaltlicher Hinsicht die gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 30 Abs. 1 VRP sowie Art. 145 Abs. 1 Ingress und lit. b der Schweizerischen Zivilprozessordnung, SR 272, ZPO, und Art. 48 Abs. 1 VRP).
Der historische Gesetzgeber beabsichtigte beim Erlass von Art. 47 Abs. 4 AIG, die Integration durch einen möglichst frühen Nachzug der Familienmitglieder zu fördern (BGE 146 I 185 E. 7.1.1; BGer 2C_323/2018 vom 21. September 2018 E. 8.2.2 mit Hinweisen auf die Voten im Parlament). Die gefundene Lösung ist, wie aus der parlamentarischen Debatte hervorgeht, eine Kompromisslösung zwischen den konträren Anliegen, einerseits das Familienleben zu erlauben (Art. 8 Ziff. 1 EMRK, Art. 13 Abs. 1 BV) und andererseits die Einwanderung zu begrenzen (Art. 121a BV; BGer 2C_493/2020 vom 22. Februar 2021 E. 2.5.3; 2C_948/2019 vom 27. April 2020 E. 3.3, unter Verweis auf AB 2004 N 739 ff., AB 2005 S 305 ff.). Das Interesse an einer Kontrolle und Steuerung der Zuwanderung bzw. an der Erhaltung eines ausgewogenen Verhältnisses zwischen schweizerischer und ausländischer Wohnbevölkerung ist dabei ein legitimes Interesse, das im Rahmen der Verhältnismässigkeit Eingriffe in den Schutzbereich von Art. 8 EMRK rechtfertigen kann (BGE 144 I 266 E. 3.7; 138 I 246 E. 3.2.2; 137 I 247 E. 4.1.2; Urteile des EGMR M.A. gegen Dänemark vom 9. Juli 2021 § 142; Biao gegen Dänemark vom 24. Mai 2016 § 117 mit weiteren Hinweisen). Das Bundesgericht geht davon aus, dass eine Familie, die freiwillig jahrelang getrennt gelebt hat, dadurch ihr beschränktes Interesse an einem ortsgebundenen (gemeinsamen) Familienleben zum Ausdruck bringt; in einer solchen Konstellation, in der die familiären Beziehungen während Jahren über die Grenzen hinweg besuchsweise und mittels moderner Kommunikationsmittel gelebt werden, überwiegt regelmässig das der ratio legis von Art. 47 Abs. 4 AIG zugrunde liegende legitime Interesse an der Einwanderungssteuerung, solange nicht objektive, nachvollziehbare Gründe, welche von den Betroffenen zu bezeichnen und zu rechtfertigen sind, etwas anderes nahelegen (BGE 146 I 185 E. 7.1.1; BGer 2C_106/2021 vom 25. Juni 2021 E. 3.4; 2C_323/2018 vom 21. September 2018 E. 8.2.2). Ob wichtige familiäre Gründe vorliegen, ist aufgrund einer Gesamtsicht unter Berücksichtigung aller relevanten Elemente im Einzelfall zu entscheiden (BGer 2C_654/2021 vom 6. Mai 2021 E. 3.4).
Nach der Praxis können wichtige Gründe im Sinne von Art. 47 Abs. 4 AIG in Bezug auf den nachzuziehenden Ehegatten vorliegen, wenn dieser im Heimatland noch eine Ausbildung abschliessen, eine berufliche Karriere fortsetzen oder Betreuungsaufgaben gegenüber Verwandten wahrnehmen musste (BGer 2C_889/2018 vom 24. Mai 2019 E. 3.2); zudem kann auch eine wesentliche Veränderung der Umstände einen nachträglichen Ehegattennachzug rechtfertigen, z.B. wenn sich der Gesundheitszustand eines Ehegatten derart verschlechtert hat, dass er neu auf die Betreuung des Ehepartners angewiesen ist (BGE 146 I 185 E. 4.2; siehe für eine Übersicht Thomas Geiser/Felix Blocher/Marc Busslinger, in: Uebersax/Hugi Yar/Geiser/Vetterli [Hrsg.], HAP Ausländerrecht, 3. Aufl. 2022, § 23 N. 138).
In Bezug auf ein Kind ist von wichtigen Gründen auszugehen, wenn dessen Wohl nur durch einen Nachzug in die Schweiz gewahrt werden kann (vgl. Art. 75 der Verordnung über Zulassung, Aufenthalt und Erwerbstätigkeit, SR 142.201, VZAE; BGer 2C_182/2016 vom 11. November 2016 E. 2.2 mit Hinweisen). Ein wichtiger Grund liegt demnach insbesondere dann vor, wenn die weiterhin notwendige Betreuung des Kindes im Herkunftsland z.B. wegen Tod oder Krankheit der betreuenden Person nicht mehr gewährleistet ist (vgl. M. Spescha, in: Spescha/Zünd/Bolzli/ Hruschka/De Weck [Hrsg.], Migrationsrecht, 5. Aufl. 2019, N 13 zu Art. 47 AIG). Der alleinige Wunsch, die Familie zu vereinigen, stellt keinen wichtigen familiären Grund dar (BGE 146 I 185 E. 7.1.1; BGer 2C_451/2022 vom 27. Oktober 2022 E. 4.3), ebenso wenig der Wunsch, die Ausbildung in der Schweiz zu durchlaufen (BGer 2C_375/2022 vom 15. September 2022 E. 5.3; 2C_1/2017 vom 22. Mai 2017 E. 4.2.3). Auch das Argument, es sei dem Kindsvater nicht rechtzeitig gelungen, die finanziellen Ressourcen für den Familiennachzug zu schaffen, ist kein wichtiger familiärer Grund im Sinne von Art. 47 Abs. 4 AIG (BGer 2C_280/2023 vom 29. September 2023 E. 5.2; 2C_380/2022 vom 8. März 2023 E. 4.2 in fine; 2C_375/2022 vom 15. September 2022 E. 5.3; 2C_555/2019 vom 12. November 2019 E. 5.3 in fine).
Es obliegt im Rahmen ihrer Mitwirkungspflichten der nachzugswilligen Person, die Gründe für den verspäteten Familiennachzug nicht nur zu behaupten, sondern auch zu belegen (BGer 2C_555/2019 vom 12. November 2019 E. 6.1).
Die Vorinstanz legte im angefochtenen Entscheid diesbezüglich dar, der Beschwerdeführer und seine Familie hätten bis zur verspäteten Einreichung des Familiennachzugsgesuchs rund sechs Jahre lang freiwillig getrennt gelebt und dadurch ein reduziertes Interesse an einem gemeinsamen Zusammenleben an einem bestimmten Ort zum Ausdruck gebracht. Der Beschwerdeführer führe zwar aus, weshalb ihm eine fristgerechte Gesucheinreichung nicht möglich gewesen sein solle. Hingegen lege er keine objektiv wichtigen Gründe (im Sinn von Art. 47 Abs. 4 AIG) für einen nachträglichen Nachzug der Ehefrau und des gemeinsamen Sohnes dar. Mit dem Vorbringen objektiv entschuldbarer Verspätung argumentiere er ausserhalb des eigentlichen Streitgegenstandes, da vorliegend nicht die Frage der unverschuldeten Säumnis bzw. der Wiederherstellung einer Frist im Raum stehe. Selbst wenn die Begründung für die verspätete Gesucheinreichung als wichtiger familiärer Grund im Sinn von Art. 47 Abs. 4 AIG in Betracht zu ziehen wäre, könne der Beschwerdeführer daraus nichts zu seinen Gunsten ableiten. Denn die Behauptung, dass der − spätestens per 8. Juli 2020 erfolgte − Wechsel der Nationalität auch zu Verzögerungen bei der Registrierung des Sohnes geführt habe, sei nicht weiter belegt. Daran ändere auch nichts, dass das "Familiy Registration Certificate" von den pakistanischen Behörden erst am 10. November 2021 ausgestellt worden sei, da der Beschwerdeführer nicht erkläre, weshalb er sich nicht bereits nach der Hochzeit am 20. Februar 2016 um den Erhalt der für den Familiennachzug erforderlichen Dokumente − inklusive Wechsel der Staatsangehörigkeit − bemüht habe. Soweit der Beschwerdeführer geltend mache, von den Bevölkerungsdiensten Z.__ bezüglich Registrierung der Hochzeit bzw. der Fristen für die Einreichung des Familiennachzugsgesuchs getäuscht worden zu sein, so sei darauf nicht weiter einzugehen, zumal keine Dokumente vorlägen, die eine Täuschung nahelegen würden. Damit ergebe sich, dass das öffentliche Interesse an einer restriktiven Einwanderungspolitik das private Interesse an einem Zusammenleben überwiege (act. G 2 S. 4 f.).
Der Beschwerdeführer macht im Beschwerdeverfahren geltend, seine Frau erwarte ein zweites Kind (Geburtstermin im Februar 2024). Das Familiennachzugsgesuch sei nur knapp verspätet eingereicht worden. Bei der Interessenabwägung bzw. bei Beantwortung der Frage, ob trotz verspätetem Nachzugsgesuch die privaten Interessen an einem Zusammenleben die öffentlichen Interessen an einer restriktiven Einwanderungspolitik überwiegen würden, sei (entgegen der Auffassung der Vorinstanz) durchaus massgebend, aus welchen Gründen es zu einer verspäteten Gesucheinreichung gekommen sei. Die Corona-Pandemie ab März 2020 habe dazu geführt, dass Behördengänge (sowohl in der Schweiz wie auch in Pakistan) nur in dringenden Ausnahmefällen möglich gewesen seien. Als Angehöriger der Volksgruppe der Pashtun habe der Beschwerdeführer, obwohl er auf pakistanischem Boden gelebt habe, zunächst auch über die afghanische Staatsangehörigkeit verfügt, bis diese nicht mehr verlängert und er gezwungen worden sei, die pakistanische Nationalität zu beantragen. Dieser Wechsel der Nationalität habe zu Verzögerungen bei der Registrierung seines Sohnes geführt. Erst nach Beantragung der pakistanischen Staatsangehörigkeit habe er die Geburt seines Sohnes eintragen lassen können. Das "Familiy Registration Certificate" sei aus diesem Grund tatsächlich erst am 11. November 2021 ausgestellt worden. Aufgrund der Corona-Pandemie hätten diese Schritte noch länger als sonst gedauert. Unmittelbar nach der Registrierung habe der Beschwerdeführer die für ein Familiennachzugsgesuch erforderlichen Unterlagen zusammengetragen und das Nachzugsgesuch Anfang 2022 eingereicht. Damit lägen offensichtlich wichtige bzw. gute Gründe für das verspätete Gesuch vor. D.__ sei im Zeitpunkt der Gesucheinreichung erst 6 Jahre gewesen und sei nach wie vor in einem Alter, in dem er sich in der Schweiz problemlos integrieren könne. Entgegen den Ausführungen der Vorinstanz könne auch nicht von einer langjährigen freiwilligen Trennung der Familie die Rede sein. Der Beschwerdeführer habe sich unmittelbar nach der Eheschliessung beim Amt für Bevölkerungsdienste erkundigt, ob die Ehe im Hinblick auf einen späteren Familiennachzug in der Schweiz registriert werden müsse. Der Familiennachzug sei aufgrund der knappen finanziellen Verhältnisse dannzumal noch nicht möglich gewesen. Es sei ihm damals die Auskunft erteilt worden, dass eine Registrierung der Ehe nicht nötig sei, solange kein Familiennachzugsgesuch gestellt werde. Der Beschwerdeführer könne diese mündlich gegebene Auskunft nicht beweisen. Angesichts seiner Zuverlässigkeit sei es aber nachvollziehbar, dass er die Auskunft eingeholt habe. Insgesamt sei festzuhalten, dass gute Gründe für den verspäteten Nachzug vorlägen und die privaten Interessen der Familie an einem Zusammenleben in der Schweiz das öffentliche Interesse an der Fernhaltung der Ehegattin und des Sohnes bei Weitem überwiegen würden. Eine Verweigerung des Familiennachzugs würde einen klaren Eingriff in Art. 8 EMRK darstellen (act. G 1).
Inwiefern sodann der − vor dem 8. Juli 2020 (Datum der Ausstellung der pakistanischen Identitätskarte; act. G 7/5 I/389) erfolgte − Wechsel von der afghanischen zur pakistanischen Nationalität eine Verzögerung bei der Registrierung des Sohnes zur Folge gehabt haben soll, geht aus den Ausführungen des Beschwerdeführers nicht schlüssig hervor. Aus dem Umstand allein, dass das "Familiy Registration Certificate" von den pakistanischen Behörden erst am 10. November 2021 ausgestellt worden ist (act. G 7/5 I/461), kann diesbezüglich jedenfalls nichts abgeleitet werden. Selbst wenn im Übrigen behördliche Verzögerungen belegt wären, hätte der Beschwerdeführer − zur Fristwahrung − das Familiennachzugsgesuch (im Sinn von Art. 73 Abs. 1 VZAE; act. G 7/5 I/480) innerhalb der Fristen gemäss Art. 47 Abs. 1 AIG einreichen und gegebenenfalls die Nachreichung der in jenem Zeitpunkt noch ausstehenden Dokumente in Aussicht stellen können. Selbst wenn man der Rechtsauffassung des Beschwerdeführers folgen und − entgegen dem Gesetzeswortlaut ("familiäre Gründe") − "unverschuldete Säumnis" als wichtigen Grund im Sinne von Art. 47 Abs. 4 AIG anerkennen wollte, wären deshalb keine Anhaltspunkte ersichtlich, die rechtfertigen könnten, dass der Beschwerdeführer nicht innerhalb der Fünfjahresfrist von Art. 47 Abs. 1 AIG gehandelt hat.
Die vom Beschwerdeführer behauptete − jedoch nicht weiter belegte − Auskunft der Bevölkerungsdienste der Stadt Z.__, wonach "eine Registrierung der Ehe solange nicht nötig sei, [als] kein Familiennachzugsgesuch gestellt werde" (act. G 1, Ziff. 7), hat sodann für die Beurteilung der Frage, innert welcher Fristen der Beschwerdeführer das Familiennachzugsgesuch hätte stellen müssen, keinerlei Aussagekraft. Im Übrigen sind die Bevölkerungsdienste nicht zuständig für die Beurteilung von Familiennachzugsgesuchen und können die Fristenvorgaben für die Einreichung solcher Gesuche ohne Weiteres dem Gesetz entnommen werden. Der Beschwerdeführer kann deshalb aus dem (sinngemäss angerufenen) Anspruch auf Vertrauensschutz (Art. 5 Abs. 3 und Art. 9 BV; BGE 143 V 95 E. 3.6.2) nichts für sich ableiten.
Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass es dem Beschwerdeführer nicht gelungen ist, wichtige Gründe darzutun, die es − im Lichte des Anspruchs auf Achtung des Familienlebens (Art. 13 Abs. 1 BV, Art. 8 Ziff. 1 EMRK) − ausnahmsweise als geboten erscheinen liessen, das verspätet gestellte Familiennachzugsgesuch gutzuheissen. Vielmehr ist davon auszugehen, dass die Familie des Beschwerdeführers freiwillig jahrelang getrennt gelebt hat. Praxisgemäss ist deshalb von einem beschränkten Interesse an einem ortsgebundenen (gemeinsamen) Familienleben auszugehen. Dieses beschränkte Interesse vermag das Art. 47 Abs. 4 AIG zu Grunde liegende Interesse an der Einwanderungsbeschränkung nicht zu überwiegen, selbst wenn in der gebotenen Interessenabwägung zu Gunsten des Beschwerdeführers zu berücksichtigen ist, dass er sich seit der vorläufigen Aufnahme im Jahr 2008 eine berufliche Existenz in der Schweiz aufgebaut hat (vgl. act. G 7/5 I/209, 352, 355, 357, 364 und 476) und der 2016 geborene Sohn sich als siebenjähriges Kind in einem integrationsfähigen Alter befindet. Es ist deshalb nicht zu beanstanden, dass die Vorinstanz einen wichtigen Grund im Sinn von Art. 47 Abs. 4 AIG verneint und die Pflege der familiären Beziehungen im bisherigen Rahmen als zumutbar erachtet hat. Der Vollständigkeit halber ist darauf hinzuweisen, dass sich die rechtliche Beurteilung mit der (auf Beschwerdeebene in Aussicht gestellten) Geburt eines zweiten Kindes des Beschwerdeführers und seiner Ehefrau unter Umständen verändern könnte. Soweit nämlich ein Familiennachzugsgesuch für ein neugeborenes Kind gestellt würde und dieses gutzuheissen wäre, könnte dies unter dem Aspekt des Familienlebens (Art. 8 Ziff. 1 EMRK) auch für einen (verspäteten) Nachzug der Ehefrau und des ersten gemeinsamen Kindes ins Gewicht fallen. Die Frage ist allerdings gegebenenfalls nicht im vorliegenden Beschwerdeverfahren zu klären, sondern im Rahmen eines neuerlichen Gesuchsverfahrens durch das Migrationsamt als funktional erstzuständiger Behörde.
Zufolge Unterliegens besteht kein Anspruch des Beschwerdeführers auf ausseramtliche Entschädigung. Die Vorinstanz hat ebenfalls keinen diesbezüglichen Anspruch (Linder, in: Rizvi/Schindler/Cavelti [Hrsg.], Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege, Praxiskommentar, N 20 zu Art. 98bis VRP).
Demnach erkennt das Verwaltungsgericht zu Recht: