Good faith and municipal hiring of temporary workersKI-generiert

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Anteprima di stampa

Numero d'incarto: 52.1996.25

Data decisione, Autorità: 04.06.1996, TRAM

Incarto n. 52.96.00025 DP 15/96 cm

Lugano 4 giugno 1996

In nome della Repubblica e Cantone del Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna, Stefano Bernasconi

segretario:

Leopoldo Crivelli

statuendo sul ricorso 13 gennaio 1996 di

---

rappr. da: avv. __________

contro

la decisione 19 dicembre 1995 (n. 6877) del Consiglio di Stato che respinge l'impugnativa presentata dall'insorgente avverso la risoluzione 3-5 luglio 1995 del municipio di __________ in tema di assunzione di operai avventizi;

viste le risposte:

• 30 gennaio 1996 del Consiglio di Stato;

• 13 marzo 1996 del Municipio di __________;

letti ed esaminati gli atti;

ritenuto, in fatto

A. Il ricorrente __________ ha appena compiuto 18 anni, è ancora agli studi ed è figlio del segretario comunale di __________.

Grazie ad accordi presi direttamente da suo padre con il responsabile della squadra comunale, durante l'estate del 1994 il ricorrente ha lavorato alcune settimane per il comune in qualità di operaio avventizio remunerato ad ore.

Il municipio non ha preso alcuna formale decisione, nè in merito all'assunzione in quanto tale, nè in relazione al successivo pagamento dello stipendio. Per prassi, sino al 1994, l'assunzione era lasciata al responsabile della squadra comunale, che dopo aver interpellato il capodicastero, si accordava direttamente con l'interessato. Il pagamento dello stipendio era invece curato dal contabile del comune in base ai rapporti di lavoro allestiti dal caposquadra ed alla tariffa oraria fissata dal municipio per il personale avventizio in genere.

Nella primavera del 1995, il padre del ricorrente ha chiesto al responsabile del settore esterno se poteva nuovamente assumere suo figlio come operaio avventizio durante tre settimane del seguente mese di luglio. Il caposquadra ha interpellato il municipale __________, che ha dato il suo benestare. Anche questa volta, l'esecutivo non ha comunque preso alcuna formale decisione in proposito.

Fra il segretario comunale ed il capo della squadra esterna non vi sono più state discussioni in merito all'assunzione del ragazzo. Il caposquadra non ha in particolare riferito al segretario comunale del benestare dato dal municipale. Questi, dal canto suo, si è limitato a comunicare per iscritto al caposquadra che il figlio sarebbe stato disponibile per tre settimane a partire dal 3 luglio seguente.

B. Il 26 giugno 1995, nel corso di una seduta tenutasi in assenza del segretario comunale, il municipio di __________ ha risolto di non più assumere studenti nel corso di quell'anno. Il provvedimento, adottato per offrire opportunità di lavoro ai disoccupati della __________ è stato notificato al responsabile del settore esterno. Il ricorrente invece non ne avrebbe avuto notizia sino alla mattina del 3 luglio 1995, quando si è presentato per iniziare il lavoro con la squadra comunale.

C. Interpellato in proposito dal padre del ricorrente, il 4 luglio 1995, il municipio ha ribadito la decisione presa in precedenza a favore dei disoccupati della __________.

La determinazione di non più assumere studenti come operai avventizi è stata ulteriormente confermata con decisione del giorno seguente, nella quale è stato posto in risalto che il responsabile del settore esterno era abilitato unicamente a scegliere il candidato idoneo.

D. Con atto del 18 luglio 1995 __________ è insorto davanti al Consiglio di Stato, contestando "la decisione 3-5 luglio 1995 del municipio di non assumerlo, come invece precedentemente promesso quale operaio avventizio per un periodo di tre settimane" e chiedendo un risarcimento di fr. 1'890.-.

Con giudizio 19 dicembre 1995 il Governo ha respinto l'impugnativa, ritenendo ingiustificate le pretese che il ricorrente faceva valere nei confronti dell'autorità comunale in base al principio della buona fede.

E. Contro questa risoluzione, il soccombente si aggrava davanti al Tribunale cantonale amministrativo chiedendone l'annullamento.

In via principale l'insorgente postula che venga "accertata una violazione del diritto al rispetto della buona fede e conseguente perdita finanziaria" e che il comune venga condannato a pagargli "la somma di fr. 1'890.-- a titolo di risarcimento del danno". In via subordinata, chiede invece che la causa venga rinviata al Consiglio di Stato per nuovo giudizio previa completazione dell'istruttoria.

In limine, l'insorgente rimprovera al Governo di aver omesso di accertare fatti rilevanti per il giudizio (prassi seguita dal municipio nell'assunzione di personale avventizio; delega di competenze al responsabile del settore esterno in ordine a tali assunzioni). Nel merito, sostiene invece che il responsabile del settore esterno era pienamente competente ad assumere personale avventizio. Riallacciandosi al principio della buona fede ribadisce pertanto le censure sollevate senza successo in prima istanza.

F. All'accoglimento del ricorso si oppone il Consiglio di Stato, che non formula osservazioni.

Ad identica conclusione perviene il municipio di __________, che contesta partitamente le tesi dell'insorgente.

G. In sede d'istruttoria è stato sentito il teste __________, responsabile del settore esterno dell'amministrazione comunale.

Delle risultanze dell'audizione si dirà semmai ancora nei seguenti considerandi.

Considerato, in diritto

1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo, la legittimazione attiva dell'insorgente e la tempestività dell'impugnativa sono date dagli art. 208 LOC, 43 e 46 PAmm.

Da questo profilo, il ricorso è senz'altro ricevibile in ordine.

La capacità processuale del ricorrente, nato il 4 aprile 1978 e quindi ancora minorenne (art. 14 CC) al momento in cui ha inoltrato l'impugnativa in oggetto, è senz'altro data.

Trattandosi di una contestazione relativa all'esercizio temporaneo di un mestiere autorizzato dal padre (art. 305, 412 CC) ed essendo il ricorrente capace di discernimento (art. 16 CC), non v'è invero motivo per non riconoscergli la capacità di agire in giudizio anche davanti all'autorità amministrativa, analogamente a quanto dispone l'art. 38 cpv. 3 CPC.

2. Il giudizio può essere reso sulla base degli atti integrati dalle prove assunte da questo tribunale (art. 18 PAmm).

Le carenze istruttorie denunciate dal ricorrente possono ritenersi sanate dagli accertamenti esperiti da questo tribunale.

3. __________ è insorto davanti al Consiglio di Stato contestando "la decisione 3-5 luglio 1995 del municipio di non assumerlo come invece precedentemente promesso quale operaio avventizio".

In realtà, l'autorità comunale non ha mai formalmente risolto di assumerlo. Nè ha esplicitamente deciso di non dar seguito ad una promessa di assunzione fatta in precedenza. Dal profilo formale, il municipio si è limitato a confermare, a due riprese, il 4 e il 5 luglio 1995, una decisione di principio, presa in precedenza ed intesa a non assumere più studenti ed apprendisti come operai avventizi allo scopo di offrire occasioni di lavoro agli operai della __________ rimasti disoccupati.

Siffatta determinazione, che non presta il fianco a critiche di sorta, ha fatto sì che non venisse dato seguito alla promessa di assunzione fatta dal responsabile del settore esterno al padre del ricorrente. Conseguenza, questa, che il municipio ha implicitamente fatto propria resistendo all'impugnativa inoltrata da __________.

Nella misura in cui nel rifiuto di assumere l'insorgente si possano ravvisare gli estremi di una revoca di un impegno precedentemente assunto dal comune, ben si giustifica di conseguenza esaminare la legittimità del provvedimento: verifica, questa, che presuppone una disamina della validità della promessa di assunzione.

4. Giusta l'art. 14 cpv. 3 del regolamento organico per i dipendenti del comune di __________ (ROD), per lavori urgenti di carattere provvisorio, il municipio può assumere personale avventizio prescindendo dalle formalità della nomina. In base a questa disposizione, soltanto l'esecutivo comunale può validamente impegnare il comune in ordine all'assunzione di dipendenti con rapporto d'impiego precario.

Di fatto e secondo una prassi chiarita in questa sede, a __________ questa competenza veniva tuttavia lasciata al responsabile del settore esterno, che con il semplice benestare del municipale capodicastero provvedeva personalmente ad ingaggiare i dipendenti avventizi.

Richiamandosi al principio della buona fede e dell'affidamento, il ricorrente rimprovera al comune di essere venuto meno all'impegno assunto dal responsabile del settore esterno.

4.1. Informazioni ed assicurazioni erronee dell'autorità amministrativa non danno in linea di massima diritto ad un trattamento difforme da quello previsto dalla legge. Lo esclude il principio di legalità dell'amministrazione (cfr. Imboden Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, V ed. N. 75 B I). In determinate circostanze, il principio della buona fede impone tuttavia di tutelare la fiducia che il cittadino ripone nelle assicurazioni dategli dall'autorità se queste l'hanno indotto a prendere disposizioni irreversibili. (cfr. DTF 117 Ia 286, 103 Ia 113 seg. RDAT 1992 II N. 64; Imboden Rhinow, op.cit., N 75 B II; Rhinow Krähenmann, Erg. Bd., ibidem; Scolari, Diritto amministrativo, vol. I, 177 seg.). Affinchè il principio della buona fede prevalga su quello di legalità, occorre comunque che l'assicurazione sia atta a fondare un affidamento tutelabile. Deve quindi emanare da un'autorità competente, o che può in buona fede essere considerata tale. Deve riferirsi ad una situazione concreta e deve effettivamente aver indotto il destinatario a prendere disposizioni che non possono più essere revocate senza subire un pregiudizio. Non sono pertanto vincolanti in base al principio della buona fede le assicurazioni erronee date a destinatari che facendo uso della dovuta diligenza avrebbero potuto accorgersi dell'errore. Determinanti sono l'esperienza e le conoscenze di chi ha effettivamente ricevuto l'assicurazione (cfr. Imboden Rhinow, op. cit. N 75 B III b 1). Non quelle del destinatario finale.

4.2. Nel caso in esame, giova anzitutto rilevare che il municipio di __________, unico organo competente ad assumere personale avventizio, non ha mai dato al ricorrente esplicite assicurazioni in merito ad una sua assunzione come operaio avventizio.

Precise e concrete assicurazioni non sono mai state fornite nemmeno dal responsabile della squadra esterna, al quale per prassi era stata lasciata l'incombenza di ingaggiare personale avventizio. Dopo esser stato interpellato dal segretario comunale affinchè ingaggiasse il figlio durante l'estate e dopo aver raccolto il benestare di massima del capodicastero, il caposquadra non ha infatti più conferito con il padre del ricorrente. Si è limitato a prendere atto della nota scritta con cui questi gli comunicava il periodo in cui il ricorrente sarebbe stato disponibile, ma non ha fornito al richiedente alcuna conferma esplicita in merito all'assunzione.

Le aspettative di cui il ricorrente si prevale in base al principio della buona fede per dare corpo alle sue pretese nei confronti del comune potevano dunque discendere soltanto dalla prassi in auge sino a quel momento in tema di assunzione di personale avventizio e dal complesso di circostanze che caratterizzano il caso in esame. In particolare, dalla posizione del padre del ricorrente in seno all'amministrazione comunale e dal rapporto di subordinazione gerarchica in cui si trova il capo della squadra esterna nei confronti del segretario comunale.

Queste circostanze non sono tuttavia tali da impegnare la responsabilità del comune per la mancata assunzione del ricorrente. In base al principio della buona fede, il segretario comunale e - di riflesso - suo figlio non potevano in effetti ignorare che il municipio non aveva delegato e non poteva nemmeno delegare al responsabile del settore esterno alcuna competenza in merito all'assunzione di personale avventizio. Tanto meno nelle circostanze concrete, ove si trattava di assumere un operaio avventizio per lavori di natura generica ed indeterminata, che non presentavano minimamente le necessarie connotazioni dell'urgenza e della provvisorietà (cfr. art. 14 ROD). La manifesta illegalità della prassi che si era instaurata col passar del tempo nell'ambito dell'assunzione di avventizi non poteva sfuggire al segretario comunale. Malvenuto è quindi anche il ricorrente ad invocare il principio della buona fede per ottenere in sede giudiziaria quei vantaggi che non ha potuto conseguire sfruttando la posizione del padre in seno all'amministrazione comunale. Nulla permetteva invero al ricorrente di confidare in una perpetuazione del malandazzo che era venuto a crearsi nell'ambito dell'assunzione di precari. Nelle circostanze concrete, era senz'altro prevedibile un intervento del municipio volto a limitare l'eccessiva libertà di disporre che era stata lasciata ad un semplice dipendente subalterno.

Dovendosi, in concreto, privilegiare il principio di legalità su quello della buona fede, il ricorso va quindi respinto.

Per questi motivi,

visti gli art. 208 LOC; 14 ROD di __________;3, 18, 28, 31, 60 61 PAmm

dichiara e pronuncia:

1. Il ricorso è respinto.

2. Le spese e la tassa di giustizia di fr. 600.- sono a carico del ricorrente, che rifonderà fr. 900.- al comune di __________ a titolo di ripetibili.

3. Intimazione a:

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Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il presidente Il segretario

Ultimo aggiornamento: 02.07.2026

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