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St.Galler Gerichte
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Fall-Nr.: B 2025/187 Stelle: Verwaltungsgericht Rubrik: Verwaltungsgericht Publikationsdatum: 03.03.2026 Entscheiddatum: 19.01.2026
Widerruf leistungszusprechender Verfügungen und Rückforderung der ausgerichteten Härtefallmassnahmen (nicht rückzahlbare Beiträge); übergangsrechtlich anwendbare Dauer des Dividendenverbots. Art. 28 Abs. 1 VRP, aArt. 12 Abs. 1ter und aArt. 12 Abs. 4 des Bundesgesetzes über die gesetzlichen Grundlagen für Verordnungen des Bundesrates zur Bewältigung der Covid-19-Epidemie (SR 818.102; eidgenössisches Covid-19-Gesetz), aArt. 6 Bst. a Ziffer 1, aArt. 22a der Verordnung über Härtefallmassnahmen für Unternehmen im Zusammenhang mit der Covid-19-Epidemie (SR 951.262, HFMV 20) und Art. 14 Abs. 1 lit. c des kantonalen Gesetzes über die wirtschaftliche Unterstützung von Unternehmen sowie von durch die öffentliche Hand geführten Institutionen der familienergänzenden Kinderbetreuung in Zusammenhang mit der Covid-19-Epidemie (sGS 571.3). Laut aArt. 22a Abs. 1 HFMV 20 gilt das Dividendenverbot von aArt. 6 Bst. a HFMV 20 in der Fassung der Änderung vom 31. März 2021 für Unternehmen, denen Härtefallhilfen ab dem 1. April 2021 zugesichert werden. Weder der Zeitpunkt der Antragstellung noch die Rechtskraft der Leistungszusprache bilden einen Anknüpfungspunkt für das zeitlich massgebende Recht. Entscheidend für die Bestimmung des übergangsrechtlich anwendbaren Dividendenverbots ist folglich der Zeitpunkt, in dem die antragstellende Person Gewissheit über ihre Beitragsberechtigung erhält. Verletzung des Dividendenausschüttungsverbots und Rechtmäßigkeit sowohl des Widerrufs der ursprünglichen Leistungszusprache als auch der verfügten Rückforderung teilweise bejaht. (Verwaltungsgericht, B 2025/187)
Entscheid siehe pdf.
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Kanton St.Gallen Gerichte
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Abteilung II
Entscheid vom 19. Januar 2026
Besetzung Abteilungspräsidentin Lendfers; Verwaltungsrichterin Reiter, Verwaltungsrichter Zogg; Gerichtsschreiber Geertsen
Geschäftsnr. B 2025/187
Verfahrens-beteiligte A. __ AG, Beschwerdeführerin, vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. Markus Heer, Heer & Britt Advokatur AG, Degersheimerstrasse 6, Postfach, 9230 Flawil,
gegen
Volkswirtschaftsdepartement des Kantons St. Gallen, Davidstrasse 35, 9001 St. Gallen, Vorinstanz,
Gegenstand Rückforderung Härtefallmassnahmen infolge Dividendenbeschlusses
B 2025/187
Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A.
a.
Die A._ AG wurde am . Juni 201 (Datum Tagebucheintrag) gegründet und hat ihren Sitz in Z_. Der Gesellschaftszweck lautet im Wesentlichen: Erbringung gastgewerblicher und ähnlicher Dienstleistungen sowie Unterhaltungsanlässe aller Art, insbesondere Betrieb des Berggasthauses B._ in Y._ (siehe Handelsregistereintrag). Am 15. Februar 2021 stellte die A._ AG ein Gesuch um Covid-19 Härtefallmassnahmen (finanzielle Unterstützung) im Betrag von CHF 60'000 (act. 9.1 und act. 9.1.3).
b.
In Form eines einfachen Briefs vom 23. März 2021 hiess das Volkswirtschaftsdepartement das Gesuch vom 15. Februar 2021 bloss teilweise gut und sprach der A._ AG als finanzielle Unterstützung einen nicht rückzahlbaren Beitrag von CHF 28'500 zu (act. 9.1.10; zu den Berechnungsgrundlagen siehe act. 9.1.9.1 ff.). Diese verzichtete auf die ihr angebotene Möglichkeit, innert 14 Tagen eine anfechtbare Verfügung zu verlangen.
c.
Weil sich die behördlich angeordneten Betriebsschliessungen über einen längeren Zeitraum als ursprünglich angenommen hinzogen, nahm das Volkswirtschaftsdepartement am 29. April 2021 – wiederum in Form eines einfachen Briefes – von Amtes wegen eine Neuberechnung des Anspruchs der A._ AG auf einen nicht rückzahlbaren Beitrag für die Monate März und April 2021 vor. Daraus resultierte eine Nachzahlung von CHF 28'500 (gesamte Finanzhilfe CHF 57'000 [9 % des Umsatzes] minus bisher erhaltene Finanzhilfe von CHF 28'500; act. 9.1.11).
B.
a.
Das Volkswirtschaftsdepartement teilte der A._ AG am 3. Juli 2025 mit, ungeachtet des Dividendenverbots habe sie in der Bilanz per 31. Dezember 2024 unter den Passiven eine Dividende in Höhe von CHF 50'000 ausgewiesen. Deshalb ziehe es in Betracht, die «Verfügung vom 29. April 2021» zu widerrufen und die ausgerichteten Härtefallbeiträge im Umfang der Dividende (CHF 50'000) zurückzufordern (act. 9.2.1).
b.
Die A._ AG entgegnete am 23. Juli 2025, sie habe sich auf die ihr im Rahmen der
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Gesuchstellung kommunizierten Auszahlungsrestriktionen («während drei Jahren oder bis zur Rückzahlung der erhaltenen Hilfen keine Dividenden») verlassen und am 23. Dezember 2024 eine Dividende beschlossen dürfen. Dieser Beschluss verletze weder die Verordnung über Härtefallmassnahmen für Unternehmen im Zusammenhang mit der Covid-19-Epidemie (HFMV 2020 in der Fassung vom 14. Januar 2021) noch den bei der Gesuchstellung erklärten Dividendenverzicht. Ausserdem sei die Dividende bis heute weder verrechnet noch ausbezahlt worden. Deshalb sei auf die Rückforderung zu verzichten (act. 9.2.2).
c.
Mit Verfügung vom 17. September 2025 widerrief das Volkswirtschaftsdepartement die «Verfügungen» vom 23. März 2021 sowie vom 29. April 2021 und verpflichtete die A. __ AG, dem Kanton St. Gallen CHF 50'000 zurückzuzahlen. Ausserdem auferlegte es ihr amtliche Kosten von CHF 500. Das Volkswirtschaftsdepartement vertrat die Auffassung, dass bereits ein Dividendenbeschluss und nicht erst die Dividendenausschüttung eine unzulässige Verwendung der erhaltenen Gelder darstelle. Zwar habe die A. __ AG das Gesuch in einem Zeitpunkt gestellt, als das Verwendungsverbot noch auf drei Jahre beschränkt gewesen sei. Indessen sei das Gesuchsverfahren erst nach dem 1. April 2021 mit «Verfügung» vom 29. April 2021 abgeschlossen worden, weshalb das in diesem Zeitpunkt in Kraft stehende Dividendenverbot massgebend sei («Geschäftsjahr, in dem die Härtefallmassnahme ausgerichtet wird, sowie für die drei darauffolgenden Jahre [...]»). Ausserdem seien die betreffenden Unternehmen vom Amt für Wirtschaft und Arbeit Ende 2021 mit einem informellen Orientierungsschreiben an die zeitliche Geltung des Verwendungsverbots erinnert worden (act. 2).
c.
a.
Gegen die Verfügung vom 17. September 2025 erhob die A. __ AG (Beschwerdeführerin) am 2. Oktober 2025 Beschwerde beim Verwaltungsgericht. Sie beantragte unter Kosten- und Entschädigungsfolge (zuzüglich Mehrwertsteuer), die angefochtene Verfügung sei vollständig aufzuheben. Eventualiter sei die Sache zur Neubeurteilung an das Volkswirtschaftsdepartement (Vorinstanz) zurückzuweisen. Die Beschwerdeführerin machte zusammengefasst geltend, sie habe nicht gegen das Dividendenverbot verstoßen. Das Gesuchsverfahren sei nicht erst am 29. April 2021 abgeschlossen worden. Vielmehr sei die Beitragszusprache am 23. März 2021 erfolgt, weshalb die damalige Rechtslage massgebend sei. Daran könne die bloße Nachzahlung vom 29. April 2021 nichts ändern, zumal dort auf die Zusprache vom 23. März 2021 verwiesen worden sei. Die Vorinstanz könne sodann aus dem von ihr erwähnten Orientierungsschreiben nichts zu ihren Gunsten ableiten. Dieses Schreiben sei ihr (der Beschwerdeführerin) ohnehin nie zugestellt worden. Sie habe sich am 23. Dezember 2024
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darauf verlassen dürfen, dass das Dividendenverbot nach Ablauf von drei Jahren nach der Zusicherung vom 23. März 2021 nicht mehr gegolten habe (act. 1).
b.
Die Vorinstanz beantragte in der Vernehmlassung vom 10. November 2025 die Abweisung der Beschwerde. Zur Begründung verwies sie auf die angefochtene Verfügung (act. 8).
Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
Das Verwaltungsgericht ist zum Entscheid in der Sache zuständig (Art. 59bis Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, VRP). Als Adressatin der angefochtenen Verfügung vom 17. September 2025 ist die Beschwerdeführerin zur Ergreifung des Rechtsmittels berechtigt (Art. 64 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP). Die Beschwerde wurde am 2. Oktober 2025 rechtzeitig erhoben. Sie erfüllt alle gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 VRP). Darauf ist einzutreten.
Zwischen den Parteien umstritten und nachfolgend zu prüfen ist die Rechtmäßigkeit des Widerrufs der Leistungszusprachen vom 23. März und 29. April 2021 samt Rückforderung von CHF 50'000.
2.1.
2.1.1.
Die Vorinstanz ging zu Recht davon aus, dass die beiden Leistungszusprachen in Rechtskraft erwachsen sind und sie deshalb nicht mehr voraussetzungslos korrigiert werden konnten. Diese sind zwar nicht in Form einer Verfügung, sondern als einfacher Brief gemäss Art. 12 Abs. 2 Bst. b des kantonalen Gesetzes über die wirtschaftliche Unterstützung von Unternehmen sowie von durch die öffentliche Hand geführten Institutionen der familienergänzenden Kinderbetreuung in Zusammenhang mit der Covid-10-Epidemie (sGS 571.3; fortan kantonales Covid-19-Gesetz) ergangen (act. 9.1.10 f.). Die Vorinstanz setzte sich allerdings – wohl in Anwendung des Gesetzeswortlauts von Art. 12 Abs. 2 Bst. b «[...] bei [...] teilweiser Ablehnung mit einfachem Brief» – über die in den Materialien enthaltene Ausführung zur Anwendung von Art. 12 Abs. 2 Bst. b hinweg, dass bei teilweiser Gutheissung eines Gesuchs «in jedem Fall eine Verfügung erlassen [wird] – wenn nicht anders verlangt jedoch ohne Begründung. Auch in diesem Fall werden Härtefallmassnahmen gewährt; Grundlage dafür muss eine Verfügung sein» (Botschaft der Regierung vom 19. Januar 2021 zum
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kantonalen Covid-19-Gesetz, S. 34). Diese Missachtung der Verfügungsform ändert aber nichts daran, dass die beiden Leistungszusprachen materiellen Verfügungscharakter haben. Die Vorinstanz hat denn auch in der Leistungszusprache vom 23. März 2021 gegenüber der Beschwerdeführerin festgehalten, dass bei unbenützter 14-tägiger Frist «es mit dem vorliegenden Schreiben sein Bewenden» habe (act. 9.1.10). Sodann betrachtete sie die Schreiben vom 23. März 2021 und vom 29. April 2021 in der angefochtenen Verfügung vom 17. September 2025 ausdrücklich als «Verfügungen» (act. 2, Bst. B und Dispositivziffer 1). Somit durfte die Vorinstanz die mit – während Jahren – unbeanstandet gebliebenen formlosen Verfügungen zugesprochenen Leistungen nur unter der Voraussetzung eines Rückkommenstitels zurückfordern (VerwGE B 2022/70 vom 20. Oktober 2022 E. 2.2 mit Hinweis auf BGE 129 V 110; vgl. auch BGer 8C_149/2011 vom 5. Juli 2011 E. 3.2).
Unter Gehörsaspekten vermag ferner nicht zu schaden, dass die Vorinstanz im Schreiben vom 3. Juli 2025 betreffend rechtliches Gehör zur vorgesehenen Rückforderung lediglich den Widerruf der «Verfügung vom 29. April 2021» in Betracht zog und jene vom 23. März 2021 nicht explizit erwähnte. Sie machte nämlich bereits in jenem Schreiben klar, eine Rückforderung über den gesamten Dividendenbetrag von CHF 50'000 zu erwägen, sodass der Beschwerdeführerin trotz verfahrensrechtlicher Unschärfe die materiellen Rechtsgrundlagen und die Rechtsfolgeanordnung hinreichend deutlich zum Ausdruck gebracht wurden, damit diese ihr Gehörsrecht wahrnehmen konnte. Entsprechend rügt sie auch keine Gehörsverletzung.
Unter dem Rückkommenstitel des «Widerrufs» sieht Art. 28 Abs. 1 VRP vor, dass (fehlerhafte) Verfügungen durch die erlassende Behörde oder durch die Aufsichtsbehörde geändert oder aufgehoben werden können, wenn der Widerruf die Betroffenen nicht belastet oder wenn er aus wichtigen öffentlichen Interessen geboten ist (eingehend zum Tatbestandsmerkmal der Fehlerhaftigkeit T. TSCHUMI, in: Rizvi/Schindler/Cavelti [Hrsg.], Praxiskommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege des Kantons St. Gallen, 2020, Art. 28 N 6).
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Zunächst ist die Voraussetzung der Fehlerhaftigkeit der in Widerruf gezogenen Leistungszusprachen vom 23. März 2021 und 29. April 2021 zu prüfen. Gemäss der Vorinstanz resultiert aus dem Dividendenbeschluss der Beschwerdeführerin vom 23. Dezember 2024 eine (nachträgliche) Fehlerhaftigkeit. In einem ersten Schritt ist das anwendbare Übergangsrecht zu ermitteln (E. 2.3 hiernach), bevor die Frage nach der für die ausgerichteten Härtefallleistungen einschlägigen Dauer des Dividendenverbots bestimmt werden kann (E. 2.4 hiernach).
Der Anspruch auf Härtefallmassnahmen, insbesondere das von unterstützten Unternehmen als Einschränkung der Beitragsverwendung zu beachtende Verbot, Dividenden auszuschütten oder deren Ausschüttung zu beschließen, sind im Bundesrecht geregelt (Bundesgesetz über die gesetzlichen Grundlagen für Verordnungen des Bundesrates zur Bewältigung der Covid-19-Epidemie, SR 818.102, Covid-19-Gesetz, und Verordnung über Härtefallmassnahmen für Unternehmen im Zusammenhang mit der Covid-19-Epidemie, SR 951.262, HFMV 20). Im Zeitraum von Dezember 2020 bis April 2021 wurden diese beiden Erlasse wiederholt angepasst (zum Covid-19-Gesetz siehe den Stand am 19. Dezember 2020, 1. Januar, 20. März und 1. April 2021; zur HFMV 20 siehe den Stand am 19. Dezember 2020, 14. Januar und 1. April 2021). Für die Bestimmung des in zeitlicher Hinsicht massgebenden Rechts ist auf die jeweilige Übergangsrechtliche Regelung abzustellen. Fehlt eine solche, ist grundsätzlich auf dasjenige Recht abzustellen, welches in Kraft war, als erstinstanzlich über das Gesuch entschieden wurde (BGE 139 II 263 E. 6 f., bestätigt etwa im BGer 2C_142/2022 vom 15. Dezember 2023 E. 1.4.3; eingehend zum Grundsatz, dass in zeitlicher Hinsicht diejenigen Rechtssätze massgebend sind, die bei der Erfüllung des zu Rechtsfolgen führenden Tatbestands Geltung haben, MATTHIAS KRADOLFER, Intertemporales öffentliches Recht, 2020, Rz 347 ff.).
Art. 21 Covid-19-Gesetz enthält zwar Vorschriften zum Inkrafttreten und teilweise zur Geltungsdauer von Bestimmungen. Indessen fehlt Übergangsrechtliches Kollisionsrecht im Allgemeinen und betreffend das in aArt. 12 Abs. 1ter Covid-19-Gesetz (in der jeweiligen Fassung) geregelte Dividendenverbot im Besonderen. Auch in der HFMV 20 fehlte bis zum 1. April 2021 eine Übergangsrechtliche Regelung. Erst an diesem Datum traten die vom Bundesrat gestützt auf aArt. 12 Abs. 4 Covid-19-Gesetz erlassenen Übergangsbestimmungen von aArt. 22a HFMV 20 in Kraft (gültig bis 31. Dezember 2021; zur umfassenden Kompetenz des Bundesrates zur Regelung des Vollzugs der Massnahmen nach dem Covid-19-Gesetz siehe auch dessen Art. 19). Die Delegation der Befugnis zum Erlass von Übergangsrecht
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entspricht auch der rechtspolitischen Natur des Covid-19-Gesetzes. Diese besteht darin, dass der Gesetzgeber dem Bundesrat – aufgrund der pandemiebedingt dringlichen Rechtsetzung – verschiedene Ermächtigungen zur Verordnungsgebung im Zusammenhang mit der Covid-19-Epidemie erteilte und ihn insbesondere ermächtigte, die bisher schon getroffenen Massnahmen fortzuführen (BBI 2020 6563, 6589; kritisch zur Delegation intertemporaler Rechtsetzungsbefugnisse an den Verordnungsgeber im Allgemeinen KRADOLFER, a.a.O., Rz 506 ff.).
aArt. 22a Abs. 1 HFMV 20 sah vor, dass das – inhaltlich mit aArt. 12 Abs. 1ter Covid-19-Gesetz (in der am 20. März 2021 in Kraft getretenen Fassung; AS 2021 153) identische – Dividendenverbot nach aArt. 6 Bst. a Ziffer 1 HFMV 20 (in der ebenfalls am 1. April 2021 in Kraft getretenen Fassung) für Unternehmen gilt, denen Härtefallhilfen ab dem 1. April 2021 zugesichert werden. Beweggrund für den Erlass der Übergangsbestimmung von aArt. 22a Abs. 1 HFMV 20 bildete die Anpassung von aArt. 6 Bst. a der HFMV 20, die im Zuge der von den eidgenössischen Räten in der Frühjahrssession beschlossenen Änderung von aArt. 12 Abs. 1ter Covid-19-Gesetz erforderlich wurde. Diese Änderung betraf u.a. die Dauer des Dividendenverbots (siehe hierzu nachfolgende E. 2.4.1). In den Erläuterungen der Eidgenössischen Finanzverwaltung EFV vom 31. März 2021 zur HFMV 20 wurde als Begründung für die Übergangsregelung das Folgende ausgeführt: «Wegen der erwarteten Gesetzesänderung sind zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der Änderung dieser Verordnung viele Gesuche bei den Kantonen hängig. Damit die Gesetzesänderung nicht weitgehend ausgehebelt wird, soll die neue Regelung auf alle Unternehmen anwendbar sein, die ab Inkrafttreten der Verordnungsänderung vom 31. März 2021 [am 1. April 2021] Beiträge zugesichert erhalten» (S. 20 der Erläuterungen der EFV; Download unter: <https: 65926.pdf="" attachments="" message="" www.newsd.admin.ch="">, abgerufen am 7. Januar 2026).
Zwar stand die Übergangsbestimmung von aArt. 22a HFMV 20 lediglich bis 31. Dezember 2021 – und damit im Zeitpunkt der vorliegend angefochtenen Verfügung bereits nicht mehr – in Kraft. Diese befristete Geltung ist jedoch allein Folge der Konzeption der HFMV 20, deren Bestimmungen grösstenteils von vornherein bloss bis zum 31. Dezember 2021 befristet waren (Art. 23 Abs. 2 HFMV 20). So trat namentlich auch aArt. 6 HFMV 20 betreffend das Dividendenverbot auf den gleichen Zeitpunkt ausser Kraft. Daraus ist zu schliessen, dass aArt. 22a Abs. 1 HFMV 20 auch über den 31. Dezember 2021 hinaus auf die von ihm geregelten Tatbestände Anwendung findet. Die Parteien gehen deshalb einhellig und zu Recht davon aus, dass aArt. 22a Abs. 1 HFMV 20 in der vorliegend umstrittenen Sache Anwendung findet (act. 1, Ziffer III.10 f., und act. 2, Bst. E).
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Laut aArt. 22a Abs. 1 HFMV 20 gilt das Dividendenverbot von aArt. 6 Bst. a HFMV 20 in der Fassung der Änderung vom 31. März 2021 für Unternehmen, denen Härtefallhilfen ab dem 1. April 2021 zugesichert werden. Aus dem Wortlaut («zugesichert») und den Erläuterungen der EFV (E. 2.3.3 hiervor) geht klar hervor, dass weder der Zeitpunkt der Antragstellung (vorliegend: 15. Februar 2021, act. 9.1) noch die Rechtskraft der Leistungszusprache einen Anknüpfungspunkt für das zeitlich massgebende Recht bilden. Entscheidend für die Bestimmung des anwendbaren Dividendenverbots ist folglich der Zeitpunkt, in welchem die antragstellende Person Gewissheit über ihre Beitragsberechtigung erhält. Dass diese Regelung nicht auf den Zeitpunkt der Gesuchseinreichung abstellt, widerspricht im Übrigen nicht dem übergangsrechtlichen Grundsatz (E. 2.3.1 hiervor), dass diejenigen Rechtssätze massgebend sein sollen, die bei der Erfüllung des rechtlich zu ordnenden oder zu Rechtsfolgen führenden Tatbestands Geltung haben. Denn im Zeitpunkt der Gesuchseinreichung war die damit anbegehrte Rechtsgestaltung (Beitragszusprache) noch nicht abgeschlossen. Eine Verletzung des Rückwirkungsverbots liegt folglich nicht vor (vgl. zur Thematik der Rückwirkungen von Rechtsänderungen BGer 2C_570/2024 vom 14. Mai 2025 E. 4.4.1).
Die erste Tranche der Härtefallhilfen von CHF 28'500 fand ihre Grundlage im Schreiben der Vorinstanz vom 23. März 2021 (ausbezahlt am 30. März 2021, act. 4.5). Darin wurde der Beschwerdeführerin mitgeteilt, ihr Gesuch sei geprüft worden und es werde bloss teilweise gutgeheissen. Ihr werde ein nicht rückzahlbarer Beitrag von CHF 28'500 gewährt. Die Auszahlung erfolge innerhalb von zehn Arbeitstagen (act. 9.1.10). Einen Vorbehalt an dieser Beitragsgewährung brachte die Vorinstanz nicht an. Die Verbindlichkeit der Zusicherung vom 23. März 2021 wird auch nicht dadurch in Frage gestellt, dass die Vorinstanz nicht formell verfügt, sondern darauf hingewiesen hatte, die Beschwerdeführerin könne innert 14 Tagen schriftlich und begründet eine Verfügung verlangen, falls sie mit dem Umfang der Leistung nicht einverstanden sei. Denn ein entsprechender Antrag auf Verfügungserlass hätte grundsätzlich nicht den Inhalt des Schreibens vom 23. März 2021 (Beitragsgewährung von CHF 28'500) betroffen, sondern lediglich dessen Form (Art. 12 Abs. 2 Bst. b kantonales Covid-19-Gesetz). Eine Unverbindlichkeit der mitgeteilten Beitragsgewährung ergibt sich weder daraus noch aus anderen Umständen. Die Beschwerdeführerin durfte mit Kenntnisnahme des Schreibens vom 23. März 2021 fest mit der mitgeteilten Beitragsauszahlung rechnen. Die Vorinstanz machte denn auch nichts Gegenteiliges geltend. Bei der mit Schreiben vom 23. März 2021 mitgeteilten Beitragszusprache handelt es sich somit um eine konkrete Beitragszusicherung im Sinn von aArt. 22a Abs. 1 HFMV 20. Daraus folgt, dass sich das Dividendenverbot für die erste Tranche der Beiträge nicht nach aArt. 6 Bst. a HFMV 20 in der vom 1. April 2021 bis 31. Dezember 2021 gültigen Fassung, sondern nach der bis 31. März 2021 gültigen Fassung richtet. Damals schrieb aArt. 6 Bst. a Ziffer 1 HFMV 20 (AS 2021 8;
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Fassung in Kraft seit 14. Januar 2021) vor, dass das Unternehmen gegenüber dem Kanton u.a. zu bestätigen hat, dass es während drei Jahren oder bis zur Rückzahlung der erhaltenen Hilfen keine Dividenden beschliesst oder ausschüttet. Wie die Beschwerdeführerin zutreffend vorbringt (act. 1, Ziffer III.23), war diese Dauer des Dividendenverbots im Zeitpunkt des Dividendenbeschlusses vom 23. Dezember 2024 abgelaufen. Bezogen auf die erste Tranche der Härtefallbeiträge von CHF 28'500 fehlt es damit an einer rechtswidrigen Verwendung von Beiträgen, womit ein Widerruf der Leistungszusprache vom 23. März 2021 samt Rückforderung ausser Betracht fällt. An dieser Würdigung ändert die danach am 29. April 2021 erfolgte Leistungszusprache nichts (E. 2.4.2 hiernach).
Die zweite Tranche der Härtefallbeiträge wurde erst mit Schreiben vom 29. April 2021 zugesprochen (act. 9.1.11) und gleichentags ausbezahlt (act. 4.5). Hintergrund dieser zusätzlichen Beitragsausrichtung bildete der Umstand, dass sich die pandemiebedingten behördlichen Schließungen über einen längeren Zeitraum hinzogen als ursprünglich angenommen (so ausdrücklich act. 9.1.11, S. 1). Die ersten, am 23. März 2021 zugesicherten Beiträge erfassten wirtschaftliche Nachteile, die aus der Schließungszeit von zwei Monaten (Januar und Februar 2021) herrührten. Die zweite Tranche lag in der Verlängerung der Schließungsdauer auf vier Monate begründet und bezog sich auf die in den Monaten März und April 2021 entstandenen wirtschaftlichen Nachteile (siehe act. 9.1.11, S. 2 unten). Mit anderen Worten sah sich die Vorinstanz aufgrund von Umständen, die sich erst nach der Zusicherung vom 23. März 2021 verwirklicht hatten, veranlasst, die bisher ausgerichteten Leistungen von Amtes wegen für die weiteren Monate März und April 2021 zu ergänzen. Das mit der ersten Leistungszusprache vom 23. März 2021 zwischen der Vorinstanz und der Beschwerdeführerin geordnete Rechtsverhältnis wurde mit der späteren Beitragsgewährung vom 29. April 2021 nicht rückwirkend (ex tunc) korrigiert und ersetzt, sondern einzig wegen der am 23. März 2021 noch nicht berücksichtigten Verlängerung der Betriebsschließungen und der daraus für die Beschwerdeführerin zusätzlich resultierenden wirtschaftlichen Nachteile um zwei weitere Monate ergänzt (ex nunc et pro futuro). Die Leistungszusicherung vom 29. April 2021 bildet daher einzig die Rechtsgrundlage für die Beiträge, welche die im März und April 2021 entstandenen wirtschaftlichen Nachteile ausgleichen sollen. Sie erfasst also nicht die wirtschaftlichen Nachteile der Monate Januar und Februar 2021, die mit der ersten Leistungszusprache vom 23. März 2021 abschliessend geregelt blieben. In Anbetracht dieser Situation bilden die beiden Leistungszusprachen – entgegen der Sichtweise der Vorinstanz (act. 2, Bst. I) – auch kein einheitliches, untrennbares Rechtsverhältnis, das eine einheitliche Anwendung der Vorschrift über das Dividendenverbot wider aArt. 22a Abs. 1 HFMV 20 erheischen könnte. Vielmehr ist diese übergangsrechtliche Vorschrift angesichts ihres Inkrafttretens am 1. April 2021 nur auf die zweite, sich auf März und April 2021 beziehende Beitragszuspreche anzuwenden. Weil das (isoliert zu betrachtende) Schreiben vom 29. April
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2021 eine erst nach dem 1. April 2021 erfolgte Zusicherung enthält, findet darauf das Dividendenverbot nach aArt. 6 Bst. a Ziffer 1 HFMV 20 in der Fassung vom 1. April bis 31. Dezember 2021 (AS 2021 184) Anwendung. Diese Vorschrift verlängerte die Dauer des Dividendenverbots, indem es nicht mehr «während drei Jahren», sondern neu für das «Geschäftsjahr, in dem die Härtefallmassnahmen ausgerichtet wird, sowie für die drei darauffolgenden Jahre» gilt. Da die Zusicherung der zweiten Beitragstranche im Geschäftsjahr 2021 erfolgte, galt das Dividendenverbot unter Berücksichtigung der drei darauffolgenden (Geschäfts-)Jahre bis 31. Dezember 2024. Zusammengefasst steht fest, dass die Beschwerdeführerin am 23. Dezember 2024 einen mit aArt. 6 Bst. a Ziffer 1 HFMV 20 (in der Fassung ab 1. April 2021) in Konflikt stehenden Dividendenbeschluss fasste, womit die zuvor gestützt auf die Zusprache vom 29. April 2021 ausgerichteten Beiträge von CHF 28'500 nachträglich ihre Rechtsgrundlage verloren, mithin rechtswidrig wurden.
Die Beschwerdeführerin macht ausserdem geltend (act. 1, Ziffer III.21 f.), sie habe sich hinsichtlich der am 29. April 2021 erfolgten Beitragszussprache auf ein unverändert gebliebenes Dividendenverbot verlassen dürfen. Sie beruft sich auf den aus Art. 9 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (SR 101, BV) fließenden Vertrauensschutz. Dieser kann bewirken, dass eine (unrichtige) Auskunft oder Zusicherung einer Behörde unter Umständen eine vom materiellen Recht abweichende Behandlung von Rechtsuchenden gebietet. Allerdings setzt der Vertrauensschutz namentlich voraus, dass sich die Rechtslage seit der Erteilung der Auskunft oder Zusicherung nicht verändert hat (BGE 143 V 341 E. 5.2.1). Vorliegend gebricht es an dieser Voraussetzung, weil die Rechtslage betreffend die Dauer des Dividendenverbots ab 1. April 2021 nicht mehr die gleiche war wie im Zeitpunkt der Leistungszusprache vom 23. März 2021 (siehe E. 2.4.1 hiervor). Die Leistungszusprache vom 29. April 2021 enthält ausserdem keine Ausführungen zum Dividendenverbot, die geeignet wären, ein schützenswertes Vertrauen in die altrechtliche Vorschrift zu begründen.
Sodann waren wegen der damals pandemiebedingten Ausnahmesituation viele Gesuche hängig, die dringlich zu bearbeiten waren (vgl. Erläuterungen der EFV, S. 20). Angesichts dieser ausserordentlichen Verhältnisse waren die Anforderungen an die Begründungspflicht gerade bei den vorliegend zu beurteilenden teilweisen Gutheissungen von Beitragsgesuchen zwecks rascher Bearbeitung vom kantonalen Gesetzgeber stark herabgesetzt (siehe Art. 12 Abs. 2 lit. b des kantonalen Covid-19-Gesetzes und Botschaft der Regierung vom 19. Januar 2021 zum kantonalen Covid-19-Gesetz, S. 34). Im Licht dieser besonderen Umstände ist die im Rahmen der Begründung unterbliebene Auskunft zur inzwischen veränderten Rechtslage
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betreffend die Dauer des Dividendenverbots keiner unrichtigen Auskunft gleichzustellen, die bei der Beschwerdeführerin ein schützenswertes Vertrauen in die bis 31. März 2021 gültige Fassung von aArt. 6 Bst. a HFMV 20 begründen würde.
Ins Gewicht fällt ausserdem, dass der eidgenössische Verordnungsgeber beim Erlass der übergangsrechtlichen Bestimmung zum geänderten Dividendenverbot (aArt. 22a HFMV 20) als Anknüpfungspunkt bewusst das Datum der Zusicherung von Beiträgen und gerade nicht das Datum der Gesuchseinreichung vorschrieb. Mit anderen Worten bezweckte aArt. 22a HFMV 20 gerade, dass die im Zeitpunkt ab 1. April 2021 noch hängigen Gesuche nicht von der altrechtlichen günstigeren Fassung des Dividendenverbots profitieren konnten (vgl. Erläuterungen der EFV, S. 20, und E. 2.3.3 hiervor). Folglich konnte namentlich die im Gesuchsformular geforderte und von der Beschwerdeführerin am 15. Februar 2021 abgegebene Erklärung zum Dividendenverbot gemäss aArt. 6 Bst. a HFMV 20 in der bis 31. März 2021 gültigen Fassung (siehe hierzu act. 9.1, S. 1 unten) im Zeitpunkt der Zusicherung vom 29. April 2021 von Bundesrechts wegen keine Grundlage für ein schützenswertes Vertrauen in die altrechtliche Regelung begründen. Im Übrigen wäre es der Beschwerdeführerin ohne weiteres möglich und auch zumutbar gewesen, sich vor dem Dividendenbeschluss vom 23. Dezember 2024 bei der Vorinstanz über die Dauer des von ihr zu beachtenden Dividendenverbots zu erkundigen. Dass sie dergleichen vorgenommen hätte, ergibt sich weder aus den Schriftsätzen der Beschwerdeführerin noch aus den übrigen Akten.
Gemäss Verordnungs- und Gesetzeswortlaut erfüllt bereits ein innerhalb des von aArt. 6 Bst. a Ziffer 1 HFMV 20 und aArt. 12 Abs. 1ter Ingress des Covid-19-Gesetzes (in der vom 20. März 2021 bis 31. Dezember 2022 in Kraft stehenden Fassung, AS 2021 153 und AS 2021 878 Ziff. II Abs. 2 Bst. m) vorgesehenen Zeitraums gefällter Dividendenbeschluss die Resolutivbedingung, deren Eintritt die Unrechtmäßigkeit der Leistungsausrichtung bewirkt (vgl. hierzu VerwGE B 2023/248 vom 23. Oktober 2024 E. 3.2.1). Gründe, vom diesbezüglich klaren Gesetzeswortlaut abzuweichen, sind nicht ersichtlich und werden von der Beschwerdeführerin auch nicht vorgebracht. Der Wortlaut entspricht auch dem Sinn der Regelung. Dieser besteht darin, eine zweckwidrige Verwendung in der Art zu verhindern, dass die durch die Steuerzahlenden finanzierten Beiträge zur Linderung Covid-19-bedingter wirtschaftlicher Härtefälle den Unternehmen innert (relativ) kurzer Zeit nach der Auszahlung wieder entzogen werden (siehe hierzu Fragestunde 22.7714, Antwort des Bundesrates vom 19. September 2022 zur von Nationalrat Olivier Feller eingereichten Frage «Härtefallmassnahmen: Rechtfertigt sich das während vier Jahren geltende Verbot, Dividenden auszuschütten?»; vgl. zum Ganzen VerwGE B 2023/248 vom 23. Oktober 2024 E. 3.2.3). Deshalb kann
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die Beschwerdeführerin zu ihren Gunsten nichts aus dem Umstand ableiten, dass die Dividende bis heute weder verrechnet noch ausbezahlt worden sei (act. 9.2.2, S. 3 oben).
Hinsichtlich der nachträglich rechtswidrig gewordenen Leistungszusprache vom 29. April 2021 bleibt noch zu prüfen, ob deren Widerruf im überwiegenden öffentlichen Interesse liegt (E. 2.1.3 hiervor). Schon aus Art. 14 Abs. 1 lit. c des kantonalen Covid-19-Gesetzes, wonach der Kanton zu Unrecht ausbezahlte Unterstützungsleistungen zurückfordert, geht die gesetzgeberische Wertung hervor, dass die gesetzmässige Ausrichtung finanzieller Unterstützungsleistungen und folglich auch die Rückerstattung unrechtmäßig ausgerichteter finanzieller Unterstützungsleistungen im überwiegenden und wichtigen öffentlichen Interesse ist. Andernfalls würden die öffentliche Hand und damit die Steuerzahler zu Unrecht mit erheblichen Kosten belastet. Ein schützenswertes privates Interesse an einer gesetzwidrigen Leistungsausrichtung bzw. zweckfremden Verwendung von Härtefallleistungen in Form von Dividendenbeschlüssen ist nicht erkennbar und von der Beschwerdeführerin – abgesehen von der Berufung auf den Vertrauensschutz (E. 2.4.3 hiervor) – nicht geltend gemacht worden (zum Ganzen VerwGE B 2023/248 vom 23. Oktober 2024 E. 3.3.1; siehe auch zum öffentlichen Interesse der Missbrauchsbekämpfung und der öffentlichen Akzeptanz der Härtefallmassnahmen BGer 2C_490/2024 vom 26. März 2025 E. 3.6).
Auf nähere Ausführungen zur Verhältnismässigkeit der Rückforderung (Art. 5 Abs. 2 BV) kann verzichtet werden (vgl. eingehend hierzu etwa BGer 2C_570/2024 vom 14. Mai 2025 E. 4.5.2 und 2C_48/2024 vom 23. Januar 2025 E. 5.2.2 f.). Die Beschwerdeführerin brachte weder vor noch ist ersichtlich, dass die Rückerstattung unzumutbar oder aus anderen Gründen unverhältnismässig wäre. Die Beschwerdeführerin war denn auch wirtschaftlich in der Lage, einen Dividendenbeschluss im Betrag von CHF 50'000 zu fassen, der die im Beschwerdeverfahren bestätigte Rückforderung von CHF 28'500 übersteigt.
Zusammengefasst sind die Voraussetzungen für ein widerrufsweises Rückkommen (Art. 28 VRP) mit nachträglicher Abweisung des Beitragsgesuchs nur bei der Leistungszusprache vom 29. April 2021 erfüllt. Die Vorinstanz hat insoweit zu Recht die an die Beschwerdeführerin ausgerichteten und nachträglich rechtswidrig gewordenen Unterstützungsleistungen von CHF 28'500 gestützt auf Art. 14 Abs. 1 lit. c des kantonalen Covid-19-Gesetzes vollumfänglich zurückgefordert. Demgegenüber führte der Dividendenbeschluss vom 23. Dezember 2024 nicht zu einer (nachträglichen) Rechtswidrigkeit der Leistungszusprache vom 23. März 2021, womit deren Widerruf nicht zulässig ist und eine Rückforderung der dort zugesprochenen Beiträge von CHF 28'500 ausser Betracht fällt.
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Der Vollständigkeit halber bleibt anzufügen, dass der Widerruf einer Leistungsverfügung wegen Nichterfüllung einer Pflicht keiner besonderen gesetzlichen Grundlage bedarf, wenn diese Pflicht eine der objektiven Bedingungen ist, die das Gesetz für die Gewährung der Leistung vorsieht: Hier geht es darum, – in Nachachtung des Gesetzmässigkeitsprinzips (Art. 5 Abs. 1 BV) – die gesetzliche Ordnung wiederherzustellen (vgl. H. SEILER, Rechtsgutachten vom 17. Juli 2023 zuhanden des Kantons Luzern zum Thema langfristige Bewirtschaftung im Zusammenhang mit der Covid-19-Härtefallhilfe, S. 20 ff.). Nach der Rechtsprechung gilt denn auch im öffentlichen Recht der allgemeine Rechtsgrundsatz, dass die aus einem nicht verwirklichten oder nachträglich weggefallenen Grund erfolgten Zuwendungen bzw. rechtsgrundlos erbrachten Leistungen zurückzuerstatten sind (BGE 144 II 412 E. 3.1 und 124 II 570 E. 4b). Als ungerechtfertigt erweisen sich namentlich Leistungen, auf welche materiell-rechtlich kein Anspruch besteht (BGE 124 II 570 E. 4b und 98 V 274 E. 1.2). Insofern bestünde vorliegend unabhängig von Art. 28 VRP und Art. 14 Abs. 1 lit. c des kantonalen Covid-19-Gesetzes eine Grundlage für einen Widerruf samt Rückforderung (VerwGE B 2023/248 vom 23. Oktober 2024 E. 3.4; siehe auch BGer 2C_490/2024 vom 26. März 2025 E. 3.5).
3.1.
Gemäss vorstehenden Erwägungen ist der Widerruf der Leistungszusprache vom 23. März 2021 samt Rückforderung der darin zugesprochenen Beiträge von CHF 28'500 ersatzlos aufzuheben. Der Widerruf der Leistungszusprache vom 29. April 2021 samt Rückforderung der gestützt darauf ausgerichteten Beiträge von CHF 28'500 ist zu bestätigen.
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Entsprechend dem Verfahrensausgang (E. 3.1 hiervor) haben die Beschwerdeführerin und die Vorinstanz die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens je hälftig zu tragen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine Entscheidgebühr für das Beschwerdeverfahren von CHF 4'000 erscheint angesichts des Streitwerts von CHF 50'000 angemessen (Art. 7 Abs. 1 Ziffer 222 der Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12). Der Anteil der Beschwerdeführerin von CHF 2'000 ist mit dem von ihr geleisteten Kostenvorschuss von CHF 4'000 zu begleichen und ihr im Restbetrag von CHF 2'000 zurückzuerstatten. Auf die Erhebung des Anteils der Vorinstanz von CHF 2'000 ist nicht zu verzichten, da sie mit der angefochtenen Verfügung überwiegend finanzielle Interessen verfolgte (Art. 95 Abs. 3 VRP).
Bei zumindest teilweiser Gutheissung eines Rechtsmittels ist von Amtes wegen über die amtlichen Kosten des vorinstanzlichen Verfahrens zu entscheiden. In der Regel erfolgt diese Kostenverlegung entsprechend dem Rechtsmittelentscheid (VerwGE B 2024/27 vom 21. August 2024 E. 5.2). In der angefochtenen Verfügung wurden der Beschwerdeführerin amtliche Kosten von CHF 500 auferlegt (act. 2, Dispositivziffer 3). Entsprechend dem Verfahrensausgang im Beschwerdeverfahren (E. 3.1 hiervor) sind sie auf die Hälfte und damit auf CHF 250 zu reduzieren.
Nach Art. 98 Abs. 1 VRP besteht im Beschwerdeverfahren vor Verwaltungsgericht Anspruch auf Ersatz der ausseramtlichen Kosten, welche den am Verfahren Beteiligten gemäss Art. 98bis VRP nach Obsiegen und Unterliegen auferlegt werden. Die Vorschriften der Schweizerischen Zivilprozessordnung (SR 272, ZPO) über die Parteientschädigung finden sachgemäss Anwendung (Art. 98ter VRP). Mit Blick auf den Ausgang des vorliegenden Verfahrens besteht zufolge nicht mehrheitlichen Obsiegens kein Anspruch der anwaltlich vertretenen Beschwerdeführerin auf die Entschädigung ausseramtlicher Kosten (Art. 98 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 98bis VRP). Die Vorinstanz hat ebenfalls keinen Anspruch auf ausseramtliche Entschädigung (Art. 98 Abs. 1 VRP in Verbindung mit Art. 98bis VRP; VerwGE B 2024/53 vom 29. Mai 2024 E. 2 mit Hinweisen).
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In teilweiser Gutheissung der Beschwerde wird die angefochtene Verfügung vom 17. September 2025 teilweise, d.h. betreffend den Widerruf der Leistungszusprache vom 23. März 2021 samt Rückforderung der darin zugesprochenen Beiträge von CHF 28'500, ersatzlos aufgehoben.
Betreffend den Widerruf der Leistungszusprache vom 29. April 2021 wird die Beschwerde abgewiesen und die Beschwerdeführerin verpflichtet, die gestützt darauf ausgerichteten Beiträge von CHF 28'500 zurückzuerstatten.
Die Beschwerdeführerin und die Vorinstanz tragen die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens von CHF 4'000 je zur Hälfte. Der Kostenanteil der Beschwerdeführerin von CHF 2'000 wird mit dem geleisteten Kostenvorschuss von CHF 4'000 beglichen und im Restbetrag von CHF 2'000 zurückerstattet.
Für das erstinstanzliche Verfahren bezahlt die Beschwerdeführerin amtliche Kosten von CHF 250.
Ausseramtliche Kosten werden nicht entschädigt.
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