AIUTO
RICERCA
Anteprima di stampa
Numero d'incarto:
52.1998.112
Data decisione, Autorità:
31.07.1998, TRAM
Incarto n.
52.98.00112
Lugano
31 luglio 1998
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo
Anastasi, presidente,
Raffaello Balerna, Stefano Bernasconi
segretario:
Leopoldo
Crivelli
statuendo
sul ricorso 28 aprile 1998 di
patrocinato
da: avv. __________
contro
la
risoluzione 25 marzo 1998 (n. 1239) con cui il Consiglio di Stato ha respinto
il ricorso 29 settembre 1997 dell'insorgente avverso la decisione 11
settembre 1997 con cui il municipio di __________ gli ha inflitto una multa
di fr. 50'000.-- in relazione alla costruzione di uno stabile d'appartamenti
al mapp. __________ di __________;
viste le risposte:
letti
ed esaminati gli atti;
ritenuto, in
fatto
A. a) Con decisioni di data 21
novembre 1991 e 4 dicembre 1991 il dipartimento delle pubbliche costruzioni ed
il municipio di __________ hanno rilasciato alla __________, di cui il
ricorrente é presidente del consiglio di amministrazione, l'autorizzazione
cantonale e la licenza edilizia per costruire uno stabile d'appartamenti al mapp.
__________ di quel comune: fondo ubicato tra il lago e la strada cantonale,
assegnato dal PR alla zona E (riva lago). Dietro ricorso di __________ quei permessi
sono stati confermati da parte del Consiglio di Stato (risoluzione 10 marzo
1992) e di questo Tribunale (sentenza 24 agosto 1992).
b) L'arch. __________, frattanto divenuto proprietario del mapp.
__________, ha indi ottenuto a sue nome ulteriori licenze relative a quel
fondo. In particolare egli ha conseguito una licenza edilizia l'8 aprile 1993
che lo autorizzava ad ampliare la darsena, a spostare l'ubicazione dell'accesso
alla stessa e della piscina, nonché ad escavare la riva a lato della darsena esistente.
B. a) Avendo riscontrato delle
difformità di esecuzione rispetto ai progetti approvati, in data 30 novembre
1993 il municipio di __________ ha decretato una sospensione dei lavori di
costruzione, obbligando inoltre il proprietario ad inoltrare una domanda di
costruzione in sanatoria. L'arch. __________ ha indi presentato una domanda di
costruzione in sanatoria il 6 dicembre 1993. Dopo la pubblicazione della stessa
e la relativa presentazione delle opposizioni, la detta domanda é stata scissa
in due parti.
b) La prima parte, volta a sanare il superamento dell'altezza
dello stabile d'appartamenti (di ml 12,76 rispetto all'altezza approvata e
massima consentita nella zona di ml 10,00 ed inoltre superante mediamente di
ca. 0,60 ml il livello stradale) ha costituito l'oggetto di una variante 31
marzo 1994. Raccolto l'avviso favorevole del dipartimento del territorio, con
decisione 27 marzo 1995 il municipio di __________ ha indi approvato quella variante,
la quale prevedeva la formazione di un terrapieno da appoggiare al lato a valle
della costruzione, di ml 1,96 di altezza, sostenuto da un muretto di sostegno
di ml 0,80, in modo tale da conseguire una riduzione artificiale dell'altezza
dello stabile. Il municipio ha tuttavia posto quale condizione l'eliminazione
di un lucernario a forma di cupola ubicato sul lato a lago dell'immobile, al
centro del tetto, di ml 5,3 x 3,3, e sporgente da quest'ultimo fino ad
un'altezza massima (secondo la domanda di costruzione in sanatoria) di ml 1
giusta il piano in scala 1:50 GR 54/107, di ml 1,2 secondo il piano in scala
1:100 GR 63/103.
c) La seconda parte era volta a sanare un ulteriore
ampliamento della darsena e l'estensione della sua copertura al canale di accesso
alla stessa, oltre alla sistemazione del terreno adiacente, ottenuta grazie
all'elevazione di ml 1,70 del muro di contenimento a lago, già sporgente da
questo per quasi ml 1,50. La darsena, insieme al muro di sostegno del terreno
comportava pertanto un manufatto a confine con il lago di un'altezza di ml 3,20
circa per una lunghezza di ml 17. La domanda volta a sanare quell'aspetto é
stata presentata il 6 luglio 1994. Contro la stessa ha presentato opposizione
__________. Raccolto l'avviso (favorevole) del dipartimento, con decisione 17
ottobre 1994, notificata il 17 novembre successivo, il municipio di __________
ha negato il rilascio della licenza edilizia. Esso ha considerato che
l'ampliamento e l'estensione della copertura della darsena, così come la
sopraelevazione del terreno adiacente la stessa mediante innalzamento del muro
di contenimento a lago, fossero in contrasto con gli art. 9 e 13 LRL,
applicabili a titolo di diritto comunale attraverso il rinvio di cui all'art.
10 cifra 5 NAPR. Inoltre che, conteggiando la darsena, l'indice di occupazione
del fondo fosse sorpassato. In pari tempo il municipio ha ordinato all'arch.
__________ di ripristinare la situazione come ai progetti approvati con licenza
edilizia 8 aprile 1993.
C. a) L'arch. __________ ha
impugnato entrambe le decisioni municipali suddette davanti al Consiglio di
Stato. Con ricorso 6 dicembre 1994 ha sollecitato l'annullamento della
decisione 17 ottobre 1994 ed il rilascio della licenza edilizia per l'ampliamento
e l'estensione della copertura della darsena, oltre alla sistemazione del terreno
adiacente. Con ricorso 26 aprile 1995 ha domandato l'annullamento della condizione
relativa alla soppressione del lucernario contenuta nella licenza edilizia 27
marzo 1995; in via subordinata di essere autorizzato a sostituire quello posato
con un lucernario di un'altezza massima di ml 0,38.
b) Il Consiglio di Stato ha evaso i ricorsi con un unico
giudizio del 17 luglio 1995. Esso ha in primo luogo rilevato che darsena, muro
di sostegno a lago e piscina erano posti oltre la linea di arretramento delle
costruzioni fissata dall'art. 9 LRL, applicabile a titolo di diritto comunale
attraverso il rinvio di cui all'art. 10 cifra 5 NAPR, di ml 15. Inoltre che la
darsena, sporgendo dal terreno naturale fino ad oltre i ml 0,8, doveva essere
conteggiata ai fini del calcolo dell'indice di occupazione, del 20% secondo l'art.
11 LRL applicabile sempre a titolo di diritto comunale via l'art. 10 cifra 5
NAPR: ciò che comportava un superamento dell'indice di occupazione del fondo.
Donde la bontà del diniego della licenza edilizia municipale 17 ottobre 1994.
Per quanto concerneva il conseguente ripristino il Consiglio di Stato ha
limitato lo stesso, ai fini di una sua precisazione ed inoltre per tener conto
del principio della proporzionalità: 1) all'eliminazione dell'estensione della
copertura della darsena (esclusa quindi la copertura concernente l'edificio
esistente in origine e l'ampliamento autorizzato con licenza 8 aprile 1993); 2)
all'eliminazione della sopraelevazione del muro di sostegno a lago con
conseguente sistemazione del terreno mediante scarpata. Il Governo ha inoltre
disposto la posa di un pontile di 3 ml di profondità per compensare
l'escavazione ulteriore (e non approvata) del canale di accesso alla darsena.
Relativamente invece al lucernario piazzato sopra il tetto dello stabile
d'appartamenti il Consiglio di Stato ha ritenuto che superasse le altezze
concesse dalla LRL. In applicazione del principio della proporzionalità ha
tuttavia accolto la domanda subordinata del ricorrente di sostituirlo con un
manufatto analogo di soli ml 0,38 di altezza.
D. a) L'arch. __________ si é
aggravato contro il giudicato governativo con impugnativa 29 agosto 1995 a
questo Tribunale, al quale ha domandato di annullarlo, di rilasciargli la
licenza edilizia in sanatoria relativamente alla domanda di costruzione 6
luglio 1994 (darsena e adiacenze) e di annullare la condizione riferita
all'abbassamento del lucernario stabilita nella risoluzione governativa.
b) Con sentenza 27 marzo 1996 questo Tribunale ha segnatamente
considerato quanto segue:
"...
-
L'art. 10
cifra 5 NAPR di __________, approvate dal Consiglio di Stato il 29 gennaio
1973, dichiara applicabili alla zona E (riva lago), ove é ubicato il mapp.
__________, le norme della LRL: in virtù di detto rinvio le norme della LRL
assumono pertanto forza di diritto (autonomo) comunale. Nella ricordata
sentenza 24 agosto 1992 questo Tribunale aveva stabilito che la linea di arretramento
delle costruzioni verso il lago discendente dall'art. 9 lett. b LRL variava per
il mapp. __________ tra 14 e 17,5 ml e che pertanto sia lo stabile d'appartamenti,
progettato ad almeno 20 ml dal lago, che la piscina, prevista (nei piani
originari) a 14 ml da questo, rispettavano quella distanza.
-
4.1. Il
ricorrente chiede anzitutto che gli venga rilasciata la licenza edilizia in
sanatoria per l'ampliamento della darsena e l'estensione della copertura della
stessa allo specchio d'acqua a lato del manufatto originario, oggetto della domanda
di costruzione 6 luglio 1994.
4.2.
Giusta l'art. 13 LRL (sempre applicabile a titolo di diritto comunale attraverso
il rinvio di cui all'art. 10 cifra 5 NAPR) il municipio può autorizzare su area
privata la costruzione di darsene fino al livello medio del lago ed in ragione
di una darsena per casa d'abitazione. Quella disposizione permette pertanto al
municipio di derogare al principio stabilito all'art. 9 LRL, secondo cui le
costruzioni sono vietate oltre la linea di arretramento (come detto variante
tra ml 14 e 17,5 per il mapp. __________). Dal momento che l'art. 13 LRL conferisce
un potere d'apprezzamento all'Esecutivo comunale in materia di autorizzazione alla
costruzione di darsene, il potere cognitivo del Tribunale amministrativo viene
di riflesso limitato all'eccesso od all'abuso di potere (art. 61 cpv. 1 PAmm).
4.3. Nel
concreto caso il mapp. __________ già disponeva di una darsena. Il municipio ha
inoltre autorizzato un suo ampliamento mediante il rilascio della licenza
edilizia 8 aprile 1993: permesso che facoltizzava il ricorrente a spostare l'ubicazione
dell'accesso dal fronte lago sul lato nord, a prolungare il canale (a cielo
aperto) a lato della stessa, che avrebbe in futuro permesso di accedervi,
mediante escavazione del terreno per una profondità (interna al fondo) variante
tra ml 2 e 3,20, infine a spostare leggermente la linea del muro a sud. In
realtà il ricorrente ha esteso l'escavazione di oltre 2 ml rispetto a quanto
autorizzato ma soprattutto ha esteso la copertura della darsena alla specchio
d'acqua a lato della darsena preesistente per una superficie di un centinaio di
mq.
4.4. A
mente di questo Tribunale, non v'è motivo di ritenere che, negando l'ulteriore
ampliamento della darsena, il municipio di __________ abbia ecceduto od abusato
del potere di apprezzamento che l'art. 13 LRL gli conferisce. A maggior ragione
se si tien conto che trattavasi di applicare una normativa derogatoria rispetto
alla regola generale che vuole che tutte le costruzioni tengano una distanza
rilevante rispetto al lago. Che la decisione del municipio sia ineccepibile lo
dimostra del resto il fatto che nemmeno il ricorrente rimprovera all'Esecutivo
comunale di avergli negato il permesso a seguito di un'utilizzazione arbitraria
del potere di apprezzamento di cui disponeva. Il ricorrente si é infatti
limitato a contestare il computo della darsena nel calcolo della superficie
edificata del fondo: computo che farebbe salire l'indice di occupazione di questo
ben oltre il limite legale del 20 % discendente dall'art. 11 cpv. 2 LRL, già
consumato dal solo stabile d'appartamenti.
4.5.
Visto quanto sopra considerato la contestazione sollevata dal ricorrente può
rimanere irrisolta. Ad ogni buon conto essa andrebbe respinta, per cui sussiste
un ulteriore motivo che impedisce il rilascio della sollecitata licenza
edilizia in sanatoria. In effetti, anche se si volesse parificare una darsena
ad un'autorimessa e pertanto escluderla dal calcolo della superficie edificata
quando questa é interrata e sporge dal terreno naturale al massimo su di un
lato (art. 38 cpv. 3 LE; inoltre al rinvio di cui all'art. 12 RLRL; giusta il
messaggio 28 marzo 1961 sulla LRL anche le darsene interrate dovrebbero
tuttavia essere computate nella superficie edificata: cfr. RVGC 1961, sessione
autunnale 1961, pag. 145 segg., in particolare pag. 150 in fine, commento all'art.
10 del progetto, inoltre pag. 147 in fine), basterà rilevare che nella
fattispecie, come risulta dalle sezioni prodotte dallo stesso ricorrente nella
domanda in sanatoria (piano GR 58/86), suffragate dai rilievi delle quote
eseguite dal geometra prima e dopo la costruzione (8 gennaio 1991, 13 dicembre
1993 e 21 giugno 1994) e dalla documentazione fotografica della situazione
preesistente, la darsena sporge su tutti i lati dal terreno naturale, non solo
dunque sul fronte lago (ovest): sul lato sud la sporgenza raggiunge addirittura
un massimo ml 1,70, al confine con il lago (sezione 7-7; vedi inoltre sezioni
6-6 ed 8-8 per il lato est; B-B per il lato nord). Per tacere il fatto che
l'estensione della copertura (e quindi della darsena) ha luogo sopra uno
specchio d'acqua di 3 ml di quota più basso, che deve essere considerato a
tutti gli effetti quale terreno naturale.
- 5.1.
Sempre in relazione alla domanda di costruzione in sanatoria 6 luglio 1994 il
ricorrente chiede di poter mantenere l'elevazione di ml 1,70 del muro di
sostegno a lago che si diparte dallo spigolo sud/ovest della darsena e che termina
sul confine sud della proprietà, per una lunghezza dunque di ml 8. Manufatto
che ha permesso di rendere pianeggiante il retrostante giardino che circonda la
piscina.
5.2.
L'elevazione del manufatto in discussione ricade in primo luogo sotto il campo
di applicazione dell'art. 16 LRL, relativo alla costruzione delle opere di
cinta (cfr. sull'applicabilità di detta disposizione alla costruzione dei muri
di cinta STA inedita 28 ottobre 1994 in re P.-G., consid. 2, riferita ad una
contestazione interessante proprio la zona riva lago di __________), ed in
secondo luogo, sotto quello degli art. 9 cpv. 1 lett. b e 11 cpv. 2 LRL,
relativi alle distanze verso il lago ed alle altezze delle costruzioni. In
effetti, com'é noto, i muri di sostegno devono essere equiparati ai muri di
cinta fino all'altezza massima prescritta per questi ultimi: oltre quell'altezza
essi devono rispettare le prescrizioni edilizie cui sono soggette le
costruzioni (Scolari, Commentario della legge edilizia, ad art. 12 N. 3 e 10,
ad art. 13-14 N. 18). Orbene, la controversa sopraelevazione del muro di
sostegno non osserva alcuna distanza dal lago: essa non può pertanto essere
approvata né in applicazione dell'art. 16 cpv. 1 LRL, secondo cui cinte e siepi
verso il lago (non possono superare l'altezza di ml 1,20 dal suolo e) devono
tenere una distanza di 5 ml dal livello medio del lago, né a maggior ragione in
applicazione dell'art. 9 cpv. 1 lett. b LRL, che prescrive l'ossequio di una
distanza ancor maggiore per le costruzioni. Il diniego della licenza edilizia
appare pertanto legittimo anche sotto questo aspetto. Sia detto per completezza
a questo riguardo che il Tribunale non può accreditare la tesi propugnata dal
rappresentante della SPU nella lettera 9 febbraio 1994 al municipio e nei
verbali delle riunioni 28 giugno e 26 luglio 1994, corrispondente alla prassi
della autorità cantonali chiamate ad applicare la LRL, secondo cui quando la
riva non é allo stato naturale si possono autorizzare innalzamenti dei muri di
sostegno a lago in applicazione dell'art. 9 cpv. 2 LRL.
-
Per
quanto concerne infine il lucernario piazzato sopra la sommità del tetto piano,
oggetto di domanda di costruzione in sanatoria 31 marzo 1994, il ricorrente non
contesta il diniego della licenza edilizia 27 marzo 1995. In effetti già la
quota del tetto oltrepassa il livello stradale, e quindi l'altezza massima sancita
all'art. 11 cpv. 2 LRL, mediamente di ml 0,60.
-
7.1.
Giusta l'art. 43 cpv. 1 LE il municipio ordina la demolizione o la rettifica delle
opere eseguite in contrasto con la legge, i regolamenti edilizi o i piani regolatori,
tranne il caso in cui le differenze siano minime e senza importanza per
l'interesse pubblico.
7.2. Per
quanto concerne la darsena il Consiglio di Stato ha sostanzialmente limitato
l'ordine di ripristino all'eliminazione dell'estensione della copertura (oltre
alla posa di un pontile in legno profondo ml 3 in corrispondenza del prolungamento
del canale di accesso alla darsena medesima): estensione che ha permesso di
ricavare una importante superficie pregiata attorno alla piscina. Per
contrastare quell'ordine sotto il profilo della proporzionalità il ricorrente
produce un rapporto di data 28 luglio 1995 dell'ingegnere mandatato dell'allestimento
dei calcoli statici secondo cui togliendo la parte di soletta interessata
dall'ordine, ossia la porzione nord, verrebbe a mancare lo sbalzo che carica la
porzione sud della soletta, che forma la copertura della parte autorizzata
della darsena, la quale verrebbe a trovarsi insufficientemente armata nel lembo
inferiore per mancanza di contrappeso. Questo significa che dovrà essere demolita
l'intera copertura della darsena (costo fr. 106'000.--) e che la parte autorizzata
dovrà essere ricostruita con spessori ed armatura adeguati (costo fr.
94'000.--). Per non compromettere la struttura della soletta l'ingegnere incaricato
dal ricorrente propone di togliere solo la porzione più esterna della
copertura, pari a 25 mq circa, superficie corrispondente dunque ad un quarto
circa di quella eretta senza permesso e di cui il Governo ha ordinato
l'eliminazione.
La tesi
del ricorrente non può essere accreditata. Anzitutto é necessario evidenziare
che egli non può prevalersi del principio della buona fede, poiché ha agito
illegalmente eseguendo i lavori in esame prima di richiedere la necessaria
licenza edilizia. Questa circostanza non é di per sé decisiva. In effetti anche
il costruttore in mala fede può prevalersi del principio della proporzionalità;
chi versa in simile situazione deve tuttavia tener conto dell'eventualità che
l'autorità consideri con minore attenzione il pregiudizio consecutivo alla
demolizione, preoccupandosi piuttosto di vedere ristabilita una situazione
conforme al diritto (DTF 111 Ib 224 consid. 6b; 108 Ia 218 consid. 4b). Ad ogni
buon conto l'esigenza di assicurare il rispetto del diritto materiale riveste
un interesse pubblico preminente rispetto agli interessi di natura finanziaria
del costruttore (cfr. DTF citati; inoltre DTF inedita 3 febbraio 1994 in re
comune di __________, consid. 6, ove la Corte federale ha confermato l'ordine
di demolizione del piano attico di una casa d'appartamenti che superava
l'altezza prescritta). Ora, la misura ordinata dal Consiglio di Stato non
eccede l'indispensabile ed é inoltre idonea a raggiungere lo scopo di interesse
pubblico appena menzionato. I pur rilevanti costi paventati dal ricorrente per
la rettifica del manufatto - come detto realizzato senza permesso e dunque a
rischio e spese del costruttore - assumono invece un ruolo subordinato rispetto
a quest'ultimo: detti costi non permettono pertanto di annullare la misura del
ripristino e di retrocedere gli atti al municipio affinché lo sostituisca con
una sanzione pecuniaria in applicazione dell'art. 44 LE. A maggior ragione non
entra in linea di conto l'offerta del ricorrente di limitare la demolizione ad
una piccola frazione del manufatto.
7.3. Per
quanto concerne invece l'ordine di eliminare l'innalzamento del muro di
sostegno a lago di ml 1,70 e relativo riempimento e livellamento del terreno
attorno alla piscina, per una lunghezza di ml 8, il ricorso deve essere parzialmente
accolto. In effetti le decisioni impugnate negano, a torto, che la licenza
edilizia 8 aprile 1993, che autorizzava il ricorrente sia ad ampliare la
darsena sia a spostare la piscina a ml 3,5 dal lago, includeva anche
l'autorizzazione a livellare il terreno annesso mediante sopraelevazione del
citato manufatto, anche se di soli ml 1,10. E' bensì vero che i progetti
presentati in quella sede erano carenti sotto quell'aspetto (cfr. quanto
dispongono gli art. 11 cpv. 1 e 12 lett. d RLE). Mancava segnatamente una
prospettiva del manufatto, che ne illustrasse l'ingombro, tanto più necessaria
se si tien presente che la sopraelevazione del muro in esame costituiva il prolungamento
della darsena (e che, a lavori terminati, ci si é trovati in presenza di un
manufatto sporgente dal lago per ml 3,20 su di una lunghezza di 17 ml). Purtuttavia
dalla sezione C-C al piano GR 47/84, si doveva dedurre in modo inequivocabile
l'intenzione di sopraelevare il muro a lago per ml 1,10 e di livellare il
terreno retrostante, poiché quella sezione illustrava in modo chiaro sia
l'innalzamento del muro che il riempimento del terreno. La licenza edilizia 8
aprile 1993 includeva pertanto quell'opera nei limiti anzidetti. Se detta
approvazione ha avuto luogo per una svista del municipio, circostanza
apparentemente smentita dalla cifra 6 del verbale della riunione 26 luglio
1994, redatto dal tecnico comunale, é un problema che non ha alcuna rilevanza.
Di conseguenza l'ordine viene limitato al superamento dell'altezza di ml 1,10,
ossia agli ultimi ml 0,60 di altezza del manufatto. Limitazione che non fa
apparire sproporzionato l'ordine, a maggior ragione se si tien conto che
nemmeno i primi ml 1,10 di innalzamento avrebbero potuto essere approvati e realizzati.
7.4. Per
quanto riguarda infine l'eliminazione del lucernario posato sul tetto, il
Tribunale non può che accettare la sostituzione del manufatto posato con uno
analogo di altezza pari al ml 0,38 ordinata dal Consiglio di Stato, già per il
motivo che questo Giudice non può procedere ad una reformatio in peius a danno
del ricorrente (art. 65 cpv. 4 PAmm). Valgono anche a questo riguardo le considerazioni
appena svolte in ordine all'interesse pubblico della misura ed al principio
della proporzionalità.
- Invano il
ricorrente su appella, sulla scorta di una estesa documentazione fotografica,
al fatto che - a suo giudizio - sulla strada che conduce a __________, ove é
ubicato il mapp. __________, sono stati approvati o tollerati manufatti meno
rispondenti di quelli realizzati sul suo fondo all'ordinamento legale. Eventuali
violazioni di una legge - se quindi sussistano o meno nei menzionati casi è
quesito che può rimanere aperto - non sono certo suscettibili di abrogarla. Del
resto il ricorrente nemmeno sembra appellarsi, conscio della perfetta
inutilità, al principio eccezionalmente riconosciuto dalla prassi della parità
di trattamento nell'illegalità. Principio del quale, sia detto per completezza,
non ricorrono manifestamente i requisiti di applicazione. Non consta infatti al
Tribunale che il municipio di __________ abbia instaurato o, semmai questa
fosse esistita un tempo, mantenuto una prassi di applicazione illegale delle
norme di PR riferite alla zona riva lago. Ben al contrario questo Tribunale,
con la sentenza inedita 28 ottobre 1994 poco sopra citata, confermata dal
Tribunale federale con giudizio 11 agosto 1995, ha tutelato un diniego di
licenza edilizia e conseguente ordine di demolizione riferito all'erezione di
una barriera fonoassorbente al mapp. __________ di __________, pure assegnato
alla zona in esame.
..."
Sulla scorta di questa motivazione il Tribunale
amministrativo ha confermato la risoluzione governativa 17 luglio 1995 (n.
3967) riducendo tuttavia la demolizione della sopraelevazione del muro a lago a
ml 0,60.
E. a) A seguito dell'esecuzione
degli interventi appena descritti e di altri ancora il municipio ha iniziato
una procedura di contravvenzione a carico dell'arch. __________, rimproverandogli:
"...
-
mancato
rispetto dei piani di progetto approvati per quanto riguarda l'altezza dello
stabile d'appartamenti (altezza massima della facciata principale, superamento
della quota della strada cantonale, nonostante la prescrizione imperativa della
legge rive laghi), modifica non autorizzata della quota massima assoluta del
piano cantina, delle altezze interne dei locali;
-
posa non
autorizzata, sul tetto piano, di un lucernario che comporta un ulteriore innalzamento
dell'edificio;
-
copertura
abusiva, quale ampliamento arbitrario della darsena, del demanio pubblico ed
esecuzione della darsena in modo difforme dai piani approvati;
4
esecuzione della piscina in modo diverso da quanto previsto dai piani di progetto
approvati, ivi comprese le opere di sostegno a lago e la sistemazione del
giardino annesso (in particolare verso il lago, con costruzione di un muro di sostegno
non autorizzato);
- costruzione
della rampa di accesso ed opere annesse secondo modalità diverse da quelle
autorizzate;
...." (cfr. rapporto di contravvenzione 14 giugno
1996);
Preso atto delle osservazioni inoltrate dall'arch. __________
il 25 giugno 1996, con decisione 11 settembre 1997 il municipio di __________
gli ha inflitto una multa di fr. 50'000.-- in applicazione dell'art. 46 cpv. 1
LE per aver omesso, per ciascuno degli interventi sopradescritti, di richiedere
preventivamente la licenza edilizia. Per questo motivo egli é stato anche
considerato recidivo.
b) Adito dal multato, con risoluzione 25 marzo 1998 il
Consiglio di Stato ha confermato quella sanzione.
F. Con ricorso 28 aprile 1998
l'arch. __________ é insorto innanzi a questo Tribunale contro il giudicato
governativo appena menzionato, chiedendo il suo annullamento oltre che quello
della decisione municipale che esso ha protetto e che la multa a suo carico
venga ridotta a fr. 5'000.--. Dopo aver formulato delle specifiche osservazioni
in merito ai singoli addebiti mossigli, di cui si dirà se del caso in diritto,
l'insorgente contesta l'importo della multa, che ritiene eccessivo, perché non
tiene conto dei problemi cagionatigli nella realizzazione del progetto
dall'ostilità del municipale __________, coadiuvato dal municipale __________.
Ostilità che, ritardando i lavori, gli ha arrecato una perdita economica in
questa promozione immobiliare di oltre fr. 300'000.--. L'insorgente contesta
infine di poter essere considerato recidivo.
Il Consiglio di Stato ed il municipio di __________ hanno
sollecitato la reiezione del gravame.
Considerato, in
diritto
-
La competenza del Tribunale
é data (art. 46 cpv. 5 LE, 148 cpv. 3 LOC), il ricorso é tempestivo (art. 147
cpv. 3 LOC, 46 cpv. 1 PAmm) e la legittimazione del ricorrente certa (art. 43 PAmm).
L'impugnativa é pertanto ricevibile in ordine. Essa può inoltre essere decisa
sulla scorta degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 PAmm).
-
2.1. Il municipio ordina la
demolizione o la rettifica delle opere eseguite in contrasto con la legge, i
regolamenti edilizi o i piani regolatori (cosiddette violazioni materiali),
tranne il caso in cui le differenze siano minime e senza importanza per
l'interesse pubblico (art. 43 cpv. 1 LE). Ove la misura del ripristino risulti
impossibile o sproporzionata, il municipio la sostituisce con una sanzione
pecuniaria, il cui ammontare sia superiore di almeno un quarto al vantaggio di
natura economica che può derivare al contravventore (art. 44 cpv. 1 LE). La
demolizione non esclude la procedura di contravvenzione (art. 47 cpv. 2 RLE).
Le violazione formali - stabilisce l'art. 46 RLE - sono invece sanate mediante
licenza posteriore, riservata la procedura di contravvenzione.
2.2. Giusta l'art. 46 cpv. 1 LE le contravvenzioni alla LE
stessa, ai piani regolatori ed ai regolamenti edilizi sono punite dal municipio
con l'ammonimento o la multa sino a fr. 500.-- se é stata omessa una notifica,
con la multa sino a fr. 5'000.-- se é stata omessa una domanda di costruzione
sottoposta alla procedura ordinaria, con la multa sino a fr. 10'000.-- negli
altri casi. Se l'autore é recidivo, ha agito intenzionalmente o per fine di
lucro, il municipio non é vincolato da questi massimi (art. 46 cpv. 2 LE). La
multa deve essere commisurata alla gravità dell'infrazione e, se del caso,
della colpa (art. 46 cpv. 3 LE).
- Il municipio di __________
ha inflitto all'insorgente la contestata ammenda, di fr. 50'000.--, poiché
questo ha realizzato svariate, importanti modifiche rispetto ai progetti
approvati senza preventivamente disporre della licenza edilizia: modifiche che,
in parte, nemmeno hanno poi potuto beneficiare della licenza edilizia in
sanatoria poiché violavano il diritto edilizio materiale.
In primo luogo lo stabile realizzato misurava m 12,76 di
altezza e sporgeva mediamente di m 0,60 dal livello stradale: era stato
autorizzato per un'altezza di m 10, quella massima consentita dal PR (e
relativo rinvio alla LRL), ed inoltre - sempre in virtù di questo strumento -
non avrebbe potuto sporgere in nessuna sua parte dal livello stradale. Come se
ciò non bastasse, sopra il tetto era stato appoggiato un lucernario di altezza
superiore ad 1 m. Ciò malgrado il superamento dell'altezza ha potuto beneficiare
di una licenza edilizia in sanatoria rilasciata dal municipio il 27 marzo 1995,
dal momento che con variante 6 dicembre 1993/31 marzo 1994 il ricorrente si era
impegnato a realizzare un terrapieno da appoggiare al lato a valle della
costruzione sostenuto da un muretto, in modo da conseguire una riduzione
artificiale dell'altezza dello stabile. L'ablazione del lucernario, ordinata
dal municipio a titolo di ripristino, é invece stata sostituita dal Consiglio
di Stato, in accoglimento di una corrispondente richiesta formulata in via
subordinata da parte dell'insorgente, con la posa di un analogo manufatto di
altezza non superiore a m 0,38: decisione che il Tribunale aveva tutelato nella
sentenza 27 marzo 1996, riportata in fatto, "già per il motivo che
questo Giudice non può procedere ad una reformatio in peius a danno del
ricorrente (art. 65 cpv. 4 PAmm)".
Scostandosi dai piani approvati in sede di variante 8 aprile
1993, il ricorrente ha in seguito ampliato di un centinaio di mq la copertura
della darsena, aumentandone la capienza e ricavando inoltre una superficie
pregiata attorno alla piscina. Egli ha inoltre sopraelevato il muro di sostegno
a lago di m 1,70 fino a raggiungere il livello del giardino. La domanda di
costruzione volta a sanare la realizzazione di quelle opere, inoltrata alle
date 6 dicembre 1993/6 luglio 1994, é stata respinta dal municipio con decisione
17 ottobre 1994 per violazione dell'art. 10 NAPR e relativo rinvio alla LRL.
Quo all'ulteriore ampliamento della darsena non si giustificava di concedere
una deroga allo scopo ed inoltre l'indice di occupazione del fondo era già
stato completamente esaurito dallo stabile d'appartamenti. Il muro di sostegno,
il quale non teneva alcuna distanza dalla riva, non poteva semplicemente essere
innalzato. Contestualmente al diniego della licenza edilizia il municipio di
__________ ha ordinato il ripristino della situazione come ai progetti
approvati con licenza edilizia 8 aprile 1993. Quell'ordine é stato confermato
dal Consiglio di Stato, che ne ha anche precisato i termini come segue: 1) eliminazione
dell'estensione della copertura della darsena; 2) posa di un pontile di 3 m di
profondità per compensare l'escavazione ulteriore e non approvata del canale di
accesso alla darsena; 3) eliminazione della sopraelevazione del muro di
sostegno a lago con conseguente sistemazione del terreno mediante scarpata.
Attraverso la testé illustrata sentenza 27 marzo 1996 il Tribunale ha tutelato
tutte le misure di ripristino, limitando tuttavia l'ordine di demolire la
sopraelevazione del muro di sostegno a lago agli ultimi m 0,6, poiché la
licenza edilizia 8 aprile 1993 includeva erroneamente il diritto di sopraelevarlo
per i primi m 1,10.
Il rapporto di contravvenzione rimprovera anche
all'insorgente di avere eseguito la piscina in modo difforme dai piani
approvati ed inoltre aver costruito la rampa di accesso e le opere annesse
secondo modalità diverse da quelle autorizzate. A fronte delle giustificazioni
addotte da questi (solo la posizione degli scalini della piscina é stata
modificata; eventuali piccole differenze relative alla rampa di accesso sono di
ordine strutturale, conseguenti alla necessità sorta nel corso dei lavori di
rinforzare il muro di sostegno della strada cantonale), il municipio ha invece
abbandonato, implicitamente, questi addebiti in sede di decisione di multa.
- 4.1. Una violazione dell'art.
1 cpv. 1 LE e dell'art. 10 NAPR, che legittima l'inflizione di una multa in
applicazione dell'art. 46 LE, é pertanto sicuramente data. Trattasi quindi di
verificare la commisurazione della sanzione alla gravità della violazione ed
alla colpa del ricorrente. Al riguardo il Tribunale constata che il ricorrente
si é scostato in maniera importante dai piani approvati: le violazioni commesse
sono pertanto oggettivamente gravi. Sotto l'aspetto soggettivo il ricorrente,
in qualità di promotore immobiliare, progettista e direttore dei lavori ha
invece commesso le suindicate infrazioni intenzionalmente e perseguendo un
chiaro fine di lucro. E' difatti escluso e del resto parzialmente ammesso dallo
stesso ricorrente che un professionista del ramo commetta abusi edilizi per
negligenza. L'insorgente non può tuttavia essere considerato recidivo dal
momento che non era mai stato sanzionato in precedenza da parte del municipio.
E' bensì vero che é stato condannato il 23 gennaio 1997 dal pretore del
distretto di Lugano per ripetuta disobbedienza a decisione dell'autorità (art.
292 CPS), per aver omesso scientemente di ottemperare alle decisioni 30 novembre
1993 e 19 dicembre 1994 con cui il municipio di __________ che gli intimava di
sospendere immediatamente i lavori di costruzione al terzo piano dello stabile:
tuttavia questa condanna é riferita a fatti accaduti posteriormente alle
violazioni in esame. Nell'ambito della commisurazione della sanzione questo
ulteriore comportamento antigiuridico dell'insorgente non può ad ogni buon
conto essere ignorato, tenendo però presente come il pretore abbia riconosciuto
a suo beneficio, dopo aver escusso come testi il suo avvocato ed il municipale
cui egli aveva commissionato una parte dei calcoli statici della costruzione,
l'attenuante della grave angustia, poiché "l'ossequio dell'ordine di
sospensione dei lavori lo avrebbe invero condotto alla rovina economica e
finanziaria " (cfr. sentenza 23 gennaio 1997, pag. 5).
4.2. Accanto ai testé elencati criteri di giudizio
qualificanti le violazioni in esame, deve poi essere analizzato il trattamento
loro riservato dall'autorità, ovvero le conseguenze pratiche - soprattutto in
termini di benefici - per il multato. La possibilità per il costruttore di
ricavare (e mantenere) un vantaggio economico per il tramite di un'opera
abusiva costituisce difatti un elemento di valutazione fondamentale ai fini
della commisurazione della multa (cfr. le sentenze del Tribunale federale
pubbl. in RDAT I-1994 N. 34 e rinvii per il diritto previgente e II-1995 N. 19
per quello vigente; contra Scolari, Commentario, 2.a ed., N. 1348 ad art. 46
LE). Ora, da un lato, il superamento dell'altezza dello stabile ha potuto bene
o male essere posto al beneficio di una licenza edilizia in sanatoria mediante
la realizzazione di un terrapieno. Gli abusi sostanziali maggiori, per i quali
é invece stato rifiutato il permesso di costruzione, sono invece stati colpiti
da ordine di demolizione: é il caso dell'ampliamento della darsena e dell'innalzamento
del muro di sostegno a lago. L'eliminazione del lucernario sopra il tetto
dell'edificio, prescritta dal municipio, é invece stata trasformata da parte
del Consiglio di Stato in un ordine di sostituzione tramite un lucernario di
altezza inferiore. Gli ordini di ripristino impartiti dal municipio e cresciuti
in giudicato sono volti a precludere al ricorrente la possibilità di fruire dei
vantaggi economici (illecito profitto) che si é procacciato tramite gli abusi
in parola. C'é anzi da ritenere che la loro attuazione provocherà dei costi non
indifferenti. Stando al rapporto allestito dall'ingegnere mandatato
dell'allestimento dei calcoli statici l'eliminazione della sola estensione
della copertura della darsena comporterebbe già da sola dei costi nell'ordine di fr.
200'000.--, dal momento che - per motivi di statica - dovrebbe essere preventivamente
demolita l'intera copertura (cfr. più dettagliatamente il consid. 7.2. della sentenza
di questo Tribunale 27 marzo 1996, riportata in fatto). A prescindere dall'affidabilità
di queI preventivo, é comunque certo che il ricorrente dovrà sborsare una cifra
elevata per ripristinare la legalità delle costruzioni al mapp. __________.
4.3. Il ricorrente chiede inoltre che nella commisurazione dell'ammenda
si tengano presenti i problemi cagionatigli nella realizzazione del progetto
dall'ostilità dimostrata nei suoi confronti dal municipale __________ che,
coadiuvato dal municipale __________, ha provocato un ritardo nel compimento
dei lavori, arrecandogli una perdita economica in questa promozione immobiliare
di oltre fr. 300'000.--. Anche questo aspetto merita di essere considerato, per
lo meno parzialmente.
Contro il rilascio del permesso di costruzione
(autorizzazione cantonale 21 novembre 1991, licenza edilizia 4 dicembre 1991)
l'allora municipale __________ il quale - stando al dire dell'insorgente -
accampava dei diritti sul mapp. __________, pretendendo il pagamento fr.
200'000.-- e minacciando in caso contrario tutte le opposizioni possibili,
aveva presentato un'impugnativa fin davanti a questo Tribunale, che l'aveva
respinto con giudizio 24 agosto 1992, qualificandola di "manifestamente
infondata, per non dire temeraria". Successivamente, in sede di
rilascio del permesso in sanatoria relativo all'innalzamento dell'edificio i municipali
__________ e __________ hanno assunto un comportamento (assenze dalle sedute
municipali, ripetuti abbandoni della stessa per impedire una deliberazione,
ricorso contro le decisioni municipali ecc.) che ha avuto come effetto di
ritardare la concessione della licenza edilizia, prevista nella seduta del 9
maggio 1994, di circa 10 mesi.
I ricorsi interposti da __________ contro il rilascio del
permesso di costruzione, oggetto di evasione estremamente celere, non hanno
alcuna rilevanza con le violazioni addebitate all'insorgente; del resto ciascun
costruttore deve contare su simile eventualità. Diverso é il caso per il
ritardo con cui é stata concessa la licenza edilizia in sanatoria concernente
l'innalzamento dello stabile. E' certamente vero che la causa prima di questo
ritardo é costituita dall'agire illegale del ricorrente. Gli intralci causati
dai summenzionati municipali nell'ambito della procedura autorizzativa in
sanatoria lo hanno tuttavia ulteriormente penalizzato nel compimento dei lavori
di costruzione e di riflesso, per esperienza, nel risultato economico della
promozione immobiliare. Se non sotto l'aspetto soggettivo, sicuramente almeno
sotto quello oggettivo non si può pertanto far astrazione da quest'ultima circostanza
avversa al ricorrente.
4.4. Ferme queste premesse, avuto riguardo al pieno potere cognitivo
che spetta al Tribunale amministrativo in materia di verifica di multe a
carattere penale ai sensi dell'art. 6 CEDU, tra cui va sicuramente annoverata
quella massima (ed ulteriormente incrementabile, come nella fattispecie) di fr.
5'000.-- rispettivamente 10'000.-- comminata dall'art. 46 cpv. 1 LE (RDAT
II-1995 N. 19; STA inedite 18 ottobre 1996 in re ing. R. G., consid. 2.3.; 10
novembre 1997 in re E. C. e P. W., consid. 3.3.), questo Tribunale ritiene di
dover ridurre l'importo dell'ammenda da porre a carico del ricorrente (da fr.
50'000.--) a fr. 25'000.--. Quest'ultimo importo appare più consono alla
gravità oggettiva e soggettiva della violazione della legge di cui si é reso
colpevole il ricorrente. In effetti, nel mentre tutela la ferma volontà del
municipio di reprimere con il dovuto rigore le violazioni della LE e del PR ripetutamente
commesse dall'insorgente, intenzionalmente e per fine di lucro, esso permette
nel contempo di tenere adeguatamente conto del fatto che questi non potrà però
trarre beneficio dalle realizzazioni eseguite in contrasto con il diritto
edilizio sostanziale (PR), poiché dovrà demolirle. Esso considera infine il
ritardo con cui il ricorrente ha potuto portare a compimento l'opera
(autorizzata) a causa dall'ostilità dimostrata nei suoi confronti dal
municipale __________.
- Sulla scorta di quanto
precede il ricorso deve essere parzialmente accolto. Il giudizio governativo
viene modificato di conseguenza. La tassa di giudizio della presente sede viene
ripartita in parti eguali (art. 28 PAmm), ritenuto che a carico del comune di
__________, che non ha agito a tutela di interessi economici propri, non viene
tuttavia emessa alcuna tassa. Le ripetibili sono compensate (art. 31 PAmm).
Per
questi motivi,
visti
gli art. 147, 148 LOC, 21, 43, 45, 46, 52 LE, 18, 28, 31, 43, 46, 61 PAmm
dichiara e pronuncia:
- Il ricorso è parzialmente
accolto.
§. Di conseguenza i dispositivi n. 1. e 2. della risoluzione 25
marzo 1998 (n. 1239) del Consiglio di Stato vengono modificati come segue:
"1. Il ricorso
é parzialmente accolto.
§. La
multa inflitta a __________ da parte del municipio di __________ con risoluzione
11 settembre 1997 viene ridotta a fr. 25'000.--.
-
La tassa
di giustizia, di fr. 250.--, viene posta a carico del ricorrente. Le ripetibili
sono compensate."
-
La tassa di giudizio viene
posta a carico del ricorrente nella misura di fr. 1'000.--. Le ripetibili sono
compensate.
-
Intimazione
a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente Il
segretario
Ultimo aggiornamento: 02.07.2026
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