Der KI-Arbeitsbereich für Juristen
14 Tage kostenlos testen (10 Fragen/Tag während der Testphase)
90.1999.69•Planning approval for tunnel ventilation chimney upheld
90.1999.69Übriges Gericht30.07.2001Dismissed
Von Omnilex extrahiert
The Tribunal of Territorial Planning rejected appeals by two municipalities and several private owners against approval of the general plan for the tunnel, in particular the ventilation chimney at Campagna. It held that the first-stage environmental assessment was adequate, the predicted NO2 impacts remained within legal limits, and the chosen location was the best compromise among environmental, technical, and economic factors. The court also denied that the consultation process was defective, and it refused to order relocation of the access road, though alternative solutions could still be studied later at the definitive-project stage. The appellants were ordered to pay court costs according to the allocation stated in the dispositive.
Art. 9 LPAmb, art. 11, 12, 14 and 25a LPT, art. 11, 13, 19, 22 and 49 LStr, art. 5 and 6 OEIA; approval of a general road plan and ventilation shaft location; scope of first-stage environmental assessment in a two-phase road-project procedure. In a bifurcated planning procedure, the first-stage EIA must already provide a timely and sufficiently concrete assessment of the environmentally decisive issues, but need not anticipate technical details reserved to the definitive project. Where emissions remain below limit values, the authority may uphold a plan if the selected variant best reconciles environmental, technical and economic interests; mere proximity to a sensitive use does not, by itself, render the planning decision unlawful. Coordination under the planning legislation does not require ordering a municipal zoning amendment absent a concrete incompatibility. A participation complaint fails where the approved location was already reflected in the consultation documents.
AIUTO RICERCA
Anteprima di stampa
Numero d'incarto: 90.1999.69
Data decisione, Autorità: 30.07.2001, TPT
Incarto n. 90.1999.00038 90.1999.00058 90.1999.00059 90.1999.00060 90.1999.00065 90.1999.00066 90.1999.00069
90.1999.00066
Lugano 30 luglio 2001
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale della pianificazione del territorio
composto dai giudici:
Efrem Beretta, presidente, Lorenzo Anastasi, Raffaello Balerna
Il segretario
Fiorenzo Gianinazzi
statuendo sui ricorsi presentati da:
1.__________ di __________, __________, rappr. da: avv. __________ __________, __________ , 2. , __________ rappr. da st. leg. __________ - __________ , __________ 3. __________, __________ rappr. da avv. __________ , __________ 4. __________, __________ rappr. da avv. __________ , __________ 5. e __________ __________, __________ rappr. da avv. __________ , __________ 6. __________, __________ rappr. da avv. __________ , __________ 7. di __________, __________ rappr. dal __________
contro
l'approvazione del piano generale (PG) per la realizzazione della __________ __________ -__________
vista la risposta 20 settembre 1999 del Dipartimento del territorio,
letti ed esaminati gli atti,
esperiti i necessari accertamenti;
r i t e n u t o
in fatto
Premessa
a. Allo scopo di individuare i problemi di mobilità della regione del __________ e ristabilire "un equilibrio tra lo sviluppo insediativo del territorio e la disponibilità di adeguate infrastrutture di trasporto" (cfr. Obiettivi del Piano regionale dei trasporti, CIT, 1989), il 20 settembre 1988 tra 84 Comuni e lo Stato del Cantone Ticino è stata stipulata una convenzione per istituire la Commissione intercomunale dei trasporti del __________ (CIT), incaricata dell'allestimento di un Piano regionale dei trasporti del __________ (_________).
Il contenuto tecnico del Piano, elaborato sul principio della multimodalità e sull'integrazione dei sistemi di trasporto, è stato approvato dalla CIT il 10 dicembre 1993, dopo la messa in consultazione delle proposte in tre occasioni presso il Comuni, le Regioni del comprensorio, nonché presso enti e associazioni interessati e la popolazione in generale. Gli indirizzi principali del Piano possono essere così riassunti:
° nel settore della viabilità: riconferma della rete stradale e autostradale esistente e realizzazione, quali principali nuovi elementi, di un anello tangenziale al polo di __________ (detto "__________" per la sua forma aperta), di una circonvallazione di __________ e __________ con prolungamento fino a __________, della sistemazione dell'asse __________ - __________ __________ con una nuova dogana al __________ e costruzione di una galleria di attraversamento di __________ __________. In particolare l'anello tangenziale al polo avrebbe circoscritto l'agglomerato di __________ fra gli snodi autostradali di __________ sud e di __________ nord per poi passare con una galleria nella Valle del __________ e collegarsi tramite un'altra galleria alla strada che porta al valico doganale di __________;
° nel settore dei trasporti pubblici: rafforzamento del trasporto ferroviario (_________ e _________), sia per le lunghe distanze sia per gli spostamenti nel Cantone e nella regione, e riorganizzazione dei servizi, in collaborazione con le autolinee, nella regione __________ e nell'area urbana; scelta della stazione di __________ quale piattaforma di interscambio principale del servizio pubblico urbano, regionale e cantonale; potenziamento e modernizzazione dell'infrastruttura della _________ con creazione di una nuova stazione sotterranea a __________ e prolungamento del tracciato verso __________ e verso il __________ in __________; eventuale realizzazione di una seconda funicolare dalla città a __________ e pianificazione di altri collegamenti meccanizzati per raggiungere l'Ospedale e il centro studi di __________;
° per favorire l'intermodalità: realizzazione di una serie di nodi di interscambio alle stazioni ferroviarie delle _________ e della _________ e di cinque grossi posteggi posti in periferia attorno __________ collegati alla città da linee di trasporto pubblico.
Da notare che durante la sua elaborazione il _________ è stato sottoposto ad una verifica ambientale complessiva, riferita alla sua realizzazione completa (orizzonte temporale ca. 30 anni), che ha confermato l'effetto globalmente positivo sull'ambiente del Piano (Giustificazione ambientale del _________).
b. I contenuti del Piano sono stati ripresi nel PD cantonale: il Consiglio di Stato con decisione 31 maggio 1994 ha adottato la scheda di coordinamento n° 12.23 concernente il _________, accompagnata da cinque schede settoriali (1: Piano speciale per il Basso __________e; 2: Infrastrutture per i trasporti individuali su gomma; 3: Nodi intermodali, stazionamento e misure urbanistiche; 4: I trasporti pubblici; 5: Piani del traffico comunali). Secondo la scheda 12.23, i principi operativi del _________ sono:
° migliorare nella Regione le condizioni di mobilità e dell'assetto territoriale nel rispetto degli obiettivi generali del PD e dei contenuti del Piano di risanamento dell'aria;
° incrementare il riparto modale fra trasporto pubblico e trasporto privato a favore del trasporto pubblico;
° migliorare le condizioni di viabilità delle vie del centro dell'agglomerato urbano di __________ e delle arterie ad esso affluenti;
° consentire un'efficace mobilità sull'asse stradale principale del basso __________ e ai suoi accessi doganali;
° agevolare le condizioni di accessibilità verso e nelle regioni periferiche;
° porre le basi per un'ordinata ristrutturazione urbanistica;
° ridurre l'impatto ambientale del traffico privato in generale e nei Comuni dell'agglomerato urbano di __________ in particolare;
° garantire il coordinamento con il processo pianificatorio in corso per __________.
Da rilevare che, a seguito dell'avanzamento della pianificazione e della progettazione dei diversi oggetti, le schede hanno subito due aggiornamenti (19 dicembre 1997 e 25 novembre 1998).
c. Dopo il primo consolidamento pianificatorio del _________ nel PD e lo stanziamento di un credito di progettazione per le opere e gli interventi prioritari da parte del Gran Consiglio (21 giugno 1994), i lavori sono continuati sostanzialmente in due direzioni: nell'allestimento di studi relativi all'inserimento urbanistico del _________ nel contesto regionale e nella progettazione delle opere prioritarie.
Per quanto concerne gli studi di approfondimento urbanistico, con il Concetto di Organizzazione territoriale dell'Agglomerato __________ (COTAL), il cui Rapporto finale di prima fase è stato presentato nel febbraio 1996, è stato esaminato l'aspetto dell'organizzazione territoriale e della gestione dello sviluppo dell'agglomerato __________ con lo scopo di inserire il _________ in un disegno urbanistico regionale. Va sottolineato che con il COTAL, l'agglomerato urbano - inteso come l'area densamente insediata attorno a __________, comprendente anche le zone di sviluppo del __________ del __________, del __________ , dei __________ di __________ e del __________ __________ __________ - viene considerato per la prima volta nel suo insieme, oltre le divisioni comunali, e le funzioni specifiche delle singole parti di territorio sono messe in relazione tra loro per comporre il quadro di un'unica città, efficiente e dinamica, denominata " __________ ".
Nel luglio del 1998 è stato posto in consultazione il Piano dei trasporti dell'agglomerato del __________ (PTA), che va considerato come uno studio d'approfondimento del COTAL e contemporaneamente come un piano di applicazione del _____: esso persegue lo scopo di precisare le componenti del sistema dei trasporti per l'agglomerato di __________ con particolare attenzione agli aspetti urbanistici ed ambientali ed alle misure fiancheggiatrici e di moderazione del traffico. Lo studio comprende in sostanza una definizione approfondita del modello urbanistico di riferimento elaborato dal COTAL ("________________"); la definizione degli obiettivi ambientali e di trasporto segnatamente per quanto riguarda la viabilità, i posteggi, i trasporti pubblici, il traffico pedonale e ciclistico e gli indirizzi per il loro raggiungimento; l'individuazione delle aree e dei nodi problematici e delle priorità di intervento; ed infine gli indirizzi e le misure da attuare per il raggiungimento dei citati obiettivi.
d. Per completezza va aggiunto che all’inizio 2001 è stato pubblicato il secondo aggiornamento relativo al _________. In esso vengono integrate sia le modifiche d’ufficio che il Consiglio federale ha apportato alla scheda __________nell’ambito dell’approvazione del 20 dicembre 2000 (stato 97/98, relativo al primo aggiornamento), sia il “Modello di organizzazione territoriale dell’agglomerato del __________ ”, che costituisce uno studio d’approfondimento, elaborato sulla base del COTAL e del PTA. L’integrazione nel PD è avvenuta come segue:
° le componenti trasportistico-ambientali del “Modello di organizzazione territoriale dell’agglomerato del __________ ” sono state inserite nella scheda __________ del _________;
° le componenti urbanistiche del citato studio hanno invece portato all’adozione di una nuova scheda (__________.4).
Piano generale della Galleria __________ -__________
e. In base ai gradi di priorità stabiliti dal PD circa la realizzazione delle infrastrutture per i trasporti individuali su gomma (cfr. scheda settoriale ), la progettazione della __________ __________ - - intesa come uno dei principali segmenti del tracciato dell'"__________", che dovrà raccordare i più importanti nodi intermodali previsti dal progetto di mobilità allestito dal PTA in applicazione di quanto già delineato dal _________ - è stata avviata nel maggio del 1995 con la consegna degli incarti dei cinque gruppi interdisciplinari partecipanti al concorso indetto dal Cantone. L'allestimento del piano generale (PG) è avvenuto fra il luglio 1997 e il gennaio 1998. Il progetto proposto con il PG è suddiviso in tre comparti:
° il comparto __________ con la ristrutturazione dello svincolo di __________ nord assicura il raccordo alla __________,
° il comparto galleria comprende la galleria propriamente detta da portale a portale, le installazione tecniche ed elettromeccaniche di sicurezza, di ventilazione e di espulsione (camino di ventilazione) e di segnaletica,
° il comparto __________ con le opere di 1a fase ed i raccordi alla rete viaria locale, il posteggio d'interscambio e i collegamenti con il trasporto pubblico.
f. Nell'ambito dell'allestimento del PG è stata inoltre considerata la necessità di garantire il collegamento con la futura galleria "__________ -__________ ", che completerà la tangenziale "__________", e di non precludere le esigenze di un riordino urbanistico della fascia nord dell'agglomerato cittadino, oggetto di uno studio particolare intercomunale, denominato Piano d'indirizzo urbanistico per il comparto di __________ (PICT). Da notare che l'opportunità di conferire all'intero complesso dell'intermodale di __________ una particolare valenza formativa del quartiere era stata rilevata nel quadro delle considerazioni del PTA. La scheda n°__________del PD demanda quindi al PICT il compito di definire l'assetto viario definitivo del comparto di __________, con particolare riguardo al previsto asse di penetrazione all'agglomerato urbano e al posizionamento della struttura di __________; di formulare precise indicazioni circa l'attribuzione alle singole componenti territoriali delle destinazioni d'uso specifiche, con particolare riguardo alle zone di interesse pubblico e più in generale al disegno degli spazi aperti; ed infine di enunciare precisi indirizzi per una corretta composizione urbanistica, in particolare per quanto concerne la viabilità secondaria e il suo aggancio alla viabilità principale. La prima consultazione dei comuni in merito al PICT e alle due varianti da esso contemplate è avvenuta il 30 settembre 1998.
g. A sommi capi l'iter procedurale e progettuale seguito sino ad oggi dal PG Galleria __________ -__________ e sfociato con la presentazione dei ricorsi che qui ci occupano, può venir riassunto come segue:
° l'8 luglio 1997 l'UFAFP preavvisa favorevolmente il rapporto preliminare d'impatto ambientale e il capitolato d'oneri per gli esami di competenza federale (EIA n° __________);
° dal 23 gennaio al 23 febbraio 1998 gli atti (piani di progetto, relazione tecnica, indagine d'impatto ambientale preliminare e capitolato d'oneri, esame d'impatto ambientale di 1a fase, giustificazione ambientale del _________) vengono depositati per le osservazioni presso le cancellerie comunali;
° durante il mese di marzo e giugno 1998: valutazione delle osservazioni e prima ottimizzazione del progetto (progetto giugno 1998);
° il 19 giugno 1998 gli atti completi del PG (compreso l'EIA di 1a fase e la giustificazione ambientale del _________ aggiornata) vengono trasmessi all'USTRA e all'UFAFP, che li preavvisa favorevolmente il 9 ottobre 1998 (EIA n° __________ -__________);
° nel mese di ottobre 1998 il progetto viene ottimizzato per la seconda volta con riguardo al comparto __________;
° il 27 ottobre 1998 la CIT approva il progetto ottimizzato; gli atti vengono aggiornati con modifica della parte grafica e con l'allestimento dei rapporti aggiuntivi alla relazione tecnica ad all'EIA di 1a fase (in particolare: perizia __________);
° il 22 dicembre 1998 viene licenziato il Messaggio n° del Consiglio di Stato per l'approvazione del PG della __________ __________ - (__________) nell'ambito del _________;
° il 10 marzo 1999 il Gran Consiglio adotta il Decreto legislativo concernente l'approvazione del PG della __________ __________ -__________ e relativi raccordi alla rete viaria locale (__________) nell'ambito del _________;
° il PG della __________ __________ -__________ viene pubblicato dal ____________________ al __________ __________ 1999 con facoltà di ricorso al TPT; da notare che sebbene dal profilo procedurale solo le opere relative ai comparti "" e "" siano rette, su rinvio dell'art. 13 Lstr., dagli art.li 46 ss. LALPT, per completezza d'informazione anche le opere del comparto "__________", che sottostanno alla Legge federale sulle strade nazionali, sono state indicate nel PG.
h. Il progetto di __________ __________ -__________ è, come detto, definito da tre entità definite "comparti" strettamente connesse tra loro : il comparto "", il comparto "galleria", costituito dalla galleria vera e propria da portale a portale e dalle opere connesse (installazioni tecniche e di sicurezza, camino di ventilazione, ..) e il comparto "". La tratta di scavo in galleria misura circa 2,7 km e prevede un sistema di ventilazione di tipo longitudinale collegato ad un pozzo di ventilazione situato all'incirca a metà galleria, sul lato nord, di un'altezza complessiva di 135 metri, di cui 15 in elevato fuori del terreno e 120 in roccia. Il camino di ventilazione è ubicato a __________, in località "Campagna", in un punto prossimo al confine tra i tre comuni di __________, __________ e __________.
La galleria potrà assicurare, a pieno esercizio, un transito giornaliero medio di 25.600 veicoli al giorno, nelle due direzioni, con delle punte orarie massime di 2'800 veicoli l'ora.
Questa una breve descrizione tecnica del progetto; ulteriori elementi dello stesso verranno ripresi, per quanto necessario, nei considerandi di diritto.
i. Il progetto di PG della __________ __________ -__________ è stato depositato per l'inoltro di eventuali osservazioni una prima volta presso le cancellerie dei comuni interessati dal 23 gennaio al 23 febbraio 1998.
Le osservazioni presentate in quella sede dal Comune di __________ (il solo, fra i qui ricorrenti, ad aver presentato osservazioni) chiedevano in primo luogo una rinuncia al sistema di ventilazione di tipo verticale, a favore di una ventilazione longitudinale, con espulsione dei gas ai portali. Nel caso in cui venisse confermata la soluzione dell'espulsione tramite camino, il Municipio proponeva lo studio di alternative rispetto a quelle proposte (fra i quali l'ubicazione in loc. "Campagna"), nonché una completazione dell'EIA di prima fase.
l. Nella sua risposta alle osservazioni, il Dipartimento del Territorio (cfr. Messaggio n. __________del 22 dicembre 1998, pag. 27) ha indicato che, preso atto della richiesta del Comune di __________, è stato affidato un mandato peritale al gruppo di climatologia del Politecnico di __________ (prof. __________). I risultati di questa perizia hanno confermato che le immissioni supplementari causate dal camino di ventilazione sono molto contenute e non influenzano che minimamente i valori di fondo già presenti in zona; il limite fissato dall'OIAt non viene in ogni caso superato né nella media giornaliera (80 mg/mc) né in quella annuale (30 mg/mc).
Quanto all'ubicazione del camino, l’EIA di Ia fase e la successiva perizia hanno permesso di evidenziare che la soluzione "Campagna" non solo è fra le migliori per quanto attiene al tasso di emissioni inquinanti, ma anche quella che dal profilo tecnico presenta meno problemi ed è quindi economicamente più sostenibile.
m. Il piano generale è stato approvato con decreto legislativo del Gran Consiglio in data 10 marzo 1999 e pubblicato presso le cancellerie dei comuni interessati per un periodo di 30 giorni scadente il 25 giugno 1999.
n. Contro le indicazioni del PG il comune di __________o, il comune di __________ e 5 proprietari fondiari della zona sono tempestivamente insorti dinanzi al TPT, contestando l'ubicazione del camino di ventilazione in zona "Campagna".
Il comune di __________ sostiene che nonostante gli approfondimenti operati con la perizia "__________", l'ubicazione del camino sarebbe comunque in contrasto con la zona AP-EP del proprio PR destinata alla realizzazione del centro sportivo comunale, nonché con la zona residenziale (in parte già edificata) del vicino comune di __________. Lamenta inoltre una presunta incompletezza dell'EIA, sia per la mancanza di alcuni dati ritenuti essenziali per il giudizio (ad esempio le misurazioni giornaliere dell'inquinamento "di fondo"), sia per la disattenzione di importanti aspetti pianificatori. Da parte sua, il Comune di , sottolineando l'eccessiva vicinanza del camino di ventilazione con la sua zona edificabile, ne chiede lo spostamento nell'ubicazione di "", a suo avviso più adatta poiché più vicina all'asse centrale della galleria. Postula inoltre l'allestimento di uno studio che illustri i vantaggi derivanti da un'eventuale innalzamento della torre di espulsione dei gas nocivi. Con motivazioni sostanzialmente analoghe, i vari ricorrenti privati chiedono l'allentamento del camino dall'ubicazione di "Campagna", sia per motivi di inquinamento atmosferico sia per ragioni estetiche (visibilità dell'opera e conseguente deturpamento delle proprietà vicine). Il ricorrente __________ contesta inoltre la strada di accesso prevista per il camino, che taglierebbe in pratica in due la sua proprietà (f.n. __________e __________RFD __________).
o. Nelle osservazioni al ricorso il Cantone ha confutato le tesi ricorsuali, ribadendo la pertinenza dei dati scaturiti dall'EIA di prima fase, completati dalla perizia del prof. __________. Queste ricerche hanno permesso di dimostrare senza ombra di dubbio come l'ubicazione del camino di aerazione in zona "Campagna" non comporti effetti pregiudizievoli misurabili né sulla prevista area AP-EP di __________, né su quella residenziale di __________. Il livello delle immissioni supplementari nell'atmosfera causato dall'impianto risulta infatti trascurabile rispetto al carico inquinante già oggi presente e non supera i limiti di legge, né nella media annuale né in quella giornaliera. Con i dovuti accorgimenti, trascurabile sarebbe pure l'impatto estetico della nuova opera.
p. In data 19 ottobre 1999 e 14 dicembre 1999 si sono tenute le udienze in contraddittorio. Dopo lunga discussione e dopo aver effettuato un sopralluogo, le parti si sono riconfermate nelle rispettive allegazioni e domande.
c o n s i d e r a t o
in diritto
La competenza del TPT è data dai combinati disposti degli art. 13 LStr e 49 cpv. 1 LALPT.
Il primo dichiara applicabile ai piani generali delle strade (PG) la procedura prevista dalla LALPT per i piani di utilizzazione cantonali (PUC); il secondo dà ricorso al TPT contro la decisione del Gran Consiglio che approva il PUC, e quindi il PG.
Per il rimando dell’art. 13 LStr la legittimazione ricorsuale dei comuni insorgenti trova fondamento nell’art. 49 cpv. 3 lett. a LALPT, quella degli altri ricorrenti nella lett. b) del disposto.
Il ricorso, interposto nei termini di legge e quindi tempestivo, è ricevibile in ordine.
Giusta l’art. 49 cpv. 2 LALPT il ricorso al TPT è dato non solo contro la violazione del diritto, compreso l’eccesso e l’abuso del potere di apprezzamento e l’accertamento inesatto o incompleto di fatti rilevanti ma pure contro l’inadeguatezza del provvedimento pianificatorio.
Al TPT compete dunque, per il rimando dell’art. 13 LStr, pure il sindacato dell’opportunità.
Questo pieno potere di cognizione, che eccede la latitudine di giudizio competente di norma al giudice amministrativo, va esercitato con discrezione e misura. Il ritegno s’impone segnatamente dovendosi dirimere questioni con forte valenza tecnica o connotazione locale, dove le conoscenze degli specialisti, rispettivamente delle autorità del posto costituiscono spesso un insostituibile substrato.
Né va perso di vista che l’autorità decidente, in caso il legislativo cantonale, assume con la sua decisione una responsabilità politica che il tribunale non ha né può avere.
Se ora poniamo mente al peso che le questioni tecniche hanno nella presente vertenza ed alla pregnanza politica delle scelte pianificatorie fatte da Governo e Parlamento, il riserbo è d’obbligo.
I Piani generali, secondo l’art. 11 LStr, “concretano gli indirizzi della pianificazione cantonale dei trasporti.” Essi “indicano in particolare: il tracciato delle strade, con le opere principali, comprese quelle di protezione esterna, gli allacciamenti e, se del caso, gli accessi ai fondi; le linee di arretramento o di allineamento delle costruzioni; le attrezzature d’importanza cantonale o regionale destinate al traffico veicolare, quali posteggi, aree di servizio, centro di manutenzione e di polizia, posti doganali e centri per il traffico pesante.”
I Progetti definitivi, giusta l’art. 19 LStr, “precisano i particolari tecnici dell’opera, quali l’ assetto, lo sviluppo planimetrico e altimetrico, gli impianti accessori e la protezione esterna; essi indicano inoltre le linee di arretramento o di allineamento.”
Mentre a norma dell’art. 13 LStr i PG seguono la procedura prevista per i piani di utilizzazione cantonali (PUC), l’art. 22 LStr, dispone che “per la procedura di approvazione dei progetti definitivi e di espropriazione è applicabile la legge di espropriazione.”
Con l’avvertenza, fondamentale, che “non sono ammesse opposizioni su oggetti già decisi con l’ approvazione dei piani generali, e in particolare sul principio dell’espropriazione” (art. 22 cpv. 2 LStr).
Il Tribunale di espropriazione decide in via definitiva le domande intese ad ottenere modifiche dei progetti definitivi ed approva gli stessi, al più tardi contestualmente alla decisione di immissione in possesso (art. 22 cpv. 3 LStr).
Risulta da questa ripartizione funzionale e procedurale il ruolo chiaramente preponderante del PG nella definizione dell’opera e nella decisione di realizzarla.
Nella seconda fase possono essere oggetto di contestazione, da dirimersi dal Tribunale espropriativo solo modifiche del progetto definitivo e non se ciò comporti modifiche del PG.
Poiché dunque la pubblica utilità, il principio dell’espropriazione, sono stabiliti con il PG e non possono essere sindacati nella procedura successiva (progetto definitivo), è di importanza fondamentale che tutti gli accertamenti decisivi, determinanti per la valutazione dell’opera, della sua giustificazione, della sua compatibilità con le esigenze ambientali siano assunti in questa prima fase.
Si pone in questo contesto il tema dell’esame dell’impatto ambientale.
(cfr. ca. l'ammissibilità di procedure successive di autorizzazione, “nachlaufende Bewilligungsverfahren”: DTF 22.12.1998, in re Métrailler consid. 8 d/aa; 124 II 146 consid. 2c/aa, 293 consid. 19b p. 335; 121 II 378 consid. 6b).
4.1 Base legale
“Prima di decidere della pianificazione, costruzione o trasformazione di impianti che possono gravare notevolmente l’ambiente, l’autorità ne esamina il più presto possibile la compatibilità con le esigenze ecologiche; il Consiglio federale designa questi impianti.” Così, testualmente, l’art. 9 LPAmb.
Il Consiglio federale ha dato seguito al mandato emanando l’Ordinanza concernente l’esame dell’impatto sull’ambiente (OEIA), il cui articolo primo statuisce che i progetti per gli impianti figuranti nell’allegato dell’ordinanza sono sottoposti all’esame dell’impatto sull’ambiente di cui al citato art. 9 LPAmb.
Sotto il capitolo 1, Trasporti, il N. 11.2 assoggetta all’esame le strade principali, costruite con il contributo della Confederazione; il N. 11.3 le altre strade a grande traffico e altre strade principali.
In concreto la Galleria appartiene alla prima categoria (contributi della Confederazione) e adempie peraltro anche i requisiti della seconda (strada a grande traffico).
E’ dunque astretta all’obbligo dell’EIA.
4.2 Procedura
Secondo l’art. 5 OEIA l’esame d’impatto ambientale è condotto dall’autorità che, nel quadro della procedura d’autorizzazione, approvazione o concessione, decide circa il progetto. E’ la cosiddetta autorità decisionale.
La procedura decisiva, nel cui quadro va svolto l’esame, è determinata dall’allegato dell’OEIA. Per gli impianti di cui ai N. 11.2 e 11.3 è designata dal diritto cantonale.
Il requisito minimo, giusta l’art. 5 cpv. 3 OEIA, è che la procedura “permetta un esame tempestivo e circostanziato”. Con l’avvertenza che se per determinati impianti i Cantoni prevedono un piano particolareggiato che consenta un simile esame (piano regolatore di dettaglio), “la relativa procedura pianificatoria vale quale procedura decisiva” (art. 5 cpv. 3 ultima frase OEIA).
Se poi l’allegato o il diritto cantonale prevedono un esame ripartito in diverse fasi procedurali (esame plurifase), l’art. 6 OEIA prescrive che lo si protragga “fintanto che l’impatto sull’ambiente non sia accertato nella misura necessaria per la decisione corrispondente.”
Nel Canton Ticino la prassi ha adottato questa soluzione, nell’attesa che la procedura decisiva sia definita nel Regolamento della legge di applicazione della LPAmb, tuttora inesistente.
L’EIA è effettuato in due fasi: la prima in relazione al PG, la seconda al progetto definitivo. Il TF ha convalidato tale procedimento nella sentenza 19 agosto 1998 WWF e LLCC c. GC e Comuni di __________, __________, __________, confermata nella sentenza 13 gennaio 1999 in re __________ c. gli stessi resistenti.
Non potrebbe essere diversamente: in un regime che articola in due fasi la procedura di approvazione delle strade e assegna un ruolo principale e determinante alla prima riservando alla seconda la precisazione dei dettagli tecnici, la procedura decisiva non può essere ravvisata in nessuna singolarmente delle due, tanto meno nella seconda; a prescindere se e in quale delle due si concretizzi un piano particolareggiato ai sensi dell’art. 5 cpv. 3 OEIA.
Procedura decisionale è quella complessiva, strutturata in PG e progetto definitivo.
Arduo, certamente, in una procedura plurifase è stabilire il grado di densità accertativa da raggiungersi nei singoli stadi e segnatamente il grado di approfondimento esigibile dall’EIA di prima fase. In quale misura occorre dare esauriente risposta già in sede di PG ai quesiti riguardanti la tutela dell’ambiente; fino a che punto la verifica può essere rimandata alla seconda fase?
In proposito giova considerare che il PG, equiparabile nelle grandi linee ad un piano regolatore (per la precisione a un piano d’utilizzazione cantonale), può raggiungere già a quello stadio un considerevole grado di dettaglio.
Per giunta, con la sua adozione la pubblica utilità dell’opera è riconosciuta e non può più essere rimessa in discussione col progetto definitivo. Né in questa procedura possono ancora discutersi i punti decisi dal PG.
Questo carattere pregiudiziale, che gli va riconosciuto (cessato l’interregno della norma transitoria dell’art. 56 a LStr sulla cui base le cennate sentenze del TF avevano definito più che altro fattuale questa pregiudizialità), esige un accertamento circostanziato degli elementi propri a giudicare la conformità ecologica dell’opera in progettazione, e in genere a valutarne la fattibilità.
Se l’accertamento di questioni vitali viene riportato alla successiva fase il rischio è che si scopra solo allora un’incompatibilità ambientale sfuggita al precedente EIA e che non vi si possa rimediare in quella sede, non essendovi ammesse modifiche rilevanti del PG.
Il progetto definitivo, che, pur conforme al PG, non rispetti le esigenze ecologiche non potrà essere approvato e non potrà neppure essere modificato, qualora ciò comporti una modifica del PG, se non previa variante del PG stesso. Questa dovrà seguire la relativa procedura di adozione. D’altra parte non può essere sottaciuto che l’esigenza di verificare compiutamente la compatibilità ambientale del PG si urta con la necessità di non rallentare oltre misura la procedura, appesantendo il piano con dettagli che è compito di un progetto definitivo precisare e che solo in quell’ambito possono essere conosciuti e valutati.
L’esperienza insegna che diversi di questi punti non possono essere definiti già allo stadio del PG; certe misure costruttive od operative (disposizioni di cantiere, misure fiancheggiatrici, ecc.) atte a ridurre l’impatto ambientale possono essere messe a fuoco e adottate solo in quest’ultima fase.
Non si può dilazionare l’esame principale fino a quel momento: oltre che circostanziato l’esame dev’essere tempestivo (art. 5 OEIA).
(v. in tema DTF 124 II 293 consid. 24b pag. 343).
Esponiamo qui più in dettaglio le censure e domande ricorsuali, alle quali abbiamo sinteticamente accennato in narrativa.
5.1 Comune di __________:
5.1.1 violazione della LPT
Il PG in contestazione ha optato per l’ubicazione in località Campagna del camino di aerazione della galleria senza considerare le conseguenze di natura pianificatoria di questa scelta. Infatti il camino verrebbe a porsi a soli 100 m dalla zona AP - EP, destinata dal PR di __________ alla creazione del Centro sportivo comunale e ai posteggi della TSI e disterebbe soli 120 m circa da una zona residenziale, già edificata, del Comune di __________. La collocazione nel punto prescelto sarebbe incompatibile con gli scopi e principi fondamentali della pianificazione e violerebbe la LPT.
5.1.2 violazione della LPAmb
La perizia _________ considera unicamente i valori del biossido d’azoto (NO2) e non degli altri componenti nocivi quali VOC e polveri fini (PM10). Già per questo motivo è incompleta.
Inoltre né dal RIA né dalla perizia __________ risulta il carico inquinante totale (carico di fondo più immissioni aggiuntive dovute al camino) che si avrà nei giorni più critici in prossimità del camino stesso. Se infatti si conosce con qualche approssimazione il carico di fondo medio su base annuale (25 μg/mc di NO2) non ne sono invece noti i valori limite sulle 24 ore.
Per giunta, i valori aggiuntivi sono “riferiti a medie giornaliere che considerano anche le ore notturne e diurne senza traffico. Il risultato della perizia non fornisce peraltro (sic) alcun dato significativo in merito all’effettivo tasso d’inquinamento al quale i ragazzi che frequenteranno il centro sportivo saranno sottoposti, in particolare durante le ore di traffico di punta e in condizioni climatiche sfavorevoli.”
A giudizio del ricorrente le immissioni aggiuntive calcolate in media sulle 24 ore sono rilevanti: aggiunte al carico di fondo esse “raggiungeranno con ogni probabilità valori tali da compromettere la salute delle persone impegnate nelle attività del centro sportivo o residenti nei pressi del camino.” Tanto più che “le attività stesse si svolgeranno soprattutto durante le ore serali (17.00 - 20.00), in concomitanza con le punte di traffico maggiori e, di conseguenza, le peggiori condizioni d’inquinamento.”
La scelta dell’ubicazione del camino in località Campagna si fonderebbe quindi su un EIA incompleto e pertanto “non rispetta i presupposti della LPAmb”. Di conseguenza il PG dovrebbe essere rinviato al Dipartimento per il completamento dell’EIA.
Inoltre la scelta sarebbe stata determinata in larga misura da considerazioni d’ordine economico, segnatamente dalle differenze di costo tra le diverse ubicazioni esaminate.
Il ricorrente contesta la pertinenza di questa valutazione e si adopera a dimostrare che tra le cinque soluzioni analizzate dal perito doveva essere scelta, perché più favorevole sotto l’aspetto pianificatorio, ecologico e finalmente dei costi, l’ubicazione in località __________.
Il non averne tenuto conto e aver scelto un’ubicazione suscettibile con ogni probabilità di pregiudicare la salute delle persone non sarebbe conforme a una corretta ponderazione degli interessi in gioco e viola la LPAmb oltre che la LPT.
Ciò premesso, il ricorrente chiede:
in via principale, che il Decreto legislativo (DL) 10.3.1999 concernente l’approvazione del contestato PG venga annullato e il PG rinviato al Dipartimento del territorio affinché allestisca nuovi piani che prevedano la realizzazione del camino in località __________ ”
In via subordinata, che il DL venga annullato e il PG rinviato al Dipartimento del territorio con le seguenti istruzioni:
. di procedere a un riesame e a una nuova decisione sull’ubicazione del camino, che si fondi su dati completi, consideri tutti i criteri oggettivi relativi alle immissioni e tenga in debito conto gli scopi, i principi e gli obblighi pianificatori previsti dalla LPT;
. di inserire esplicitamente nel PG la necessità di spostare la
zona AP - EP destinata al Centro sportivo di __________ in luogo più discosto dal camino e di confermare esplicitamente l’impegno del Cantone di rimborsare al Comune tutti i costi e le spese che quest’ultimo dovrà sopportare a qualsiasi titolo a seguito di tale spostamento.
. di prevedere esplicitamente nel PG l’innalzamento del camino
a 20 m di altezza e il mantenimento a regimi elevati dell’espulsione dell’aria al fine di favorire al massimo la dispersione delle emissioni nell’aria.
. di prevedere esplicitamente nel PG, e più precisamente nella
scheda delle misure fiancheggiatrici per la moderazione del traffico M 2.4, la riorganizzazione del comparto di accesso alle infrastrutture della __________, al relativo parcheggio, al futuro centro sportivo e al camino di ventilazione, attraverso la formazione di una o più rotonde sulla strada cantonale che collega __________ a __________. Costi tutti, e a qualsiasi titolo, a carico del Cantone.
Nell’ipotesi in cui l’ubicazione del camino in località Campagna fosse confermata, sono riformulate, in via ancor più subordinata, le richieste fatte in via subordinata, esclusa la pretesa di spostare il camino.
Con protesta di spese e ripetibili.
5.2 ricorso __________, __________, __________, __________
Questi ricorrenti sono proprietari di abitazioni nel comune di __________, site in un raggio tra 200 m () e 170 m () dal previsto camino.
Queste in sintesi le contestazioni:
. insufficiente accertamento delle immissioni, limitato ai soli NOx;
. violazione del principio dell’art. 3 cpv. 3 lett. b) LPT: ci si è “più
preoccupati di allontanare il camino di aerazione da incerti futuri insediamenti sportivi e dall’attività agricola di allevamento di cavalli svolta in località __________, piuttosto che dalla zona edificabile ed edificata di __________ ”;
. non si è considerato, nel confronto dei costi delle diverse
ubicazioni del camino, che “la posizione __________ è raggiungibile attraverso la strada esistente ed è più vicina all’asse della galleria”;
. la posizione del camino prevista dal PG è stata modificata
rispetto a quella risultante dal deposito degli atti, impedendo ai ricorrenti di prendere posizione in merito, in violazione del diritto di essere sentito e della partecipazione al processo pianificatorio;
. trasgredito è, principalmente, il principio di prevenzione: ai valori limite delle immissioni OIAt viene attribuito il significato di “indici” verso i quali si può tendere senza la minima preoccupazione e non di “apici” che non possono essere superati. “Cinque sesti di questo valore limite sono già raggiunti per fattori esterni che dimostrano una situazione precaria indipendentemente dagli sfoghi della galleria. Aggravare questa situazione già precaria costituisce un pericoloso avvicinamento al limite massimo, soglia oltre la quale le conseguenze sono inaccettabili in virtù di una precisa disposizione legale.”
I ricorrenti chiedono che il camino sia spostato in località __________ (diversamente dal comune di __________ che postula l’ubicazione in località __________).
5.3 ricorso comune di __________
Il comune di __________ chiede che il camino venga realizzato il più vicino all’asse della galleria e propone a questo scopo la località __________.
Chiede pure che l’altezza del camino venga aumentata così da ottenere una migliore dispersione dei fumi.
5.4 ricorso
Il ricorrente non contesta la Galleria e nemmeno il posizionamento del camino. Fa unicamente valere che al suo terreno sta per essere riunito il fondo contiguo, così da formare un’unica proprietà, destinata all’allevamento di cavalli. Ora, la strada di accesso al camino prevista passa a confine tra i due fondi e taglierebbe in due la proprietà.
Chiede quindi che la strada venga spostata.
In sede di sopralluogo il rappresentante del Dipartimento dichiara che non vi sono impedimenti maggiori per la sostituzione dell’accesso.
Se si eccettua la questione della strada di accesso al camino, le censure hanno tutte attinenza con la protezione dell’aria.
Il RIA di 1a fase tratta questo aspetto al capitolo “clima ed igiene dell’aria”. Lo studio è stato completato e affinato dalla perizia 22 settembre 1998 del prof. __________.
Il procedimento tipo in questa materia è, in sintesi, il seguente:
I. Rilevazione delle immissioni effettivamente presenti nella
zona di indagine
II. Determinazione delle emissioni
modello) 2. calcolo delle emissioni applicando a questi dati i
coefficienti prescritti dall’ UFAFT
III. Immissioni
base a modelli che a) simulano i campi tridimensionali dei venti e altri
parametri meteorologici b) simulano la dispersione degli inquinanti nei diversi
punti rilevanti (maglia di ricettori)
IV. Controllo dei risultati confrontandoli con quelli misurati in
situ. Si calibra all’occorrenza il modello che servirà per la previsione delle immissioni future (cfr. Hertig, Etudes d’Impact sur l’Environnement, 1999)
Il RIA di 1a fase e la perizia __________, allestita a suo complemento, hanno seguito essenzialmente questo schema.
I. Immissioni presenti
Il NO2 è stato rilevato nelle stazioni fisse di __________, __________ e __________ (pure a __________) e attraverso una rete di campionatori passivi (23 punti di misura esistenti più 21 punti supplementari, specifici per il progetto). E’ stato inoltre possibile risalire attraverso ulteriori 28 campionatori alla qualità dell’aria in zone ancora scoperte.
I VOC sono stati rilevati in 3 punti: ad ambedue i portali e a __________, in prossimità del camino di ventilazione.
La campagna di misurazione si è svolta dal 9 luglio 1966 a fine gennaio 1998.
PM10: per questi inquinanti esiste solo un punto di rilevazione a Lugano i cui risultati non possono essere utilizzati per la modellizzazione.
II. Emissioni:
Per il calcolo delle immissioni si è dapprima pronosticato il volume e la struttura del traffico (ipotizzando il 6% di mezzi pesanti), quindi sulla base di coefficienti di conversione ufficialmente riconosciuti (rapporto BUWAL 255) si è determinata l’emissione annua (8640 kg. di NOx) e, partendo da questa, quella oraria media. Per le singole ore della giornata l’emissione è calcolata in funzione del corrispettivo traffico stradale, distinguendo tra giorni feriali e festivi, con il correttivo delle variazioni mensili.
Il calcolo del traffico e quindi del relativo inquinamento è stato fatto in funzione di quattro scenari:
. SO stato attuale;
. RO stato nel 2010 senza galleria
. R1 stato nel 2010 con galleria senza misure fiancheggiatrici
. O stato nel 2010 con galleria e misure fiancheggiatrici.
III. Simulazione immissioni
Quindi, attraverso sofisticati modelli che simulano le condizioni meteorologiche locali (campi tridimensionali dei venti, temperatura e umidità dell’aria) e, partendo da quei dati, la diffusione degli inquinanti nell’aria (loro trasporto, trasformazione e deposito), si è stabilito quale sarà l’immissione nei diversi punti rilevanti (griglia di ricettori e 7 ricettori speciali destinati alle zone residenziali).
L’EIA ha effettuato questi calcoli relativamente alle immissioni di NO2 e di polveri fini (PM 10).
Su richiesta del comune di Comano i calcoli, e per cominciare la plausibilità dei dati meteorologici di base, sono stati successivamente verificati, con tecniche e strumenti più affinati, dalla perizia __________.
Questa si è concentrata sulle immissioni supplementari di NO2, in media annua, nelle diverse ipotesi di ubicazione del camino, rispettivamente di ventilazione ai portali, prendendo posizione sulle diverse soluzioni.
IV. Diffusione
I calcoli della diffusione dei gas sono stati compiuti per il periodo di 12 mesi dal 1. novembre al 31 ottobre 1997 per il quale erano disponibili i risultati dell’EIA.
Le immissioni aggiuntive massime sono state determinate singolarmente per ogni ricettore.
Per il computo è stato assunto l’intervallo dalle ore 00 fino alle 23 (non pacchetti di 24 ore continuative).
La perizia ha calcolato non solo le immissioni medie annue, come già l’EIA, ma pure, e per ogni ricettore, la media sulle 24 ore.
Mentre però l’EIA ha valutato il carico totale (galleria più strade di superficie), la perizia si è limitata alle immissioni supplementari dovute al camino; e solo alle immissioni del NO2 e non anche dei VOC e delle polveri fini, come invece l’EIA.
Ricordato che la media sulle 24 ore del NO2 può superare gli 80 μg/mc una volta sola all’anno (Allegato 7 OIAt), la perizia rappresenta graficamente i massimi valori medi pronosticati per ogni ricettore, avvertendo che questi massimi non si verificano tutti allo stesso tempo, presso tutti i ricettori, e non formano quindi il quadro del giorno più critico dell’anno, ma l’assemblaggio dei peggiori giorni per ognuno dei ricettori. In chiave diacronica, dunque, e non sincronica. Ne risulta finalmente una prognosi più pessimista che lascia un certo margine rispetto alla presumibile realtà.
I modelli sono stati calibrati tenuto conto delle immissioni effettive, rilevate in 3 stazioni (di cui una a __________, in corrispondenza del camino) e attraverso una fitta rete di campionatori passivi, dal 9 luglio 1966 a fine gennaio 1998.
Ciò premesso passiamo all’esame delle censure ricorsuali.
7.1 Accertamenti carenti
7.1.1 Limitazione ai valori NOx
Va qui risposto alla critica di incompletezza degli accertamenti mossa dal ricorrente al PG.
Contestata è segnatamente la limitazione della perizia ai soli valori di NOx.
La censura è inconsistente. La limitazione trova giustificazione nel fatto che gli ossidi d’azoto oltre ad essere prodotti in misura largamente predominante dal traffico stradale sono anche tra i più nocivi. Si veda in proposito Hertig, op. cit. pag. 198 : « Les études précédentes ont toutes montré que, pour les projets routiers, les polluants émis les plus préoccupants au niveau de la qualité de l’air sont les oxydes d’azote. Si les concentrations de NO2 respectent les valeurs limites d’immissions de l’OPair, il en va de même pour les autres polluants émis par le trafic routier. Aussi les prévisions d’immissions atmosphériques pour les projets routiers se limitent habituellement aux oxydes d’azote.»
Dal canto suo il DT ricorda che nell’EIA sono stati calcolati pure i VOC e le PM10. Visto però che scopo principale della perizia era di verificare i risultati dell’EIA e che “i meccanismi fisici alla base della dispersione dell’inquinamento nell’atmosfera non dipendono dal tipo di gas”, bastava adottare una sola sostanza di riferimento. La scelta del NO2 si giustifica per l’elevata quantità di ossidi di azoto (NOx) emessi dai tubi di scappamento dei veicoli a motore (v. Luftschdestoff-Emissionen des Strassenverkehrs 1950-2010, UFAFP n 255 ).”
Va tenuto conto, sottolinea il DT, che gli elementi da affinare sono stati scelti in base all’esperienza scientifica, in accordo con la SPAA e con l’approvazione dell’UFAFP.
7.1.2 Media giornaliera delle immissioni
I ricorrenti criticano inoltre che si sia assunto quale termini di misurazione dell’inquinamento la media giornaliera delle immissioni. Queste non rendono conto dei picchi massimi che possono verificarsi in concomitanza con le punte massime del traffico; non considera segnatamente le fluttuazioni importanti tra traffico notturno e diurno.
In effetti, nell’EIA come nella perizia, i calcoli dell’inquinamento sono unicamente correlati al traffico giornaliero medio (TGM). I risultati delle simulazioni, riporta il RIA, “si riferiscono alla stima della media annuale delle immissioni: eventi episodici come il traffico durante l’ora di punta serale si prestano unicamente a valutazioni qualitative relative all’andamento delle immissioni durante l’arco della giornata.”
Un controllo così puntuale delle immissioni di NO2 non è previsto dall’OAIt che si limita a definire all’Allegato 7 il valore limite d’immissione, fissandolo in 30 μg/mc per il valore medio annuo (media aritmetica), in 100 μc/mc per il 95% dei valori medi su ½ h di un anno e in 80 μg/mc il valore medio su 24 h, stabilendo che può essere superato una sola volta all’anno.
E’ peraltro inesatto, osserva il DT, affermare che il traffico sia stato considerato costante durante tutte le ore del giorno. Tanto il modello impiegato per l’EIA, quanto quello per la perizia _________ tengono conto sia delle variazioni orarie reali, impostate secondo i conteggi esistenti e considerando i giorni della settimana (feriali e festivi), sia delle variazioni stagionali e mensili. Lo ricorda il RIA, precisando che “le simulazioni relative al solo camino sono state effettuate con un “fichier” con ore meteo. Esso è molto più voluminoso dei precedenti in quanto descrive ogni singola ora compresa nel periodo studiato corrispondente ad 1 anno completo, dal mese di agosto 1996 al mese di luglio 1997. In questo caso è stato possibile costruire un andamento quotidiano e mensile delle emissioni corrispondente all’andamento del traffico previsto e quindi più aderente alla realtà. I risultati riguardanti quest’area saranno inoltre oggetto di uno studio specifico da parte del Politecnico federale di __________: essa verrà allestita dal professor dottor __________. __________.”
Questi conferma che: „Die stündliche Emission wurde mit den Stundenfaktoren des Verkehrsaufkommens skaliert (vgl. Fig. 14). Dabei wurde unterschieden zwischen Werktags-, Samstags-und Sonntagsverkehr. Diese Tagesgänge wurden überdies noch mit dem Monatsfaktor multipliziert (vgl. Figur 15).“
Va aggiunto infine, come rileva il perito esaminando la plausibilità delle emissioni medie giornaliere (calcolate partendo dalle emissioni annue di autovetture, veicoli semileggeri e veicoli pesanti nell’assunto che la percentuale di questi ultimi sia costante lungo tutte le 24 ore e per tutta la settimana), che è nelle ore notturne (con quote d’inversione più basse) che si hanno le immissioni più elevate (v. perizia, “Plausibilität des Tagesganges”, pag. 42 in alto). Nel calcolo delle dispersioni e immissioni ciò può portate a sopravalutare le emissioni.
7.1.3 Mancata determinazione dell’inquinamento di fondo giornaliero
Più delicata è la carenza di dati relativi all’inquinamento di fondo giornaliero e alle sue punte massime, pure censurata dai ricorrenti. Il perito dott. __________ osserva in proposito: „Allerdings wäre für die Analyse der Übertretenhäufigkeit der 80 µg. NO2/m2 Grenzwert nicht nur der Jahresmittelwert der Hintergrundkonzentration erforderlich, sondern ebenso die Tagesmittelwerte, da Episode mit hohen Zusatzimmissionen mit höheren Hintergrundkonzentrationen korreliert sein werden. In der vorliegenden Studie können desshalb nur die höchsten auftretenden 24-Stunden-Mittel der Zusatzimmissionen ermittelt werden“ (perizia, pag. 58).
Preso atto, tuttavia, che la concentrazione di base nel comprensorio d’indagine, sito al margine dell’abitato cittadino, raggiunge nel periodo della simulazione 25 µg/m3 su base annua, il perito ritiene che le immissioni aggiuntive, calcolate nel periodo di simulazione di 12 mesi per i 7 ricettori speciali assegnati alle zone residenziali, siano di poco momento non solo in media annuale, ma anche per la media giornaliera più elevata.
Il valore massimo di quest’ultima raggiunge solo 8,5 µg/m3 di NO2 (in località ) di fronte al limite legale di complessivi 80 µg/m3. Il perito giudica alquanto basso quel valore tenuto conto che l’immissione aggiuntiva media annua per la stessa località è di 1.34 µg/m3. Nelle altre ubicazioni del camino i valori sono ancora più bassi (6 µg/m3 per Campagna), mentre già il secondo valore più elevato (4 µg/m3, sempre per l’ubicazione “Campagna”) è sensibilmente più ridotto. Per tutte le posizioni del camino si ottiene un carico aggiuntivo superiore a 3 µg/m3 durante al massimo 18 giorni all’anno (, __________) e soli 7 a Campagna. Questi valori bassi sono da attribuire, a mente del perito, all’alto “Plume rise” (pennacchio dei gas espulsi), dovuto all’elevata ventilazione di 40 m3 /s.
Secondo il perito: “considerato che il carico di fondo di NO2 in zona __________ - __________ raggiunge oggi al massimo 25 μg/m3, si può affermare che l’esercizio del camino di ventilazione non potrà contribuire in modo determinante al superamento del limite OIAt di 80 μg NO2/m3 (Perizia, Riassunto, pag. II, trad. it.).”
Non v’è motivo per mettere in forse la plausibilità della conclusione dell’autorevole specialista.
La censura che la decisione impugnata si basi su accertamenti insufficienti non ha fondamento e va respinta.
7.2 Censure sostanziali (ubicazione del camino)
7.2.1 Posizioni previste
Scartata l’ipotesi dell’evacuazione dei gas di scarico dai portali della galleria (ventilazione orizzontale), il progetto di PG aveva optato per la ventilazione verticale, prevedendo un pozzo di ventilazione (camino) circa a metà galleria, con uscita a __________, in località Campagna.
A seguito delle opposizioni del comune è stata ordinata la perizia __________ che ha valutato le immissioni supplementari di NO2 per cinque ubicazioni del camino (ventilazione verticale), nonché per il caso di espulsione dell’aria viziata ai portali (ventilazione longitudinale). Questa soluzione, che risulta largamente più inquinante all’indagine peritale, non è, rettamente, più stata postulata in sede di ricorso.
Quanto alle cinque ubicazioni del camino, prima ancora che dal perito __________ sono state analizzate e valutate sotto il profilo tecnico-costruttivo e dei costi, nell’ambito dell’EIA, dall’ing. __________ __________ nello studio dell’agosto ’98, che troviamo allegato alla perizia __________ come Allegato A.1.
L’ubicazione deve rispettare i seguenti criteri:
. la centrale di ventilazione deve trovarsi in vicinanza del
baricentro aerodinamico della galleria;
. il camino deve situarsi in una posizione che consente una
dispersione adeguata delle emissioni;
. per contenere i costi di costruzione ed esercizio il pozzo deve
trovarsi al massimo a 100 m dalla centrale di ventilazione.
Ciò premesso sono state messe a raffronto le seguenti 5 posizioni:
è l'ubicazione prescelta dal PG, già indicata nella prima pubblicazione del gennaio 1998 ad opera del "Gruppo di mobilità 2010". E' situata in terreno aperto, vicino al bosco (50 m in direzione sud). Per le sue caratteristiche (vicinanza al baricentro e all'asse della galleria, facile accessibilità dalla cantonale __________ -__________, buona ventilazione, ideale inclinazione del pozzo) è considerata la variante di riferimento per gli aspetti di costruzione, funzionamento e costo.
è collocata sull'altro lato dell'asse della galleria rispetto alla variante "Campagna", quasi specularmente. Come questa presenta indubbi vantaggi tecnico-costruttivi e di esercizio legati alla vicinanza all'asse e al baricentro della galleria. Fattore negativo è invece l'ubicazione nel bosco, che richiede l'innalzamento del camino fino a 25 metri (contro i 15 della variante Campagna). E’ la variante postulata dai proprietari di terreni vicini al camino nel comune di __________ e da questo comune.
si trova ad un'altitudine di 452 metri s.l.m., su una piccola collina antistante la "__________", in territorio di __________. Benché in buona parte ricoperta da bosco è relativamente ben esposta ai venti. Ciò non toglie che il camino deve avere pure qui un’altezza superiore rispetto alla variante Campagna. Inconveniente maggiore la distanza molto elevata dal baricentro (oltre 300 m), mentre la distanza dall’asse della galleria è meno di 100 .
E' questa la variante caldeggiata dal comune di __________.
situata poco più a sud di "__________", in territorio di __________, si trova quasi al centro di un'ampia radura. La posizione è alquanto discosta dalle aree abitate di __________, __________ e __________, ma lo è anche dal baricentro della galleria (375 metri). Dal profilo meteorologico, inoltre, l'area è schermata dai venti provenienti dalle direzioni sud ed est, dominanti in certi periodi dell'anno, il che nuoce ad una buona dispersione delle emissioni.
è l'ubicazione più lontana dal centro e dall'asse della galleria (675 metri).
Posta sul culmine, ben esposta ai venti, è molto interessante per la diluizione delle emissioni. Tuttavia il problematico inserimento paesaggistico per la vicinanza dell’oratorio __________ __________, la presenza in loco del bacino dell’acqua potabile AIL e la notevolissima distanza dall’asse della galleria rendono improponibile questa ubicazione.
7.2.2 Immissioni di NO2 nelle singole posizioni (EIA - perizia __________).
I. medie annuali
I dati delle medie annuali sono riportati a pag. 50 del referto peritale. Le emissioni aggiuntive causate dal camino di ventilazione nell'area prospiciente vanno da un minimo di 1,08 μg/mc per la località "" ad un massimo di 1,34 μg/mc per l'ubicazione "". Intermedio il valore di 1,15 per la soluzione “Campagna”.
Si tratta oggettivamente di tassi molto contenuti, che generano tra le varie ubicazioni delle differenze scarsamente percettibili, dell'ordine di qualche punto decimale di μg/mc. Se aggiungiamo queste cifre all’attuale tasso annuo di inquinamento di fondo, stimato prudenzialmente in 25 μg/mc (ma che in alcune località quali __________ __________ è anche minore), si ottengono dei valori oscillanti tra un "minimo" di 26,08 μ /mc per la variante "" ed un "massimo" di 26,34 μg /mc per la località di "". In termini percentuali, la differenza tra la località che presenta i valori più bassi e quella che presenta i valori più alti non raggiunge l’1%.
Questi valori sono peraltro conformi ai limiti di legge, e presentano anzi un confortevole margine, dato che l'OIAt fissa un limite massimo in media annua di 30 μg/mc (cfr. OIAt Allegato 7).
Vi è infine da considerare che, secondo le stime contenute nello studio di giustificazione ambientale del _________, le emissioni totali di NOx sono destinate, per tutto il distretto, a scendere dalle attuali 1.636 t/anno (dato del 1995) a circa 963 t nel 2010, con una riduzione del 41%, corrispondente a una riduzione del carico di fondo, quantificato nell'EIA in circa il 33%.
I dati sopra riportati si riferiscono all'inquinamento causato dal camino nelle sue immediate vicinanze: con l'aumentare della distanza, questi valori, già modesti, decrescono rapidamente.
Le planimetrie contenute alle pagine 51-56 della perizia __________ sono a questo proposito istruttive. Per la variante "Campagna", l'aumento delle concentrazioni di NO2 supera 1 μg/mc solo in una ristretta area attorno al camino (per un raggio approssimativo di 50 metri); la prevista area del centro sportivo di Comano presenta invece un valore medio aggiuntivo tra lo 0,5 e lo 0,75 μg/mc; lo stesso valore è riscontrabile nella zona residenziale di __________, situata più vicina al camino, in direzione nord-ovest.
Anche in questo caso l'aggravio delle immissioni provocate dal camino, calcolate sul tasso di inquinamento già oggi esistente (25 ug/mc), raggiunge valori assai modesti, oscillanti tra il 2 e il 3% (a seconda se si assume un'immissione supplementare di 0,5 μg/mc o di 0,75 μg/mc).
II. medie giornaliere
Abbiamo sopra riportato le immissioni aggiuntive di NO2 previste dal perito, che ne sottolinea la scarsa importanza. Le planimetrie inserite nella perizia mostrano la distribuzione geografica dei valori medi massimi sulle 24 ore, pronosticati sull’arco di 12 mesi per ognuno dei 7 ricettori assegnati alle zone residenziali, e ciò per le 5 ubicazioni del camino.
Per la soluzione “Campagna”, qui contestata, risulta chiaramente (v. figura 23) come, per la predominanza di venti dal quadrante nordorientale, le aree di maggior inquinamento aggiuntivo si situino in direzione sud/sud-ovest rispetto al camino, in zone boscose. L'area AP/EP destinata al centro sportivo di __________, e così pure la zona residenziale di __________ più prossima al camino, presentano valori massimi giornalieri tra i 2 e 3 μg/mc. Sono valori modesti che, con un inquinamento di fondo su base annuale di 0,25 μg/mc e quello aggiuntivo, pure annuale, al disotto di 0,28 μg/mc (v. Tab. 20), consentono, malgrado l’assenza di dati sui valori giornalieri del carico di fondo, di ritenere che le immissioni giornaliere complessive (di fondo e aggiuntive, sommate) si manterranno esse pure, non diversamente dalle immissioni su base annua, in termini contenuti, non eccedenti i valori limite legali; tenuto conto che per le immissioni giornaliere medie detto limite, superabile, è vero, una sola volta in un anno, è di 80 μg/mc e quindi circa 2 volte e mezzo superiore a quello della media annua (cfr. Allegato 7 OIAt).
In proposito il DT riferisce che da misurazioni effettuate nel corso di anni in altre stazioni di rilevamento cantonali è stato possibile constatare come, generalmente, quando il limite per la media annua è rispettato lo siano anche i limiti relativi al 95 percentile dei valori semiorari di un anno e quelli della media sulle 24 ore.
Si noti che quel che vale per la posizione Campagna vale, con minime differenze, per le altre, come risulta dalle tabelle e dalle planimetria contenute nella perizia __________.
La variazione delle immissioni aggiuntive tra le diverse soluzioni considerate sono minime. Tra la variante Campagna, per esempio, e quella proposta in sua sostituzione dal comune di __________ in località __________ si ha, nella zona AP-EP, una differenza di circa 0.4 μg/m3 per la media annua e di ca. 1.5 μg/m3 per quella giornaliera.
Con l’avvertenza, precisa il perito nelle conclusioni (perizia, pag. 71), che i valori indicati sono unicamente validi a condizione che la velocità di espulsione dei fumi non scenda mai al disotto di 8.15 m/s (corrispondente ad un volume minimo di 40 m3/s) e che l’espulsione avvenga tramite uno solo dei due canali del camino.
7.3 Principio della prevenzione
Si pone in questo contesto il tema della prevenzione, il cui principio è sollevato implicitamente dai ricorrenti privati nel negare che basti rispettare i valori limite delle immissioni.
Il principio vuole che, indipendentemente dall’inquinamento esistente, le emissioni siano limitate attraverso misure applicate alla fonte, nella misura massima consentita dal progresso tecnico, dalle condizioni d’esercizio e dalle possibilità economiche. E’ questo il primo dei due stadi in cui si articola la prevenzione (art. 11 cpv. 2 e 3 LPAmb).
Il secondo entra in azione nei casi in cui, tenuto conto dell’inquinamento esistente, sia certo o probabile che si producano immissioni dannose o moleste. Nei casi cioè in cui ci si deve o può attendere il superamento dei valori limite delle immissioni stabiliti dall’OIAt.
Se così è, le limitazioni delle emissioni devono essere inasprite, a prescindere dalla sostenibilità o meno, sul piano economico, del provvedimento; purché sia comunque ossequiato il principio della proporzionalità.
Il posizionamento del camino può rientrare tra queste misure e precisamente tra quelle previste dall’art. 12 cpv. lett. b LPAmb (prescrizioni di costruzione e attrezzature).
Bisogna dunque esaminare se il suo spostamento nelle zone proposte dai ricorrenti può essere imposto ai fini della prevenzione.
Poiché, visto quanto precede, non è certo né probabile che, tenuto conto del carico inquinante esistente, le emissioni si traducano in immissioni dannose o moleste, è subito escluso che si debba passare al secondo stadio.
Occorre dunque stabilire, nell’ambito del primo, se la misura è fattibile sul piano tecnico e sopportabile su quello economico; se tra costo e benefici ambientali intercorre un rapporto ragionevole, nel rispetto della proporzionalità.
L’ing. __________ ha confrontato le diverse varianti in quest’ottica.
8.1 Aspetto tecnico
Abbiamo elencato i criteri cui deve soddisfare la scelta dell’ubicazione per garantire un adeguato funzionamento dell’impianto di evacuazione dell’aria viziata dalla galleria.
Primo tra questi è l’esigenza che la centrale di ventilazione intermedia si trovi nel baricentro aerodinamico della galleria, pena scompensi al sistema di ventilazione.
L’ing. __________ ritiene inopportuno e sconsigliabile lo spostamento della centrale.
Per diminuire altrimenti la lunghezza del pozzo di ventilazione nelle diverse varianti non rimane che spostare il baricentro o l’asse della galleria. Ciò imporrebbe di allungare quest’ultima di alcune centinaia di metri. Lo spostamento del baricentro non avrebbe tuttavia alcun risultato apprezzabile, avverte lo specialista. L’allungamento della galleria non sposta infatti il baricentro lungo l’asse della stessa ma perpendicolarmente ad esso e di conseguenza la distanza dalle possibili ubicazioni dei pozzi non cambia sensibilmente. Inoltre a una maggior lunghezza della galleria corrisponde un aumento delle emissioni (3.45 kg NOx/m). E infine già solo il prolungamento di 150 m della galleria causerebbe un aumento dei costi di costruzione di circa 5 mio. di franchi, di molto superiore ai possibili risparmi sui costi di costruzione del pozzo.
Per questi motivi, precisa il perito, si è rinunciato a spostare l’asse della galleria per accorciare le lunghezze delle varianti dei pozzi di ventilazione.
8.2 Costi
Ciò premesso, lo specialista ha valutato i costi per raccordare la centrale intermedia alle diverse ubicazioni del camino, valutando per ognuna di esse l’opzione con cunicolo di collegamento alla base del pozzo (pozzo verticale) o con pozzo inclinato.
Mentre quest’ultima soluzione, migliore dal punto di vista della gestione, è facilmente attuabile nella variante Campagna e __________, nelle altre tre è notevolmente più costosa, a causa dell’angolo assai più ristretto tra l’asse della galleria e il camino di ventilazione.
Presi come punto di riferimento i costi supplementari della variante Campagna, una tabella indica in milioni di franchi i maggiori costi per opere civili, ventilazione e elettromeccanica delle altre tre varianti (__________esclusa, per la sua equivalenza con la soluzione Campagna) ed espone in MWh/a il maggior consumo annuo di energia elettrica. Il tutto, distintamente, per ambedue le alternative: con pozzo inclinato o verticale.
Dal profilo costi/consumo energetico, le due varianti di "Campagna" e di "__________" risultano indubbiamente le migliori. La loro ubicazione è prossima al baricentro della galleria (150 e 75 ml, rispettivamente) e permette la costruzione di un pozzo inclinato con un angolo relativamente elevato (39 e 57 gradi).
A favore della variante "Campagna" giocano tuttavia le più favorevoli condizioni morfologiche e di copertura vegetale, che consentono di contenere l’altezza del camino rispetto a __________ (zona boschiva).
Decisamente negativo è invece il confronto con le altre 3 località. Infatti, __________, __________, e __________ __________ sono distanti dal baricentro della galleria e necessitano lo scavo di lunghi cunicoli, con pendenze piuttosto basse che rendono più difficile l'espulsione ascensionale dell'aria viziata.
Nell'ipotesi di cunicolo di collegamento con pozzo verticale, la variante __________ comporta un aumento di 5,0 milioni di franchi per opere civili e di 0,5 mio. per il potenziamento della ventilazione e elettromeccanica, oltre ad un maggior consumo di energia elettrica pari a 32 MWh/anno. Se si procedesse alla costruzione di un pozzo inclinato, i maggiori costi per opere civili assommerebbero a 6,5 milioni, a 0,7 milioni quelli per la ventilazione e l'elettromeccanica, mentre il maggior consumo energetico si ridurrebbe a 14 MWh/anno.
Cifre simili vengono stimate anche per la località di "__________": il pozzo inclinato verrebbe a costare 5,6 milioni in più per opere civili e 0,6 milioni in più per quelle di elettromeccanica e ventilazione; il pozzo inclinato 7,1 milioni in più per opere civili e 0,7 milioni per elettromeccanica e ventilazione. Il maggior consumo di energia elettrica assomma a 37,0 MWh/anno per la prima ipotesi e 16,0 MWh/anno per la seconda.
Cifre quasi raddoppiate presenta invece la variante __________. __________, la più distante dall'asse della galleria: qui i costi di costruzione di un cunicolo orizzontale con pozzo verticale lievitano ad oltre 12 milioni (opere civili, di ventilazione e di elettromeccanica), e di ca. 15 milioni per il pozzo inclinato. Il maggior consumo energetico rispetto alla variante "Campagna" ammonta a 75,0 MWh/anno con pozzo verticale e 43,0 MWh con pozzo inclinato.
8.3 Rapporto costi - benefici
Queste cifre vanno messe a confronto con le risultanze dell'esame di impatto ambientale e della perizia _________ che hanno rilevato esigue differenze dell’inquinamento atmosferico tra le ubicazioni esaminate.
Ingenti, per contro, i maggiori costi di costruzione, manutenzione e gestione delle tre ubicazioni di __________, __________ e __________ __________ rispetto alla variante base di Campagna. Difficile dire per un’opera di questa importanza, il cui promotore è l’ente pubblico e non un imprenditore privato, se tali costi siano economicamente sostenibili ai sensi dell’art. 11 cpv. 2 LPAmb nell’interpretazione prevalente che ne danno giurisprudenza e dottrina. Manca la possibilità di riferisi, in un simile caso, al classico parametro di un’impresa standard, economicamente sana, dotata di impianti moderni e gestita con competenza, per rapporto alla quale giudicare se la limitazione delle emissioni è sostenibile, tenuto conto della liquidità finanziaria occorrente e dell’irrinunciabile esigenza dell’azienda di conseguire un utile d’esercizio (cfr. Schrade/Loretan, Commentario alla LPAmb, art. 11 nr. 33).
Sopperisce tuttavia a questa carenza la considerazione che nel concetto di sopportabilità economica è implicito il riferimento al principio della proporzionalità, di cui può essere interpretato come emanazione, e precisamente della proporzionalità in senso stretto, per cui il sacrificio richiesto dev’essere ragionevolmente esigibile (zumutbar) (cfr. Schrade/Loretan, op. cit., ad art. 11 n. 35).
Ciò presuppone un rapporto equilibrato tra l’onere imposto e il risultato atteso.
Questo principio dev’essere rispettato anche nei casi in cui la sostenibilità economica può essere ammessa. La formulazione dell’art. 11 cpv. 2 LPAmb è troppo indeterminata perché lo si possa escludere. In presenza di una crassa sproporzione tra il costo della limitazione delle emissioni (anche se tecnicamente fattibile e addirittura se economicamente possibile) e la sua utilità sul piano ambientale, la proporzionalità dev’essere negata (v. op. cit. ad art. 11, nr. 35).
Così, evidentemente, nel caso presente, ciò che rende improponibile lo spostamento del camino in una delle suddette posizioni.
Rimane la variante di "__________", separata da uno scarso centinaio di metri dall’ubicazione “Campagna”, che presenta come questa un angolo fra l’asse della galleria ed il camino di ventilazione tale da permettere facilmente l’esecuzione delle due opzioni (ventilazione verticale risp. longitudinale).
Per questa ubicazione la perizia __________ (pag. 72) ha però evidenziato una maggior difficoltà di dispersione ed un accresciuto rischio di ricaduta al suolo di sostanze inquinanti, dovuta in parte alla maggior vicinanza dall'inversione principale ed in parte alla posizione sottovento rispetto alla collina di __________ __________. Gli esperti hanno indicato già nella fase preliminare di studio la necessità, qualora si fosse optato per questa località, di erigere un camino sensibilmente più alto di quello previsto in altre località e di potenziare il sistema di ventilazione. La contropartita è un consumo energetico più elevato, e quindi un carico ambientale complessivo più sfavorevole (seppur di poco) rispetto ad altre ubicazioni, senza contare il costo supplementare, a parità di risultato, di un camino più alto e di una ventilazione potenziata.
Tutto ciò considerato, alla domanda ricorsuale di spostare il camino in questa località può essere risposto in una col prof. __________: “Le differenti distribuzioni delle immissioni in prossimità della fonte per le differenti alternative di ubicazione non influenzano la quantità di emissioni del tunnel. Siccome il limite dell’OIAt non viene superato in nessuna variante (per una concentrazione di fondo massima di 25 μg/mc NO2/m3) si consiglia di costruire il camino nell’ubicazione in cui richieda il minor consumo di energia per la ventilazione della galleria (ubicazione Campagna), onde limitare il carico ambientale complessivo.” (perizia, pag. 72).
Per queste considerazioni, l’ubicazione in località Campagna, lungi dall'essere una scelta affrettata e fondata esclusivamente su motivi di risparmio come sostenuto dai ricorrenti, è quella che meglio concilia gli aspetti ambientali, tecnici ed economici in gioco.
Il principio della prevenzione risulta pienamente rispettato.
Non è accertabile nessuna violazione della LPAmb.
Quanto alla pretesa disattenzione dei principi della LPT rinviamo al punto seguente.
I ricorrenti contestano la scelta della variante Campagna fatta dal PG. Abbiamo riportato in narrativa gli argomenti che avversano questa soluzione.
In sintesi: la vicinanza del camino con la zona AP-EP, destinata dal comune di __________ a centro sportivo per attività all’aperto di ragazzi ed adolescenti, rispettivamente con una zona abitata in quel di __________a, è ritenuta comportare un carico inquinante incompatibile con tale destinazione, e non rispettare quindi i principi fondamentali della pianificazione del territorio, oltre a violare la LPAmb.
I ricorrenti chiedono quindi lo spostamento del camino. In caso contrario il comune di __________ pretende venga spostato il campo sportivo, con intera assunzione da parte del cantone dei relativi costi (diretti e indiretti).
9.1 Spostamento del camino
In linea di principio, la LPAmb non vieta, in materia di protezione dell’aria, l’inserimento di nuove fonti inquinanti in comprensori già colpiti da inquinamento. Essa non contiene disposizioni come, in materia di rumore, l’art. 22 LPAmb o il corrispettivo art. 7 OIF.
La LPAmb non è una legge di divieti ma di provvedimenti.
Quanto ai valori limite delle immissioni per l’inquinamento atmosferico, non sono stabiliti in funzione del tipo di zona e dell’utilizzazione lì consentita ma, principalmente, così da evitare che le immissioni inferiori a tali valori mettano in pericolo l’uomo o molestino considerevolmente la popolazione (art. 14 LPAmb). In altri termini: la legge non prevede gradi di sensibilità all’inquinamento atmosferico, differenziati per tipologia di zona, come per il rumore.
Se, dunque, come in concreto, nelle zone abitate prossime al camino i valori limite sono rispettati è escluso, per definizione, che si metta in pericolo, rispettivamente che si esponga a considerevole molestia gli abitanti. Lo stesso vale per gli utenti del previsto centro sportivo.
Al PG non può di conseguenza essere rimproverato di non aver tenuto adeguatamente conto dei postulati ambientali nella ponderazione degli interessi.
Né, peraltro, il risultato della ponderazione cambia se agli inconvenienti di natura ambientale si aggiunge, per taluni ricorrenti, l’incombere, a poca distanza dal loro giardino, di una torre in cemento di ca. 15 m di altezza.
Né l’interesse del comune a evitare che un’infrastruttura progettata per attività sportive giovanili all’aria aperta venga a trovarsi vicino ad una fonte che, ancorché nei limiti della LPAmb, emette sostanze inquinanti, né l’interesse degli abitanti a tenersi lontano questa presenza incombente e inquinante può, nelle circostanze di specie, prevalere sull’interesse pubblico a realizzare un’opera di grande importanza e utilità come la galleria __________ -__________, di cui il camino è un elemento integrante irrinunciabile, e la cui ubicazione non può per le ragioni tecniche, di esercizio, di costi e di consumo energetico sopra illustrate essere prevista altrove, più discosta dalle abitazioni e dal previsto centro sportivo.
9.2 Spostamento del centro sportivo
Considerato che il camino non può essere spostato, occorre esaminare la domanda, posta in via subordinata dal comune di __________, che si sposti in sua vece il centro sportivo, il cui esercizio non sarebbe compatibile con l’inquinamento emesso dal camino.
La pretesa non può trovare accoglimento.
Per prima cosa va considerato che il provvedimento invocato (spostamento del campo sportivo e relativa modifica del PR) non rientra nelle misure volte a limitare le emissioni, elencate in modo esaustivo dall’art. 12 cpv. 1 LPAmb. Non costituisce una prescrizione “di costruzione e attrezzatura” e neppure “di traffico o d’esercizio” ai sensi della lett. b) e c) del disposto, come ad esempio la limitazione dei posteggi (misura nello stesso tempo pianificatoria e a valenza ambientale). Il provvedimento non può, dunque, essere imposto nel quadro della prevenzione di primo stadio (art. 11 cpv. 2 LPAmb).
Non vi sono, d’altra parte, i presupposti dell’art. 11 cpv. 3 LPAmb, rispettivamente dell’art. 19 OIAt (misure contro le immissioni eccessive del traffico), per esigere un inasprimento delle limitazioni attraverso l’adozione di un piano dei provvedimenti ai sensi degli art. 44a LPAmb e 31 ss OIAt (secondo stadio della prevenzione).
Le immissioni rimangono infatti nei limiti dell’ordinanza e non possono pertanto essere tacciate di eccessive.
Quand’anche, però, i limiti dovessero essere superati, la modifica del PR costituirebbe un provvedimento non contemplato né dalle surricordate prescrizioni dell’art. 12 LPAmb né dell’art. 32 OIAt. Non è in particolare sussumibile nei “provvedimenti per ridurre ed eliminare le emissioni eccessive” di cui al cpv. 1 lett. c) dell’art. 32 OIAt; non rientra cioè, secondo la definizione che ne dà, per le infrastrutture per i trasporti, il cpv. 2 lett. b), nei “provvedimenti riguardanti la costruzione, l’esercizio, la gestione o la limitazione del traffico.”
Non rimane quindi che attenersi alle disposizioni della LPAmb, le quali, tuttavia, non si oppongono, abbiamo visto, al mantenimento del camino nella posizione prevista dal PG e men che meno impongono lo spostamento del campo sportivo.
Questo per quanto concerne l’applicazione della LPAmb.
Rimane da esaminare se, nel porre il camino di aerazione della galleria, fattore indiscutibilmente inquinante, a ridosso di un comparto destinato dal PR a campo sportivo, il PG abbia disatteso le esigenze fondamentali della pianificazione del territorio.
Il fatto che, nel caso concreto, non siano imponibili misure pianificatorie in applicazione della LPAmb non significa ancora che non possano imporsi in forza della LPT.
Il PG, nel cui ambito è stata decisa l’ubicazione del camino, è un provvedimento pianificatorio e come tale deve tener conto di tutti gli aspetti rilevanti per una corretta ponderazione. Tra questi vanno tenuti in debita considerazione gli aspetti ambientali. Lo impone da una parte la legislazione sulla pianificazione del territorio (art. 1 e 3 LPT), dall’altra le disposizioni specifiche della LPAmb e relative ordinanze.
Tra gli scopi e obiettivi di natura ambientale della LPT e quelli della LPAmb può esserci sovrapposizione, anche se gli strumenti per conseguire il risultato sono diversi, diversa l’angolazione dell’approccio.
Il problema che ci si può porre è se per conseguire lo scopo non basti applicare le disposizioni della LPAmb, in quanto legge speciale in materia. Se cioè basti rispettare le sue prescrizioni per osservare nello stesso tempo i precetti, enunciati in modo assai più generale e indeterminato, dalla legislazione pianificatoria territoriale.
In linea di massima, la risposta è positiva. La legislazione sulla protezione dell’ambiente ambientale concreta in specifici termini normativi i postulati ambientali della LPT. Ciò non esclude tuttavia che possano esserci esigenze miste, pianificatorie e ambientali, in cui l’elemento pianificatorio non sia interamente coperto da quello ambientale.
Prendiamo l’esempio del camino: se esso provoca immissioni contenute nei limiti legali in una zona destinata a campo sportivo per ragazzi e adolescenti, la soluzione può essere accettabile sotto il punto di vista ambientale ma non necessariamente sotto quello pianificatorio.
Il PR che prevede l’infrastruttura vicino al camino può non essere contrario alla LPAmb ma non rispettare la LPT, in quanto, pur limitate nella misura massima possibile e non eccedenti i limiti legali, le immissioni in quella zona sono pur sempre inquinanti e porvi un campo sportivo per ragazzi e adolescenti potrebbe essere pianificatoriamente inadeguato.
Se così fosse, il PG non potrebbe adottare quell’ubicazione del camino senza preoccuparsi delle conseguenze sulla pianificazione comunale. Il principio del coordinamento dell’attività amministrativa, enunciato in materia di pianificazione del territorio dall’art. 25a LPT, vuole che le decisioni prese ai diversi livelli non contengano contraddizioni e che all’occorrenza siano messe in concordanza.
Se davvero il centro sportivo non può più essere realizzato nella zona AP-EP prevista a tale scopo dal PR, il PR dovrebbe essere adattato alla nuova situazione.
Ma, va subito detto, l’ipotesi, formulabile in chiave astratta, non trova supporto nella concretezza dei fatti.
La rinuncia a installare il centro nella zona prevista potrebbe tutt’al più prospettarsi per considerazioni di opportunità ma, visto la modesta entità delle immissioni, non appare imprescindibile.
Il PG non aveva motivo di prevedere, quale misura accompagnatoria, d’ispirazione ambientale, ma fondata sulla LPT anziché sulla LPAmb, l’obbligo del comune di modificare il suo PR.
Il comune può, non deve spostare il centro sportivo in luogo più adatto.
Quanto a sapere se e in quale misura lo spostamento sia in relazione con la posizione del camino e comporti l’obbligo per il cantone di sobbarcarsene i costi è questione che non si pone in questo contesto.
D’altra parte il progetto definitivo potrà chiarire meglio alcuni punti propri a influire sulle immissioni, quali l’altezza definitiva del camino e la velocità di espulsione dei fumi.
Si conoscerà, allora, con più precisione l’inquinamento dovuto al camino e sarà più facile valutare l’opportunità di insediare altrove l’infrastruttura sportiva.
La domanda del comune non può per questi motivi essere accolta.
Il Dipartimento si è ad ogni modo dichiarato disposto “ad affrontare questa importante problematica locale nelle giuste sedi istituzionali. Successivamente si potranno definire gli aspetti relativi alle conseguenze finanziarie.”
11.1 Altezza del camino
La perizia __________ (v. planimetrie a pag. 68-69) e il supplemento del 17.11.1998 dimostrano che più aumenta l'altezza del camino più diminuisce la concentrazione di sostanze inquinanti in prossimità (Quellnähe) del camino stesso.
Per l’ubicazione Campagna l’aumento dell’altezza da 15 a 20 m può ridurre il carico massimo (media annuale) del 17%. Negli insediamenti vicini le immissioni non diminuiscono però in maniera significativa. La media annuale diluirebbe del 3.1% nel ricettore di __________, di 3.4% in quello di __________ e del 3.7% in quello di __________.
(cfr. planimetrie alle pag. 68-69, in cui è simulata un'altezza del camino in località "Campagna" di 5 e, rispettivamente, 15 metri e la tabella del supplemento in cui l’altezza è portata a 20 m).
Nella risposta al ricorso il Cantone si è mostrato possibilista in merito ad un innalzamento del camino dai 15 metri previsti nel PG a 20 metri. Ha comunque giustamente osservato che si tratta di una questione eminentemente tecnica, che necessita ulteriori valutazioni di natura tecnica e finanziaria (costi/benefici), valutazioni che possono senz'altro essere demandate in sede di progettazione definitiva, allorquando saranno disponibili anche i dati dell'EIA di II fase.
Pur mantenendo l’altezza prevista di 15 m le immissioni previste non si pongono in contrasto con le prescrizioni della LPamb e in particolare dell’OIAt.
11.2 Velocità di espulsione dal camino
Come specificato dal perito a pag. 71, tutti i calcoli delle immissioni eseguiti hanno assunto per base una velocità minima di 8,15 m/s, corrispondente ad un flusso volumetrico di espulsione di 40 mc/s. L'impianto è comunque dimensionato in modo tale da poter far capo a qualsiasi situazione di traffico in galleria, anche la più intensa; la velocità di espulsione può infatti essere aumentata sino a 15 m/s, raddoppiando in pratica il flusso di espulsione. Vale qui il medesimo discorso sviluppato per l'altezza del camino: la regolazione della velocità di espulsione è una questione squisitamente tecnica, che prescinde dalla natura e dagli obbiettivi di un PG, ma che può semmai essere trattata in sede di progettazione definitiva.
Quel che importa è che mantenendo la velocità di espulsione prevista dal PG le immissioni si mantengono in limiti accettabili.
11.3 Riorganizzazione del comparto viario __________ -__________ / centro __________
Quale ultima misura, il comune di __________ postula una riorganizzazione del comparto di accesso alle infrastrutture della __________, al relativo parcheggio, al futuro centro sportivo di __________ e al camino di ventilazione, attraverso la realizzazione di una o più rotonde sulla strada cantonale che da __________ sale verso __________. Questa riorganizzazione, nell'ottica dell'insorgente, dovrebbe figurare nel PG e non solo nelle schede di PD relative alla misure fiancheggiatrici del _________.
La problematica è stata valutata anche dal Cantone, che già con lo studio del PTA (Piano dei Trasporti dell'Agglomerato) aveva indicato la necessità di declassare in strada secondaria la strada che attraversa la parte bassa di __________.
Sull'opportunità di inserire nel presente Piano Generale, ed in particolare nelle apposite schede M2.1 e M2.4, le citate misure fiancheggiatrici va anzitutto osservato che il comparto di accesso alle strutture __________ e al previsto centro sportivo non hanno un nesso sufficiente con la galleria __________ -__________; nemmeno la prossima ubicazione del camino di ventilazione è un argomento decisivo, dal momento che il traffico generato da questa struttura sarà trascurabile, limitato a saltuari interventi di manutenzione e controllo delle strutture.
In sede di risposta al ricorso, il Cantone ha comunque garantito la necessaria collaborazione con il Comune per la coordinazione della pianificazione e progettazione degli accessi stradali alle strutture __________ e al centro sportivo, nonché la realizzazione di elementi di moderazione del traffico.
Va infine osservato che la realizzazione stessa della galleria __________ -__________ porterà senz'altro dei benefici alla zona ,dal momento che parte del traffico parassitario che oggi utilizza la cantonale __________ -__________ quale asse di collegamento tra la piana del __________ e __________ potrà essere dirottato in galleria.
I ricorrenti privati si dolgono che dopo il deposito preliminare degli atti la posizione del camino sia stata modificata, impedendo loro di pronunciarsi su questa nuova versione e di prendere così parte al processo pianificatorio, in violazione del diritto di essere sentiti e di partecipazione.
Il patrocinatore dei ricorrenti riferisce che è solo da giugno 1999 che ha potuto “verificare concretamente la situazione reale”.
Ricordiamo che il progetto di PG è stato depositato dal 23 gennaio al 23 febbraio 1998 presso le cancellerie dei comuni interessati, suscitando le osservazioni, ventuno in tutto, di associazioni, municipi e privati.
Contrariamente all’assunto dei ricorrenti il camino era già previsto nel deposito atti nella posizione confermata dal PG pubblicato tra maggio e giugno del 1999.
E’ quanto risulta dal confronto tra gli atti depositati nel ’98 e quelli pubblicati nel ’99.
Lo si rileva pure dall’appendice alla perizia __________, A.1 UVP-Kapitel “Ubicazione del camino”, datata agosto 1998.
Vi si riferisce che “l’ubicazione del camino inizialmente individuata è stata ulteriormente affinata e valutata, tenendo in considerazione le osservazioni scaturite dalla consultazione ristretta presso i comuni, avvenuta nel 1997. Si è provveduto in particolare ad allontanare il camino dalle zone più sensibili, come ad esempio la prevista zona sportiva di __________, cercando di limitare la sua visibilità dalla strada e dagli edifici circostanti.” E’ questa nuova ubicazione che risulta dagli atti depositati nel 1998 e che ritroviamo immutata nella pubblicazione del 1999, dopo che, “in seguito alla prima pubblicazione del progetto (gennaio 1998) e su particolare richiesta del Comune di __________, sono state verificate altre possibili soluzioni per l’espulsione dell’aria di galleria.” Sono le varianti esaminate e valutate dal prof. _________ che ha confermato quella prevista già nel 1998 in località Campagna, nel comune di __________.
L’affermazione dei ricorrenti che non hanno potuto difendere adeguatamente i loro interessi è priva di fondamento.
Il Dipartimento ha tentato, ma finora senza esito, di trovare soluzioni alternative che risparmiassero la proprietà __________, definitivamente composta dalla riunione dei due fondi, dall’attraversamento della strada.
Va subito detto che la strada in questione serve unicamente da accesso al camino e non comporta inconvenienti di tale importanza da imporne necessariamente lo spostamento.
Ciò non toglie che nell’ambito del progetto definitivo si possa completare la ricerca di soluzioni alternative che non spostino semplicemente il problema a carico di altri proprietari.
Le tasse di giudizio di 3.500.- fr. sono da ripartirsi nel modo seguente.
Il comune di __________, intervenuto nell’esercizio delle sue funzioni a tutela della destinazione pianificatoria di pubblico interesse dei terreni di sua proprietà, va esente da tasse di giudizio e così pure, per analoghi motivi, il comune di __________.
__________ verserà fr. 500.- mentre la rimanenza di fr. 2.000.- è dovuta, in via solidale, da __________ __________, __________ __________, __________ e __________ __________ e __________ __________.
Visto le considerazioni sopra esposte, i ricorsi non possono essere accolti, né in via principale, né in via subordinata risp. subsubordinata.
Per questi motivi,
dichiara e pronuncia
I ricorsi sono integralmente respinti.
__________ verserà fr. 500.- di tassa di giudizio; mentre __________ __________, __________ __________, __________ __________, __________ e __________ __________ (i due ultimi assieme), devono, allo stesso titolo, fr. 2.000.-, in via solidale.
St. leg. __________, __________ e __________,
Municipio di __________
Consiglio di Stato, Bellinzona
Bellinzona
Dipartimento del territorio, amm.
immobiliare e strade nazionali,
Bellinzona
Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente Il segretario
Ultimo aggiornamento: 02.07.2026
| Informazioni legali | Requisiti minimi | Contatta il webmaster
Von Omnilex extrahiert
Whether the Tribunal had jurisdiction and the appeals were admissible
The Tribunal had jurisdiction under the road and land-use planning statutes, and the appeals were timely and admissible in form.
The general plan followed the canton-level land-use procedure, which is appealable to the Tribunal; the municipalities and private appellants had standing under the relevant provisions.
Whether the environmental impact assessment was incomplete
The environmental assessment was sufficient for the planning stage.
For road projects decided in two phases, the first-stage assessment may focus on representative pollutants and reasonably foreseeable impacts; the NO2-based analysis, supplemented by expert review, adequately addressed the key environmental questions.
Whether the chimney location at Campagna violated environmental and planning law
The Campagna location was permissible and did not violate environmental or planning law.
The court found the emissions increases small, the legal limits respected, and the Campagna variant technically and economically the most balanced option when compared with the alternatives.
Whether the appellants were denied participation because the chimney location changed after consultation
No participation violation occurred.
The chimney location confirmed in the approved plan was already reflected in the consulted materials, and the later comparison of variants did not deprive the appellants of the opportunity to comment.
Whether the access road to the chimney had to be relocated
Relocation was not ordered, though alternative solutions could still be examined at the definitive-project stage.
The access road served only the chimney, caused limited inconvenience, and did not justify changing the approved plan at this stage.
Verbinden Sie Omnilex, um den Rechtskorpus über Ihren KI-Assistenten zu durchsuchen.