Präsident Urs Gmünder, hauptamtlicher Richter Thomas Vögeli und Richter Urs Früh, Gerichtsschreiberin Louise Blanc Gähwiler
X, Rekurrent,
vertreten durch Dr.iur. Christof Steger, Rechtsanwalt, Kriessernstrasse 40, 9450 Altstätten,
gegen
Strassenverkehrs- und Schifffahrtsamt, Biderstrasse 6, Postfach 445, 9015 St. Gallen, Vorinstanz,
betreffend
Fahrzeugzulassung
Sachverhalt:
A.- X ist Eigentümer eines Ford B-82 Pickup. Das Fahrzeug stammt ursprünglich aus den USA, wo es in den 1950er Jahren zu einem Hotrod umgebaut wurde. Am 29. November 2014 wurde es in die Schweiz eingeführt, nachdem es in den vorangegangenen drei Jahren in Deutschland restauriert worden war.
B.- Am 15. Dezember 2014 meldete die Y AG den Hotrod als Veteranenfahrzeug beim Strassenverkehrs- und Schifffahrtsamt des Kantons St. Gallen für die Zulassungsprüfung an. Das Strassenverkehrsamt nahm Abklärungen vor und führte am 2. Februar 2015 einen Augenschein durch. Mit Schreiben vom 7. April 2015 zog der Rechtsvertreter von X den Antrag auf Vorführung zurück und forderte das Strassenverkehrsamt auf, das eingereichte Formular 13.20 unverzüglich und unverändert zurückzusenden. In der Folge sandte die Prüfstelle des Strassenverkehrsamts den Prüfungsbericht „Form. 13.20 A“ mit dem Vermerk „Umbaudatum konnte nicht glaubhaft nachgewiesen werden“ zurück; gleichzeitig hielt es fest, dass der Prüfvorgang abgebrochen und die Fahrzeugzulassung verweigert werde. Die Verfahrensgebühren wurden auf Fr. 480.– festgesetzt (Verfügung vom 16. April 2015).
C.- Gegen diese Verfügung erhob der Rechtsvertreter mit Eingabe vom 28. April 2015 im Namen der Y AG und von X Rekurs bei der Verwaltungsrekurskommission mit dem Antrag, unter Kosten- und Entschädigungsfolge seien die Verfügung vom 16. April 2015 aufzuheben und die Bemerkung auf dem Formular 13.20 A zu löschen. Allenfalls sei für das Fahrzeug Ford B-82 Pickup die Verkehrszulassung zu erteilen. Mit Vernehmlassung vom 5. Juni 2015 trug die Vor-
instanz auf Abweisung des Rekurses an. Der Rekurrent nahm dazu am 8. Juli 2015 schriftlich Stellung; die Vorinstanz liess sich am 17. August 2015 erneut vernehmen. Auf die Ausführungen der Verfahrensbeteiligten wird, soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen.
Erwägungen:
1.- Die Eintretensvoraussetzungen sind von Amtes wegen zu prüfen.
a) Bei der Verwaltungsrekurskommission können Verfügungen der für den Vollzug der Vorschriften der Strassenverkehrsgesetzgebung über Fahrzeuge und Fahrzeugführer zuständigen Behörden angefochten werden (Art. 41 lit. gbis des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, abgekürzt: VRP). Gemäss Art. 22 Abs. 1 Satz 1 des Strassenverkehrsgesetzes (SR 741.01, abgekürzt: SVG) werden die Ausweise von den Verwaltungsbehörden erteilt und entzogen. Die gleichen Regeln gelten für die Fahrzeug- und Führerprüfungen und die übrigen im II. Titel des SVG vorgesehenen Massnahmen (Art. 22 Abs. 2 SVG). Von der Zuständigkeitsordnung nach Art. 22 SVG nicht erfasst wird die in Art. 12 SVG normierte Typengenehmigung für serienmässig hergestellte Motorfahrzeuge (vgl. BSK SVG-Rütsche/Schneider, Basel 2014, Art. 22 N 2). Gemäss Art. 5 der Verordnung über die Typengenehmigung von Strassenfahrzeugen (SR 741.511, abgekürzt: TGV) ist diesbezüglich das Bundesamt für Strassen (ASTRA) zuständig und als Rechtsmittelinstanz abschliessend das Bundesverwaltungsgericht (Art. 31 des Bundesverwaltungsgerichts [Verwaltungsgerichtsgesetz], SR 173.32, abgekürzt: VGG; Art. 5 des Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren, SR 172.021, abgekürzt: VwVG). Zum Eigengebrauch eingeführte Motorfahrzeuge sind von der Typengenehmigung befreit und können bei der kantonalen Zulassungsstelle direkt angemeldet werden (Art. 4 Abs. 1 TGV). Damit fallen Entscheide über Einzelprüfungen – anders als Entscheide über Typengenehmigungen nach Art. 12 SVG – in die Zuständigkeit der kantonalen Behörden; entsprechend ist die Verwaltungsrekurskommission zum Sachentscheid zuständig (vgl. auch Urteil des Bundesgerichts [BGer] 1C_113/2011 vom 28. November 2011 E. 1, wonach Entscheide über die Typengenehmigung unter die Ausnahmebestimmung von Art. 83 lit. o des Bundesgerichtsgesetzes [SR 173.110, abgekürzt: BGG] fallen und damit vor Bundesgericht nicht anfechtbar sind).
b) Verfügungsadressat ist derjenige, dessen Rechte und Pflichten die Verfügung festlegt. Er weist regelmässig die erforderliche Nähe zur Streitsache auf und verfügt über ein schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung oder Änderung der ihm nachteiligen Anordnung (Rhinow/Koller/Kiss/Thurnherr/Brühl-Moser, Öffentliches Prozessrecht, 3. Aufl. 2014, Rz. 1559). Die Vorinstanz bezeichnete die Y AG als Verfügungsadressatin. Eigentümer des Fahrzeuges ist jedoch X. Die Y AG, welche den Ford Pickup bei der Vorinstanz zur Fahrzeugzulassung angemeldet hatte, handelte lediglich als Vertreterin des Fahrzeughalters und ist deshalb selbst nicht Adressatin der Verfügung (vgl. auch Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen – dargestellt an den Verfahren vor dem Verwaltungsgericht, 2. Aufl. 2003, Rz. 408). Davon ging auch der Rekurrent aus (act. 1 S. 2). Durch die fehlerhafte vorinstanzliche Parteibezeichnung ist ihm kein Nachteil erwachsen, da sein Rechtsvertreter gemäss eigenen Angaben auch die Y AG vertritt und die angefochtene Verfügung ihm zugestellt wurde. Die einfache fehlerhafte Parteibezeichnung ist daher von Amtes wegen zu korrigieren (vgl. BGer 4A_35/2008 vom 13. Juni 2008 E. 2.6).
c) Im Übrigen ist der Rekurrent zur Rekurserhebung befugt. Der Rekurs vom 28. April 2015 ist rechtzeitig eingereicht worden und erfüllt in formeller und inhaltlicher Hinsicht die gesetzlichen Anforderungen (Art. 41 lit. gbis, 44, 45, 47 und 48 VRP). Auf den Rekurs ist einzutreten.
2.- Motorfahrzeuge und ihre Anhänger dürfen nur mit Fahrzeugausweis und Kontrollschildern in den Verkehr gebracht werden (Art. 10 Abs. 1 SVG). Gemäss Art. 11 Abs. 1 SVG darf der Fahrzeugausweis nur erteilt werden, wenn das Fahrzeug den Vorschriften entspricht, verkehrssicher ist und die vorgeschriebene Haftpflichtversicherung besteht. Die Erteilung des Fahrzeugausweises bedarf einer amtlichen Fahrzeugprüfung (Art. 13 SVG). Gemäss Art. 13 Abs. 2 SVG kann der Bundesrat den Verzicht auf die Einzelprüfung von typengenehmigten Fahrzeugen vorsehen. Die Typengenehmigung gilt von Gesetzes wegen für serienmässig hergestellte Motorfahrzeuge und Motorfahrzeuganhänger (Art. 12 Abs. 1 SVG). Ein absoluter Verzicht auf eine Einzelprüfung vor der Zulassung ist jedoch nicht vorgesehen; auch Fahrzeuge, welche das Typengenehmigungsverfahren durchlaufen haben, bedürfen grundsätzlich einer Einzelprüfung vor der Zulassung, welche sich jedoch auf eine Funktionskontrolle der wichtigsten Vorrichtungen beschränkt (BSK SVG-Sprenger, Art. 13 N 3 f.). Zum Eigengebrauch eingeführte Motorfahrzeuge sind von der Typengenehmigung befreit und können bei der kantonalen Zulassungsstelle direkt angemeldet werden (Art. 4 Abs. 1 TGV). Mangels Vorliegens einer Typengenehmigung ist ein solches Fahrzeug einer umfassenden technischen Prüfung zu unterziehen. Dabei wird insbesondere geprüft, ob es den Abgas- und Geräuschvorschriften entspricht und für den beabsichtigten Gebrauch betriebssicher ist (Art. 31 Abs. 1 der Verordnung über die technischen Anforderungen an Strassenfahrzeuge, SR 741.41, abgekürzt: VTS).
Als Veteranenfahrzeuge gelten Motorfahrzeuge, die vor mehr als 30 Jahren erstmals in Verkehr gesetzt wurden. Ausserdem dürfen sie nicht regelmässig und nur zu rein privaten Zwecken verwendet werden. Sie müssen der ursprünglichen Ausführung entsprechen sowie optisch und technisch in einwandfreiem Zustand sein (vgl. Weisungen für Veteranenfahrzeuge des ASTRA vom 3. November 2008, abrufbar unter www.stva.sg.ch/home/strassenverkehr/verkehrszulassung).
3.- Umstritten ist, ob die Vorinstanz berechtigt war, auf dem Prüfungsbericht (Form. 13.20 A) Bemerkungen anzubringen, obwohl der Rekurrent das Gesuch um Zulassungsprüfung mit Veteranenstatus mit Schreiben vom 7. April 2015 zurückgezogen hatte.
a) Wer ein Verfahren auslösen und beendigen darf, wer den Streitgegenstand bestimmt und mithin über den Prozessstoff verfügt, hängt davon ab, nach welchen Grundsätzen das entsprechende Verfahren abgewickelt werden soll (Rhinow/Koller/Kiss/Thurnherr/Brühl-Moser, a.a.O., Rz. 974 und 979). Im öffentlichen Verfahrensrecht gilt die Offizialmaxime für Verwaltungsverfahren, die von Amtes wegen eingeleitet werden. Es handelt sich namentlich um Verfahren, in denen die Behörde gegenüber einer bestimmten Person eine Leistungspflicht (z.B. öffentliche Abgabe), eine Verwaltungsmassnahme (z.B. Beschlagnahme gefährlicher Lebensmittel) oder eine Verwaltungssanktion (z.B. Auferlegung einer Verwaltungsstrafe) anordnen will. Hier stehen alle Befugnisse der Behörde zu. Sie bestimmt, ob, wann, in welchem Umfang und wie lange ein Verfahren durchgeführt wird. Sie beherrscht das Verfahren. Namentlich ist die Behörde nicht an die Parteibegehren gebunden; entsprechend kann sie mehr oder weniger zusprechen als verlangt wurde (Rhinow/Koller/Kiss/Thurnherr/Brühl-Moser, a.a.O., Rz. 981). Im Gegensatz zur Offizialmaxime bedeutet die Dispositionsmaxime, dass die Parteien das Recht haben, das Verfahren durch eigene Begehren einzuleiten, mit welchen sie den Verfahrensgegenstand festlegen. Die Dispositionsmaxime liegt denjenigen öffentlichen Verfahren zugrunde, die von einer Partei durch ein Gesuch (z.B. Bewilligungs- oder Subventionsgesuch), eine Klage (z.B. auf Erfüllung eines öffentlichen Vertrags) oder ein Rechtsmittel eingeleitet werden. Zieht die Partei ihr Begehren zurück, muss die Behörde das Verfahren grundsätzlich abschreiben, ohne sich materiell zur Sache zu äussern.
b) Der Rekurrent meldete sein Fahrzeug mit Schreiben vom 15. Dezember 2014 für die Zulassungsprüfung mit Veteranenstatus an; dadurch wurde das Prüfverfahren eingeleitet. Ohne entsprechendes Gesuch wäre die Vorinstanz nicht tätig geworden. Insofern unterliegt das Verfahren um Verkehrszulassung der Dispositionsmaxime. Zwar war die Vorinstanz gemäss Art. 21 Abs. 2 VRP nicht an die Begehren der Beteiligten gebunden. Im vorliegenden Verfahren besteht jedoch kein öffentliches Interesse, dass der Rückzug des Gesuchs um Prüfung der Zulassung des Fahrzeugs zum Verkehr nicht beachtet und die Zulassung des Fahrzeugs zum Strassenverkehr materiell verweigert wurde. Es ist nirgends geregelt, dass ein Prüfungsabbruch im Verfahren einer Fahrzeugzulassung – etwa zufolge Rückzugs des Prüfungsgesuchs – gleichbedeutend ist mit dem Nichtbestehen der Zulassungsprüfung. Einer solchen Regelung bedarf es auch nicht, denn nach dem Abbruch des Zulassungsverfahrens bleibt es dabei, dass das Fahrzeug nicht in den Verkehr gebracht werden darf. Unabhängig davon, ob die Verkehrszulassung verweigert oder das Gesuch um Verkehrszulassung zurückgezogen wurden, sind an ein erneutes Gesuch um Fahrzeugzulassung keine besonderen Voraussetzungen geknüpft, weshalb jederzeit ein neues Gesuch gestellt werden kann. Anders verhält es sich etwa bei der praktischen Führerprüfung. Dort wird nach zweimaligem Nichtbestehen der Prüfung zu einer weiteren Führerprüfung nur zugelassen, wenn ein Fahrlehrer bescheinigt, dass die Fahrausbildung abgeschlossen ist (Art. 23 Abs. 1 VZV). Zudem kann zu einer vierten Prüfung nur aufgrund eines die Eignung bestätigenden Tests nach Art. 16 Abs. 3 VZV zugelassen werden, wer die praktische Führerprüfung dreimal nicht bestanden hat (Abs. 2). In diesen Fällen ist ein vom Prüfling erklärter Prüfungsabbruch nicht beachtlich und muss die Prüfung als nicht bestanden gelten, wenn damit nur bezweckt wird, Art. 23 Abs. 1 und 2 VZV zu umgehen.
Um der besonderen Verwendung – Veteranenfahrzeuge dürfen nicht regelmässig und nur zu rein privaten Zwecken verwendet werden – und der Bedeutung von Veteranenfahrzeuge als technisches Kulturgut Rechnung zu tragen, sind bei der Zulassung zwar gewisse Ausnahmeregelungen gerechtfertigt. Die Verkehrs- und Betriebssicherheit muss aber in jedem Fall gewährleistet werden, und die Fahrzeuge müssen insbesondere technisch in einwandfreiem Zustand sein. Sind die Voraussetzungen nicht mehr erfüllt, wird der Veteranenstatus entzogen (vgl. Weisungen für Veteranenfahrzeuge). Die Vorinstanz hatte bei Prüfungsabbruch bereits Verschiedenes abgeklärt und einen Augenschein vorgenommen. Zudem wurde das Fahrzeug durch den offiziellen Veteranenverband Schweiz (FSVA; neu: SHVF) begutachtet. Eine sogenannte FIVA Card, welche aufgrund der Begutachtung durch akkreditierte Spezialisten und Technikverantwortliche erstellt wird (vgl. Weisungen für Veteranenfahrzeuge), wurde verweigert, weil das Fahrzeug noch nicht dreissig Jahre alt sei (vgl. act. 9/2). Zwar ist aufgrund der Akten nicht restlos geklärt, wer die sogenannte FIVA-Card beantragt hat. In der Vernehmlassung führte die Vorinstanz aus, im Rahmen von weiteren Abklärungen sich für den Antrag einer FIVA-Card entschieden zu haben (vgl. act. 8 Ziff. 2). Das Gesuch an die FSVA ist dagegen von „Y“ unterzeichnet und das Ergebnis wurde an den Rekurrenten gesandt (vgl. act. 9/2). All dies ändert aber nichts daran, dass auf die Begutachtung des FSVA abgestellt werden kann, da das ASTRA für die Beurteilung der Anforderungen ausdrücklich auf die FIVA-Card verweist (vgl. Ziff. 1 Abs. 3 der Weisungen für Veteranenfahrzeuge). Unter diesen Umständen ist nicht zu beanstanden, dass die Vorinstanz den Prüfvorgang zwar abgebrochen, auf dem Prüfbericht Formular 13.20 A jedoch das Zwischenergebnis der Fahrzeugprüfung (fehlende Glaubhaftmachung des Umbaudatums) festgehalten hat. Vergleichbar ist dieses Vorgehen mit dem Ausfüllen des Formulars während einer Kontrollfahrt. Letztere kann zur Abklärung der notwendigen Massnahmen angeordnet werden, wenn Bedenken über die Eignung eines Fahrzeuglenkers bestehen (Art. 29 VZV). Während einer solchen Fahrt notiert der Experte fortlaufend die Fehler, welche der Fahrzeuglenker begangen hat. Im Übrigen kann auf diese Weise bei einer allfälligen Weiterführung der Fahrzeugprüfung oder bei Einreichen eines neuen Gesuchs auf die bis zum Prüfungsabbruch getätigten Abklärungen zurückgegriffen werden. Der Hauptantrag des Rekurrenten, die Verfügung vom 16. April 2015 sei aufzuheben und die Bemerkung auf dem Formular 13.20 A sei zu löschen, ist daher abzuweisen. Ziffer 3 der angefochtenen Verfügung ist jedoch insoweit aufzuheben, als damit die Fahrzeugzulassung verweigert wurde. Durch den Rückzug des Prüfungsgesuchs wäre die Vorinstanz gehalten gewesen, das Verfahren abzuschreiben und sich im Rechtsspruch nicht mehr zur Sache zu äussern.
4.- Im Eventualfall beantragte der Rekurrent, dass dem Ford Pickup die Verkehrszulassung zu erteilen sei. Gemäss Art. 74 der Verkehrszulassungsverordnung (SR 741.51, abgekürzt: VZV) erteilt die Zulassungsbehörde des Standortkantons den Fahrzeugausweis. Die Vorinstanz brach das Prüfverfahren nach dem Rückzug durch den Rekurrenten ab. Dieses kann im vorliegenden Verfahren nicht fortgesetzt werden. Namentlich liegt noch keine Zulassungsverweigerung vor, weshalb es an einem Anfechtungsobjekt fehlt und deshalb auf den Rekurs in diesem Punkt nicht einzutreten ist.
5.- Nicht in den Rechtsspruch einer Verfügung gehört, dass der Prüfungsbericht Form 13.20 A (mit weiteren Dokumenten) zurückgesandt wird. Es handelt sich hier nicht um eine hoheitliche Anordnung, die in verbindlicher und erzwingbarer Weise ein konkretes Rechtsverhältnis begründet, aufhebt oder abändert (vgl. GVP 1998 Nr. 9). Es genügt, dies in den Erwägungen festzuhalten. Ziffer 1 der angefochtenen Verfügung ist entsprechend aufzuheben.
6.- Bei diesem Verfahrensausgang sind die amtlichen Kosten je zur Hälfte dem Rekurrenten und dem Staat aufzuerlegen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Da keine Überprüfung in der Sache selbst erfolgte, erscheint eine Entscheidgebühr von Fr. 800.– angemessen (vgl. Art. 7 Ziff. 122 der Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12). Der Kostenvorschuss von Fr. 1‘200.– ist bis zum Betrag des Kostenanteils des Rekurrenten von Fr. 400.– zu verrechnen und im Mehrbetrag von Fr. 800.– zurückzuerstatten.
Bei diesem Verfahrensausgang besteht kein Anspruch auf Entschädigung der ausseramtlichen Kosten.
Entscheid:
1. Ziffer 1 der Verfügung der Vorinstanz vom 16. April 2015 (Rücksendung des
Prüfberichts) wird aufgehoben.
2. Ziffer 3 der Verfügung der Vorinstanz vom 16. April 2015 wird wie folgt abgeändert:
„Das Prüfverfahren wird als erledigt abgeschrieben.“
3. Im Übrigen wird der Rekurs abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
4. Die amtlichen Kosten von Fr. 800.– haben der Rekurrent und der Staat je
zur Hälfte zu bezahlen. Der Kostenvorschuss von Fr. 1‘200.– wird mit dem Kostenanteil
des Rekurrenten von Fr. 400.– verrechnet und im Mehrbetrag von Fr. 800.–
zurückerstattet.