Geschäftsnummer: VWBES.2025.342
Instanz: Verwaltungsgericht
Entscheiddatum: 27.01.2026
FindInfo-Nummer: O_VW.2026.21
Titel: fehlende Parteistellung im aufsichtsrechtlichen Verfahren
Resümee:
Verwaltungsgericht
Urteil vom 27. Januar 2026
Es wirken mit:
Präsidentin Obrecht Steiner
Oberrichter Thomann
Oberrichter Flückiger
Gerichtsschreiberin Nadarajah
In Sachen
A.___
Beschwerdeführerin
gegen
Departement des Innern, vertreten durch Amt für Gesellschaft und Soziales,
Beschwerdegegner
betreffend fehlende Parteistellung im aufsichtsrechtlichen Verfahren
zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
I.
1. Am 14. Juli 2025 reichte A.___ per E-Mail beim Amt für Gesellschaft und Soziales, Fachstelle Soziale Einrichtungen und Opferhilfe (nachfolgend AGS) eine als «Bitte um Einschätzung» betitelte Anfrage ein, welche die Kindertagesstätte B.___ (nachfolgend Kita) betraf. Sie ersuchte zusammenfassend um die Einschätzung und Prüfung des von ihr geschilderten Sachverhaltes. Dieser umfasste insbesondere Verstösse gegen das Betriebskonzept, namentlich die Verrechnung von Verpflegungskosten trotz nicht erbrachter Leistungen, datenschutzrechtlich bedenkliches Verhalten (Kontaktaufnahme mit dem Kindsvater betreffend Betreibungsandrohung) sowie einen pädagogisch fragwürdigen Umgang mit elterlicher Mitsprache (z.B. Teilnahme an einem Fasnachtsumzug ohne Einwilligung). Am 5. August 2025 erhielt A.___ von Seiten des AGS per E-Mail die Rückmeldung, man sei im Rahmen des Fachaustauschs zum Schluss gekommen, dass es sich bei dem von ihr dargelegten Sachverhalt um Punkte handle, welche hauptsächlich ihren Betreuungsvertrag mit der KITA betreffen würden. Die Fragen seien demnach im Sinne des Vertragsrechts zu beurteilen und könnten leider nicht in Bezug auf die Verordnung über die Aufnahme von Pflegekindern beantwortet werden. Man empfehle ihr eine juristische Fachberatung in Anspruch zu nehmen. Aufgabe der Aufsichtsbehörde sei es, die Verhältnisse abzuklären, soweit die geprüften Voraussetzungen einer KITA-Betriebsbewilligung nicht oder nicht mehr erfüllt seien oder Mängel hinsichtlich des Kindswohls bestehen würden. Aufgrund ihrer Schilderungen könne nicht auf eine Kindswohlgefährdung geschlossen werden.
2. In der Folge gelangte A.___ erneut an das AGS. Mit E-Mail vom 8. August 2025 bestätigte das AGS den Erhalt der Anzeige und teilte A.___ mit, dass die von ihr vorgebrachten Punkte erneut besprochen würden und im Anschluss ein klärender Austausch mit ihr erfolgen solle. A.___ erwiderte daraufhin mit E-Mail vom 11. August 2025, aus ihrer Sicht habe das AGS bereits am 18. Juli 2025 durch die Mitteilung «Die von Ihnen erwähnten Punkte bedürfen unserer Ansicht nach einer Klärung. Wir werden entsprechende Schritte einleiten.» ein aufsichtsrechtliches Verfahren eröffnet. Dieses könne nur durch eine formelle Verfügung oder durch ordnungsgemässen Abschluss nach Durchführung der Untersuchung beendet werden.
3. Am 14. August 2025 kam es alsdann zu einem telefonischen Austausch zwischen dem AGS und A.___, anlässlich welchem man so verblieb, dass das Team des AGS den Sachverhalt nochmals besprechen würde.
4. Mit Schreiben vom 29. August 2025 teilte das AGS A.___ zusammengefasst mit, man habe ihre Anfrage im Fachteam besprochen und sei zur Einschätzung gekommen, dass aus den von A.___ vorgebrachten Punkten keine aufsichtsrechtliche Relevanz im Sinne einer Kindswohlgefährdung hervorgehe. Die Vorbringen von A.___ seien privatrechtlicher Natur und könnten nicht Gegenstand eines Verwaltungsverfahrens sein.
5. Mit Schreiben vom 4. September 2025 verlangte A.___ vom AGS innert 10 Tagen eine förmliche Verfügung zu erlassen, welche über die folgenden Punkte entscheide:
2. die ausdrückliche Anerkennung meiner Parteistellung und meines Anspruchs auf Akteneinsicht;
3. die rechtliche Einordnung der Verstösse gegen das bewilligte Betriebskonzept;
4. sowie eine korrekte Stellungnahme, zu den von mir genannten Fragen in den vergangenen Schreiben.»
6. Das Amt für Gesellschaft und Soziales verfügte am 19. September 2025 wie folgt:
2. Es wird festgestellt, dass A.___ im Zusammenhang mit ihrer Meldung vom 14. Juli 2025 keine Parteistellung und keine Akteneinsicht im verwaltungsrechtlichen Aufsichtsverfahren über die betroffene Kindertagesstätte hat.
3. Es wird festgestellt, dass kein Anspruch auf Erlass einer anfechtbaren Verfügung gegenüber der Kindertagesstätte besteht.
4. Es werden keine Verfahrenskosten erhoben.»
7. Mit Schreiben vom 1. Oktober 2025 erhob A.___ (nachfolgend Beschwerdeführerin) Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte die Aufhebung der Verfügung vom 19. September 2025 sowie die Anerkennung ihrer Parteistellung im aufsichtsrechtlichen Verfahren, mit den entsprechenden Rechten auf rechtliches Gehör und Akteneinsicht.
8. Am 22. Oktober 2025 reichte die Beschwerdeführerin die ausführliche Beschwerdebegründung ein.
9. Mit Eingabe vom 18. November 2025 reichte das AGS seine Stellungnahme ein und beantragte die Abweisung der Beschwerde unter Kostenfolge zulasten der Beschwerdeführerin.
10. Mit Replik vom 10. Dezember 2025 hielt die Beschwerdeführerin an den in der Beschwerde gestellten Rechtsbegehren fest.
11. Auf die Parteistandpunkte wird, soweit für die Entscheidfindung erforderlich, im Rahmen der nachfolgenden Erwägungen eingegangen.
II.
1. Die Beschwerde ist frist- und formgerecht erhoben worden. Sie ist zulässiges Rechtsmittel und das Verwaltungsgericht zur Beurteilung zuständig (vgl. Art. 27 Abs. 2 der Verordnung über die Aufnahme von Pflegekindern [Pflegekinderverordnung, PAVO; SR 211.222.338], § 159 Abs. 3 des Sozialgesetzes [SG; BGS 831.1] i.V.m. § 49 Gerichtsorganisationsgesetz [GO; BGS 125.12]). Die Beschwerdeführerin ist durch die angefochtene Verfügung vom 22. Oktober 2025 beschwert und damit zur Beschwerde legitimiert. Auf die Beschwerde ist einzutreten.
2. Nach Art. 1 Abs. 1 PAVO i.V.m Art. 316 Abs. 1 des Zivilgesetzbuchs vom 10. Dezember 1907 (ZGB; SR 210) bedarf die Aufnahme von Minderjährigen ausserhalb des Elternhauses einer Bewilligung und untersteht einer behördlichen Aufsicht. Im Kanton Solothurn liegt die Zuständigkeit für die Bewilligung und Aufsicht von Dienstleistungsangeboten (z.B. Betreiben einer Kindertagesstätte) beim Departement des Innern, namentlich beim Amt für Gesellschaft und Soziales (Art. 2 Abs. 1 lit. b PAVO i.V.m. §§ 21 sowie 110 SG; Kantonale Richtlinien für die Bewilligung bzw. Bestätigung und Aufsicht von Dienstleistungsangeboten in der Familienpflege, Seite 4). Bei der Aufsichtstätigkeit steht das Kindeswohl im Zentrum. Ist dieses gefährdet oder stellt die Aufsichtsbehörde Mängel oder Schwierigkeiten fest, wird die betroffene Trägerschaft, wie etwa eine Kindertagesstätte, aufgefordert, umgehend Massnahmen zu ergreifen. Die Aufsichtsbehörde kann dazu die Kindertagesstätte auch einer intensivierten Aufsicht unterstellen und beispielsweise mehr Kontrollen durchführen (Art. 1a Abs. 1 PAVO; Kantonale Richtlinien für die Bewilligung und Aufsicht von Kindertagesstätten, Seite 12).
3.1 Die Beschwerdeführerin macht in ihrer an das Verwaltungsgericht erhobenen Beschwerde im Wesentlichen und zusammenfassend geltend, ihr ursprüngliches Begehren vom 14. Juli 2025 habe nicht die Frage ihrer Parteistellung zum Gegenstand gehabt, sondern die Anzeige schwerwiegender Verstösse gegen das von der zuständigen Fachstelle bewilligte Betriebskonzept. Die Kita habe über mehrere Monate hinweg wiederholt ihrem Kind keine Mahlzeiten abgegeben, diese jedoch gleichwohl in Rechnung gestellt. Der Verstoss gegen klare und verbindliche Vorgaben des bewilligten Betriebskonzepts bilde den eigentlichen Kern des Verfahrens. Die Frage der Parteistellung stelle sich demgegenüber lediglich zwangsläufig, da sie als Mutter eines von diesen Missständen betroffenen Kindes unmittelbar in schutzwürdigen eigenen Interessen berührt sei und ohne Anerkennung ihrer Parteistellung weder Einsicht in die verfahrensrelevanten Akten nehmen noch ihre Rechte wirksam wahrnehmen könne.
3.2 Angefochten ist die Feststellungsverfügung des Amtes für Gesellschaft und Soziales vom 19. September 2025, mit welcher festgestellt wurde, dass der Beschwerdeführerin im durch ihre Meldung vom 14. Juli 2025 ausgelösten aufsichtsrechtlichen Verfahren keine Parteirechte zustehen. Vor einer allfälligen materiellen Prüfung der geltend gemachten Ansprüche ist vorab zu klären, ob das Amt für Gesellschaft und Soziales verpflichtet gewesen wäre, der Beschwerdeführerin im aufsichtsrechtlichen Verfahren Parteirechte einzuräumen und hierüber eine anfechtbare Verfügung zu erlassen.
3.3 Beim Institut der Aufsichtsbeschwerde handelt es sich nicht um ein förmliches Rechtsmittel, sondern um einen blossen Rechtsbehelf, der dazu dient, Aufsichtsbehörden über Missstände in untergeordneten Verwaltungseinheiten ins Bild zu setzen (Alfred Kölz/Isabelle Häner/Martin Bertschi: Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, Zürich/Basel/Genf 2013, Rz. 765). Die Aufsichtsbeschwerde findet ihre dogmatische Grundlage im Petitionsrecht (Art. 26 Kantonsverfassung [KV, BGS 111.1]). Sie kann einzig im öffentlichen Interesse – zwecks Gewährleistung einer rechtmässigen und zweckmässigen Verwaltung – erhoben werden. Sofern zur Verfolgung privater Interessen ein Verwaltungsverfahren bzw. ein Beschwerdeverfahren zur Verfügung steht, besteht zufolge Subsidiarität kein Raum für eine Aufsichtsbeschwerde. Die Kognition der Aufsichtsbehörden ist sodann auf wiederholte oder wiederholbare Verletzungen klaren Rechts und die Missachtung wichtiger öffentlicher Interessen beschränkt (BGE 136 II 457, E. 3.1). Es handelt sich bei der Aufsichtsbeschwerde um eine blosse Anzeige, welche dazu dient, die von Amtes wegen vorzunehmende behördliche Aufsicht quasi von aussen hin in Gang zu setzen. Zu Recht empfiehlt die Lehre denn auch die Verwendung des Begriffs der «Aufsichtsanzeige» (Regina Kiener/Bernhard Rütsche/Mathias Kuhn, Öffentliches Verfahrensrecht, Bern 2015, Rz. 1861; Kölz/Häner/Bertschi, a.a.O., Rz. 765; David Chaksad: Die verwaltungsrechtliche Aufsichtsanzeige, Diss. Zürich, Zürich/Basel/Genf 2015, passim).
3.4 Der anzeigenden Person kommen im Verfahren der Aufsichtsbeschwerde in der Regel keine Parteirechte zu (BGE 133 II 468, E. 2; Kiener/Rütsche/Kuhn, a.a.O., Rz. 2048; Kölz/Häner/Bertschi, a.a.O., Rz. 774). Ihre Rolle erschöpft sich in der Einreichung der Mitteilung über fehlerhaftes Verhalten einer Verwaltungseinheit bei der zuständigen Aufsichtsbehörde. Was im Anschluss an die Erhebung der Aufsichtsbeschwerde geschieht, stellt ein rein verwaltungsinternes Verfahren dar, welches ausserhalb des Einflussbereichs der anzeigenden Person liegt. Zwar ist die Aufsichtsbehörde aufgrund des Petitionsrechts nach Art. 26 der Verfassung des Kantons Solothurn (KV; BGS 111.1) verpflichtet, innert angemessener Frist, jedoch vor Ablauf eines Jahres, eine begründete Antwort zu geben. Diese Bestimmung hat aber nicht zur Folge, dass der Anzeigerschaft Parteirechte zu gewähren wären. Vielmehr hat die Aufsichtsbehörde die Anzeigerschaft nach Abschluss des aufsichtsrechtlichen Verfahrens über dessen Resultat zu informieren. Die entsprechende Benachrichtigung soll kurz ausfallen und den Entscheid über das Vorgehen nur in groben Zügen erläutern (vgl. statt vieler Pierre Moor/Etienne Poltier, Droit administratif, Tome II: Les actes administratifs et leur contrôle, Bern 2011, S. 618; Stefan Vogel, in: Auer/Müller/Schindler [Hrsg.], Kommentar VwVG, Zürich/St. Gallen 2019, Art. 71 VwVG N 38).
3.5 Die Beschwerdeführerin bezeichnet ihre Eingabe selbst ausdrücklich als Aufsichtsbeschwerde und macht gleichzeitig geltend, die zuständige Aufsichtsbehörde hätte ihr Parteistellung einräumen und das Verfahren mit einer anfechtbaren Verfügung abschliessen müssen. Dieser Auffassung kann nicht gefolgt werden. Nach gefestigter Praxis begründet eine Aufsichtsbeschwerde bzw. Aufsichtsanzeige eben keine Parteistellung. Sie dient ausschliesslich dazu, der Aufsichtsbehörde mögliche Missstände zur Kenntnis zu bringen, damit diese im Rahmen ihrer gesetzlichen Aufsichtstätigkeit prüfen kann, ob ein Einschreiten geboten ist. Der Umstand, dass die Beschwerdeführerin dem AGS eine Aufsichtsbeschwerde bzw. eine Aufsichtsanzeige erstattet oder ein aufsichtsrechtliches Vorgehen gegen die Kita verlangt hat, begründet noch keine Parteistellung (BGE 135 II 145 E. 6.1, S. 151). Dass sie "besonders berührt" bzw. - infolge einer besonderen, beachtenswerten, nahen Beziehung zur Streitsache - stärker als die Allgemeinheit betroffen ist, genügt für sich allein auch nicht um ihre Parteirechte zu begründen. Zusätzlich ist ein schutzwürdiges Interesse erforderlich (vgl. BGE 135 II 145 E. 6.1). Dieses schutzwürdige Interesse an der Durchführung eines Verwaltungsverfahrens ist vorliegend zu verneinen, da der angestrebte Erfolg klarerweise auch auf anderem Weg, namentlich zivilrechtlich, erreicht werden kann (vgl. BGE 132 II 250 E. 4.4).
4.1 Die Beschwerdeführerin macht weiter geltend, dass das Vorgehen des Amtes für Gesellschaft und Soziales im vorliegenden Fall gegen das Vertrauensprinzip gemäss Art. 9 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (BV; SR 101) verstosse. Frau Seiler habe ihr in ihrem E-Mail vom 18. Juli 2025 die Zuständigkeit der Behörde ausdrücklich bestätigt, einen Klärungsbedarf festgestellt und die Einleitung entsprechender Schritte angekündigt. Damit seien aus objektiver Sicht sämtliche Merkmale einer Verfahrenseröffnung erfüllt gewesen. Das anschliessende Vorgehen des AGS, insbesondere die Verlagerung des Falls in den privatrechtlichen Bereich, ohne auf diese Zusicherung zurückzukommen oder sie zu relativieren, stelle nach Auffassung der Beschwerdeführerin eine Verletzung des Vertrauensgrundsatzes dar. Sie habe sich in berechtigter Weise darauf verlassen dürfen, dass die Aufsichtsbehörde das angekündigte Verfahren ordnungsgemäss einleite und weiterführe.
4.2 Diese Rüge der Beschwerdeführerin ist unbegründet. Wie bereits oben ausführlich begründet, führt die Aufsichtsbeschwerde zu keinem förmlichen Verwaltungsverfahren. Das AGS handelt im öffentlichen Interesse und verfügt über einen weiten Ermessensspielraum hinsichtlich Art und Umfang ihres Tätigwerdens. Der verfassungsrechtliche Vertrauensschutz gemäss Art. 5 Abs. 3 und Abs. 9 BV setzt weiter eine klare, konkrete und vorbehaltlose Zusicherung einer zuständigen Behörde voraus, auf die sich die betroffene Person in guten Treuen verlassen durfte und gestützt darauf nicht wiedergutzumachende Dispositionen getroffen hat (Urteil 2C_197/2024 vom 13. März 2025, E.6.1.). Diese Voraussetzungen sind vorliegend nicht erfüllt. Das E-Mail vom 18. Juli 2025 stellt keineswegs eine verbindliche Zusicherung dar, ein bestimmtes Verfahren zu eröffnen oder bestimmte aufsichtsrechtliche Massnahmen zu ergreifen. Seiner Informationspflicht ist das Amt für Gesellschaft und Soziales auch nachgekommen, indem es die Beschwerdeführerin mit Mitteilung vom 29. August 2025 über das Ergebnis seiner aufsichtsrechtlichen Prüfung in Kenntnis setzte bzw. ihr mitteilte, dass keine aufsichtsrechtliche Prüfung erforderlich ist. Darin wurde namentlich ausgeführt, dass keine Anhaltspunkte für eine Kindeswohlgefährdung festgestellt worden seien und dass die im Zusammenhang mit dem Datenschutz sowie der elterlichen Mitwirkung angesprochenen Aspekte im Rahmen der ordentlichen Aufsicht gegenüber der betroffenen Kindertagesstätte behandelt würden. Ein widersprüchliches oder treuwidriges Verhalten ist darin nicht zu erkennen. Auch ist nicht ersichtlich, dass die Beschwerdeführerin im Vertrauen auf das angekündigte Vorgehen Dispositionen getroffen hätte, die ihr nun zum Nachteil gereichen. Eine Verletzung des Vertrauensprinzips liegt somit nicht vor. Die Beschwerde ist auch in diesem Punkt abzuweisen.
4.3 Letztlich kann die Frage offenbleiben, ob die Vorinstanz überhaupt eine Feststellungsverfügung hätte erlassen dürfen, fehlt doch hierfür das notwendige schutzwürdige Feststellungsinteresse. Nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung ist der Erlass einer Feststellungsverfügung nur mit Zurückhaltung zulässig. Der Erlass einer Feststellungsverfügung setzt ein aktuelles und schutzwürdiges Interesse an der sofortigen verbindlichen Feststellung des Bestehens, Nichtbestehens oder Umfangs eines öffentlich-rechtlichen Rechtsverhältnisses voraus. Eine solche Verfügung darf nicht dazu dienen, abstrakte oder theoretische Rechtsfragen zu klären, und sie ist gegenüber anderen verfügbaren Rechtsbehelfen subsidiär (BGE 141 II 113 E. 5.2).
4.4 Einem Aufsichtsmassnahmen ablehnenden Beschluss der Behörde fehlt der Verfügungscharakter, da er keinen Akt darstellt, der ein Verhältnis zwischen der Verwaltung und einem Bürger verbindlich regelt (BGE 102 Ib 81 E. 3). Die Rechtsweggarantie (Art. 29a BV) greift nicht, weil sie nur für Rechtsstreitigkeiten gilt, zu denen die Erledigung von Aufsichtsbeschwerden nicht gehört (Martin Bertschi, in: Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. Aufl. 2014). Gegen den ablehnenden Bescheid des AGS hin, hätte der Beschwerdeführerin nur eine erneute Aufsichtsanzeige an die nächsthöhere Instanz, namentlich ans Departement möglich sein dürfen. In jedem Fall vermag der Erlass der Feststellungsverfügung weder rückwirkend ein Verwaltungsverfahren zu begründen noch der Beschwerdeführerin Parteirechte zu verschaffen. Eine Rechtsverweigerung kann unter diesen Umständen ebenfalls nicht vorliegen.
4.5 Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Aufsichtsbeschwerde der Beschwerdeführerin weder ein Verwaltungsverfahren im Sinne eines Parteiverfahrens auszulösen vermochte noch die Aufsichtsbehörde verpflichtete, einen formellen, mit Rechtsmitteln anfechtbaren Entscheid zu treffen. Die Beschwerdeführerin hat lediglich Anspruch auf eine summarische Information über das Ergebnis der aufsichtsrechtlichen Prüfung; weitergehende Verfahrensrechte bestehen nicht.
5. Die Beschwerde erweist sich somit als unbegründet, sie ist abzuweisen. Bei diesem Ausgang hat die Beschwerdeführerin die Kosten des Verfahrens vor Verwaltungsgericht zu bezahlen, die einschliesslich der Entscheidgebühr auf CHF 1'000.00 festzusetzen sind.
Demnach wird erkannt:
1. Die Beschwerde wird abgewiesen.
2. A.___ hat die Kosten des Verfahrens vor Verwaltungsgericht von CHF 1'000.00 zu bezahlen.
Rechtsmittel: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit Eröffnung des begründeten Urteils beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten eingereicht werden (Adresse: 1000 Lausanne 14). Die Frist wird durch rechtzeitige Aufgabe bei der Schweizerischen Post gewahrt. Die Frist ist nicht erstreckbar. Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines Vertreters zu enthalten. Für die weiteren Voraussetzungen sind die Bestimmungen des Bundesgerichtsgesetzes massgeblich.
Im Namen des Verwaltungsgerichts
Die Präsidentin Die Gerichtsschreiberin
Obrecht Steiner Nadarajah
© 2015 juris