AIUTO
RICERCA
Anteprima di stampa
Numero d'incarto:
52.1995.530
Data decisione, Autorità:
19.06.1996, TRAM
Incarto n.
52.95.00530
DP 263/95
cm
Lugano
19 giugno 1996
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo
Anastasi, presidente,
Raffaello Balerna, Stefano Bernasconi
segretario:
Leopoldo
Crivelli
statuendo
sul ricorso 6 ottobre 1995 di
rappr.
da: avv. __________
contro
la
risoluzione 19 settembre 1995 (n. 5153) del Consiglio di Stato che ha
respinto il ricorso 2 febbraio 1995 dell'insorgente avverso la decisione 13
gennaio 1995 con cui il municipio di __________ le ha negato il rilascio
della licenza edilizia per la costruzione di una centrale di betonaggio ai mapp.
__________ e __________ di __________;
viste le risposte:
-
12 ottobre 1995 del Consiglio di
Stato;
-
23 ottobre 1995 di __________;
-
13 novembre 1995 del Dipartimento
del territorio;
-
15 novembre 1995 del municipio di
__________;
preso atto della replica 13 dicembre
1995 e delle dupliche:
-
19 dicembre 1995 del Dipartimento
del territorio;
-
24 gennaio 1996 del Consiglio di
Stato;
-
12 febbraio 1996 del municipio di
__________;
-
15 febbraio 1996 di __________;
letti
ed esaminati gli atti;
ritenuto, in
fatto
A. a) Il 29 dicembre 1993 la
__________ ha presentato una domanda di costruzione di un impianto per la
fabbricazione del calcestruzzo (centrale di betonaggio) ai mapp. __________ e
__________ di __________, il primo appartenente in comproprietà a __________ ed
__________ ed il secondo di proprietà della __________. Quei fondi sono assegnati
dal PR nella zona industriale J2 e sono ubicati in località __________, lungo
via __________, direttamente a confine con il comune di __________.
b) Gli atti annessi alla domanda, ed in particolare la
relazione tecnica, informavano che la centrale di betonaggio, del tipo Cifa,
modello UNI 16, poteva produrre sino a 200 mc/ora di calcestruzzo su due linee;
sulla base delle vendite degli ultimi tre anni era prevista una produzione
media di 60'000 mc/anno di calcestruzzo ripartita su 210 giorni lavorativi. La
produzione (massima) di 450 mc/giorno avrebbe comportato 133 viaggi/giorno di
autocarri, suddivisa in 8 viaggi per il trasporto del cemento, 50 per quello
degli inerti e 75 per quello del beton. Oltre alla centrale vera e propria i
progetti prevedevano la realizzazione dei relativi servizi tecnici ed
amministrativi, come i sili per lo stoccaggio di inerti ed il calcestruzzo,
alimentati (i primi) mediante nastro trasportatore collegato ad una tramoggia,
un edificio polifunzionale (deposito per 20 veicoli, officina, spogliatoi,
docce e mensa al pianterreno; ufficio direzione, segretariato e controllore dell'impianto
al primo piano), un distributore diesel, un impianto di lavaggio e uno di
riciclaggio, oltre a piazzali, strade d'accesso interne ed almeno una ventina
di posteggi esterni protetti mediante pensilina.
c) Quegli atti sono stati integrati in un secondo tempo
tramite la presentazione di un esame dell'impatto sull'ambiente (in seguito:
EIA), datato febbraio 1994. Da quel documento si deduceva che la __________
intendeva concentrare la produzione di calcestruzzo nella progettata centrale
di __________, smantellando quella di __________, e relegando a funzioni di
riserva (produzione nei periodi di punta, fermo della nuova centrale, fabbricazione
di calcestruzzi speciali) quella di __________. Per quanto concerneva gli
effetti indotti dall'impianto, nell'EIA veniva eseguita una valutazione del
presumibile rumore prodotto dai mescolatori, dalla quale si deduceva che i
valori di pianificazione per una zona con grado di sensibilità III
rispettivamente II erano ossequiati a ml 91 rispettivamente 163 ml dagli
stessi: donde la loro conformità con l'OIF. Anche le emissioni di polvere
rispettavano le normative ambientali, in particolare la cifra 41 dell'allegato
1 all'OIAt: inerti e cemento sarebbero infatti stati depositati e lavorati in
vani chiusi, dove necessario muniti di filtri; i piazzali e le strade di
accesso sarebbero state asfaltati, gli autocarri costantemente lavati. L'EIA
considerava infine che la concentrazione della produzione di calcestruzzo a
__________ non avrebbe sostanzialmente mutato il traffico sulla strada
cantonale che collega __________ a __________, mentre che avrebbe comportato
una diminuzione di quello nella regione di __________ e nell'abitato di
__________. Il traffico di automezzi pesanti sarebbe invece diminuito nel caso
di realizzazione di un raccordo ferroviario dell'impianto attraverso il quale
convogliare le forniture di cemento ed inerti, che l'EIA indicava fosse all'esame
dell'istante, se non addirittura già previsto per il futuro (cfr. pag. 3,
rispettivamente 15 dell'EIA) ed in ogni caso di facile attuazione (pag. 3).
B. a) __________, titolare di
un diritto di superficie sul mapp. __________ di __________, confinante con il mapp.
__________, si é opposto al rilascio della licenza edilizia. In primo luogo
affermando che i fondi edificandi non disponevano di accesso. In secondo luogo
chiedendo una verifica della domanda sotto l'aspetto del diritto ambientale.
Egli ha in ogni caso sottolineato la necessità di imporre il rifornimento di
materie prime tramite ferrovia.
b) Il 21 aprile 1994 il dipartimento del territorio (DT),
sezione della pianificazione urbanistica, ha rassegnato il suo avviso favorevole
al rilascio della licenza edilizia, rilevando in particolare la conformità del
progetto con la legislazione ambientale sia sotto l'aspetto dell'inquinamento
fonico che sotto quello della polluzione atmosferica. Quell'avviso é stato
riconfermato con scritto dell'8 novembre 1994, a seguito di istanza di riesame
formulata il 19 agosto 1994 da parte del municipio di __________.
c) Con decisione 13 gennaio 1995 il municipio di __________
ha negato il rilascio della licenza edilizia a favore di __________.
Il municipio ha in primo luogo negato la sussistenza di un
accesso sufficiente ai fondi edificandi giusta gli art. 19 cpv. 1 e 22 cpv. 2
lett. b LPT. A questo riguardo esso ha evidenziato che via Industria, ovvero la
strada attraverso cui si accede ai fondi, non era ancora stata realizzata
completamente. Mancava proprio il tratto finale che conduceva ai predetti
fondi, lungo alcune decine di metri (più precisamente una cinquantina). Sebbene
il comune avesse già promosso a tal fine una procedura espropriativa, era
comunque escluso che i fondi in esame potessero essere urbanizzati entro il
termine presumibile dei lavori di costruzione della centrale di betonaggio. Inoltre,
secondo il municipio, via Industria non era in ogni caso in grado di sopportare
il traffico indotto dalla messa in esercizio della centrale medesima sia dal
punto di vista della sicurezza che di quello della fluidità.
Il municipio di __________ si é in secondo luogo scostato dall'avviso
dipartimentale, ritenendo quest'ultimo lesivo di interessi comunali preponderanti
ai sensi dell'art. 7 cpv. 2 LE, tali nella fattispecie la tutela contro un
forte aumento del traffico e delle immissioni inquinanti indotti dalla
progettata centrale. Il municipio ha pertanto sviluppato una propria
motivazione attraverso la quale ha negato la compatibilità del progetto con la
legislazione ambientale, richiamandosi alle considerazioni svolte nella sentenza
24 agosto 1992, pubbl. in RDAT I-1993 N. 22, ove in accoglimento del ricorso
del comune di __________ 16 gennaio 1991 questo Tribunale aveva annullato la
licenza edilizia rilasciata dal municipio di __________ alle società __________
ed __________ per la costruzione di un impianto analogo ai mapp. __________,
__________ e __________ di __________, confinanti con i mapp. __________ e
__________ di __________. Intanto ha rilevato che, sebbene previsto per una
produzione annua di 60'000 mc di calcestruzzo, la capacità massima dell'impianto
corrispondeva a 336'000 mc/anno: le sue ripercussioni sull'ambiente sarebbero
state di conseguenza ben maggiori di quelle ipotizzate in sede di EIA ed
avallate dal DT; tanto più che, omettendo di imporre delle limitazioni di
esercizio, l'avviso cantonale valeva già quale autorizzazione per lo
sfruttamento massimo delle capacità dell'impianto (previa verifica degli
effetti cagionati da uno suo sfruttamento parziale). Il municipio ha indi rilevato
che - al di là di quel rilievo, che già da solo dimostrava l'incompletezza
dell'EIA e dell'esame operato dal DT - nessun quesito posto da questo Tribunale
nel menzionato giudicato 24 agosto 1992 ai fini della verifica della
compatibilità dell'impianto con la strategia a due tempi di limitazione delle
emissioni posta alla base dell'art. 11 LPAmb (tale la nuova abbreviazione della
legge sulla protezione dell'ambiente adottata a partire dal 1 febbraio 1996; RU
1996, pag. 208 seg.) era stato affrontato e risolto da parte del DT. Per quanto
riguardava l'esame delle misure della prima fase, non era stato verificato se
la centrale di betonaggio fosse conforme al grado attuale del progresso tecnico
(consid. 8.1. della sentenza testé menzionata), non erano state disposte misure
per contenere l'inquinamento derivante dalla polvere prodotta dal trasporto
stradale degli inerti (consid. 8.2. della stessa), ma soprattutto non erano
stati sanciti né l'obbligo di allacciare la centrale all'adiacente rete
ferroviaria né le relative modalità di utilizzazione concernenti
l'approvvigionamento in materie prime (consid. 8.3.). Per quanto concerneva i
provvedimenti di secondo grado, il municipio ha rilevato che l'esame effettuato
dall'istante ed avallato dal DT era circoscritto all'inquinamento fonico
prodotto dal solo mescolatore, ovvero la parte di impianto più rumorosa, mentre
che per effettuare una valutazione preventiva del rumore cagionato dalla
costruzione e dall'esercizio dell'impianto dovevano essere considerate anche
altre fonti di rumore, come ad esempio le operazioni di scarico e scarico, la
circolazione sui piazzali, il lavaggio delle autobetoniere, infine il traffico
in arrivo ed in partenza (consid. 9.5. della sentenza 24 agosto 1992 del
Tribunale). In ogni caso, a giudizio del municipio, nemmeno le immissioni
prodotte dal solo mescolatore rispettavano i valori di pianificazione. Per
quanto riguardava invece l'inquinamento atmosferico, il municipio ha infine argomentato
che il DT avrebbe dovuto verificare il livello delle immissioni derivanti
dall'esercizio dell'impianto, soprattutto a causa del traffico indotto, e vuoi
decidere, se del caso, delle misure completive o più severe delle emissioni nel
caso in cui avesse ritenuto che questo comportasse, da solo, delle immissioni
eccessive vuoi, in caso contrario, rendere attenta la società istante che dette
misure avrebbero potuto essere adottate in un secondo tempo nell'ambito della
concretizzazione coordinata ed ossequiosa del principio della parità degli
oneri del piano cantonale di risanamento dell'aria (consid. 9.5. della sentenza
24 agosto 1992).
d) Con risoluzione 19 settembre 1995 il Consiglio di Stato ha
respinto il gravame 2 febbraio 1995 presentato da __________ avverso il
menzionato diniego della licenza edilizia, condividendo le motivazioni addotte
dal municipio in quella sede.
C. Con ricorso 6 ottobre 1995
la __________ ha impugnato quel giudicato governativo davanti a questo
Tribunale, al quale ha domandato di annullarlo, insieme alla decisione del
municipio di __________ 13 gennaio 1995, nonché di ordinare a quest'ultimo di
rilasciarle la licenza edilizia per la costruzione della controversa centrale
di betonaggio.
La ricorrente afferma che l'accesso ai fondi edificandi
esiste già attraverso la strada al mapp. __________ realizzata dall'Ente per lo
Smaltimento dei Rifiuti (ESR) fino a confine con il mapp. __________. Essa
sostiene inoltre che l'esame della compatibilità ambientale di un impianto deve
essere riferita - come é stato fatto in sede di EIA e di verifica da parte del
DT - al carico inquinante presumibile prodotto dallo stesso, non a quello
massimo possibile. La ricorrente sottolinea che l'inquinamento fonico derivante
dal mescolatore soddisfa l'OIF anche nel caso in cui dovesse funzionare per 8
ore al giorno, assicurando dunque la produzione massima di calcestruzzo
ipotizzabile in teoria. Per quanto concerne invece l'inquinamento fonico ed
atmosferico ricollegabile al traffico provocato dall'impianto la __________ esclude
la possibilità per l'autorità di imporre ad essa sola delle misure completive o
più severe delle emissioni, ivi compreso l'obbligo di allacciamento della
centrale alla rete ferroviaria: queste ultime potranno avere luogo solo
nell'ambito dell'attuazione di un piano di risanamento dell'intera zona.
In sede di replica la ricorrente ha prodotto un supplemento all'EIA,
datato dicembre 1995, ove viene spiegato che la produzione massima dell'impianto
ipotizzata dal municipio di __________, di 336'000 mc/anno, ottenuta
moltiplicando la produzione massima oraria di 200 mc/ora per 8 ore/giorno
sull'arco di 210 giorni/anno, appare del tutto irrealistica ed anzi superiore a
quella di tutto il calcestruzzo preconfezionato del Cantone, perché la
preparazione del calcestruzzo é limitata al mattino ed alle prime ore del
pomeriggio. Sulla scorta dei quantitativi venduti nel periodo 1990-1994 la
ricorrente indica in 80'000 mc la produzione massima preventivata e si impegna
a non sorpassare in ogni caso la soglia di produzione di 100'000 mc. Il traffico
indotto dall'esercizio dell'impianto corrisponderebbe di conseguenza a 292 rispettivamente
365 movimenti al giorno di veicoli pesanti. Movimenti che ossequierebbero tanto
le restrizioni sulle immissioni di rumore consegnate all'art. 9 OIF quanto le
prescrizioni in materia di emissioni gassose. Per contenere infine i rumori provocati
dall'esercizio dell'impianto, considerati nel loro complesso (e quindi non limitati
al solo mescolatore), entro i valori di pianificazione, il cui ossequio é reso
necessario dalla presenza di uffici presso l'adiacente mapp. __________, il
supplemento all'EIA prevede la costruzione lungo il confine sud del mapp.
__________ di una protezione fonica di almeno 45 ml di lunghezza e 4 ml di
altezza, se del caso sottoforma di collina.
La ricorrente ha pure chiesto l'esperimento di un
sopralluogo.
Il servizio dei ricorsi del Consiglio di Stato, agente per
delega di quest'ultimo, il municipio di __________ e __________ hanno
sollecitato la reiezione del gravame. Il dipartimento del territorio,
rappresentato dalla sezione della pianificazione urbanistica, ha invece chiesto
la sua evasione ai sensi dei considerandi.
Considerato, in
diritto
-
La competenza del Tribunale
é data (art. 21 cpv. 1 LE). Il ricorso é tempestivo (art. 46 cpv. 1 PAmm) e la
legittimazione della ricorrente certa (art. 21 cpv. 2 PAmm).
-
La ricorrente ha chiesto in
primo luogo l'effettuazione di un sopralluogo. Questa richiesta deve tuttavia
essere respinta. In primo luogo una delegazione del Tribunale aveva già
esperito un sopralluogo il 17 luglio 1991, in occasione del quale vennero oltretutto
scattate numerose fotografie, a seguito del ricorso 16 gennaio 1991 del comune
di __________ evaso attraverso la già menzionata sentenza 24 agosto 1992. La
circostanza secondo cui al mapp. __________ sia frattanto stata costruita una
strada che va fino al confine con il costruendo mapp. __________ non comporta
la ripetizione di quell'atto istruttorio, dal momento che quella circostanza é
pacificamente ammessa dalle controparti ed attestata dagli atti: controversa é
invece la facoltà della ricorrente di far capo a quella strada per accedere al mapp.
__________.
-
3.1. Come questo Tribunale
ha già avuto modo di spiegare al considerando 2 del giudizio 24 agosto 1992 (cfr.
inoltre RDAT I-1994 N. 67, consid. 2.3.), il permesso di costruzione può essere
rilasciato solo se il fondo é urbanizzato (art. 22 cpv. 2 lett. b LPT), ossia
se ai fini della prevista utilizzazione dispone tra ll'altro di un accesso sufficiente
(art. 19 cpv. 1 LPT). Un accesso è sufficiente quando non costituisce intralcio
o pericolo alla circolazione pubblica e garantisce il libero accesso ai servizi
pubblici e di soccorso. La relativa valutazione deve essere fatta non solo con
riferimento alla costruzione oggetto di domanda, bensì anche in funzione delle
possibilità edificatorie complessive che permette la zona che fa capo a quell'accesso
(DFGP/UPT, Commento della legge federale sulla pianificazione del territorio,
ad art. 19 N. 13). Con accesso non va inteso solo l'allacciamento viario tra un
fondo e una strada aperta al pubblico, bensì anche la strada stessa, nella
misura in cui l'utente sia necessariamente costretto ad utilizzarla per
accedere al fondo (DFGP/UPT, op. cit., ad art. 19 N. 12). L'accesso è,
comunque, sufficiente solo se non viola la legislazione sulla protezione
dell'ambiente rispettivamente se l'allacciamento ad un accesso esistente non
provocherebbe una tale violazione (DTF 116 Ib 166 cons. 6b). Per soddisfare ai
requisiti posti dall'art. 19 cpv. 1 LPT la realizzazione dell'accesso deve
essere garantita di fatto e in diritto (DFGP/UPT, op. cit., ad art. 19 N. 14).
3.2. Dal considerando 3 del menzionato giudicato si deduce
che via Industria non é completamente sistemata ed asfaltata quale strada
industriale. In effetti il braccio che corre parallelamente al fiume __________
in direzione nord é strada in terra battuta. Il tratto non sistemato, facente
parte del mapp. __________, di proprietà del comune di __________, ha una
lunghezza di circa 220 ml ed una larghezza (giusta la mappa catastale) variante
tra i 3 ed i 4 ml. Sullo stesso si affacciano nell'ordine il mapp. __________,
che dispone comunque già di un accesso anche sulla parte già realizzata di via
Industria, il mapp. __________, distante una cinquantina di ml dal punto in cui
termina la strada sistemata, ed i mapp. __________ e __________: questi ultimi
ulteriormente arretrati rispetto alla strada asfaltata.
3.3. Sulla scorta degli elementi di valutazione anzidetti il
Tribunale non può che confermare la conclusione cui era addivenuto ai considerandi
5.1. e 5.2. della sentenza 24 agosto 1992 e che é stata ripresa dal municipio
di __________ nella decisione 13 gennaio 1995 con cui ha negato il rilascio
della licenza edilizia a favore della ricorrente: la parte terminale di via
Industria non può essere considerata quale accesso sufficiente giusta l'art. 19
cpv. 1 LPT e di conseguenza gli edificandi mapp. __________ e __________ non
possono essere ritenuti urbanizzati in applicazione della stessa disposizione e
dell'art. 22 cpv. 2 lett. b LPT. Quel tratto di strada non permette infatti
incroci su tutta la sua lunghezza ma soprattutto, in assenza di una conveniente
sistemazione (esecuzione di un adeguato sottofondo ed almeno di uno strato
portante di asfalto), non fornisce nessuna garanzia di tenuta al passaggio dei
veicoli pesanti, specialmodo nei giorni di pioggia. La circostanza secondo cui
nel presente caso la lunghezza del tratto non urbanizzato sia limitato ad una
cinquantina di ml, tale il percorso minimo necessario per raggiungere il mapp.
__________ a partire dal punto in cui termina la strada sistemata, anziché a ml
220 non permette di mutare quella conclusione. Invano poi la ricorrente
pretende di far capo alla strada realizzata sull'adiacente mapp. __________:
essa non ha infatti alcun diritto ad utilizzarla, stante la ferma opposizione
del superficiario e qui resistente __________.
3.4. Nessuna circostanza induce poi a ritenere che i fondi mapp.
__________ e __________ possano essere urbanizzati entro il presumibile termine
dei lavori di costruzione della centrale di betonaggio. E' ben vero che nella
seduta del 18 settembre 1995 il Legislativo di __________ ha stanziato un
credito di fr. 210'000.-- per il prolungamento della strada industriale fino al
mapp. __________. Ma, al di là dei tempi di esecuzione, quell'opera necessita
dell'espropriazione di una striscia di terreno di profondità di circa ml 3 al mapp.
__________. Non consta tuttavia al Tribunale che il municipio di __________
abbia a tutt'oggi trasmesso gli atti al Tribunale d'espropriazione per dar
seguito alla relativa procedura.
3.5. A ragione quindi il municipio di __________ ha negato
alla ricorrente il rilascio della licenza edilizia. I mapp. __________ e
__________ non possono infatti essere considerati fondi urbanizzati giusta gli
art. 19 cpv. 1 e 22 cpv. 2 lett. b LPT già in forza dei dianzi elencati motivi.
E' tuttavia necessario ricordare che il requisito dell'urbanizzazione dei fondi
edificandi non interessa solo la parte terminale di via Industria - problema
tutto sommato marginale e destinato a trovare a breve termine una soluzione -
bensì l'intera arteria, che a mente del municipio non é in grado di sopportare
l'aumento del traffico pesante riconducibile all'esercizio della centrale di
betonaggio: in particolare l'incremento di autocarri pregiudicherebbe la
sicurezza e la fluidità del traffico in corrispondenza dello sbocco sulla
strada cantonale __________ -__________. Del pari, come é stato ricordato poco
sopra, l'urbanizzazione del fondo deve rispettare la legislazione sulla protezione
dell'ambiente. Questi due aspetti della controversia saranno vagliati nel
seguito, in sede di esame circa la compatibilità ambientale del progetto.
- 4.1. L'applicazione delle
disposizioni istituite dalla legislazione sulla protezione dell'ambiente spetta
all'autorità cantonale. Questa concezione, costantemente sostenuta dal Tribunale
in applicazione del decreto legislativo di applicazione della LPAmb del 16
dicembre 1991 (e, precedentemente, di quello del 23 aprile 1986) é ora espressamente
consegnata nella legge edilizia del 13 marzo 1991, in vigore dal 1 gennaio 1993
(cfr. art. 3 cpv. 1 LE, 2 cpv. 1 RLE e cifra 2 dell'allegato 1 allo stesso).
L'avviso dipartimentale che scaturisce da quell'esame é vincolante per il
municipio, riservato il caso eccezionale in cui la concessione della licenza
edilizia risultasse lesiva di interessi comunali preponderanti (art. 7 cpv. 2
LE). Il requisito della lesione di interessi comunali preponderanti, che
legittima il municipio a scostarsi eccezionalmente dall'avviso dipartimentale,
non appare di immediata individuazione. Il messaggio del Consiglio di Stato concernente
la modifica della LE, del 25 ottobre 1988, allude a titolo di (solo) esempio ad
una violazione dell'autonomia comunale, precisando inoltre che si sarebbe forse
potuto fare a meno dell'art. 7 cpv. 2 LE, "essendo ragionevole
attendere un atteggiamento conforme dei municipi" (cfr. RVGC, sessione
ordinaria autunnale 1990, vol. 5, pag. 2742, commento all'art. 45 del progetto,
poi diventato art. 7). Nello stesso senso si esprimono sia lo Scolari (Diritto
amministrativo, parte speciale, N. 964), il quale precisa che l'art. 7 cpv. 2
LE facoltizza unicamente il municipio a negare, ma non anche a concedere una
licenza edilizia, così come il rapporto della commissione speciale per la
pianificazione del territorio (RVGC cit., pag. 2788). In sede di dibattito granconsigliare
il relatore della detta commissione ha indi combattuto una proposta di
emendamento, poi ritirata, dell'art. 7 cpv. 2 LE, attraverso la quale si
intendeva togliere al municipio ogni facoltà di scostarsi dall'avviso
dipartimentale, evidenziando l'importanza della riserva nei casi in cui "la
decisione del dipartimento, pur essendo legittima e rispondente ad obiettivi
cantonali, può essere lesiva di interessi importanti del comune (ad esempio nel
caso di accessi stradali o di insediamento di grossi complessi di vendita), per
cui il municipio può anche (n.d.r. non) rispettare il preavviso dipartimentale"
(RVGC cit., pag. 2723).
4.2. Le giustificazioni addotte dal Legislatore non
convincono pienamente. Una determinazione dell'autorità cantonale, la quale
applichi correttamente il diritto federale o cantonale, non può ledere
l'autonomia comunale; né il solo fatto che possa pregiudicare degli interessi
comunali, fossero anche importanti, la rende illegale. L'art. 7 cpv. 2 LE deve
piuttosto essere interpretata alla luce delle possibilità per il comune di
difendersi contro un agire illegale dell'autorità cantonale, il quale sia di
nocumento a interessi essenziali del comune stesso. Non va infatti dimenticato
che nel nuovo ordinamento edilizio la licenza edilizia é formalmente rilasciata
dal solo municipio (art. 3 cpv. 1 LE) e che, di conseguenza, il comune non può
appellarsi contro la stessa innanzi al Consiglio di Stato (art. 21 cpv. 2 LE).
Donde la necessità di riconoscere al municipio la facoltà di scostarsi
eccezionalmente dal preavviso dipartimentale alla doppia condizione che quest'ultimo
sia illegale (o ritenuto tale da parte del municipio) e che l'illegalità
pregiudichi interessi comunali essenziali. Questa interpretazione é convalidata
dal fatto che al dipartimento é invece riconosciuta la facoltà di ricorrere
contro la decisione municipale davanti al Governo (art. 21 cpv. 2 LE): il dipartimento
potrà quindi sempre chiedere a quest'ultimo di censurare l'operato di un
municipio che disattende il suo avviso in violazione delle condizioni poste
dall'art. 7 cpv. 2 LE.
Non sembra comunque inopportuno di
ricordare, con riferimento alle considerazioni e conclusioni che precedono, che
l'impossibilità per un comune di contestare la determinazione dell'autorità
cantonale davanti al Consiglio di Stato discendente dall'art. 21 cpv. 2 LE si
pone in urto con il diritto federale laddove una legge federale riconosce al
comune la legittimazione a ricorrere contro le decisioni di autorità cantonali
fondate sulla stessa. E', tra l'altro, proprio il caso dell'art. 57 LPAmb,
giusta il quale "i comuni sono autorizzati ad avvalersi, contro le
decisioni cantonali e federali fondate sulla presente legge, dei rimedi
giuridici previsti dal diritto cantonale e federale, in quanto siano toccati
dalla decisione ed abbiano un interesse degno di protezione all'annullamento o
alla modificazione della stessa": requisiti, questi ultimi, che
sarebbero senz'altro soddisfatti nella fattispecie (cfr. RDAT II-1992 N. 22 consid.
1.4.).
4.3. Come risulta dall'esposizione dei fatti, il municipio di
__________ si é scostato dall'avviso dipartimentale, favorevole
all'approvazione dei progetti presentati anche sotto l'aspetto della
legislazione di protezione ambientale, ritenendo quest'ultimo lesivo di
interessi comunali preponderanti ai sensi dell'art. 7 cpv. 2 LE, individuati
nella tutela contro un forte aumento del traffico e delle immissioni inquinanti
indotti dalla centrale progettata dalla ricorrente. Quest'ultima non contesta
invero l'appello dell'autorità municipale alla predetta disposizione, che il
Consiglio di Stato ha avallato respingendo il ricorso di __________. Il
Tribunale ritiene che le ripercussioni ambientali del progetto sono senz'altro
assai rilevanti e che pertanto la sua realizzazione é suscettibile di
pregiudicare degli interessi comunali vitali, tali quelli evocati dal municipio.
La seconda condizione posta dall'art. 7 cpv. 2 LE affinché il municipio si possa
scostare dall'avviso dipartimentale appare pertanto soddisfatta. Se l'esame
delle dette ripercussioni da parte del dipartimento sia invece stata effettuato
in violazione del diritto - ossia la prima, implicita condizione di applicazione
della deroga di cui all'art. 7 cpv. 2 LE - é quesito che verrà affrontato nei considerandi
che seguono.
- 5.1. Per quanto concerne
l'esame di compatibilità ambientale il municipio ha in primo luogo rilevato
un'insufficiente determinazione dell'oggetto del permesso dipartimentale. Dagli
atti annessi alla domanda di costruzione si deduce infatti che la centrale di
betonaggio dovrebbe rispondere ad una domanda di 60'000 mc/anno di calcestruzzo
ripartiti su 210 giorni lavorativi: valutazione effettuata sulla base delle vendite
di calcestruzzo realizzate dall'istante durante gli ultimi tre anni. Tenendo
tuttavia conto del fatto che la produzione potenziale della centrale corrisponde
a 200 mc/ora, il municipio di __________ ha considerato che la capacità massima
dell'impianto assomma in realtà a 336'000 mc/anno, per cui le sue ripercussioni
sull'ambiente sarebbero di gran lunga maggiori. A torto, tuttavia. In effetti
il DT ha avallato la prognosi circa l'inquinamento cagionato dall'impianto
effettuata in sede di EIA. Questo significa che, contrariamente ai timori del
municipio, esso ha approvato unicamente la produzione annua di calcestruzzo
effettivamente preventivata dalla ricorrente in quella sede e, più in generale
negli atti accompagnanti la domanda di costruzione, ossia di 60'000 mc/anno: lo
conferma implicitamente anche lo scritto 8 novembre 1994 (pagina 2, in alto)
con cui il DT, sezione della pianificazione urbanistica, nel mentre ribadiva
all'intenzione del municipio di __________ la bontà dell'avviso 21 aprile 1994,
lo informava che avrebbe imposto il raccordo ferroviario nel caso in cui si fosse
verificato un aumento di produzione dell'impianto. Il DT non ha pertanto potuto
approvare di più di quanto la ricorrente gli avesse chiesto. Dal momento
tuttavia che la produzione annua di calcestruzzo costituisce un elemento di
calcolo fondamentale per valutare gli effetti inquinanti dell'impianto, é
lecito chiedersi se il DT non avrebbe dovuto precisare nel proprio avviso che
l'approvazione dell'esercizio della centrale era limitato alla menzionata
produzione di 60'000 mc/anno di calcestruzzo (art. 12 cpv. 1 lett. c LPAmb). Il
quesito può rimanere irrisolto, per il motivo che - comunque sia - il diniego
della licenza edilizia deve essere confermato in virtù delle considerazioni che
seguono. A favore di una risposta affermativa milita comunque, nella fattispecie,
il fatto che nel supplemento dell'EIA, prodotto in sede di replica davanti a
questo Tribunale, la produzione massima di calcestruzzo indicata dalla
ricorrente viene aumentata a 80'000 mc/anno e che nello stesso documento questa
dichiara inoltre di impegnarsi a non sorpassare in ogni caso il tetto di
100'000 mc/anno.
5.2. Per il rimanente l'esame della compatibilità ambientale
del progetto in discussione coincide in larga misura nel verificare se
l'autorità cantonale ha effettuato gli accertamenti elencati nei considerandi 8
e 9 della sentenza 24 agosto 1992 di questo Tribunale e abbia emesso una
decisione che tenga conto degli stessi; per quanto concerne le premesse
giuridiche che regolamentano quell'esame - ed in particolare la strategia a due
tempi posta alla base dell'art. 11 LPAmb - il Tribunale rinvia al considerando
7 di quel giudizio.
- 6.1. Sotto il profilo
dell'esame delle misure della prima fase il Tribunale aveva esatto da parte
dell'autorità cantonale che indicasse se la progettata centrale di betonaggio
fosse conforme al grado attuale del progresso tecnico (consid. 8.1.), che regolamentasse
l'inquinamento derivante dalla polvere provocata dal trasporto stradale degli
inerti per la fabbricazione del calcestruzzo (consid. 8.2.) ed infine che accertasse
la fattibilità del raccordo ferroviario dei fondi edificandi dai profili
tecnico, delle possibilità economiche ed avuto riguardo alle condizioni di
esercizio, adottando successivamente una decisione vincolante per l'istante
circa gli obblighi e i tempi di realizzazione del manufatto e di utilizzazione
dello stesso per l'approvvigionamento di inerti e/o di cemento (consid. 8.3).
6.2. Non risulta invero dagli atti che il DT abbia verificato
il grado di progresso tecnico dell'impianto proposto né abbia regolamentato
l'inquinamento provocato dalla polvere che si solleva dagli autocarri carichi
di inerti. A quest'ultimo riguardo non basta certo l'affermazione della
ricorrente, secondo cui gli inerti sono generalmente trasportati quando sono
ancora bagnati o umidi, poiché estratti dai corsi d'acqua (cfr., ricorso al
Consiglio di Stato, pag. 15), a supplire ad un'assenza di regolamentazione da
parte dell'autorità. La fattibilità del raccordo ferroviario - aspetto capitale
della procedura di approvazione del progetto, poiché la sua realizzazione
permette di ridurre il transito di autocarri, indubbia fonte di inquinamento
fonico ed atmosferico ed inoltre suscettibile di pregiudicare la sicurezza e la
fluidità del traffico in corrispondenza dell'immissione di via Industria sulla
strada cantonale (cfr. a quest'ultimo riguardo le considerazioni svolte da
parte del municipio in merito all'urbanizzazione dei fondi) - é stata
affrontata in modo del tutto superficiale, per non dire più semplicemente che
non é stata affrontata: il Tribunale ha già spiegato quanto andava fatto al
considerando 8.3. della sentenza 24 agosto 1992, alla quale esso rinvia per amore
di brevità. Invano la ricorrente obietta che il raccordo le potrà essere
imposto solo in un secondo tempo, nell'ambito del risanamento nell'intera zona;
differimento che sembra essere condiviso, per lo meno fintanto che non vi sarà
aumento della produzione, dal DT nello scritto poco sopra citato 8 novembre
1994 (pagina 2, in alto) al municipio di __________. E' invece necessario
esaminare compiutamente e subito la fattibilità del raccordo provvisorio: tanto
più se si pensa che la sua realizzazione ed utilizzazione potrebbe già essere
imposta a titolo di misura della prima fase. Del pari la lettera interlocutoria
14 settembre 1987 della direzione del circondario II delle FFS, prodotta in
sede di ricorso davanti a questo Tribunale ed attestante la possibilità di
eseguire quel raccordo, non supplisce all'assenza di esame e di soluzione del problema:
quel documento costituisce semmai il motivo per cui nella trattazione della
pratica edilizia in esame deve essere attribuita una particolare importanza
all'analisi della fattibilità del raccordo ferroviario del costruendo impianto.
- 7.1. Per gli eventuali
provvedimenti di secondo grado il controverso progetto deve essere esaminato
sotto il profilo delle prescrizioni federali contro il rumore e, ancora una
volta, l'inquinamento atmosferico. Questo esame é invero condizionato in larga
misura dall'esito dell'esame dei provvedimenti della prima fase, segnatamente,
nella fattispecie, dalla fattibilità del raccordo ferroviario dell'impianto. Il
Tribunale procede tuttavia allo stesso onde poter effettuare un controllo
completo della decisione municipale. In merito alle premesse giuridiche di
questo esame il Tribunale rinvia al consid. 9 della sentenza 24 agosto 1992.
7.2. Sotto l'aspetto anzitutto dell'inquinamento fonico,
l'esame effettuato dalla ricorrente ed avallato dal DT é stato circoscritto al
rumore prodotto dal solo mescolatore, ovvero alla parte di impianto più
rumorosa: e questo contrariamente a quanto indicato a chiare lettere nella
sentenza 24 agosto 1992, ove veniva precisato, con rinvio alle competenti norme
di legge ed alla dottrina, che per accertare tale inquinamento fosse necessario
considerare tutte le immissioni di rumore causate tramite la costruzione e
l'esercizio dell'impianto: oltre al rumore prodotto dal funzionamento del
mescolatore entravano dunque in linea di conto - veniva precisato nel detto
giudicato - quelle derivanti dalle operazioni di carico e scarico, dalla
circolazione sui piazzali, dal lavaggio delle autobetoniere, infine dal
traffico in arrivo ed in partenza, soprattutto su via Industria. La ricorrente
si deve essere senz'altro resa conto di queste carenze, tanto manifeste quanto
ingiustificabili nella fattispecie, che affliggevano la domanda di costruzione:
a tal punto che nel complemento all'EIA presentato in sede di replica davanti a
questo Tribunale considera per la prima volta il rumore prodotto dal complesso
delle fonti inquinanti presenti sui fondi edificandi per concludere, senza una
precisa motivazione, alla necessità di erigere lungo il confine sud del mapp.
__________ una protezione fonica di almeno 45 ml di lunghezza; inoltre esamina,
formulando delle ipotesi di transito, il rumore prodotto lungo le strade di
accesso (cantonale e via Industria) per concludere all'ossequio dell'art. 9
OIF. Ora, la sottoposizione di quei dati e valutazioni all'autorità di ricorso
di seconda istanza appare tuttavia irrimediabilmente tardiva. Essi dovevano
essere presentati già al momento dell'inoltro della domanda di costruzione,
onde permettere a tutti gli interessati di determinarsi in merito con la debita
cognizione prima che il DT emettesse il proprio avviso rispettivamente prima
che il municipio decidesse sul rilascio o meno della licenza edilizia. Non spetta
all'autorità di ricorso di seconda istanza, che non dispone di tecnici, di
verificare in prima battuta la correttezza delle valutazioni effettuate in sede
di complemento EIA e di imporre se del caso le necessarie limitazioni delle
emissioni. Tanto meno quando, come nella fattispecie, all'istante era
perfettamente noto che quelle valutazioni dovevano essere presentate al momento
dell'inoltro della domanda di costruzione ed inoltre l'approvazione dei
progetti presuppone la sottoposizione all'autorità giudicante di altre analisi
e valutazioni (si pensi in particolare al problema posto dalla fattibilità del
raccordo ferroviario) e la relativa preliminare determinazione di questa sulle
stesse.
7.3. Un analogo discorso vale per l'inquinamento atmosferico,
in relazione al quale la ricorrente ha prodotto in sede di complemento all'EIA
una prognosi delle emissioni gassose annue da ricondurre alla messa in
esercizio dell'impianto di betonaggio: una valutazione di quei dati, di ardua
interpretazione da parte di chi non dispone delle necessarie conoscenze
tecniche, spetta in primo luogo al DT ed ai suoi servizi.
-
Sulla scorta di quanto
precede si può senz'altro concludere che il DT ha effettuato l'esame delle
ripercussioni ambientali del progetto in violazione del diritto, avendo in
primo luogo omesso di esperire le debite indagini allo scopo, se necessario
sollecitando alla ricorrente la messa a disposizione delle indispensabili informazioni
o valutazioni in applicazione degli art. 25 cpv. 1, 46 cpv. 1 LPAmb e 18 cpv. 1
PAmm. Anche la prima, implicita condizione di applicazione della deroga di cui
all'art. 7 cpv. 2 LE é dunque soddisfatta. Ciò che conduce a convalidare il
diniego del permesso di costruzione ed a respingere il gravame di __________.
-
La tassa di giudizio deve
essere messa a carico della ricorrente (art. 28 PAmm), la quale viene inoltre
condannata a rifondere al comune di __________, assistito da un legale, un
adeguato importo per ripetibili (art. 31 PAmm).
Per
questi motivi,
visti
gli art. 19, 22 LPT, 9, 11, 12, 13, 14,15, 19, 23, 25, 46 LPAmb, 7, 9, 39, 41,
42, 43, 44 OIF, allegati 3 e 6 all'OIF, 2, 3 5, OIAt, 43 dell'allegato I all'OIAt,
3, 7, 21 LE, 18, 28, 31, 46, 61 PAmm
dichiara e pronuncia:
-
Il ricorso é respinto.
-
La tassa di giudizio, di fr.
2'000.--, é posta a carico della ricorrente, la quale é condannata a rifondere
al comune di __________ identico importo per ripetibili.
-
Contro la presente
decisione, nella misura in cui é fondata sul diritto pubblico federale, é dato
ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale, Losanna, nel termine
di 30 giorni dall'intimazione.
-
Intimazione
a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente Il
segretario
Ultimo aggiornamento: 02.07.2026
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