Bauen ausserhalb der Bauzone / Sanierung Stützmauern

Geschäftsnummer: VWBES.2023.230

Instanz: Verwaltungsgericht

Entscheiddatum: 25.01.2024

FindInfo-Nummer: O_VW.2024.23

Titel: Bauen ausserhalb der Bauzone / Sanierung Stützmauern

Resümee:

Verwaltungsgericht

Urteil vom 25. Januar 2024

Es wirken mit:

Präsident Thomann

Oberrichterin Obrecht Steiner

Oberrichter Frey

Gerichtsschreiber Schaad

In Sachen

Helvetia nostra

Beschwerdeführerin

gegen

1. Bau- und Justizdepartement,

2. Volkswirtschaftsdepartement,

3. Bürgergemeinde Grenchen,

Beschwerdegegner

betreffend Bauen ausserhalb der Bauzone / Sanierung Stützmauern

zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:

I.

1. Nordwestlich von Grenchen erhebt sich der Grenchenberg bis auf ca. 1’300 m. ü. M. Er ist Teil der ersten Jurakette. Vom Bahnhof Grenchen Nord aus führt seit 1915 ein ca. 8,5 km langer, enger einspuriger Bahntunnel der heutigen BLS AG nordwestwärts nach Moutier. Die beiden Tunnelportale liegen auf ca. 500 m. ü. M. Der Tunnel ist schnurgerade und weist kaum ein Gefälle auf. Während des Tunnelbaus wurden zahlreiche Quellen angebohrt. Deren 17 wurden gefasst; 16 liegen tief im Berg auf dem Gebiet der Stadt Grenchen. Die erste Quelle befindet sich ca. 1,5 km vom Tunnelportal Grenchen Nord entfernt; etwa 470 m unter Tag.

2. Die Bürgergemeinde der Stadt Grenchen ist Eigentümerin der Strasse, die (durch den Wald) auf den Grenchenberg führt. Die Strasse liegt in der Juraschutzzone, im Gewässerschutzbereich Au sowie in Grundwasserschutzzonen. Die Gemeinde beabsichtigt, Stützmauern der Strasse zu sanieren. Es wurden fünf Einsprachen erhoben. Die Sanierungsabschnitte 1 bis 5 waren nicht Gegenstand der Einsprachen. Es wurde indessen beantragt, für die Abschnitte 6 und 7 (beim sogenannten «Bettlachrank») sei keine Bewilligung zu erteilen.

Die Departemente Bau- und Volkswirtschaft weigerten sich, den Schutzzonenplan der Tunnelquellen akzessorisch zu überprüfen. Er sei am 8. August 2008 genehmigt worden. Er sei nach § 15 PBG aufgelegen. Die Einsprecher hätten sich damals gegen den Plan wehren können. Die Rechtslage habe sich seit August 2008 nicht verändert. Auch die tatsächlichen Verhältnisse hätten keine Veränderung erfahren. Die Quellfassungen seien nicht verschoben worden, und es lägen keine weiteren äusseren Einwirkungen vor. Es sei auch nicht zu prüfen, ob die Strasse um die Grundwasserschutzzone S1 herum verlegt werden könne. Die Oberfläche des Terrains befinde sich nur in der S2. Eine Verlegung wäre im steilen Gelände kaum möglich. Die Strasse bestehe mindestens seit 1950. Es wäre mithin auch eine Bestandesgarantie in Betracht zu ziehen. Die Strasse erschliesse drei Berghöfe und die Bergrestaurants. Sie diene dem Busbetrieb und der Waldwirtschaft. Nach starkem Regen im Juni 2019 habe die talseitige Stützmauer versagt. Man habe sieben prekäre Schwachstellen gefunden. Das Bauvorhaben solle die Erschliessung des Grenchenbergs sichern. Die Strasse werde aber weder verbreitert noch ausgebaut. Bereits aus technischer Sicht sei das Vorhaben an keinem anderen Ort realisierbar.

Die Einsprachen wurden abgewiesen, soweit darauf einzutreten war. Dem Bauvorhaben «Sanierung der Stützmauern», das eine Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG erfordert, wurde die Zustimmung unter Auflagen erteilt. Es ging namentlich um die Steinschlaggefahr. Die gewässerschutzrechtliche Ausnahmebewilligung nach Art. 19 GSchG wurde ebenfalls erteilt (in besonders gefährdeten Bereichen bedürfen die Erstellung und die Änderung von Bauten und Anlagen sowie Grabungen, Erdbewegungen und ähnliche Arbeiten einer kantonalen Bewilligung, wenn sie die Gewässer gefährden können). Es wurde bestimmt, das mit der Baueingabe eingereichte Konzept zum Grundwasserschutz bilde Bestandteil der Bewilligung und sei strikt einzuhalten. Vor Baubeginn sei das Trinkwasser derjenigen Quellen zu verwerfen, die im hydrogeologischen Einflussbereich der Bauarbeiten lägen. Man dürfe diese Quellen erst wieder in das Trinkwassernetz einspeisen, wenn die Schlussbeprobung nach Abschluss der Bauarbeiten die Einhaltung der Anforderungen an Trinkwasser nachweise. Zudem wurde eine befristete Rodungsbewilligung erteilt (Verfügung Bau- und Justizdepartement und Volkswirtschaftsdepartement vom 6. April 2023, eröffnet mit Beschluss der Bau-, Planungs- und Umweltkommission der Stadt Grenchen vom 12. Juni 2023).

3. Dagegen führte Helvetia nostra Verwaltungsgerichtsbeschwerde. Der Entscheid der Departemente sei samt der kommunalen Bewilligung aufzuheben. Die Beschwerde richte sich nur gegen die Sanierungsabschnitte sechs und sieben. Die Tunnelquellen würden seit 1915 existieren. In den Jahren 1998 bis 2006 habe man Ausscheidungen von Schutzzonen erarbeitet. Direkt über den Quellfassungen befinde sich der sog. «Bettlachrank» der Grenchenbergstrasse. Es bestehe eine direkte hydraulische Verbindung. Nötig sei dort eine Grundwasserschutzzone S1. Da die Behörden entscheidrelevante Tatsachen unterdrückt hätten, habe im Jahr 2008 kein Anlass bestanden, die Schutzzonenausscheidung zu rügen. Sie müsse akzessorisch angefochten werden können. Die Strasse befinde sich materiell in einer S1. Dies sei in den Akten von 2008 nicht enthalten. Die Fassungen der Grenchner Tunnelquellen befänden sich direkt unter dem «Bettlachrank». Das Gebiet gehöre in die S1. Dort dürften keine Bauten errichtet werden. Auch in einer S2 seien Projekte nur in Ausnahmefällen erlaubt. Das Wasser decke einen grossen Teil des Trinkwasserbedarfs von Grenchen. Die Quellen lägen im Innern eines Karstgebirges mit hohen Durchlässigkeiten und Fliessgeschwindigkeiten. Im Karst nehme die Gefahr einer Verschmutzung nicht generell mit zunehmender Entfernung ab. Nach einem Ölunfall könnten die Tunnelquellen viele Jahre nicht benutzt werden. Die Flächen über den Tunnelquellen seien im Gelände markiert. Es bestünden Schluckstellen mit einer offenkundigen Gefährdung der Grundwassernutzung. Man habe «doppelstöckige» Schutzzonen ausgewiesen. 1993 sei es noch zulässig gewesen, die S1 für die Tunnelquellen nur im Untergrund zu errichten. Wäre die Grenchenbergstrasse der S1 zugeteilt worden, hätte sie zurückgebaut werden müssen. Doppelstöckige Schutzzonen seien nur am Col de Pierre Pertuis bekannt. Dort sei die S1 rund 60 m unter der Oberfläche. Ein Unfall mit wassergefährdenden Flüssigkeiten hätte dort aber keine unmittelbaren Folgen für die Quellen. Es bestehe keine Rechtsgrundlage für zweigeschossige Schutzzonen. Die S2 an der Oberfläche sei ursprünglich für die «Limmersmattquelle» eingerichtet worden, die mittlerweile verworfen worden sei. Auch in der weiteren Umgebung sei die Schutzzonen-Ausscheidung auf dem Grenchenberg nicht ausschliesslich nach wissenschaftlichen Kriterien erfolgt. Entlang der Grenchenbergstrasse habe man keine EPIK-Ausscheidung vorgenommen (scil: **E ** pikarst, **P ** rotektion, **I ** nfiltrationsverhältnisse, **K ** arströhrennetz: Kartierung der Vulnerabilität von Fassungen in Karstgebieten, Praxishilfe, hrsg. vom BUWAL 1998). Man habe die ursprünglich f. die Limmersmattquelle ausgeschiedene S2 leicht vergrössert und für alle Tunnelquellen übernommen. Die S2 für die Tunnelquellen sei willkürlich entstanden. Man müsse davon ausgehen, dass die hydraulische Verbindung so schnell sei, dass an der Oberfläche dieselbe Schutzzone gelten müsse wie im Tunnel. Bei einem Ölunfall würden die Quellen sofort verschmutzt. Raumplanungsrechtliche Pläne hätten eine Bestandesdauer von 15 Jahren; dann seien sie zu überprüfen. Die Pläne seien hier 2005 aufgelegt worden und somit bereits 18 Jahre alt. Die Beschwerde sei auch nach den Vorschriften zur Wiedererwägung von Verfügungen gutzuheissen. Die Beschwerdeführerin habe neue erhebliche Tatsachen vorgebracht, die bei der ursprünglichen Schutzzonenfestlegung unterdrückt worden seien.

4. Das Bau- und Justizdepartement beantragte, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei.

Die Bürgergemeinde Grenchen liess wissen, die Stützmauern seien 100 Jahre alt. Wer die Arbeiten an den Sanierungsabschnitten 1 bis 5 befürworte, müsse folgerichtig auch zum Rest ja sagen. Eine sichere Grenchenbergstrasse diene letztlich auch der sicheren Wasserversorgung.

II.

1. Die Beschwerde ist frist- und formgerecht erhoben worden. Sie ist zulässiges Rechtsmittel und das Verwaltungsgericht zur Beurteilung zuständig (vgl. § 49 Gerichtsorganisationsgesetz, GO, BGS 125.12). Die Beschwerdeführerin ist durch den angefochtenen Entscheid beschwert und damit zur Beschwerde legitimiert. Auf die Beschwerde ist einzutreten.

2.1 Art. 19 des Gewässerschutzgesetzes (GSchG) verpflichtet die Kantone, das gesamte Gebiet nach der Gefährdung der ober- und unterirdischen Gewässer in Gewässerschutzbereiche einzuteilen. Diese umfassen die Gewässerschutzbereiche Au und Ao zum Schutz unterirdischer und oberirdischer Gewässer und ferner die Zuströmbereiche Zu und Zo zum Schutz der Einzugsgebiete. Weiter haben die Kantone zum Schutz der im öffentlichen Interesse liegenden Grundwasserfassungen und – anreicherungsanlagen Grundwasserschutzzonen (S1 bis S3) auszuscheiden und die dafür nötigen Eigentumsbeschränkungen festzulegen. In die Zone S1 gehört der Fassungsbereich. Dort sind bloss bauliche Eingriffe und andere Tätigkeiten zulässig, die der Trinkwasserversorgung dienen; Mähgut darf liegengelassen werden. In der S2 sind alle Anlagen ausgeschlossen, sofern nicht wichtige Gründe eine Ausnahme rechtfertigen und eine Gefährdung der Trinkwassernutzung ausgeschlossen werden kann. In der S3 sind schliesslich bloss noch industrielle und gewerbliche Betriebe untersagt (Heribert Rausch / Arnold Marti / Alain Griffel: Umweltrecht, Zürich 2004, S. 127).

2.2 Vorab sei festgehalten, dass die planerische Darstellung im solothurnischen geografischen Informationssystem (SOGIS) und in der Baueingabe etwas verwirrend sein könnten. Massgebend ist folgender Plan zum Bettlachrank der Grenchen­bergstrasse wo die strittigen Abschnitte der Sanierung liegen:

Im Tunnel wurde für jede der Quellen eine S1 und eine S2 ausgeschieden. An der Erdoberfläche besteht eine grosszügig bemessene S2. Der Plan stammt vom 12. August 2008 (RRB Nr. 2008/1252).

2.3 Die Beschwerdeführerin verlangt eine akzessorische Überprüfung der für die Quellen geschaffenen rechtlichen Grundlagen. Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung werden Nutzungspläne prozessual wie Verfügungen behandelt. Sie müssen bei Erlass angefochten werden, ansonsten werden sie grundsätzlich bestandeskräftig. Die akzessorische Überprüfung von Nutzungsplänen ist aus Gründen der Rechtssicherheit nur ausnahmsweise zulässig (vgl. BGE 135 II 209 E. 5.1). Dies kann der Fall sein, wenn die Betroffenen sich bei Planerlass noch nicht über die ihnen auferlegten Beschränkungen Rechenschaft geben konnten und sie somit im damaligen Zeitpunkt, bei Erlass keine Möglichkeit hatten, ihre Interessen zu verteidigen (vgl. BGE 123 II 337; Urteile 1C_25/2019; 1C_290/2019). Dasselbe gilt, wenn sich die tatsächlichen Verhältnisse oder die gesetzlichen Voraussetzungen seit Planerlass so erheblich geändert haben, dass die Planung rechtswidrig geworden sein könnte, und das Interesse an ihrer Überprüfung bzw. Anpassung die entgegenstehenden Interessen der Rechtssicherheit und der Planbeständigkeit (vgl. Art. 21 Abs. 2 RPG) überwiegt (vgl. BGE 148 II 417 E. 3.3; BGE 145 II 83; 144 II 41; Urteil 1C_287/2021).

Die Behauptung, die Behörden hätten seinerzeit entscheidrelevante Tatsachen unterdrückt, wird nicht näher ausgeführt und nicht ansatzweise belegt. Die Beschwerdeführerin hätte sich ohne weiteres schon bei Festlegung des Schutzzonenplans (2008) für die alten Quellen wehren können. Es geht hier zudem um keinen Plan nach RPG, bei dem eine periodische Überprüfung tunlich und geboten ist, sondern um Gewässerschutz. Hier ändern sich die tatsächlichen Gegebenheiten nicht rasch. Der Sachverhalt ändert sich bloss in geologischen Zeiträumen. Dies jedenfalls, soweit und solange der Mensch nicht eingreift.

2.3 Im Tunnel jeweils eine kleine S1 und eine S2 vorzusehen, ist nicht zu beanstanden. Der Tunnel ist so eng, dass dort ohnedies keinerlei Bauten und Anlagen errichtet werden können, zumal dem Eisenbahnverkehr Priorität zukommt.

In der oberirdischen S2 herrscht wie in einer S1 ebenfalls grundsätzlich ein Bauverbot. Das Bundesamt für Lebensmittelsicherheit und Veterinärwesen verbietet in dieser Zone zudem die Anwendung bestimmter Pflanzenschutz-Chemikalien. Die S2 dient gerade dazu, zu verhindern, dass die Grundwasserfassung und deren unmittelbare Umgebung verunreinigt wird. Zwischen der oberirdischen S2 und der unterirdischen S1 besteht eine Distanz von knapp 500 m. Dies allerdings nicht in horizontaler, sondern in vertikaler Richtung. Mindestens 100 m sind vorgeschrieben (Arnold Brunner in: Hettich / Jansen / Norer: Kommentar GSchG WBG, Zürich 2016, N 18 zu Art. 20 GSchG). Gehen von bestehenden Anlagen, wie hier der Strasse, potenziell Gefährdungen für eine Grundwasserfassung aus, so müssen alle nach dem Stand der Technik möglichen und objektiv in Frage kommenden Massnahmen ergriffen werden, um die Gefährdung zu beseitigen. Dem Quellschutz wurde im vorliegenden Fall mit einem Schutzzonenreglement Rechnung getragen.

Im hier umstrittenen Gebiet, an der Grenchenbergstrasse, im «Bettlachrank», sieht das Reglement folgende Massnahmen vor:

Aufhebung aller möglichen Parkplätze

Parkverbot

Anbringen einer Leitplanke

Informationstafel zur Schutzzone

Sperrung der im Bettlachrank nach Osten abzweigenden Ebnismattstrasse, die zum Restaurant Bettlacherberg führt

Informations- und Alarmkonzept mit dem Strassenunterhaltsdienst

Zum heutigen Baugesuch besteht ein umfangreiches Schutzkonzept vom 30. September 2021 der Gysi Leoni und Mader AG. Die Installationsflächen liegen allesamt in der S3 mit ausreichenden Abständen zu der S2 und der S1. Bei Arbeitsunterbrüchen sind die Baumaschinen in Auffangvorrichtungen zu platzieren. Die Bohrungen für die Verankerung der Stützmauern werden verrohrt mit Druckluftspülung vorgenommen. Vor Baubeginn wird ein Alarm- und Bereitschaftsdispositiv erstellt. Es wird ein Quellmonitoring durchgeführt, und die Arbeiten werden durch einen Hydrogeologen begleitet, überwacht und dokumentiert. Nach Ziffer 4.1 der Departementalverfügung vom 6. April 2023 ist der Bericht/das Konzept Bestandteil der Bewilligung.

Mehr ist bei einer seit hundert Jahren bestehenden Strasse weder tunlich noch geboten (2023 feierte man für die Strasse ein Jubiläum). Selbst eine geringfügige Verlegung der Bergstrasse kommt topografisch kaum in Betracht. Die geschützten Quellen sind zwar ergiebig und damit wichtig, aber nicht unverzichtbar (vgl. Beatrice Wagner Pfeifer: Umweltrecht, Basel 2021, S. 315 f.).

2.4 Tunnelwasser ist in der Schweiz keine Seltenheit. Im Gotthard-Strassentunnel, im Gotthard- und im Lötschberg-Basistunnel, im Furka-Basistunnel und im Hauenstein existieren ebenfalls Tunnelquellen. Sie sind zum Teil sehr ergiebig und verfügen über eine beträchtliche geothermische Energie. Ist, was meist der Fall sein dürfte, die Hydrogeologie nicht vollständig bekannt, kann es nicht in Betracht kommen, das gesamte Terrain an der Oberfläche vorsichtshalber kurzerhand in die S1 einzuteilen. Die von der Beschwerdeführerin genannte Quelle der Birs am Col de Pierre Pertuis (Tavannes) ist übrigens keine solche Tunnelquelle (https://de.wikipedia.org/wiki/Tunnelwasser; www.schweizerfluss.ch).

2.5 Zur Änderung der Gewässerschutzverordnung 2015 sind folgende Erwägungen anzustellen: Der Jura (ob Grenchen) ist ein Karstgebiet. Die S2 wird in Karstleitern nur noch mit einer minimalen Ausdehnung zum direkten Schutz der Fassung ausgeschieden.

Zum Grundwasserschutz in stark heterogenen Karst-Grundwasserleitern hat das Bundesamt für Umwelt 2022 ein Modul zum Vollzug herausgegeben. Die S1 umfasst nur die Fassungsanlage und die unmittelbare Umgebung. Die S2 wird nur als enger Bereich um die Fassung ausgeschieden. Für Gebiete hoher Vulnerabilität wird eine Zone Sh, und für Gebiete mittlerer Vulnerabilität eine Zone Sm ausgeschieden. Die Sh entspricht der S2. Es ist insbesondere auf die Ausbringung von Düngern zu achten. Strassen sind (fallweise) zulässig.

Die Zonen Sh und Sm sollen verhindern, dass: das Grundwasser durch Bau und Betrieb von Anlagen und das Ausbringen von Stoffen verunreinigt und die Hydrodynamik des Grundwassers durch bauliche Eingriffe beeinträchtigt wird. Im Bettlachrank stehen weder das Ausbringen von Stoffen noch der Bau von (weiteren) Anlagen zur Diskussion. Man kann bloss in Betracht ziehen, die südliche Gruppe von Tunnelquellen während der Bauarbeiten im Bettlachrank vorsorglich zu verwerfen. Dies wurde aber bereits angeordnet. Die kommunale Baubewilligung sieht in Ziffer 4.2.4.1 vor, dass ein Quellmonitoring mit automatischer Verwerfsteuerung durchgeführt wird. Dazu sei nebenbei bemerkt, dass die städtischen Werke die südlichsten Quellen problemlos verwerfen können. Für die Stadt besteht eine Gruppenwasserversorgung: Die Förderung des Grundwassers erfolgt mit drei Pumpwerken im Wasseramt. Diese befinden sich in Kyburg, Obergerlafingen und Recherswil. Das Wasser wird zuerst ins Reservoir Bucheggberg gepumpt und fliesst von dort in einer 19 km langen Transportleitung nach Grenchen ins Reservoir Hohlen. Der Gruppenwasserversorgung Grenchen sind neun Gemeinden angeschlossen. Die Städte Grenchen und Solothurn sind zudem über eine Transportleitung miteinander verbunden. Bei Bedarf können sich die beiden Wasserversorgungen gegenseitig mit Wasser beliefern (www.swg.ch/de/energie-wasser/wasser/).

Nach der Übergangsbestimmung für die Verordnungsänderung 2015 gilt Folgen­des: Für Grundwasserfassungen und -anreicherungsanlagen in stark heterogenen Karst und Kluft-Grundwasserleitern müssen die Zonen Sh und Sm gemäss Anhang 4 Ziffer 125 GSchV nicht ausgeschieden werden, wenn wie hier die Grundwasser­schutzzonen und Zuströmbereiche nach bisherigem Recht ausgeschieden wurden und wenn diese nicht in wesentlichem Umfang angepasst werden. Es braucht hier folglich nichts unternommen zu werden, denn weder der Sachverhalt noch die massgebliche Rechtslage haben sich geändert. Die an der Oberfläche bestehende S2 ist reichlich dimensioniert. Eine «Umzonung» des Bettlachranks kommt nicht in Betracht.

3. Die Beschwerde erweist sich somit als unbegründet, sie ist abzuweisen. Bei diesem Ausgang hat die Beschwerdeführerin die Kosten des Verfahrens vor Verwaltungsgericht zu bezahlen, die einschliesslich der Entscheidgebühr auf CHF 1'500.00 festzusetzen sind. Der Bürgergemeinde ist keine Entschädigung auszurichten, denn sie war durch keinen Anwalt vertreten.

Demnach wird erkannt:

1. Die Beschwerde wird abgewiesen.

2. Die Beschwerdeführerin hat die Kosten des Verfahrens vor Verwaltungsgericht von CHF 1'500.00 zu bezahlen.

Rechtsmittel: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit Eröffnung des begründeten Urteils beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten eingereicht werden (Adresse: 1000 Lausanne 14). Die Frist wird durch rechtzeitige Aufgabe bei der Schweizerischen Post gewahrt. Die Frist ist nicht erstreckbar. Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines Vertreters zu enthalten. Für die weiteren Voraussetzungen sind die Bestimmungen des Bundesgerichtsgesetzes massgeblich.

Im Namen des Verwaltungsgerichts

Der Präsident Der Gerichtsschreiber

Thomann Schaad

Das vorliegende Urteil wurde vom Bundesgericht mit Urteil 1C_128/2024 vom 18. März 2025 aufgehoben.

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