Präsident Urs Gmünder, Richter Urs Früh und Beat Fritsche, Gerichtsschreiberin Louise Blanc Gähwiler
X, Rekurrent,
gegen
Strassenverkehrs- und Schifffahrtsamt, Abteilung Administrativmassnahmen, Frongartenstrasse 5, 9001 St. Gallen, Vorinstanz,
betreffend
Auflagen, Führerausweisentzug (Warnungsentzug)
Sachverhalt:
A.- X erwarb den Führerausweis für die Fahrzeugkategorie B am 17. Oktober 2011. Am 26. März 2014 lenkte er ein Motorfahrzeug unter Drogeneinfluss (Cannabis), weshalb ihm das Strassenverkehrs- und Schifffahrtsamt des Kantons St. Gallen mit Verfügung vom 26. Mai 2014 den Führerausweis vorsorglich ab sofort entzog. Gestützt auf ein verkehrsmedizinisches Gutachten, welches die Fahreignung wegen eines verkehrsmedizinisch relevanten Cannabismissbrauchs verneinte, entzog das Strassenverkehrsamt X den Führerausweis mit Verfügung vom 18. August 2014 auf unbestimmte Zeit.
B.- Mit Verfügung vom 23. Februar 2015 hob das Strassenverkehrsamt den Führerausweisentzug vom 18. August 2014 auf und versah den Führerausweis mit der Auflage, dass X unter fachlicher Betreuung (Arzt und Suchtfachstelle) eine vollständige, kontrollierte Cannabisabstinenz mittels monatlicher Urinproben einzuhalten habe mit halbjährlichen Berichterstattungen jeweils im Juli und Januar. Am 3. März 2016 wurden die Auflagen gelockert, indem auf die Besuche bei der Suchtberatung verzichtet wurde. Gleichzeitig behielt sich das Strassenverkehrsamt vor, weitere Massnahmen zu ergreifen, wenn die Urinproben künftig nicht lückenlos vorliegen sollten, nachdem für die Monate August und Dezember 2015 Kontrollergebnisse fehlten.
C.- Mit Verfügung vom 5. September 2016 entzog das Strassenverkehrsamt X den Führerausweis vorsorglich ab sofort, nachdem für die Monate April und Juli 2016 der Abstinenznachweis nicht eingereicht worden war. Einem dagegen erhobenen Rekurs erteilte der Verfahrensleiter am 19. Oktober 2016 die aufschiebende Wirkung (vgl. ZV-2016/130). Mit Verfügung vom 5. Dezember 2016 hob das Strassenverkehrsamt den vorsorglichen Führerausweisentzug vom 5. September 2016 vollumfänglich auf, worauf das entsprechende Rekursverfahren als erledigt abgeschrieben wurde (vgl. VRKE IV-2016/130).
D.- Am 25. Oktober 2016 stellte X ein Gesuch um Aufhebung der Auflagen. Nach Gewährung des rechtlichen Gehörs wies das Strassenverkehrsamt das Gesuch am 1. Dezember 2016 ab und verlängerte die mittels monatlicher Urinproben zu prüfende Cannabisabstinenzauflage mit halbjährlichen Berichterstattungen bis mindestens Januar 2018. Mit Verfügung vom 29. Dezember 2016 wurde ihm der Führerausweis wegen der wiederholten Missachtung der Auflagen für die Dauer eines Monats entzogen.
E.- X erhob am 19. Dezember 2016 gegen die Verfügung vom 1. Dezember 2016 (Auflagen; Verfahren IV-2016/184) und am 5. Januar 2017 gegen die Verfügung vom 29. Dezember 2016 (Warnungsentzug; Verfahren IV-2017/3) Rekurs bei der Verwaltungsrekurskommission mit den sinngemässen Anträgen, die Auflagen seien aufzuheben und von einem Warnungsentzug sei abzusehen. Die Vorinstanz verzichtete am 17. Januar 2017 in beiden Verfahren auf eine Vernehmlassung. Auf die Ausführungen des Rekurrenten wird, soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen.
Erwägungen:
1.- Die Eintretensvoraussetzungen sind von Amtes wegen zu prüfen. Die Verwaltungsrekurskommission ist zum Sachentscheid zuständig. Die Befugnis zur Rechtsmittelerhebung ist gegeben. Der Rekurs vom 19. Dezember 2016 (IV-2016/184) gegen die Verfügung vom 1. Dezember 2016 (Auflagen) sowie der Rekurs vom 5. Januar 2017 gegen die Verfügung vom 29. Dezember 2016 (Warnungsentzug) sind rechtzeitig eingereicht worden und erfüllen in formeller und inhaltlicher Hinsicht die gesetzlichen Anforderungen (Art. 41 lit. gbis, 45, 47 und 48 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, abgekürzt: VRP). Auf die Rekurse ist einzutreten.
Da die Rechtsmittelverfahren in einem engen sachlichen Zusammenhang stehen, erscheint es sachgerecht, die Rekurse IV-2016/184 und IV-2017/3 in einem Entscheid zu behandeln.
2.- Streitig ist zunächst, ob die Auflage der Cannabisabstinenz im Hinblick auf die Sicherstellung der Fahreignung nach wie vor erforderlich ist.
a) Gemäss Art. 17 Abs. 3 des Strassenverkehrsgesetzes (SR 741.01, abgekürzt: SVG) kann der auf unbestimmte Zeit entzogene Führerausweis bedingt und unter Auflagen wiedererteilt werden, wenn eine allfällige gesetzliche oder verfügte Sperrfrist abgelaufen ist und die betroffene Person die Behebung des Mangels nachweist, der die Fahreignung ausgeschlossen hat. Die Behörde kann somit den Führerausweis im Interesse der Verkehrssicherheit bedingt und unter Auflagen wiedererteilen, wenn zwar der Nachweis der Mangelbehebung erbracht ist, jedoch Zweifel bestehen, ob die Fahreignung auch künftig nachhaltig sichergestellt ist. Solche Auflagen, die mit der Wiedererteilung von Ausweisen nach Sicherungsentzügen verbunden werden, dienen der Kontrolle, ob Erkrankungen, Süchte oder Charaktermängel, welche die Fahreignung ausschliessen, tatsächlich nicht mehr vorhanden sind. Wie alle Nebenbestimmungen müssen auch Auflagen, die gestützt auf Art. 17 Abs. 3 SVG verfügt werden, vor dem Verhältnismässigkeitsprinzip standhalten. Demnach muss eine Auflage geeignet, das heisst auf die konkreten Umstände angepasst sowie zwecks Überwachung der Fahreignung auch notwendig und für die betroffene Person zumutbar sein; zudem muss sie erfüllt und kontrolliert werden können (BSK SVG-Rütsche/Weber, Basel 2014, Art. 17 N 28 f.).
b) Im verkehrsmedizinischen Gutachten vom 30. Januar 2015 wurde die Fahreignung bejaht unter der Auflage, dass der Rekurrent mit fachlicher Betreuung (Arzt und Suchtfachstelle) eine vollständige, kontrollierte Cannabisabstinenz mittels monatlicher Urinproben einzuhalten habe mit halbjährlichen Berichterstattungen. Die Gutachter hielten fest, dass die anlässlich der verkehrsmedizinischen Untersuchung entnommene Urinprobe auf alle getesteten Drogen inklusive Cannabis negativ sei. Eine Cannabisabstinenz könne somit für den untersuchten Zeitraum nachvollzogen werden. Aufgrund des Berichts der Fachtherapie sei ausserdem eine Verhaltensänderung nachgewiesen. Schliesslich seien die beim Hausarzt monatlich durchgeführten Urinkontrollen von Juli bis November 2014 ebenfalls negativ auf Cannabis gewesen (vgl. act. 10/42 f.). In der Folge verfügte die Vorinstanz am 23. Februar 2015 eine entsprechende Cannabisabstinenzauflage (vgl. act. 10/65).
Aus den Akten ergibt sich, dass die Urinproben vom 30. März, 27. April, 28. Mai, 28. Juli, 3. September, 9. Oktober und 18. November 2015 sowie 29. Januar, 18. März, 13. Mai, 8. Juni, 20. Juli, 12. August, 19. September, 13. Oktober, 15. November 2016 alle negativ verliefen (act. 10/9, 74, 97-100, 104, 128 f. und 131). Die Vorinstanz wirft dem Rekurrenten vor, die Abstinenzauflage für die geforderten zwei Jahre sei aufgrund des fehlenden Abstinenznachweises für die Monate August und Dezember 2015 sowie April 2016 verletzt worden. Mit Schreiben vom 8. Februar 2016 wies der Rekurrent die Vorinstanz darauf hin, dass er in den letzten sechs Monaten lediglich viermal zur Urinprobe aufgefordert worden sei. Als er bei der Arztpraxis nachgefragt habe, sei er darauf hingewiesen worden, dass der Termin durch diese bestimmt werde (vgl. act. 10/76). Am 8. September 2016 bestätigte der Arzt, dass sich der Rekurrent stets kooperativ verhalten habe und zu den bekannt gegebenen Terminen – ausser im April 2016 – immer erschienen sei (act. 10/109). Gemäss Info-Blatt Abstinenznachweis werden die unregelmässigen Termine vom Hausarzt festgelegt (abrufbar unter: www.stva.sg.ch). Vor diesem Hintergrund kann dem Rekurrenten nicht vorgeworfen werden, dass für die Monate August und Dezember 2015 keine Urinproben vorliegen. Zu berücksichtigen ist ausserdem, dass von März bis Juli 2015 die Termine für die Urinproben jeweils auf Ende Monat festgesetzt wurden. Die nächste Kontrolle fand am 3. September 2015 statt und damit lediglich ein paar wenige Tage nach Ende August 2015, weshalb hier nicht von einer Lücke im Abstinenznachweis gesprochen werden kann. Zur fehlenden Urinprobe vom April 2016 führte der Rekurrent bereits im Verfahren um den vorsorglichen Führerausweisentzug glaubhaft aus, der Hausarzt habe auf der Combox eine Nachricht hinterlassen, die er jedoch aufgrund eines damaligen Ersatzmobiltelefons erst am 28. April 2016 habe abhören können. Er habe in der Folge die Praxis angerufen, um einen Termin zu vereinbaren. Die eingereichten Verbindungsnachweise belegen, dass der Rekurrent zunächst am 4. April 2016 versucht zu haben scheint, seinen Hausarzt zu erreichen, wohl aber kein Gespräch stattgefunden hat (Dauer: zehn Sekunden). Am 28. April 2016 hörte er sodann gemäss eigenen Angaben und aufgrund des Verbindungsnachweises um 9.29 Uhr seine Sprachnachrichten ab und telefonierte gleichentags um ca. 15.30 Uhr der Arztpraxis (vgl. ZV-2016/120 act. 11/1). Da er für April 2016 keinen Termin mehr vereinbaren konnte, gab er die nächste Urinprobe am 13. Mai 2016 ab; diese verlief negativ auf Cannabis (act. 10/98). Es ist daher nicht davon auszugehen, dass sich der Rekurrent der Urinkontrolle im April 2016 nicht unterzogen hat, weil er ein ungünstiges Ergebnis zu erwarten gehabt hätte.
c) Zusammengefasst ergibt sich, dass der Rekurrent in der Zwischenzeit bis auf zwei Monate (Dezember 2015 und April 2016) den Nachweis für eine zweijährige Cannabisabstinenz seit Wiedererteilung des Führerausweises erbracht hat. Mittlerweile liegt ausserdem die Urinprobe vom 10. Januar 2017 vor, in welcher ebenfalls kein Cannabis nachgewiesen wurde (act. 10/156). Hinzu kommt, dass die Angabe, wonach er seit Juni 2014 kein Cannabis mehr konsumiert habe, nicht widerlegt wurde und durch entsprechende Urinkontrollen belegt ist (vgl. act. 10/31, 42 und 74). Schliesslich wurde die Aufhebung der Auflagen nicht von einer die Fahreignung bejahenden verkehrsmedizinischen Untersuchung abhängig gemacht. Unter diesen Umständen besteht für die Anordnung von Auflagen im Zusammenhang mit dem Cannabiskonsum kein Raum mehr. Entsprechend ist der Rekurs im Verfahren IV-2016/184 gutzuheissen und die Verfügung der Vorinstanz vom 1. Dezember 2016 aufzuheben.
3.- Umstritten ist weiter, ob die Vorinstanz wegen Missachtung der Cannabisabstinenzauflage den Führerausweis zu Recht für einen Monat entzogen hat. Wie dargelegt, kann dem Rekurrenten keine wiederholte Missachtung der Auflagen vorgeworfen werden. Damit ist der Rekurs im Verfahren IV-2017/3 ebenfalls gutzuheissen und die angefochtene Verfügung vom 29. Dezember 2016 aufzuheben.
Im Übrigen ist fraglich, ob im vorliegenden Verfahren aufgrund der (zu Unrecht) vorgeworfenen Missachtung der Cannabisabstinenzauflage überhaupt ein Warnungsentzug hätte ausgesprochen werden dürfen.
4.- Dem Verfahrensausgang entsprechend sind die amtlichen Kosten vom Staat zu tragen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Da die Rekursverfahren IV-2016/184 und IV-2017/3 in einem Entscheid behandelt werden, erscheint eine Entscheidgebühr von insgesamt Fr. 1'200.– angemessen (vgl. Art. 7 Ziff. 122 der Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12). Dem Rekurrenten ist der Kostenvorschuss von Fr. 800.– zurückzuerstatten.
Entscheid:
1. Der Rekurs im Verfahren IV-2016/184 (Verlängerung der Auflagen) wird gutgeheissen
und die Verfügung der Vorinstanz vom 1. Dezember 2016 aufgehoben.
2. Der Rekurs im Verfahren IV-2017/3 (Warnungsentzug) wird gutgeheissen und die
Verfügung der Vorinstanz vom 29. Dezember 2016 aufgehoben.
3. Der Staat trägt die amtlichen Kosten von insgesamt Fr. 1'200.–. Der Kostenvorschuss
von Fr. 800.– wird dem Rekurrenten zurückerstattet.