AIUTO
RICERCA
Anteprima di stampa
Numero d'incarto:
52.1999.12
Data decisione, Autorità:
15.06.1999, TRAM
Incarto n.
52.99.00012
Lugano
15 giugno 1999
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo
Anastasi, presidente,
Raffaello Balerna, Stefano Bernasconi
segretario:
Leopoldo
Crivelli
statuendo
sul ricorso 13 gennaio 1999 del
contro
la
risoluzione 15 dicembre 1998 (n. 5779) del Consiglio di Stato che ha accolto
il ricorso 8 giugno 1998 di __________, __________, __________ e __________
ed ha annullato la deliberazione di data 27 maggio 1998 con cui il consiglio
comunale di __________ ha fissato al 30% della spesa determinante la quota di
imposizione dei contributi di miglioria in relazione alla sistemazione di
alcune strade comunali (via __________, via __________ e __________);
viste le risposte:
letti
ed esaminati gli atti;
ritenuto, in
fatto
A. a) Con messaggio n. 25
dell'8 aprile 1997 il municipio di __________ ha sollecitato al consiglio
comunale lo stanziamento di un credito di complessivi fr. 130'000.-- per
sistemare via __________, via __________ e __________. Il credito sarebbe servito
- spiegava il documento (pag. 1 seg.) - per pavimentare parzialmente quelle
strade, in ghiaia, ma che servivano la zona edificabile, così da limitare gli
interventi di manutenzione. Via __________ e via __________ facevano parte
della rete stradale della collina ed erano classificate quali strade di servizio.
Il sentee __________ era invece contemplato dal piano viario quale percorso
pedonale: per questo motivo il municipio ha anche proposto al legislativo di
modificare il piano del traffico, ridefinendo come strada di servizio la parte
interessata alla pavimentazione e mantenendo invece la qualifica di percorso
pedonale per la rimanente tratta. Il messaggio in rassegna proponeva infine al
legislativo di non prelevare contributi di miglioria, poiché trattavasi di
intervento di manutenzione ai sensi dell'art. 3 cpv. 4 LCMI (pag. 3 seg.).
b) La maggioranza della commissione della gestione ha
invitato il legislativo ad approvare il messaggio così come proposto (cfr. il
relativo rapporto del 28 aprile/12 maggio 1997). Il 9 maggio 1997 il
commissario __________ ha invece inoltrato un rapporto di minoranza in cui,
oltre a chiedere una riduzione del credito da concedere a fr. 100'300.--, ha
sollecitato il legislativo a fissare al 70% dei costi la percentuale di
prelievo dei contributi di miglioria, trattandosi di opere di urbanizzazione
particolare.
c) Nella seduta del 26 maggio 1997 il consiglio comunale ha approvato
integralmente il messaggio ed ha respinto tutte le proposte formulate dalla
consigliera comunale __________ nel rapporto di minoranza della commissione
della gestione.
d) Con gravame 6 giugno 1997 i consiglieri comunali
__________, __________, __________ e __________ sono insorti contro la
deliberazione di non prelevare contributi di miglioria davanti al Consiglio di
Stato, al quale hanno domandato di obbligare il comune a prelevarli, poiché
l'asfaltatura delle strade in discussione, tutte a fondo cieco, arrecava
indiscutibili vantaggi ai fondi serviti.
e) Con risoluzione 30 settembre 1997 il Consiglio di Stato ha
accolto il ricorso ed annullato la deliberazione impugnata. Esso ha considerato
che la pavimentazione delle strade in rassegna non costituiva una semplice
opera di manutenzione ma un vero e proprio miglioramento delle stesse.
f) Con sentenza 3 marzo 1998, nota alle parti, questo
Tribunale, adito dal comune di __________, ha confermato il giudicato governativo
appena menzionato. Il Tribunale ha segnatamente accertato in quella sede:
-
che la pavimentazione delle strade in oggetto procurava dei
vantaggi particolari giusta gli art. 1 cpv. 1 e 4 LCMI ai proprietari dei fondi
adiacenti, per cui il comune era obbligato a prelevare dei contributi di
miglioria nei loro confronti (consid. 3);
-
che era totalmente esclusa la possibilità per il comune di
prescindere dal prelievo di contributi di miglioria in applicazione dell'art. 1
cpv. 2 LCMI (consid. 4);
-
che la quota di prelievo dei contributi di miglioria
generata dalla pavimentazione in rassegna doveva essere determinata in applicazione
dell'art. 7 cpv. 1 LCMI (consid. 4);
-
che sarebbe spettato al consiglio comunale di __________,
dietro proposta dell'esecutivo, di fissare l'esatta quota di imposizione dei
tributi in rassegna muovendosi nei limiti indicati dalla predetta disposizione,
previa determinazione della natura dell'urbanizzazione (generale o particolare)
in applicazione dell'art. 3 cpv. 2 e 3 LCMI (consid. 4).
B. a) Con messaggio n. 42 del
21 aprile 1998 il municipio di __________ ha invitato il consiglio comunale a
fissare la misura dell'imposizione dei contributi di miglioria per i lavori in
rassegna. L'esecutivo ha suggerito di optare, come per le precedenti procedure
di imposizione (il messaggio ne elencava 10, svolte tra il 1974 ed il 1996),
per una percentuale di prelievo del 30%.
b) Con rapporto del 12 maggio 1998 la maggioranza della commissione
della gestione ha invitato il legislativo ad approvare il messaggio in parola.
Con rapporto non datato il membro __________ ha invece eccepito che si fosse in
presenza di opere di urbanizzazione particolare e che pertanto la percentuale
di prelievo non potesse essere inferiore al 70%.
c) Nella seduta del 29 maggio 1998 il legislativo ha
approvato il messaggio così come proposto dal municipio ed avallato dalla
maggioranza della commissione della gestione.
C. Con gravame 8 giugno 1998
__________, __________, __________ e __________ sono insorti contro la
deliberazione testé menzionata davanti al Consiglio di Stato, al quale hanno
domandato di accertare che la sistemazione di via __________, via __________ e
__________ costituiva opera di urbanizzazione particolare e che il consiglio
comunale era tenuto a fissare la percentuale di prelievo dei contributi di
miglioria per la loro pavimentazione tra il minimo ed il massimo previsto per
quella categoria di opere.
D. Con risoluzione 15 dicembre
1998 il Governo ha accolto il ricorso. Esso ha rilevato che i tre assi stradali
erano classificati dal PR quali strade di servizio e che questa impostazione
era confermata dalle caratteristiche proprie alle stesse. Ne ha dedotto che trattavasi
di opere di urbanizzazione particolare e che la loro sistemazione soggiacesse
di conseguenza all'imposizione di contributi di miglioria nella misura che l'art.
7 cpv. 1 LCMI riserva per questa categoria di opere, ovvero tra il 70% ed il
100% della spesa determinante. Il Consiglio di Stato ha di conseguenza annullato
la deliberazione 27 maggio 1998 del consiglio comunale di __________ ed ha disposto
che il municipio sottoponesse a quest'ultimo una nuova proposta di deliberazione
circa l'imposizione dei contributi di miglioria rispettosa della natura
dell'urbanizzazione delle strade in rassegna.
E. a) Con ricorso 13 gennaio
1999 il comune di __________ è insorto davanti a questo Tribunale contro il
giudicato governativo, chiedendo il suo annullamento e la conferma della deliberazione
27 maggio 1998 del consiglio comunale. Il ricorrente spiega che la
realizzazione di via __________ e via __________ era stata anticipata a suo
tempo da privati nell'ambito del raggruppamento terreni in atto nel comune e
che il consorzio costituito a questo scopo si è altresì impegnato a cedere
gratuitamente il loro sedime al comune: ciò che è frattanto già avvenuto per
via __________. Anche __________, di proprietà comunale, è stato reso
carrozzabile a spese dei privati confinanti una decina di anni orsono.
Nell'ambito della fissazione della percentuale di imposizione dei contributi di
miglioria si è pertanto voluto tener conto dei notevoli risparmi conseguiti dal
comune per la realizzazione di queste opere. Il comune si appella inoltre,
negli argomenti di diritto, all'autonomia di cui dispone in materia di
imposizione di contributi di miglioria. Richiama infine la necessità di rispettare
il principio della parità di trattamento rispetto alle procedure di prelievo precedenti.
b) Il Consiglio di Stato, __________, __________, __________
e __________ hanno domandato la reiezione dell'impugnativa.
F. Il 5 maggio 1999 il giudice
delegato ha tenuto un'udienza, preceduta da un sopralluogo. Delle relative
risultanze si dirà, per quanto necessario, in diritto.
Considerato, in
diritto
-
La competenza del Tribunale
è data (art. 208 cpv. 1 LOC), il ricorso è tempestivo (art. 46 cpv. 1 PAmm) e
la legittimazione del comune ricorrente certa (art. 43 PAmm). Il ricorso è
dunque ricevibile in ordine.
-
Giusta l'art. 1 cpv. 1
della legge sui contributi di miglioria del 24 aprile 1990 (LCMI) il cantone, i
comuni ed i consorzi di comuni sono tenuti a prelevare contributi di miglioria
per le opere che procurano vantaggi particolari. Danno luogo a contributo, in particolare
(art. 3 cpv. 1 LCMI), le opere di urbanizzazione generale e particolare dei
terreni (lett. a), le opere di premunizione e di bonifica (lett. b) e le
ricomposizioni particellari (lett. c). Con urbanizzazione generale si intende
l'allacciamento di un territorio edificabile ai rami principali degli impianti
di urbanizzazione, segnatamente alle condotte dell'acqua,
dell'approvvigionamento energetico e delle acque di rifiuto nonché a strade ed
accessi che servono direttamente il territorio edificabile (art. 3 cpv. 2
LCMI). L'urbanizzazione particolare comprende invece il raccordo dei singoli
fondi ai rami principali degli impianti di urbanizzazione, nonché alle strade
di quartiere aperte al pubblico ed alle canalizzazioni pubbliche (art. 3 cpv. 3
LCMI). Il contributo è imponibile anche per il miglioramento o l'ampliamento di
un'opera esistente, esclusi i lavori di manutenzione (art. 3 cpv. 4 LCMI). Un
vantaggio particolare è presunto specialmente quando (art. 4 cpv. 1 LCMI):
l'opera serve all'urbanizzazione dei fondi ai fini dell'utilizzazione prevista,
oppure l'urbanizzazione viene migliorata secondo uno standard minimo (lett. a);
la redditività, la sicurezza, l'accessibilità, la salubrità e la tranquillità
dei fondi sono migliorate in modo evidente, tenuto conto della loro destinazione
(lett. b); sono eliminati o ridotti inconvenienti od oneri (lett. c). Sono imponibili
tutti i proprietari, i titolari di diritti reali limitati o di altri diritti,
compresi gli enti pubblici, cui dalle opere derivi un vantaggio particolare (art.
5 cpv. 1 LCMI). Per il calcolo dei contributi sono determinanti le spese totali
d'esecuzione o di acquisto dell'opera, comprese quelle per i terreni necessari,
le indennità, i progetti, la direzione dei lavori e gli interessi di costruzione
(art. 6 cpv. 1 LCMI); eventuali sussidi sono invece da dedurre (art. 6 cpv. 3
LCMI). Per le opere di urbanizzazione generale la quota a carico dei
proprietari non può essere inferiore al 30% né superiore al 60% e per le opere
di urbanizzazione particolare inferiore al 70% della spesa determinante; se la
distinzione tra opere di urbanizzazione generale e particolare non è agevole,
può essere stabilita una percentuale media (art. 7 cpv. 1 LCMI). La natura
dell'urbanizzazione è di regola dedotta dai piani regolatori (art. 7 cpv. 1
LCMI; inoltre le precisazioni di cui in RDAT I-1998 N. 53). Per le opere non
contemplate da questo strumento la quota è fissata in base al vantaggio
particolare presumibile (art. 7 cpv. 2 LCMI). La determinazione sul principio e
sulla percentuale di prelievo spetta al Legislativo comunale (RDAT I-1994 N. 7 consid.
3.2.).
-
3.1. Come è già stato
anticipato in fatto, nel giudizio 3 marzo 1998 il Tribunale ha accertato in via
definitiva che la pavimentazione delle strade in rassegna è foriera di vantaggi
particolari ai sensi degli art. 1 cpv. 1 e 4 LCMI per i proprietari dei fondi adiacenti
e che il comune è pertanto tenuto ad imporre loro dei contributi di miglioria (consid.
3). Attraverso quel giudicato il Tribunale ha inoltre stabilito che la quota di
prelievo generata dalla pavimentazione deve essere determinata in applicazione dell'art.
7 cpv. 1 LCMI e relativo rinvio all'art. 3 cpv. 2 e 3 LCMI per quanto concerne
la definizione dei concetti di urbanizzazione generale e urbanizzazione
particolare, poiché quell'intervento costituisce a tutti gli effetti un
elemento di un'opera di urbanizzazione, ovvero la strada stessa (consid. 4). La
soluzione della contestazione in esame, originata dalla successiva
deliberazione con cui il consiglio comunale - aderendo alla proposta del municipio
- ha fissato al 30% la quota di prelievo dei contributi di miglioria, dipende
pertanto in primo luogo dalla qualifica di via __________, via __________ e
__________ in quanto opere di urbanizzazione generale, come ha ritenuto il
consiglio comunale dietro suggerimento del municipio, oppure opere di urbanizzazione
particolare, come ha invece considerato il Consiglio di Stato in accoglimento
del ricorso dei resistenti.
3.2. Rettamente sostiene il ricorrente che il comune ticinese
dispone di una grande libertà nell'ambito dell'applicazione della LCMI, che gli
é affidata dal legislatore cantonale, e pertanto di autonomia protetta (RDAT
II-1996 N. 52 consid. 4 in re comune di Morbio Inferiore; I-1996 N. 49 consid.
4 in re comune di Lugaggia; 1987 N. 75 consid. 4 in re comune di Pregassona, quest'ultima
relativa all'or abrogata LCMI 1971). Questa prerogativa non solleva però di
tutta evidenza il comune dall'obbligo di interpretare ed applicare correttamente
le definizioni e le disposizioni contenute nella legislazione cantonale. Per
quanto qui interessa, l'art. 3 LCMI definisce i concetti di urbanizzazione
generale (cpv. 2) e di urbanizzazione particolare (cpv. 3), impiegando gli
stessi termini utilizzati dal legislatore federale all'art. 4 della legge federale
che promuove la costruzione d'abitazioni e l'accesso alla loro proprietà del 4
ottobre 1974 (LCAP). Con urbanizzazione generale si intende l'allacciamento di
un territorio edificabile ai rami principali degli impianti di urbanizzazione,
segnatamente alle condotte dell'acqua, dell'approvvigionamento energetico e
delle acque di rifiuto nonché a strade ed accessi che servono direttamente il
territorio edificabile (art. 3 cpv. 2 LCMI = art. 4 cpv. 1 LCAP).
L'urbanizzazione particolare comprende invece il raccordo dei singoli fondi ai
rami principali degli impianti di urbanizzazione, nonché alle strade di
quartiere aperte al pubblico ed alle canalizzazioni pubbliche (art. 3 cpv. 3
LCMI = art. 4 cpv. 2 LCAP). La legge cantonale definisce pertanto in maniera completa
e precisa i concetti di urbanizzazione generale e di urbanizzazione particolare.
Essa indica altresì il metodo che le autorità comunali devono seguire per procedere
alla classificazione di determinate opere nell'una o nell'altra di queste due
categorie: bisogna far capo, in principio, alle scelte effettuate in sede di
piano regolatore (art. 7 cpv. 1 ultima frase LCMI; inoltre RDAT I-1998 N. 53,
ove il Tribunale amministrativo ha comunque ulteriormente proceduto ad una
verifica puntuale delle caratteristiche intrinseche dell'opera). L'art. 7 cpv.
1 LCMI istituisce poi ancora una terza ipotesi: quella in cui la distinzione
tra opere di urbanizzazione generale e opere di urbanizzazione particolare non è
agevole. Ai fini della sussunzione di singole, specifiche fattispecie nei
concetti appena definiti di urbanizzazione generale e di urbanizzazione
particolare oppure nella categoria delle opere di incerta classificazione, il
comune non dispone pertanto di importanti spazi di determinazione. E' solo dopo
l'accertamento della natura dell'opera di urbanizzazione rispettivamente della
difficoltà a determinarsi per l'una o per l'altra categoria che l'autorità
comunale può effettivamente e pienamente disporre di quella notevole libertà
decisionale che le è riconosciuta dalla prassi in questa materia e che è
caratteristica dell'autonomia, fissando - in applicazione dell'art. 7 cpv. 1
LCMI - il prelievo dei contributi di miglioria tra il 30% ed il 60% nel caso di
opere di urbanizzazione generale, tra il 70% ed il 100% per quelle di urbanizzazione
particolare, oppure adottando una percentuale media nel caso in cui la
distinzione tra le due categorie non apparisse, malgrado tutto, agevole.
- 4.1. Oggetto del controverso
prelievo è la pavimentazione di alcune tratte stradali, comprendente - laddove
necessario - la raccolta e l'evacuazione delle acque meteoriche. Il giudice
delegato ha constatato in sede di sopralluogo che l'intervento è frattanto già
stato eseguito.
4.2. In primo luogo è stato asfaltato il tratto terminale di
via __________ per una lunghezza di un centinaio di metri. La strada, che si
diparte da una strada di raccolta e che misura complessivamente circa 200 m, è
classificata dal piano del traffico quale strada di servizio. Porta e riceve il
traffico delle proprietà adiacenti, ubicate in zona edificabile (residenziale e
nucleo), ad eccezione del tratto finale, che sconfina nella zona non edificabile,
dove sorge tuttavia ancora una residenza primaria e, poco sopra questa, un
rustico. Termina con una piazza di giro. Ha un larghezza assai ridotta,
permettendo in sostanza solo il transito di un veicolo. Gli incroci possono
essere effettuati solo invadendo le adiacenti proprietà.
4.3. Via __________, che pure si stacca da una strada di raccolta,
è lunga circa 300 m ed è stata pavimentata per circa 2/3. Inserita anch'essa
nelle strade di servizio dal piano viario, è volta a urbanizzare una zona
residenziale, che termina proprio in corrispondenza della sua piazza di giro.
Presenta le stesse caratteristiche di viabilità di via __________.
4.4. __________, è stato asfaltato per circa 110 m. Previsto
dal PR quale percorso pedonale, contestualmente alla decisione di effettuare
l'intervento di sistemazione il legislativo ne ha modificato la
classificazione, ridefinendolo come strada di servizio la parte interessata
alla pavimentazione e mantenendo invece la qualifica di percorso pedonale per
la rimanente tratta (cfr. deliberazione 26 maggio 1997; cfr. consid. A). Ai
fini del presente giudizio non appare necessario di verificare se, frattanto,
questa modifica del piano del traffico sia stata sottoposta per approvazione al
Consiglio di Stato rispettivamente se sia stata approvata da quest'ultimo. Il
tratto pavimentato si insinua nella zona residenziale, permettendo l'accesso
veicolare alle proprietà finitime. Caratterizzato da un imbocco problematico,
attraverso una curva a gomito ed in pendenza, la sua larghezza permette appena
il transito di un veicolo.
- 5.1 Le strade in rassegna
sono dunque annoverate dal piano del traffico facente parte del PR nella
categoria inferiore delle superfici di circolazione veicolare, ossia tra le
strade di servizio, che per definizione hanno lo scopo di servire i fondi (art.
6 cpv. 5 Lstr). Per quanto concerne __________, la classificazione del tratto
pavimentato ha addirittura dovuto essere mutata in strada di servizio (da
percorso pedonale) per legittimare l'intervento. Tale qualifica giuridica trova
poi pieno riscontro nelle caratteristiche intrinseche di quelle opere. Trattasi
difatti di strade di larghezza molto modesta, a fondo cieco, volte
esclusivamente a permettere l'accesso da e per le proprietà adiacenti. Le
strade in rassegna costituiscono di conseguenza, senza ombra di dubbio, delle
opere di urbanizzazione particolare ai sensi dell'art. 3 cpv. 3 LCMI. Alla loro
pavimentazione deve di conseguenza essere riservata, per i motivi già esposti
(cfr. consid. 3.1.) la stessa sorte, per cui questo intervento soggiace al
prelievo di contributi di miglioria in una percentuale variante tra il 70% ed
il 100% della spesa determinante (art. 7 cpv. 1 LCMI).
5.2. Il ricorrente eccepisce che la realizzazione di via
__________ e via __________ era stata anticipata a suo tempo da privati nell'ambito
del raggruppamento terreni in atto nel comune e che il consorzio costituito a
questo scopo si è altresì impegnato a cedere gratuitamente il loro sedime al
comune: ciò che è frattanto già avvenuto per via __________. Anche __________,
di proprietà comunale, è stato reso carrozzabile a spese dei privati confinanti
una decina di anni orsono. Nell'ambito della fissazione della percentuale di
imposizione dei contributi di miglioria si è pertanto voluto tener conto dei
notevoli risparmi conseguiti dal comune per la realizzazione di queste opere,
fissando la percentuale di imposizione al 30%. Questa giustificazione non può
però essere ascoltata. La percentuale di prelievo imperativamente fissata per
le opere di urbanizzazione particolare tra il 70% ed il 100% dall'art. 7 cpv. 1
LCMI deve difatti essere riferita alla spesa determinante definita all'art. 6
LCMI, ovvero solo e soltanto alle spese di esecuzione sopportate dal comune, ad
esclusione dunque di quelle effettuate da terzi. Non è pertanto lecito di correggere
la percentuale di prelievo con lo scopo di considerare queste ultime. Se il
comune vuole conteggiare gli investimenti messi a disposizione dai privati, a
valere altresì quale versamento di contributi in natura, deve invece seguire la
via della conclusione di convenzioni sui contributi istituita all'art. 14 LCMI
(cfr. sull'argomento STA inedita 28 gennaio 1998 in re M e D. T.). Ciò che non
è però stato fatto nella fattispecie.
5.3. Il comune richiama infine la necessità di rispettare il
principio della parità di trattamento rispetto alle procedure di prelievo
precedenti. Anche questa censura deve però essere respinta, poiché il principio
della legalità prevale su quello della parità di trattamento (per tutti Häfelin/Müller,
Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 3.a ed., N. 412). Come è noto,
rimane riservato il caso, eccezionale, in cui un'autorità rifiuta di
abbandonare una prassi non conforme al diritto: in tale ipotesi prevale
l'obbligo di assicurare una parità di trattamento nell'illegalità, purché non
vengano lesi interessi pubblici o privati prevalenti (ibidem). Ma il ricorrente
non si appella a simile evenienza. Per questo motivo il Tribunale si dispensa
dal verificare se il consiglio comunale di __________ abbia sistematicamente
violato la LCMI negli ultimi 25 anni. Il Tribunale non ha del resto nessun
indizio per credere che il legislativo di quel comune intenda in futuro
infrangere la LCMI, semmai lo avesse fatto in precedenza. In ogni caso, l'ossequio
di quest'ultima legge prevarrebbe su eventuali interessi contrari di natura
pubblica o privata derivanti dall'esigenza di attuare il principio della parità
di trattamento nell'illegalità.
-
Sulla scorta delle
considerazioni che precedono il ricorso deve essere respinto. La reiezione del
gravame comporta la necessità per il legislativo comunale di pronunciarsi
nuovamente sulla misura del prelievo. L'art. 7 cpv. 1 LCMI conferisce difatti all'autorità
chiamata a stabilire la percentuale di prelievo per le opere di urbanizzazione
particolare un certo potere di apprezzamento (imposizione tra il 70 ed il
100%), al cui esercizio il Tribunale non può direttamente sostituirsi a motivo
del limitato potere di controllo dello stesso (art. 61 PAmm). Spetterà pertanto
al consiglio comunale di __________, chinandosi nuovamente sull'oggetto dietro
corrispondente proposta dell'esecutivo, di fissare l'esatta quota di
imposizione dei tributi in rassegna, muovendosi nei limiti indicati dalla
predetta disposizione.
-
Il Tribunale rinuncia al
prelievo di una tassa di giudizio (art. 28 PAmm).
Per
questi motivi,
visti
gli art. 208, 209, 213 LOC, 1, 3, 4, 6, 7, 14 LCMI, 3, 18, 28, 43, 46, 61 PAmm,
dichiara e pronuncia:
-
Il ricorso è respinto.
-
Non si prelevano né tasse,
né spese.
-
Intimazione
a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente Il
segretario
Ultimo aggiornamento: 02.07.2026
|
Informazioni legali |
Requisiti minimi |
Contatta il webmaster
