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Numero d'incarto:
52.1995.444
Data decisione, Autorità:
24.09.1996, TRAM
Incarto n.
52.95.00444
Lugano
24 settembre 1996
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo
Anastasi, presidente,
Raffaello Balerna, Stefano Bernasconi
segretario:
Leopoldo
Crivelli
statuendo
sul ricorso 4 luglio 1995 del
Comune
di __________
rappr.
da: avv. __________
contro
la
decisione 14 giugno 1995, no. 3363, del Consiglio di Stato che annulla la
risoluzione 14 febbraio 1995 con cui il municipio di __________ ha negato a
__________ e __________ il permesso di costruire una casa d'abitazione
monofamiliare in località __________ (part. no. __________ RF);
viste le risposte:
-
17 luglio 1995 del Consiglio di
Stato;
-
10 agosto 1995 del Dipartimento del
territorio;
-
11 agosto 1995 del Dipartimento
delle istituzioni;
-
17 agosto 1995 di __________ e
__________;
letti
ed esaminati gli atti;
ritenuto, in
fatto
A. I resistenti __________ e
__________ sono comproprietari di un terreno prativo situato a __________, in
località __________ nella zona residenziale R2 del PR. Il fondo, pianeggiante,
confina verso N e verso E con un terreno in ripido pendio (part. __________
RT), che sale verso la strada che collega il paese al nucleo del __________.
Verso W e verso S, il fondo dei resistenti confina invece con
un ampio appezzamento di terreno di proprietà del comune, gravato da vincoli
AP/EP per la costruzione di attrezzature ed edifici scolastici (part. 197, 198
e 199 RT).
Il fondo non è raggiungibile con veicoli dalla pubblica via e
non dispone nemmeno di diritti di passo sui fondi circostanti. Il PR, in quel
comprensorio, non prevede d'altro canto di realizzare delle strade di quartiere
o di servizio suscettibili di creare le premesse per accedere direttamente al
fondo.
B. Il 14 maggio 1990 i
resistenti hanno chiesto al municipio di __________ il permesso di costruire
una casa d'abitazione monofamiliare sul loro fondo.
La domanda è stata sospesa per due anni giusta l'art. 50 LE allora
vigente in quanto atta a pregiudicare l'attuazione di una variante di PR, che
prevedeva di estendere la zona AP/EP, inglobandovi anche il fondo dedotto in
edificazione.
Con risoluzione del 10 novembre 1992 il Consiglio di Stato ha
approvato la variante in questione. Il provvedimento è tuttavia stato annullato
dal Tribunale della pianificazione del territorio (TPT), che con sentenza 28
gennaio 1994 ha accolto l'impugnativa contro di esso interposta dai coniugi
__________. In sostanza, il TPT ha ritenuto che il comune non avesse adeguatamente
giustificato l'esigenza di modificare il PR a soli quattro anni dalla sua
entrata in vigore.
C. Sollecitato dai resistenti
ad evadere la domanda di costruzione inoltrata nel 1990, il 29 marzo 1994 il
municipio di __________ ha adottato un nuovo provvedimento di salvaguardia
della pianificazione, rilevando che l'intervento si poneva in contrasto con gli
ulteriori studi di PR promossi dal comune per giustificare la variante di cui
si è detto.
Il provvedimento è stato tuttavia annullato dal Consiglio di
Stato, che con decisione 8 giugno 1994, confermata da questo tribunale con
sentenza del 20 settembre 1994, ha accolto l'impugnativa contro di esso
interposta dai coniugi __________ ingiungendo al municipio di statuire senza
ulteriori indugi sulla domanda di costruzione pendente.
D. Visti i ritardi frapposti
dall'autorità comunale, l'8 febbraio 1994 i resistenti hanno sollecitato
l'intervento del Consiglio di Stato quale autorità di vigilanza sui comuni per
sbloccare l'evasione della pratica.
Pur non essendo stato chiamato a prender posizione sull'istanza,
pochi giorni più tardi, il municipio ha tuttavia statuito sulla domanda di
costruzione, respingendola con decisione del 14 febbraio 1995 per mancanza di
un accesso sufficiente.
Contro questo rifiuto, i coniugi __________ sono insorti
davanti al Consiglio di Stato, chiedendone l'annullamento e postulando il
rilascio della licenza rifiutata.
E. Interpretando l'istanza di
intervento inoltratagli dai resistenti alla stregua di una denuncia all'autorità
di vigilanza per inadempienza del comune dell'obbligo di urbanizzare
tempestivamente i fondi edificabili, con decisione 14 giugno 1995 il Consiglio
di Stato ha anzitutto imposto al comune di concedere loro un passo pedonale ed
una strada provvisoria di cantiere attraverso i fondi riservati alla
costruzione del centro scolastico. Intervenendo quale autorità di vigilanza sui
comuni, il Governo ha in sostanza ravvisato nella mancata urbanizzazione del
fondo dei resistenti una violazione dell'obbligo sancito dall'art. 19 cpv. 2
LPT.
Con la stessa risoluzione, il Consiglio di Stato ha poi
accolto parzialmente il ricorso interposto dai coniugi __________ contro il
rifiuto della licenza, annullando il provvedimento impugnato ed ingiungendo al
municipio di rilasciare l'autorizzazione richiesta assoggettandola alla
condizione di arretrare il terrapieno a m 3.60 dal confine S.
In sostanza, il Consiglio di Stato ha ritenuto che il passo
pedonale che aveva imposto al comune di concedere attraverso i fondi riservati
al centro scolastico costituisse un accesso sufficiente ai sensi dell'art. 19
cpv. 1 LPT.
L'arretramento del terrapieno è stato invece imposto a titolo
di condizione della licenza allo scopo di far rientrare la costruzione nei
limiti delle distanze da confine fissate dall'art. 9 NAPR.
F. Contro la predetta decisione
governativa il comune di __________ è insorto davanti al Tribunale cantonale
amministrativo ed ha interposto nel contempo ricorso di diritto pubblico
davanti al Tribunale federale.
In quella sede il comune ha essenzialmente contestato
l'obbligo di concedere ai ricorrenti un passo attraverso i suoi fondi impostogli
dal Consiglio di Stato in veste di autorità di vigilanza sui comuni.
In sede cantonale, il comune ha invece chiesto il ripristino
della decisione di diniego della licenza, negando recisamente che il fondo dei
ricorrenti, del tutto privo di accessi, possa essere considerato adeguatamente
urbanizzato.
G. All'accoglimento del ricorso
si è opposto il Consiglio di Stato senza formulare osservazioni.
Ad identica conclusione sono pervenuti __________ e
__________ che, rievocato il lungo iter procedurale seguito dalla loro domanda
di costruzione, sottolineano le inadempienze del comune in relazione
all'obbligo di urbanizzare i fondi edificabili sancito dall'art. 19 LPT e
ribadiscono che l'accesso pedonale imposto dal Consiglio di Stato deve essere
considerato sufficiente.
H. Con sentenza 14 novembre
1995 il Tribunale federale ha respinto il ricorso di diritto pubblico
inoltratogli dal comune di __________ contro il vincolo impostogli dal Consiglio
di Stato in qualità di autorità di vigilanza. L'Alta Corte ha in sostanza escluso
che l'intervento governativo avesse leso l'insorgente nei suoi diritti
costituzionali protetti.
Con risoluzione 19 luglio 1995 il Consiglio di Stato ha dal
canto suo negato al comune l'approvazione della nuova variante di PR con cui il
fondo dei ricorrenti veniva incluso nella limitrofa zona AP/EP. La risoluzione
governativa è stata confermata dal TPT, che con giudizio del 30 agosto 1996 ha
respinto l'impugnativa contro di essa inoltrata dal comune di __________.
I. Per completezza va pure
rilevato che il 21 dicembre 1990 __________ e __________ hanno convenuto in
giudizio il comune di __________ davanti al Pretore di Lugano, chiedendo che
venisse loro riconosciuto un diritto di passo necessario con ogni veicolo sulla
part. no. __________ RT in modo da collegare il loro fondo alla pubblica via
con una strada larga 3 m e lunga un centinaio di metri.
Il comune ha contestato la pretesa. La causa è tuttora
pendente.
Considerato, in
diritto
- La competenza del Tribunale
cantonale amministrativo e la legittimazione attiva del comune sono date
dall'art. 21 LE.
Il ricorso, tempestivo, è dunque ricevibile in ordine.
-
Il giudizio può essere reso
sulla base degli atti senza istruttoria (art. 18 PAmm). Le prove chieste dai
resistenti non appaiono atte a procurare a questo Tribunale la conoscenza di
ulteriori fatti rilevanti ai fini del giudizio. La situazione dei luoghi
risulta chiaramente dagli atti ed è perfettamente nota a questo tribunale, che
ha già dovuto occuparsi a più riprese della contestazione in esame.
-
3.1. Giusta l'art. 22 cpv.
2 lett. b LPT l'autorizzazione a costruire può essere rilasciata soltanto se il
fondo è urbanizzato.
Affinché un fondo sia considerato tale occorre fra l'altro
che sia dotato di accesso sufficiente, ovvero commisurato alle esigenze dettate
dall'utilizzazione prevista (art. 19 cpv. 1 LPT, 77 LALPT).
La nozione di accesso sufficiente è un concetto giuridico indeterminato
che l'autorità preposta al rilascio dei permessi di costruzione deve
concretamente definire di volta in volta, tenendo conto della situazione dei
luoghi e della prevista utilizzazione del fondo in rapporto alle finalità
perseguite da questo requisito (RDAT 1990 N 88). L'esigenza di un accesso
sufficiente discende soprattutto da considerazioni inerenti alla polizia del
traffico, rispettivamente alla, polizia sanitaria e del fuoco. Da questo profilo,
un accesso è quindi considerato sufficiente solo quando è tale da consentire ai
mezzi di soccorso di raggiungere la costruzione senza difficoltà (STA 10.6.94
in re M.SA; DFGP, Commento alla LPT, ad art. 19 N 12; Scolari, Commentario alla
LE ad art. 29 N 35).
Per essere considerato sufficiente l'accesso deve inoltre
essere garantito tanto in fatto, quanto in diritto. La possibilità di realizzarlo
deve essere assicurata sia dal profilo tecnico, sia dal profilo giuridico.
In linea di massima, l'accesso deve essere veicolare (cfr.
art. 19 LPT nella versione tedesca: Zufahrt e non Zugang). Esso
deve consentire ai veicoli di avvicinarsi convenientemente all'opera edilizia e
non soltanto al fondo dedotto in edificazione. Ciò non significa ancora che
ogni edificio ad uso abitativo debba essere raggiungibile con un veicolo.
Accessi pedonali possono bastare soprattutto nelle regioni di montagna, dove la
realizzazione di strade di accesso è resa difficoltosa dalla configurazione e
dalle condizioni del suolo (DFGP, op. cit., ad art. 19 N 13; Zimmerlin, Baurecht
des Kt. Aargau, § 156 N 8 c).
3.2. Nel caso in esame, la decisione del municipio di
__________ di negare la licenza per mancanza di accesso sufficiente non presta
il fianco a critiche. Al momento in cui è stata adottata, il fondo dei
resistenti era in effetti sprovvisto di qualsiasi sbocco sulla pubblica via. Il
fondo, non confinante con strade pubbliche, non beneficia in effetti di alcun
diritto di passo. Dal profilo meramente fattuale poteva essere raggiunto
soltanto con veicoli fuori strada e soltanto passando abusivamente attraverso i
fondi del comune. Un accesso dall'alto, dalla strada che sale verso la frazione
del __________, non entra in considerazione a causa della configurazione del
suolo e della mancanza di un diritto di passo sui fondi contermini.
L'inadeguatezza dell'accesso era evidente. Gli stessi
resistenti dovevano peraltro esserne consapevoli se si considera che già nel
1990 hanno avviato una causa civile contro il comune per ottenere in via
giudiziale un passo veicolare largo 3 metri e lungo un centinaio sui terreni
riservati alla costruzione del centro scolastico.
Il fatto che il municipio abbia sospeso a più riprese la
domanda di costruzione e non l'abbia respinta sin dall'inizio per mancanza
d'accesso - come avrebbe potuto e dovuto - non modifica questa conclusione. In
particolare non sopperisce alla mancanza assoluta di qualsiasi possibilità di
accedere al fondo dei resistenti garantita anche dal profilo del diritto.
Nell'ambito del ricorso inoltrato dai coniugi __________
contro il diniego della licenza il Consiglio di Stato è intervenuto come
autorità di vigilanza sui comuni per porre rimedio ad un'asserita violazione
dell'obbligo di urbanizzare tempestivamente le zone edificabili. Facendo
astrazione dal fatto che il PR vigente non prevede alcuna opera viaria che
consenta di accedere al fondo dedotto in edificazione, il Governo ha imposto al
comune di concedere un passo pedonale attraverso i fondi destinati al centro
scolastico.
Contrariamente a quanto assume il giudizio impugnato, un passo
pedonale, lungo almeno un centinaio di metri che permetta di raggiungere il
fondo dei resistenti partendo dalla strada comunale che collega il nucleo di
Sala alla frazione del __________, non basta tuttavia per sanare il difetto. Il
passo pedonale che il comune è stato costretto a concedere non può in effetti
essere considerato alla stregua di un accesso sufficiente ai fini delle necessità
della casa d'abitazione dei resistenti.
Non tanto perché non permette comunque ai resistenti di raggiungere
con veicoli l'autorimessa prevista nel seminterrato dell'abitazione, quanto
piuttosto perché nemmeno i mezzi di soccorso non possono avvicinarsi
convenientemente alla costruzione.
Il fondo dedotto in edificazione non è d'altro canto ubicato
in una zona impervia, ove al limite un accesso pedonale può essere considerato
sufficiente a causa di oggettive difficoltà di realizzazione di un accesso
veicolare. Il terreno è in effetti situato al centro di un'area pianeggiante
che dal profilo tecnico non pone particolari problemi alla realizzazione di un
accesso veicolare.
Nè giova ai resistenti richiamarsi ad altre costruzioni
autorizzate dal municipio nonostante la mancanza di un accesso veicolare. La
situazione di queste costruzioni è diversa da quella in esame. D'altro canto,
non sussistono nemmeno elementi tali da permettere loro di invocare con
successo il diritto alla parità di trattamento nell'illegalità. Manca una
prassi in tal senso e l'interesse pubblico ad una corretta applicazione del diritto
oggettivo prevale su quello dei resistenti alla parità di trattamento.
- Sulla scorta delle
considerazioni che precedono, il ricorso va quindi accolto, annullando la
risoluzione governativa impugnata e ripristinando la decisione di diniego della
licenza edilizia resa dal municipio di __________.
La tassa di giustizia e le ripetibili seguono la soccombenza.
Per
questi motivi,
visti
gli art. 19, 22 LPT, 77 LALPT; 3, 18, 28, 31, 60, 61, 65 PAmm
dichiara e pronuncia:
- Il ricorso è accolto.
§. di conseguenza:
1.1. la decisione 14 giugno 1995 del
Consiglio di Stato (n. 3363) è annullata,
1.2. la decisione 14 febbraio 1995 del
municipio di __________ è confermata.
-
Le spese e la tassa di
giustizia di fr. 800.- sono a carico dei resistenti in solido, che rifonderanno
fr. 1'200.- al comune di __________ a titolo di ripetibili di entrambe le
istanze.
-
Intimazione
a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente Il
segretario
Ultimo aggiornamento: 02.07.2026
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