AIUTO
RICERCA
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Numero d'incarto:
90.1996.110
Data decisione, Autorità:
11.09.2003, TPT
Incarto n.
90.1996.110
Lugano
11 settembre
2003
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale della pianificazione del
territorio
composto dai giudici:
Raffaello Balerna, presidente,
Lorenzo
Anastasi, Matteo Cassina
segretaria:
Eleni Cernecca-Cassayianni,
vicecancelliera
statuendo sul ricorso del 2 ottobre 1996 di
__________ __________, __________ __________
__________ __________, __________ __________
__________ __________, __________ __________
__________ __________, __________ __________
contro
la decisione 28 agosto 1996 (n. __________) con cui
il Consiglio di Stato ha approvato la variante del piano regolatore del
comune di __________ concernente l’inventario degli edifici situati fuori
dalle zone edificabili;
viste le risposte:
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in fatto
A. Il
31 marzo 1995 l’assemblea comunale di __________ ha adottato la variante del
piano regolatore concernente l'inventario degli edifici situati fuori dalle
zone edificabili. L'edificio ubicato al mappale n. __________non è stato
censito.
B. Il 13 giugno 1995 i ricorrenti
indicati in ingresso, proprietari dell'edificio in rassegna, in
comunione ereditaria, sono insorti contro la deliberazione dell'autorità
comunale innanzi al Consiglio di Stato, al quale hanno chiesto di inserirlo
nell’inventario.
C. Il
28 agosto 1996 il Consiglio di Stato ha approvato la variante in oggetto. In
quella sede il Governo ha inserito l’edificio nell’inventario e l’ha
classificato nella categoria “diroccato 2”. Esso ha inoltre modificato
d’ufficio l’art. 41 bis cpv. 2 NAPR, eliminando la categoria “meritevole 1b”.
D. Con
gravame 2 ottobre 1996 i proprietari sono insorti contro il giudizio
governativo dinanzi a questo Tribunale, al quale hanno chiesto di catalogare
l’edificio nella categoria “meritevole 1a”, subordinatamente nella categoria
“meritevole 1b” e, di conseguenza, di mantenere detta categoria di edifici.
Il
municipio di __________ ha proposto l’accoglimento del ricorso, la divisione
della pianificazione ne ha, invece, postulato la reiezione.
E.
Il 24 gennaio 1997 ha avuto luogo un'udienza.
Circa le relative risultanze si dirà, per quanto necessario, in diritto.
Considerato, in
diritto
-
La
competenza del Tribunale è data (art. 38 cpv. 1 LALPT), il ricorso è tempestivo
(art. 38 cpv. 1 LALPT) e la legittimazione dei ricorrenti certa (art. 38 cpv. 4
lett. b LALPT). Il gravame è pertanto ricevibile in ordine.
-
2.1.
In Ticino vi è un numero
considerevole di edifici (rustici) e impianti che resta a testimonianza del
recente passato. Questi edifici e impianti, individuabili su tutto il
territorio cantonale, rappresentano sovente componenti essenziali del paesaggio
culturale che, in assenza di essi, risulterebbe impoverito. La conservazione
degli stessi pertanto può essere opportuna anche se sono situati fuori zona
edificabile e se si rende necessario il cambiamento della loro destinazione
originaria, salvo naturalmente i casi in cui la destinazione agricola può
essere mantenuta. D'altra parte un cambiamento di destinazione senza presupposti
e limiti chiari e stretti può vanificare la funzione originaria di
testimonianza di questi edifici e alterare gravemente il valore del paesaggio
che li custodisce. Il cambiamento di destinazione diventa pertanto una misura
che permette, da un lato, la conservazione dell’edificio stesso e, dall'altro,
la creazione delle premesse necessarie per la cura delle aree circostanti (cfr.
scheda di coordinamento del piano direttore 8.5, nella versione approvata e
modificata dal Consiglio federale il 30 gennaio 2002, capitolo "Situazione:
problematiche, conflitti").
2.2. Dal punto di vista del diritto federale l'art. 39 OPT, ai cpv. 2 e 3, pone
le premesse e le condizioni in base alle quali l'autorità cantonale competente
può autorizzare, fuori dalle zone edificabili, il cambiamento di destinazione
di detti edifici e impianti (cfr., in precedenza, l'art. 24 cpv. 2 e 3 dell'or
abrogata OPT del 2 ottobre 1989, cpv. 2 e 4 dopo la modifica del 22 maggio
1996). Giusta tale disposizione:
"2.
I Cantoni possono autorizzare, siccome d'ubicazione vincolata, la modifica
dell'utilizzazione di edifici esistenti, protetti perché tipici del paesaggio,
se:
a.
il paesaggio e gli edifici formano un'unità degna di protezione e sono stati
posti sotto protezione nell'ambito di un piano di utilizzazione;
b.
il carattere particolare del paesaggio dipende dal mantenimento di tali
edifici;
c.
la conservazione duratura degli edifici può essere garantita solo con il
cambiamento di destinazione; e
d.
il piano direttore cantonale contiene i criteri secondo cui va valutato il
carattere degno di protezione dei paesaggi e degli edifici.
- Le
autorizzazioni secondo il presente articolo possono essere rilasciate soltanto
se:
a. l'edificio
non è più necessario all'utilizzazione anteriore;
b. il
cambiamento di destinazione non comporta un edificio sostitutivo che non sia necessario;
c. l'aspetto
esterno e la struttura edilizia basilare restano sostanzialmente immutati;
d. è
necessaria tutt'al più una leggera estensione dell'urbanizzazione esistente e
tutti i costi d'infrastruttura, causati dal cambiamento completo di
destinazione, sono ribaltati sul proprietario;
e. la
coltivazione agricola delle rimanenti superfici e delle particelle limitrofe
non è minacciata;
f. non vi si
oppongono interessi preponderanti (art. 24 lett. b LPT)."
Non è lecito eludere il principio della
separazione tra zona edificabile e zona non edificabile e la regolamentazione
restrittiva concernente le autorizzazioni eccezionali fuori dalle zone edificabili.
L'art. 39 cpv. 2 OPT è pertanto correttamente attuato solo quando l'interesse
pubblico al mantenimento di un edificio mediante cambiamento dell'utilizzazione
permette di scostarsi dal menzionato principio della separazione; d'altro
canto, la regolamentazione in esame, nel suo insieme, non può essere applicata
in modo così intenso da mettere in discussione il principio stesso della
separazione. L'essere degno di protezione e la messa sotto protezione non
devono essere dunque un pretesto per giustificare una modifica
dell'utilizzazione inammissibile giusta l'art. 24 LPT: occorre pertanto fissare
esigenze sufficientemente elevate ai paesaggi ed agli edifici sia per quanto
concerne il riconoscimento della dignità di protezione sia per quanto concerne
l'intensità della messa sotto protezione.
2.3.
Nel Cantone Ticino la problematica del cambiamento di destinazione degli edifici
esistenti, protetti perché elementi tipici del paesaggio, è stata affrontata
tramite la scheda di coordinamento 8.5 del piano direttore. Questa è volta ad assicurare la gestione e la protezione del
territorio fuori delle zone edificabili, permettendo il mantenimento e la
valorizzazione di edifici e impianti degni di protezione, situati fuori delle
zone edificabili, laddove essi costituiscono una componente essenziale del
paesaggio tradizionale locale (cfr. scheda citata, capitolo "Scopo del coordinamento").
Nella
versione approvata dal Consiglio federale il 30 gennaio 2002, dallo stesso
modificata, questo strumento elenca in primo luogo i criteri per la
delimitazione dei paesaggi con edifici ed impianti degni di protezione (cfr.
capitolo "Attuazione del coordinamento, 1. Livello cantonale"). Il territorio cantonale, per il quale va esaminata
una messa sotto protezione, comprende dunque i paesaggi caratterizzati dall'alternanza
tra foreste e spazi aperti e da aree alpestri al di sotto dei 2000 metri sul mare,
valorizzati dalla presenza di edifici rurali originali, ubicati fuori dalle
zone edificabili in modo raggruppato o isolato. Per una messa sotto protezione
non entrano in linea di conto il bosco ai sensi della legislazione forestale,
le superfici per l'avvicendamento colturale (SAC), le aree per attrezzature,
impianti o funzioni di interesse nazionale, cantonale o regionale, infine le
aree soggette a forti pericoli naturali accertati.
La scheda stabilisce, in seguito, come
devono procedere - a tale scopo - i comuni (cfr. capitolo "Attuazione del
coordinamento, 2. Livello comunale").
Questi devono anzitutto preparare la
decisione sulla protezione dei paesaggi degni di protezione, definendo il
territorio che non può entrare in linea di conto (come il bosco, le superfici,
per l'avvicendamento colturale, le zone di pericolo, le aree per attrezzature,
impianti o funzioni di interesse nazionale, cantonale o regionale), allestendo
l'inventario degli edifici e impianti fuori dalla zona edificabile,
raccogliendo le informazioni inerenti lo stato e l'utilizzazione del
territorio, individuando gli elementi naturali, definendo eventuali elementi
storici e culturali specifici della zona, rilevando le infrastrutture e i
servizi esistenti.
Sulla scorta di tali elementi conoscitivi
i comuni:
· decidono
in modo restrittivo sulla protezione di paesaggi nel
senso
della scheda e ne delimitano, se del caso, il perimetro dopo una ponderazione
di tutti gli interessi in gioco;
· decidono
quali edifici, all'interno di questo perimetro,
proteggere;
· indicano gli edifici che vanno mantenuti a scopo
agricolo;
· definiscono
le misure vincolanti atte a garantire una gestione
attiva e la
protezione del paesaggio;
· definiscono
le norme di attuazione per la protezione dei
singoli
edifici.
La scelta degli edifici da proteggere, e
quindi da conservare, può essere effettuata solo dopo aver analizzato tutti gli
edifici compresi nel paesaggio protetto. Per effettuare questa scelta occorre
partire da una prima scelta sulla base dell'inventario: quest'ultima è, però,
relativa, nel senso che non può essere automaticamente riportata sugli edifici
inclusi nel perimetro dei paesaggi protetti.
Com'è a più riprese riconosciuto nel
rapporto d'esame della scheda 8.5 allestito dall'ufficio federale dello
sviluppo territoriale all'indirizzo del Consiglio federale, del 14 novembre
2001, gli inventari costituiscono, di conseguenza, un'eccellente base per le
ulteriori decisioni (cfr. il rapporto citato, segnatamente cifra 3).
L'inventario serve quindi, in primo luogo, quale strumento di analisi e di
controllo della situazione del patrimonio costruito fuori dalla zona
edificabile; esso permette, in secondo luogo, di indicare quali edifici sono
degni di protezione e quali non lo sono secondo la classificazione definita a
questo scopo nelle direttive elaborate dal dipartimento cantonale del
territorio. Lo stato degli edifici, unitamente a quello del territorio che sta
loro intorno, costituiscono difatti degli elementi decisivi per la definizione
dei paesaggi da proteggere (cfr. allegato al testo della scheda approvata dal
Consiglio federale "Indicazioni operative complementari", cifra 2b).
Alla catalogazione degli edifici
effettuata in sede di inventario deve tuttavia far seguito un ulteriore,
irrinunciabile passo: accertare quali paesaggi, potenzialmente degni di
protezione, vanno effettivamente posti sotto tutela e quali edifici, potenzialmente
degni di protezione, situati in questi paesaggi, siano effettivamente da proteggere.
Questo passo ha luogo, formalmente, attraverso l'inserimento del perimetro dei
paesaggi protetti, della designazione delle costruzioni protette e delle relative
disposizioni di protezione nel piano del paesaggio del piano regolatore, analogamente
a quanto avviene per le altre zone di protezione (art. 28 cpv. 2 lett. f LALPT;
cfr. scheda di coordinamento 8.5, capitolo "Attuazione del coordinamento;
2. Livello comunale"). L'elaborazione delle basi decisionali sotto forma
di inventario non basta pertanto per legittimare il rilascio di una licenza
edilizia relativa al cambiamento di destinazione degli edifici che questo
strumento designa come protetti, ossia meritevoli di conservazione (cfr. il
rapporto d'esame, cifra __________). Come spiega il rapporto d’esame allestito
dall’ufficio federale dello sviluppo territoriale alla cifra __________, la
modificazione della destinazione di un edificio che nell’inventario è stato assegnato
segnatamente alla categoria “meritevole 1a” (circa le classificazioni si veda
il considerando 2.4. che segue) presuppone lo svolgimento delle seguenti ulteriori
fasi:
· il paesaggio,
nel quale è situato, deve essere effettivamente
stato messo sotto
protezione dopo aver ponderato tutti gli interessi;
· l’edificio
medesimo deve essere stato posto sotto protezione
siccome
elemento irrinunciabile di quel paesaggio;
· nell’ambito
della procedura d’autorizzazione relativa al
cambiamento
d’utilizzazione dell’edificio, la messa sotto protezione di paesaggio ed
edificio deve rivelarsi giustificata e le altre condizioni della legislazione
federale, cantonale e comunale devono essere soddisfatte.
2.4. L'inventario degli edifici situati
fuori dalle zone edificabili viene allestito, adottato ed approvato seguendo la
procedura della variante del piano regolatore (art. 41 cpv. 2 LALPT; 73 cpv. 3
LALPT). Gli edifici vengono suddivisi nelle seguenti categorie:
- Edifici meritevoli di conservazione:
a) edifici
rustici finora prevalentemente utilizzati a scopo agricolo, per i quali è
ammessa la trasformazione (cambiamento di destinazione);
b) edifici
rustici diroccati, che fanno parte di un nucleo meritevole di conservazione,
per i quali è ammessa la ricostruzione (cambiamento di destinazione); un nucleo
meritevole di conservazione - che legittima la ricostruzione di edifici
diroccati posti nello stesso - è costituito da un assieme di edifici che rappresentano
degli elementi emergenti del paesaggio e formano una struttura edilizia unica,
una trama architettonicamente valida e di pregio, ed hanno caratteristiche
particolari per le loro peculiarità paesaggistico-ambientali;
c) edifici
rustici particolari con una destinazione specifica (oggetti culturali) che
vanno mantenuti (cappelle, mulini, grotti, forni del pane, torchi, nevere,
lavatoi ecc.) nell'interesse generale di salvaguardare il contenuto, la
tipicità e l'importanza storica della costruzione;
d) edifici
rustici ancora utilizzati (o utilizzabili) a scopo agricolo, sia nelle superfici
per l'avvicendamento colturale che negli altri terreni inclusi nella zona
agricola del piano regolatore, che devono mantenere la loro destinazione attuale;
- Edifici diroccati non ricostruibili:
edifici diroccati per i quali non esiste
un interesse pubblico alla loro ricostruzione in quanto non appartengono a nuclei
o gruppi di rustici meritevoli di conservazione;
- Edifici rustici già trasformati:
edifici rustici già trasformati per i
quali sono concessi interventi di manutenzione ordinaria o, se ancora
meritevoli, di recupero di parti originali;
- Altri edifici rilevati:
Tutti gli altri edifici esistenti sul
territorio quali case d'abitazione, costruzioni agricole non tradizionali,
autorimesse, baracche, capannoni, ecc.. In questa categoria sono inclusi anche
edifici originariamente rustici, ma che in seguito a trasformazione hanno perso
totalmente le loro caratteristiche originali.
2.5. In campo pianificatorio il comune
ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33
cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del
piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino
tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i
ricorsi - e approva il piano - con pieno potere cognitivo: questo significa
controllo non solo della legittimità ma anche dell'opportunità delle scelte
pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano
tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento
necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di
Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello
del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più
soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna.
Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione
comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente
insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni
che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto
federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non
tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale,
segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT).
L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in
modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT
(RDAT II-1999 n. 27 consid. 3).
Il potere cognitivo del Tribunale della
pianificazione del territorio è invece circoscritto alla violazione del diritto
(art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT cit., ibidem; inoltre II-1997 n. 23); fanno eccezione
- per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata
una modifica del piano regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.
3.3.1.
Nell'ambito dell'adozione della variante di piano regolatore concernente
l'inventario degli edifici situati fuori dalle zone edificabili l’assemblea
comunale di __________ non ha incluso nell’inventario la costruzione in
oggetto. Con l’approvazione della variante il Consiglio di Stato ha eliminato
la categoria “meritevole 1b” dalla tabella delle valutazioni e ha inserito
l’edificio nell’inventario con la valutazione “diroccato 2” (cfr. risoluzione
impugnata, cifre 3.6 e 3.7, pag. 5 e 6).
3.2. I ricorrenti contestano la valutazione effettuata
dall'autorità cantonale. Affermano, in particolare, che la costruzione è stata
risanata nelle parti più importanti e che sarebbe da sostituire solo il tetto
che è stato smontato in quanto pericolante. Essendo l’edificio una valida
testimonianza della tradizione locale, chiedono, che esso venga classificato
nella categoria “meritevole 1a”, subordinatamente nella categoria “meritevole
1b” e possa, di conseguenza, essere trasformato in residenza. Contestano
inoltre l’eliminazione della categoria “meritevole1b” di cui all’art. 41bis
cpv. 2 NAPR, effettuata d’ufficio dal Consiglio di Stato, e chiedono che essa
venga mantenuta.
3.3. La valutazione effettuata dall’autorità cantonale deve
essere confermata. Infatti il rilievo dell’edificio riferisce di una costruzione
in stato di abbandono, senza tetto e con solo dei resti dei muri perimetrali
(cfr. fotografie riferite al rilievo del settembre 1995). Trattasi dunque di un
diroccato giusta l'art. 29 seconda frase RLALPT: opera in rovina,
inutilizzabile, ovvero non degna di conservazione. Un’attribuzione del fabbricato
alla categoria “meritevole 1a” non entra, pertanto, in linea di conto. Il ricorrente
non dimostra, infine, né tenta di dimostrare che l’edificio in oggetto sia
posto in un nucleo meritevole di conservazione nell’accezione restrittiva che
gli è stata conferita attraverso le direttive cantonali (cfr. consid. 2.4) e
che è stata confermata nel giudizio impugnato (cfr. risoluzione impugnata,
cifra 3.5.3.1, pag. 11). Per questo motivo l’assegnazione del fabbricato in
rassegna alla categoria “meritevole 1b”, ossia tra i diroccati che possono
essere ricostruiti e adibiti a residenza.
Alla luce di quanto precede, il mantenimento della
categoria “meritevole 1b” di cui all’art. 41 bis cpv. 2 NAPR non può entrare in
linea di conto.
3.4. Il ricorso deve dunque essere respinto.
- La
tassa di giudizio è posta a carico dei ricorrenti in solido
(art.
28 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla
fattispecie,
dichiara e pronuncia
- Il
ricorso è respinto.
2.La tassa di giudizio, di fr. 500.--, è
posta a carico dei ricorrenti in solido.
- Intimazione
a:
rappr. da __________ __________,
____________________;
Municipio di
__________, ________
__________;
Divisione della
pianificazione territoriale,
Viale S. Franscini 17, 6501 Bellinzona;
Consiglio di Stato, Residenza governativa, 6501 Bellinzona.
Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente La
segretaria
Ultimo aggiornamento: 02.07.2026
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