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90.1994.216•Revocation of zoning-plan approval cannot replace plan modification
90.1994.216Übriges Gericht04.09.1995Not Examined
Von Omnilex extrahiert
The appellants challenged the State Council’s partial revocation of approval of the municipality’s zoning plan. After the appeal was filed, the municipality obtained approval of a new zoning plan, so the old plan expired and the challenge became moot. The court struck the appeals from the docket. It nevertheless held, in an ex ante merits assessment, that the State Council’s partial revocation of plan approval would have been unlawful because the proper route is modification of the plan itself, not revocation of the approval. As a result, no court costs were charged, and the Canton had to pay party indemnities.
Art. 21 LPR; art. 38 LALPT; zoning-plan approval and its revocation: approval of a plan has both declaratory and constitutive effects and cannot later be withdrawn as a separate act by revoking the approval itself. When planning circumstances change or original defects appear, the competent authority must set the planning process in motion and require amendment or replacement of the plan through the statutory revision procedure; only the plan, not the approval, is to be modified. Protective planning measures are time-limited; once they expire, the old plan remains applicable unless replaced by a duly approved new plan. If an appeal becomes moot because a new plan intervenes, costs and indemnities are determined by an ex ante prognosis of the likely merits outcome (consid. 2-4).
AIUTO RICERCA
Anteprima di stampa
Numero d'incarto: 90.1994.216
Data decisione, Autorità: 04.09.1995, TPT
Incarto n. 90.94.00216
Lugano 4 settembre 1995
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale della pianificazione del territorio
composto dai giudici:
Efrem Beretta, presidente, Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca
Il segretario
Fiorenzo Gianinazzi
visto i ricorsi di
e __________ __________, ____________________, rappr. da: avv. __. __________, ____________________, __________ __________
__________ fu __________ __________ Composta da __________ __________, __________ __________, __________ __________ e __________ __________, __________ __________ __________ rappr. da: avv. __. __________, __________, 9 agosto 1993
contro
la risoluzione 6 luglio 1993 del Consiglio di Stato, che revoca, limitatamente alle località __________ e __________, le risoluzioni n. __________ del 31 gennaio 1975 e __________del 30 settembre __________, con le quali aveva approvato il PR di __________ __________ __________;
visto la risposta governativa del 29 marzo 1994 e 31 maggio 1994 del Comune;
letti ed esaminati gli atti,
r i t e n u t o
in fatto
a. __________ e __________ __________ sono proprietari delle part. __________e __________RFD __________ __________ __________, in località __________, la __________ __________ della part. __________.
Il PR approvato dal Consiglio di Stato nel 1975 inseriva questi fondi in zona __________.
Nel 1986 il Consiglio di Stato ha istituito in località __________ e __________ due zone di pianificazione, prorogate fino al giugno 1993. Con la querelata decisione del 6 giugno 1993 ha revocato limitatamente alle aree interessate dalle zone di pianificazione le risoluzioni 31 gennaio e 30 settembre 1975 con cui aveva approvato il PR.
b. I ricorrenti insorgono contro tale revoca, che accusano di ledere l’autonomia comunale, la garanzia costituzionale della proprietà e il principio della buona fede sicché ne chiedono l’annullamento. Con protesta di spese e ripetibili.
c. Il Municipio di __________ __________ __________ fa notare nello scritto del 31 maggio che con l’adozione del nuovo PR i ricorsi sono privi di oggetto.
Il Consiglio di Stato chiede nella sua risposta che i ricorsi vengano respinti, spiegando che la revoca dell’approvazione si era resa necessaria dopo che il Comune aveva lasciato scadere la zona di pianificazione, malgrado la proroga, senza modificare il PR per adeguarlo al PD.
d. Nell’udienza del 12 luglio 1994 le parti si riconfermano nelle rispettive allegazioni e domande.
c o n s i d e r a t o
in diritto
A norma dell’art. 38 LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al Tribunale della pianificazione del territorio (TPT), entro 30 giorni dalla notificazione.
L’art. 38 LALPT legittima a ricorrere il Comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi (cpv. 4 lett. b), i proprietari dei fondi la cui situazione è stata modificata dalla decisione del Consiglio di Stato (cpv. 4 lett. c).
In concreto i ricorrenti, proprietari di fondi colpiti dal provvedimento contestato, hanno un interesse degno di protezione a impugnarlo e sono legittimati a ricorrere a norma dell’art. 38 cpv. 4 lett. c) LALPT.
Pertanto, presentato nei termini di legge, e quindi tempestivo, il ricorso è ricevibile in ordine.
Con ciò il PR precedente (del 1975) è decaduto e il ripristino delle parti di PR revocate dal Consiglio di Stato non è più possibile annullando la relativa decisione.
Non vi è dunque più interesse a mantenere il ricorso che dev’essere stralciato dai ruoli.
Rimane la questione delle spese e tasse di giudizio e soprattutto delle ripetibili.
A questo scopo occorre fare una prognosi ex ante dell’esito che il ricorso avrebbe avuto se non fosse intervenuto il fatto che togliendo l’interesse a mantenerlo rende superfluo il giudizio di merito.
In proposito van tenute presenti le seguenti considerazioni.
La natura dell’approvazione del PR è controversa; taluni la considerano decisione di accertamento della conformità al diritto e dell’adeguatezza del PR, altri vi ravvisano l’atto finale nel processo formativo del PR al quale essa conferisce efficacia giuridica (effetto costitutivo dell’approvazione; cfr. Rhinow/Krähenmann, Verwaltungsrechstssprechung. Ergänzungsband Nr. 144 VIII.). In realtà l’approvazione è un atto amministrativo che partecipa delle due nature e presenta momenti sia accertativi che costitutivi.
L’approvazione è una decisione governativa (impugnabile) che consacra il PR, accertatane la conformità al diritto e l’adeguatezza, conferendogli efficacia giuridica (effetto costitutivo dell’approvazione). Attraverso questa decisione, che presenta momenti accertativi e costitutivi, il Consiglio di Stato partecipa alla formazione del PR, compiendo l’atto finale che lo suggella e gli conferisce l’autorità della cosa decisa. L’approvazione pone così in essere una situazione durevole, suscettibile di trovarsi successivamente in contrasto con l’evoluzione delle circostanze. Il PR che inizialmente era conforme al diritto cessa di esserlo. Qui occorre intervenire. Ma non attraverso la revoca dell’approvazione, bensì modificando il PR stesso. Non è infatti possibile ritirare l’effetto costitutivo che l’approvazione ha conferito al piano regolatore, ripristinandola virtualmente come decisione distinta (scorporata dal contesto), suscettibile di separata revocazione. Una volta conferito, l’effetto costitutivo persiste, a prescindere dalla persistenza o meno dei presupposti originali.
Revocato - o, meglio, sostituito risp. modificato - dev’essere il PR stesso, risp. la parte rivelatasi difforme ab origine o divenuta tale successivamente.
Il Consiglio di Stato, come autorità di vigilanza sulla pianificazione, esigerà che il comune metta il piano in sintonia con la nuova realtà, ne ripristini la conformità col diritto. Gli fisserà un termine e se il comune non provvederà, farà allestire, accollandogliene le spese, un nuovo piano che verrà pubblicato (dal comune o, in caso di suo rifiuto, dall’autorità governativa stessa) e potrà quindi essere impugnato secondo la procedura degli art. 35 ss LALPT (art. 105 LALPT).
Che l’adeguamento debba avvenire attraverso la modifica del PR e non attraverso la revoca (totale o parziale) della sua approvazione risulta chiaramente dall’art. 21 LPR, che in caso di notevole cambiamento delle circostanze (ma anche in seguito alla rivelazione di vizi originali, sfuggiti all’accertamento di conformità) prescrive di riesaminare il PR. Coerente con questo sistema è poi l’insieme delle misure di salvaguardia della pianificazione (decisione sospensiva, blocco pianificatorio o edilizio, zona di pianificazione). La legge ha previsto questi strumenti ma ha anche fissato un termine alla loro vigenza. Alla scadenza senza che la variante sia stata approvata, il PR vigente continuerà ad essere applicabile.
La revoca dell’approvazione non è ammessa come provvedimento aggiuntivo, una volta esaurite senza successo le altre misure d’intervento a difesa della pianificazione. Non si dimentichi che la loro durata congiunta può essere estremamente lunga. Da quando una domanda di costruzione è presentata scattano i due anni della decisione sospensiva, alla quale si aggiungono i possibili 7 anni della zona di pianificazione. E’ un’enormità. Tant’è che se alla scadenza non si vuole applicare il vecchio diritto si deve passare all’espropriazione. Ebbene, non vi sarebbe necessità di sancire queste conseguenze se il Consiglio di Stato avesse direttamente la facoltà di annullare, totalmente o parzialmente, il PR ritenuto non più conforme all’ordinamento giuridico (revoca dell’approvazione). Giustamente questa soluzione non è stata ritenuta dal legislatore. Non ultimo perché, specie in materia di pianificazione, l’esigenza di sicurezza del diritto riveste grande importanza e dev’essere adeguatamente contemperata con quella dell’affermazione del diritto oggettivo. Tanto più quando la decisione di approvazione del PR interviene a conclusione di una complessa procedura di democratica formazione della volontà, che non può essere invalidata con la semplice dichiarazione di cessata conformità. La sua constatazione può unicamente rimettere in moto la procedura pianificatoria e concludersi con una variante (o con un nuovo PR) soggetto a sua volta ad approvazione. Come l’approvazione è intervenuta a coronamento della procedura di costituzione del piano, così la “disapprovazione” deve trovar posto in un procedimento che sfoci nell’adeguamento del piano. La revoca si fa non attraverso una dichiarazione, ma con la sostituzione del piano o delle sue parti superate dalle mutate circostanze (cfr. Knapp, Précis de droit administratif, 4.ème éd. Nr. 1324).
Il Cantone, in ipotesi soccombente, è tenuto al versamento di congrue ripetibili ai ricorrenti, assistiti da avvocati.
Per questi motivi,
dichiara e pronuncia
I ricorsi sono stralciati.
Non si prelevano spese né tasse di giustizia; il Cantone verserà a __________ e __________ __________, assieme, fr. 1'500.-- di ripetibili e altrettanti alla __________ __________ .
Intimazione: - Avv. __________ __________, __________
Avv. __________ __________, __________
Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente Il segretario
Ultimo aggiornamento: 02.07.2026
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Von Omnilex extrahiert
Whether the appeals remained admissible after the municipality adopted a new zoning plan
The appeals lost their current interest and had to be struck from the docket because the former plan had lapsed.
Once the new plan was approved, the previous plan ceased to exist; annulment of the revocation decision could no longer restore it.
Whether the State Council could revoke approval of a zoning plan instead of requiring modification of the plan itself
A partial revocation of plan approval is unlawful; the plan must be revised or replaced through the planning procedure.
Approval has both declaratory and constitutive effect and cannot simply be withdrawn as a separate act; legal certainty and the statutory system require modification of the plan, not revocation of approval.
Costs and indemnities despite mootness
Although the case was struck out, costs were not charged and the Canton had to pay party indemnities because it would have lost on the merits.
The court made an ex ante prognosis of success and concluded the appellants would have prevailed.
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