Officio reinserted farmland zone for microzone upheldKI-generiert

AIUTO RICERCA

Anteprima di stampa

Numero d'incarto: 90.1998.138

Data decisione, Autorità: 12.08.1999, TPT

Incarto n. 90.98.00138

Lugano 12 agosto 1999

In nome della Repubblica e Cantone del Ticino

Il Tribunale della pianificazione del territorio

composto dai giudici:

Efrem Beretta, presidente, Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca

vicecancelliera

Matea Pessina

statuendo sul ricorso del 10 agosto 1998 di

---

__________ e __________, __________,

rappr. da: avv. __________ __________, __________ __________,

contro

la risoluzione 7 luglio 1998 (n° __________) del Consiglio di Stato che approva alcune varianti del PR di __________;

viste le osservazioni 26 ottobre 1998 del Municipio di __________ e 13 gennaio 1999 della Divisione della pianificazione territoriale;

letti ed esaminati gli atti;

esperiti i necessari accertamenti;

r i t e n u t o,

in fatto

a. La __________ _________ ___________ e __________ è proprietaria ad __________ dei mappali n° __________-__________RFD - ora mapp. n° __________RFD in seguito a permuta obbligatoria -, sul cui limite sud sorge un edificio.

b. Con ris. gov. 3 luglio 1996, n° __________, il Consiglio di Stato approvava in via definitiva la variante del PR di __________ concernente l’inventario degli edifici situati fuori zona edificabile: in particolare la valutazione dell’edificio della ricorrente veniva modificata d’ufficio da “meritevole di conservazione 1a” in “meritevole 1d”, in quanto situato in zona SAC.

Il ricorso 8 agosto 1996, presentato dalla CE contro tale decisione è tuttora pendente presso lo scrivente Tribunale in attesa dell’approvazione definitiva da parte del __________ __________ del PD.

c. In data 27 novembre 1995 e 26 maggio 1997 l’Assemblea comunale di __________ ha adottato alcune varianti di PR, fra cui l’esclusione dalla zona circostante della porzione del mapp. n° __________RFD (ca. 70 mq) su cui sorge l’edificio della ricorrente.

d. Con ris. gov. 7 luglio 1998, n° __________, il Consiglio di Stato ha approvato dette varianti, apportando tuttavia alcune modifiche: rilevando come la microzona prevista all’interno del mapp. n° __________ RFD fosse incompatibile con l’art. 16 cpv. 2 LPT, il Governo reinseriva d’ufficio l’area in zona agricola SAC (cfr. allegato 6).

e. Avverso tale decisione la proprietaria insorge ora al TPT, chiedendone l’annullamento e postulando il ripristino della qualifica originaria dell’edificio (“meritevole 1a”) nonché lo stralcio del vincolo SAC: osservando come la costruzione si situi ai margini della zona agricola, a diretto contatto con la strada e nelle immediate vicinanze della zona residenziale “__________ ”, essa nega la sussistenza di un qualsiasi interesse pubblico al suo inserimento in zona agricola SAC. Rilevando poi come il perimetro delle SAC sia riportato a titolo indicativo nel PD, essa ritiene che la modifica operata dal Governo costituisca un’indebita ingerenza nella definizione di dettaglio che spetta al Comune nell’ambito dell’allestimento del PR.

Nelle sue osservazioni il Governo postula la reiezione del ricorso, mentre il Municipio ne chiede l’accoglimento

f. In data 24 febbraio 1999 si è tenuta l’udienza in contraddittorio, durante la quale le parti si sono riconfermante nelle rispettive allegazioni e domande, rinunciando al dibattimento finale.

c o n s i d e r a t o,

in diritto

1. La competenza di questo tribunale è data dall'art. 26 quater lett. D LOG, introdotto con la Legge concernente l'istituzione del Tribunale della pianificazione del territorio, entrata in vigore il 1. ottobre 1992.

A norma dell’art. 38 LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al Tribunale della pianificazione del territorio (TPT), entro 30 giorni dalla notificazione. L’art. 38 LALPT legittima a ricorrere il Comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi (cpv. 4 lett. b), i proprietari dei fondi la cui situazione è stata modificata dalla decisione del Consiglio di Stato (cpv. 4 lett. c).

In concreto, la legittimazione attiva della ricorrente è pacifica (art. 38 cpv. 4 lett. c LALPT). Presentato nei termini di legge, e quindi tempestivo, il ricorso è ricevibile in ordine.

2. Il comune gode di autonomia in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). Il comune ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di pianificazione del territorio (Rep. 1989, pag. 422, consid. 2 e riferimenti).

L’autonomia non è però assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. Nel Cantone Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò significa controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle scelte pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo con l’autonomia riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2 cpv. 3 LPT: “Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti”. Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettarne il diritto di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Il Consiglio di Stato non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo, sia manifestamente insostenibile. Nella sua veste di autorità superiore di vigilanza esso veglia affinché la pianificazione comunale rispetti il diritto e segnatamente i principi pianificatori fondamentali enunciati dalla LPT, si conformi alla pianificazione cantonale, in particolare al Piano direttore (art. 6 LPT) e si armonizzi convenientemente con quella dei comuni vicini e regionale. Se il PR presentatogli per approvazione non risponde a questi requisiti o appare per altri versi insostenibile il Consiglio di Stato o lo rinvia sui punti difformi ordinando al comune di procedere alle necessarie varianti oppure modifica il piano d'ufficio (art. 37 LALPT).

Di norma l'autonomia comunale vuole che si segua la prima via. L'approvazione del PR da parte del Consiglio di Stato quale autorità superiore di vigilanza non muta, malgrado l'effetto costitutivo di cui è munita, la natura del piano che è e rimane di diritto comunale. L'autorità di approvazione non può attraverso una modifica d'ufficio del PR sostituirsi al comune nell'ambito delle sue competenze, statuendo in suo luogo e vece contro la sua volontà, eludendo il processo di formazione democratica della volontà comunale: "nell'ambito della procedura approvativa il governo è unicamente autorizzato a decidere ev. modifiche del PR se il loro contenuto è chiaramente definibile e la modifica serve a emendare carenze o errori pianificatori evidenti" (DTF 111 Ia 69-70, consid. 3d, rilievo nostro). Così quando la soluzione può essere una sola, senza possibili alternative (cfr. Alfred Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, in Rep. 1991, pag. 45 e segg., in part. pag. 55).

3. Nella fattispecie, la ricorrente critica l’inserimento d’ufficio in zona agricola SAC dell’area su cui sorge il suo edificio e postula il ripristino della sua qualifica originaria (“meritevole 1a”). Il Governo, ricordando come l’attribuzione alla zona agricola SAC abbia formato oggetto di approfondimenti e di verifiche sul posto da parte della competente Sezione agricoltura, ribadisce l’illegalità della microzona adottata dal Comune.

A tal proposito occorre anzitutto precisare che il Consiglio di Stato ha approvato l’inventario delle costruzioni situate fuori dalle zone edificabili di __________, e quindi la valutazione dei singoli rustici, con ris. gov. 3 luglio 1996, n° __________, ovvero con decisione diversa da quella qui in esame, del 7 luglio 1998, che concerne l’approvazione di alcune varianti del PR. La censura relativa alla qualifica “meritevole 1d” per il rustico n° __________.__________esula quindi da questo contesto e verrà evasa dallo scrivente Tribunale nell’ambito dell’esame del ricorso già presentato dalla ricorrente in data 8 agosto 1996 sul medesimo oggetto.

Fatta questa precisazione, rimane quindi da esaminare la legalità della modifica d’ufficio relativa al fondo della ricorrente, operata dal Governo nell’ambito dell’approvazione delle varianti del PR di __________ adottate in data 27 novembre 1995 e 26 maggio 1997.

4.1 Entrando nel merito del ricorso, giova ricordare che la pianificazione del territorio avviene segnatamente attraverso il piano di utilizzazione comunale (Piano regolatore: PR) che, giusta l'art. 14 LPT, disciplina l'uso ammissibile del suolo, delimitando in particolare le zone edificabili, agricole e protette, così come definite agli art.li 15, 16, 17 LPT. Queste le zone prescritte dal diritto federale. I Cantoni possono prevederne altre (art. 18 LPT).

Nel Cantone Ticino l'art. 28 cpv. 2 lett. a LALPT dà facoltà al Comune di "precisare la destinazione delle zone edificabili destinate all'abitazione e al lavoro. La destinazione di queste zone può ulteriormente essere precisata e limitata; segnatamente possono essere previste zone per residenze esclusivamente o parzialmente primarie o secondarie, zone industriali o artigianali con adeguati servizi. All'interno delle zone possono essere previsti ulteriori vincoli o agevolazioni per particolari forme di utilizzazione quali quelle destinate al turismo o allo svago". Il Piano regolatore deve dunque in primo luogo suddividere il territorio in zone; ad es. zone industriali, agricole, forestali, d'interesse storico, ambientale-paesaggistico e residue; deve quindi stabilire i parametri edificatori zona per zona, specificarne la destinazione, precisare gli usi ammessi e se del caso in quale misura e a quali condizioni. L’estensione delle zone deve essere commisurata alla loro destinazione: in taluni casi, esse possono anche abbracciare superfici esigue o addirittura un unico fondo (per esempio nel caso di zone protette). In linea di principio è vietato istituire piccole zone edificabili (DTF 116 Ia 336 segg. consid. 4; 114 Ia 255 consid. 3c). Quanto al perimetro delle zone deve, per quanto possibile, seguire linee già esistenti nel terreno, naturali o artificiali, evitare di dividere inutilmente i fondi e rispettare gli obiettivi di una pianificazione razionale, senza tener conto di infondati desideri personali.

4.2 Secondo le norme che presiedono all’istituzione delle zone agricole, queste comprendono, giusta l’art. 16 cpv. 1 LPT, i terreni idonei all'utilizzazione agricola o all'orticoltura e quelli che, nell'interesse generale, devono essere utilizzati dall'agricoltura; per quanto possibile devono essere delimitate ampie superfici contigue (art. 16 cpv. 2 LPT). L'art. 3 cpv. 2 lett. a LPT prescrive inoltre alle autorità incaricate di compiti pianificatori di mantenere all'agricoltura sufficienti superfici coltive idonee. Queste hanno subito una drastica amputazione negli anni addietro, che rende particolarmente importante ed attuale la salvaguardia di quelle superstiti e ciò per tutta una serie di motivi (segnatamente le necessità dell'agricoltura stessa, l'esigenza di assicurare l'approvvigionamento alimentare del paese in caso di crisi, la protezione del paesaggio, la riserva di aree vergini per le prossime generazioni). Ciò non significa consacrazione di un'aprioristica preminenza dell'interesse agricolo, ma riconoscimento della sua importanza nella ponderazione dei contrapposti interessi. Il legislatore ticinese ha avvertito la gravità del problema prescrivendo, nella Legge sulla conservazione del territorio agricolo (LTAgr), la conservazione, per quanto possibile e purché non vi si oppongano interessi prevalenti, dei terreni idonei all'agricoltura. Ai sensi di tale legge la zona agricola comprende, oltre le SAC e gli ulteriori terreni idonei alla campicoltura e alla foraggicoltura di prima e seconda priorità, anche i terreni agricoli sussidiari che nell'interesse generale devono essere utilizzati dall'agricoltura (art. 5 lett. c LTAgr). Né la legislazione cantonale né quella federale, e tanto meno la giurisprudenza, prescrivono di attribuire alla zona agricola solo i comparti territoriali fertili, vasti e pianeggianti. Certo, questi, ed in particolare le aree SAC, sono i primi da inserire in zona agricola. Anche terreni meno idonei possono però senz’altro esservi inclusi.

4.3 Alla luce di quanto sinora esposto, nel caso concreto non si può che condividere la decisione del Consiglio di Stato di inserire d’ufficio in zona agricola la porzione del fondo della ricorrente su cui sorge il suo edificio. Anzitutto la scelta operata dal Comune si pone in palese contrasto con i principi sopra ricordati relativi ad una razionale suddivisione del territorio in zone. Tant’è, e il Municipio lo ammette in sede di risposta, che lo scopo perseguito con la creazione della microzona al mapp. n° __________RFD non va ricercato nella sussistenza di particolari e stringenti motivi di carattere pianificatorio, bensì nella volontà di permettere alla ricorrente di adibire all’abitazione il suo edificio: “Il Municipio ha già più volte espresso il suo parere, condividendo che l’oggetto sia da qualificare quale edificio meritevole di conservazione 1a, sottratto quindi al vincolo SAC. Il principio generale della salvaguardia delle aree SAC, nel caso specifico conduce a vincoli manifestamente sproporzionati rispetto allo scopo della norma stessa, con un effetto penalizzante (divieto di trasformazione del rustico) difficilmente giustificabile nel caso concreto”. Non solo, ma l’attribuzione integrale del mapp. n° RFD alla zona agricola trova pure conferma nelle indicazioni del PD, che attribuisce tutto il vasto comparto posto a sud e ad ovest della zona residenziale “ ” alla zona SAC (“superfici di avvicendamento culturale”; scheda di coordinamento 3.1 e 10.1). Considerate queste indicazioni, l’operato governativo ossequia la legislazione cantonale sul territorio agricolo. L’art. 5 lett. a LTAgr. prevede infatti che i terreni di cui alla scheda di PD n° 3.1 devono essere inseriti in zona agricola.

5.1 Per quanto concerne infine l’esclusione dal vincolo SAC della microzona su cui sorge l’edificio della ricorrente va rilevato che non rientra certamente nelle competenze del Comune apportare delle modifiche al PD. Dal profilo delle competenze e della procedura va infatti ricordato che spetta alla Confederazione fissare, sotto forma di valori di massima, l'estensione totale minima delle SAC e la relativa ripartizione tra i Cantoni (art. 17 OPT). A questi incombe l'obbligo del rilevamento delle SAC e della designazione nei relativi piani direttori (art. 18 OPT). Dopo il riesame e l'armonizzazione dei rilevamenti cantonali, la Confederazione fissa in un piano settoriale (art. 13 LPT) l'estensione totale minima delle SAC e la relativa ripartizione tra i Cantoni (art. 19 OPT). I Cantoni devono dal canto loro garantire che la quota minima a loro attribuita sia assicurata costantemente e provvedere a che i Comuni assegnino le SAC alla zona agricola dei loro PR (art. 20 OPT). In ossequio all'art. 19 OPT il Consiglio Federale ha approvato in data 8 aprile 1992 il "Decreto concernente il piano settoriale per l'avvicendamento delle colture: estensione minima e ripartizione fra i Cantoni". Questo decreto ha fissato a 3'500 ettari la quota delle SAC per il Cantone Ticino, su di un totale di 438'560 ettari per l'insieme della Confederazione. Da parte sua il Consiglio di Stato ticinese ha designato le SAC ____________________e "gli altri terreni idonei all'utilizzazione agricola" nella scheda di coordinamento n° __________A partire dall’approvazione da parte del Gran Consiglio queste schede vincolano le autorità e le regioni (art. 22 LALPT).

5.2 La conseguenza è che i PR comunali devono inserire in zona agricola i terreni considerati dalle schede e rappresentazioni grafiche __________e __________Possono opporsi solo per importanti motivi d'ordine pianificatorio. Ad esempio se l'interesse del Comune ad una diversa destinazione del terreno prevale chiaramente su quello di mantenere la funzione agricola. In tal senso l'art. 5 lett. a LTagr, con l'aggiunta che, a norma dell'art. 7, la diminuzione di terreni agricoli può solo avvenire previa modifica degli strumenti pianificatori cantonali e presuppone una compensazione reale o, in caso d'impossibilità, pecuniaria del terreno sottratto all'agricoltura.

A giusto titolo quindi il Consiglio di Stato ha ritenuto opportuno reinserire la microzona al mapp. n° __________RFD in zona agricola SAC, emendando una carenza pianificatoria evidente e completando d’ufficio il piano, come all’allegato 6 della decisione impugnata: considerata l’ubicazione dell’edificio all’interno di un vasto comparto SAC, la scelta del Comune di creare un regime speciale rispetto a quello che disciplina la zona circostante appare infatti sprovvista di qualsiasi ragione pianificatoria. Peraltro anche il fatto che il comparto venga attraversato dalla strada che serve per accedere all’edificio dei ricorrenti, non può portare a diversa conclusione. Di conseguenza, dal momento che la modifica è risultata corretta e congruente, oltre che sensata in termini di economia procedurale, il ricorso deve essere respinto.

Le spese, le tasse di giudizio nonché le ripetibili seguono la soccombenza. Tuttavia, poiché il Comune è intervenuto non a difesa di interessi patrimoniali ma nell’esercizio delle sue funzioni pubbliche, va esente da spese e tassa di giudizio.

Per questi motivi,

visti gli articoli di legge applicabili alla fattispecie,

dichiara e pronuncia

1. Il ricorso è respinto.

2. La ricorrente è condannata al pagamento delle spese e delle tasse di giudizio nella misura di fr. 400.-- (quattrocento). Non si assegnano ripetibili.

3. Intimazione: - avv. __________ __________, ____________________;

• Municipio di __________;
• Consiglio di Stato, __________;
• Sezione pianificazione urbanistica, ___________.

Tribunale della pianificazione del territorio

Il presidente Il segretario

Ultimo aggiornamento: 02.07.2026

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