canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
du 25 janvier 1993
sur le recours interjeté par Catherine
Burkhard, Léopold Jaton, Daniel Légeret, Ernest Miéville, André Muller,
Christiane Muller, Laurence Jean-Petit-Matile et Bertha Tanner , représentés
par l'avocat Christian Bacon, à Lausanne
contre
la décision de la Municipalité de Prilly ,
du 4 décembre 1991, levant leurs oppositions et autorisant la construction de
deux ensembles d'habitations groupées.
Statuant à huis clos,
le Tribunal administratif, composé de
MM. E. Poltier, juge
A. Chauvy, assesseur
J. Widmer, assesseur
Greffier : Mlle A.-C. Favre, sbt
constate en fait :
A. Les
constructeurs Luc Maeder et Heinz Hofer sont propriétaires de la parcelle no
808 du cadastre de la Commune de Prilly, d'une surface de 2352 mètres carrés,
promise-vendue à une SI en formation. La partie nord-est de cette parcelle est
soumise aux règles de la zone périphérique B, tandis que la partie sud-ouest
est colloquée en zone urbaine de l'ordre non contigu, selon le plan des zones
légalisé avec le règlement qui lui est lié (RPE) le 15 décembre 1951, et dont
les dernières modifications ont été approuvées par le Conseil d'Etat le 23
février 1990.
Le secteur
dans lequel s'inscrit le bien-fonds en cause, délimité au sud-est par un chemin
cantonal cadastré sous no 811, et par la route de Broye à l'ouest, se situe à
l'extrémité ouest de la Commune de Prilly, à la limite de la Commune de Renens;
il est desservi par la route de Cossonay (RC no 251), qui s'élargit en bordure
de la limite de propriété sud-ouest du bien-fonds litigieux, où est aménagée la
station terminale de la ligne des Transports publics lausannois no 9 (ci-après
TL). Le chemin cantonal, qui débouche sur la station des TL, longe le
bien-fonds litigieux au sud-est; il comporte un autre tronçon en amont qui
rejoint en direction de l'ouest la RC no 320e; il fait partie du domaine privé
de l'Etat de Vaud et est grevé d'une servitude de passage à pied et pour tous
véhicules, notamment en faveur de la parcelle no 808. Les constructions qui
composent le quartier se caractérisent en bordure de la route cantonale par des
bâtiments locatifs de trois à quatre niveaux; en retrait, dans la partie
colloquée en zone périphérique B, s'implantent des villas de deux à trois
niveaux, auxquels s'ajoutent souvent un étage de combles, mais on note
également la présence d'un bâtiment locatif de quatre niveaux.
La parcelle
en cause est grevée d'une servitude, inscrite sous no 316'350 au Registre
Foncier de Lausanne, ayant pour objet le genre et la hauteur des constructions
et dont l'exercice est déterminé en ces termes:
"Il ne pourra être édifié sur le fonds
servant qu'une construction genre villa ne dépassant pas, au faîte, douze
mètres septante-cinq centimètres, cheminées et motifs architecturaux non
compris.".
Selon un
avis de droit de M. Charles Besson, ancien directeur du cadastre, seule une
surface de 1500 mètres carrés dans la partie sud du bien-fonds litigieux est
grevée par cette servitude. La référence à un type de construction intitulé
"genre villa" est floue; elle ne limiterait cependant pas le nombre
de constructions et permettrait l'implantation de toute habitation qui, par son
aspect extérieur, ressemblerait à une villa, pour autant que la hauteur de
12,75 mètres au faîte soit respectée.
Une limite
des constructions instituée par plan d'extension du 2 juillet 1980 frappe le
bien-fonds en cause côté sud-est et sud-ouest.
Une villa
s'élève dans l'angle nord du bien-fonds litigieux, villa que les constructeurs
projettent de démolir.
B. Le 26 juin
1991, les constructeurs ont présenté à la municipalité un projet
d'"habitation groupée", selon l'intitulé de la demande, prévoyant la
construction d'un groupe de 5 modules en zone urbaine de l'ordre non contigu
(ci-après groupe A) et un groupe de 3 modules en zone périphérique B (ci-après
groupe B). Chacun des éléments du groupe A comprendrait quatre niveaux, dans
lesquels seraient aménagés deux logements en duplex; quant aux éléments du
groupe B, ils se composeraient de trois niveaux, comprenant chacun deux
logements, dont un en duplex. Chaque logement bénéficierait d'une entrée
séparée, ceux situés à l'étage étant accessibles par une coursive, d'une
profondeur supérieure à 1,50 mètre. Chacun des modules composant les groupes A
et B serait revêtu d'une toiture distincte. Les sous-sols des deux groupes de
constructions seraient reliés entre eux, un parking d'une contenance de 14
places étant concentré sous le groupe A, tandis que la rampe d'accès, que l'on
emprunterait en façade nord-est du groupe B, traverserait le sous-sol de cet
ensemble. Chacun des sous-sols des groupes A et B comprendrait pour le surplus
des locaux techniques et des caves communs à l'ensemble des logements.
Le projet a
été soumis à l'enquête publique du 19 octobre 1991 au 7 novembre 1991. Il a
suscité six oppositions de propriétaires voisins, qui faisaient en substance
valoir que les constructions projetées étaient contraires au texte de la
servitude grevant le bien-fonds et n'autorisant qu'"une construction genre
villa".
Pour leur
part, les autorités cantonales consultées n'ont pas formulé d'objection au
projet, sous réserve d'une remarque du Voyer concernant l'état de l'accès
existant empruntant la parcelle no 811 qui doit être maintenu tel quel durant
et après les travaux.
La
municipalité, considérant que les objections formulées par les opposants
relevaient du droit privé, a accordé le permis de construire sollicité le 2
décembre 1991 et a informé les intéressés de cette décision le 4 décembre 1991.
C. Catherine
Burkhard, Léopold Jaton, Daniel Légeret, Ernest Miéville, André Muller,
Christiane Muller, Laurence Jean-Petit-Matile et Bertha Tanner ont recouru
contre cette décision par acte du 19 décembre 1991. En substance, se fondant
sur l'art. 86 LATC et le texte de la servitude, ils contestent la qualification
de villas "aux deux bâtiments projetés", considérant que
l'implantation du groupe de constructions projetées aurait des incidences sur
l'esthétique générale de la zone, qui est essentiellement résidentielle. Ils se
sont acquittés, dans le délai qui leur a été imparti, de l'avance de frais
requise, de Fr.1'000.-.
Les
constructeurs ont déposé des observations le 30 janvier 1992, concluant au rejet
du recours, avec suite de frais et dépens. Leurs arguments seront repris plus
loin, dans la mesure utile.
Dans son
mémoire du 29 janvier 1992, la municipalité a également conclu au rejet du
recours, avec suite de dépens. Le développement de ses motifs sera repris plus
loin, dans la mesure utile.
En cours
d'instruction, les parties ont été interpellées sur la jurisprudence publiée
relative à la distinction entre la notion de villas jumelées ou juxtaposées et
celle de villa unique de deux appartements. Leurs arguments seront repris plus
loin, dans la mesure utile.
D. Le Tribunal
administratif a tenu séance en présence des parties le 24 juin 1992 et a
procédé à une inspection des lieux.
D'un commun
accord, les parties ont renoncé à l'audition des témoins Jean-Claude Gasser,
géomètre, dont l'audition était requise par les constructeurs et Antoine
Crausaz, du bureau d'architecture Crausaz et Chalverat, à Ecublens, dont
l'audition était requise par les recourants.
Considérant en droit :
-
Les
recourants invoquent essentiellement des problèmes liés à l'esthétique. Ils ont
néanmoins plaidé également que le projet aboutissait à une utilisation abusive
des possibilités de bâtir; sous cet angle, se posent un certain nombre d'autres
questions qu'il incombe au Tribunal d'examiner d'office, en application de
l'art. 53 LJPA.
-
Doit être
vérifié en premier lieu le respect du coefficient d'occupation du sol (ci-après
COS). La parcelle étant à cheval sur deux zones, les règles sur la densité
d'occupation du sol doivent, en l'absence de disposition particulière dans le
règlement, être respectées par le projet relativement à chacune des deux zones
(Droit vaudois de la construction, Payot Lausanne 1987, no 3.4 ad. art. 48
LATC). Telle est bien la règle suivie par le municipalité dans son calcul.
a) En
zone urbaine de l'ordre non contigu, l'art. 30 RPE prévoit que la surface bâtie
ne doit pas excéder le 1/5 de la surface du terrain, alors que cette proportion
est de 1/6 en zone périphérique (art. 51 RPE). L'art. 31 RPE, propre à la zone
urbaine de l'ordre non contigu, applicable également aux zones périphériques
par renvoi de l'art. 51 RPE, dispose ce qui suit :
"En bordure des voies publiques et
privées, la surface du terrain est mesurée dès le milieu de la chaussée.
Les dimensions du bâtiment sont définies
par le plan du rez-de-chaussée.
Dans le calcul de la surface construite,
n'entrent pas en ligne de compte les terrasses non couvertes sur terre-pleins,
les balcons, etc. Par contre, les annexes telles que terrasses sur sous-sols,
ou autres terrasses habitables et locaux en encorbellement doivent être inclus
dans le calcul.
Les constructions, même non apparentes,
faites en dessous du niveau du sol naturel ou aménagé, sont considérées comme
surface bâtie.
L'article 31 bis est réservé."
L'art. 31
bis al.1 RPE, qui ne vise que les garages privés construits en dessous du
niveau du terrain naturel, autorise à certaines conditions ces ouvrages (en
particulier, un des grands côtés doit être complètement enterré, la toiture
ainsi que le terrain adjacent doit être aménagé et engazonné). Ceux-ci sont
soustraits du calcul du COS, à concurrence d'une surface représentant au
maximum le 30 % de la surface construite sur l'ensemble de la propriété (al.2).
b) Selon
les calculs de la municipalité, une surface de 1265 mètres carrés est comprise
en zone périphérique B, à laquelle s'ajoutent 87 mètres carrés correspondant à
la voie privée adjacente jusqu'à l'axe du chemin cantonal cadastré sous no 811.
La surface constructible dans cette partie du bien-fonds serait ainsi de 225,30
mètres carrés (1352 : 6), surface qui serait respectée, dès lors que le groupe
B occuperait une surface au sol de 204,80 mètres carrés, calculée au niveau du
rez-de-chaussée, comme le prescrit l'art. 31 al.2 RPE, escalier et coursive
compris.
La partie de
la parcelle située en zone urbaine de l'ordre non contigu s'étend sur une
surface de 1087 mètres carrés, à laquelle a été ajoutée une surface de 73,5
mètres carrés représentant la moitié du chemin cantonal adjacent et une surface
de 744 mètres carrés, équivalant à la moitié du domaine public adjacent
constitué par la station terminale des TL et la route cantonale no 251. La
surface constructible serait ainsi de 380,90 mètres carrés (1904,50 : 5),
surface qui serait respectée par le groupe A, même en tenant compte de
l'escalier et de la coursive, le tout occupant une surface de 366,80 mètres
carrés.
Quant au
garage souterrain, il serait complètement enterré, conformément à l'art. 31 bis
al.1 RPE et, selon les calculs de la municipalité, sa surface n'excèderait pas
plus de 30 % de la surface constructible totale du bien-fonds, si bien qu'il
respecterait également l'exigence posée par l'art. 31 bis al.2 RPE.
c) Les
recourants ne contestent pas ces chiffres, mais considèrent que la prise en
considération de la moitié du domaine public adjacent, en application de l'art.
31 al.1 RPE, conduit en l'espèce à des possibilités abusives de construire.
aa) L'art.
31 al.1 RPE constitue une règle particulière. Lors des débats relatifs à
l'adoption de la LATC, la question de savoir si le domaine public peut être
pris en considération dans le calcul du COS, au titre de zone à bâtir,
conformément au principe posé à l'art. 48 al.3 LATC, a été discutée à deux reprises
(BGC 1985, p. 644 à 646, 652 à 655, 1187 à 1191). Selon un député, la raison
d'être d'une disposition telle celle établie à Prilly est de faciliter le
transfert de chemins privés au domaine public ou leur élargissement pour la
création de trottoirs; elle s'inspire des principes appliqués de fait en
bordure des voies privées, la prise en considération du domaine public adjacent
devant conduire en contrepartie à une réduction du COS (BGC 1985, p. 645).
Aucune réponse claire n'a été donnée au problème soulevé. Une certaine
souplesse quant à l'appréciation de cette question dans le cadre de
l'approbation de nouveaux règlements a néanmoins été garantie (BGC 1985,
p.1189).
bb) Selon
la jurisprudence du Tribunal fédéral, les surfaces réservées à la circulation
et les équipements, au sens large, au même titre que la forêt, les eaux
publiques et les surfaces à laisser libres de constructions ou frappées
d'interdiction de bâtir par un plan, ne peuvent en principe pas être prises en
considération dans le calcul du COS; des exceptions peuvent cependant être
admises pour certaines de ces surfaces (mais non la forêt) sur la base de
prescriptions expresses (ATF 109 Ia 30 = JdT 1985 I 496). Cette jurisprudence
est fondée sur le fait que, d'une manière générale, seules les surfaces situées
en zone constructible peuvent être prises en compte dans le COS, ce que
rappelle l'art. 48 al.3 LATC. Elle repose également sur l'idée que des
compensations d'indice ne sont envisageables qu'à certaines conditions en zone
constructible et ne sont en principe pas possibles lorsque les parcelles
intéressées ne font pas l'objet de la même affectation, faute de quoi on
détournerait les règles en matière de densité fixées par le législateur selon
les limites de zones (ATF 108 Ia 121 = JdT 1984 I 507; 104 Ia 335). Ainsi, les
dérogations portant sur les coefficients d'utilisation du sol ne doivent être
accordées qu'avec réserve (ATF 98 Ia 581; 92 I 104 ss).
En ce qui
concerne les surfaces vouées à l'équipement, on considère qu'elles font partie
de la zone constructible lorsqu'elles sont situées en zone à bâtir, même si
aucune affectation ne leur est attribuée sur le plan (ATF 114 Ib 344 = JdT 1990
I 488, consid. 3b). L'obstacle à leur prise en considération dans le calcul du
COS résulte bien plus de leur affectation distincte des biens-fonds et secteurs
qu'elles sont appelées à desservir. Le Tribunal fédéral n'y voit toutefois pas
un motif absolu de les exclure de ce calcul. Dans un arrêt ancien, alors que le
règlement donnait la faculté à la municipalité d'accepter une telle solution,
le Tribunal fédéral a considéré que celle-ci s'imposait dans un cas où le plan
de quartier déterminait de manière précise les surfaces constructibles et où
les constructions n'auraient pratiquement pas été réalisables sans que l'on
tienne compte du domaine public dans le calcul de la densité (ATF 96 I 543 ss
consid. 3f).
La question
de la prise en considération des voies de circulation dans le calcul du COS se
pose le plus souvent à l'occasion de la cession de terrain au domaine public
(par acquisition amiable, expropriation ou constitution d'une servitude de non
bâtir) pour faciliter la construction d'une route ou son élargissement, voire
la reprise par la collectivité publique d'un chemin auparavant privé. Conformément
à la jurisprudence exposée ci-dessus, ce procédé est admissible pour autant
qu'il repose sur une disposition expresse. Au regard de l'ensemble des
principes prévalant en matière de densité d'occupation du sol, cette condition
n'est toutefois pas à elle seule suffisante; même fondé sur une base légale, le
fait de pouvoir prendre en considération le domaine public pour le calcul du
COS ou du CUS reste un mode de calcul extraordinaire, qui ne saurait conduire à
une extension disproportionnée des possibilités de construire par rapport aux
règles de densité de la zone (ATF 109 Ia 30, consid. 6d = JdT 1985 I 496; ATF
98 Ia 581 ss); en outre, comme toute règle permettant d'emprunter une surface à
un fonds tiers, elle n'est acceptable qu'à condition que ce terrain n'ait pas
déjà servi au calcul du COS pour un autre bâtiment et qu'il ne puisse servir
ultérieurement à un tel calcul (ATF 101 Ia 289; 96 I 542).
cc) En
droit vaudois, la LATC ne contient aucune disposition réglant cette question.
Plusieurs règlements communaux prévoient en revanche la possibilité de tenir
compte du domaine public dans le calcul du COS (voir Didisheim, Modifications
de limites et dérogations en droit vaudois de la construction : quelques
réflexions à propos des articles 83 et 85 LATC, RDAF 1991, p. 419 ss, spéc. 420
et 421). L'auteur précité considère que de telles dispositions n'auraient pas
de base légale en droit vaudois; en effet, la fiction consistant à prendre en
compte la surface cédée au domaine public heurterait l'art. 83 LATC, qui régit
exhaustivement les conditions auxquelles est subordonnée la modification des
limites d'une parcelle bâtie, lorsqu'elle a pour effet de rendre une
construction existante non réglementaire; lorsque cette fiction serait destinée
à couvrir non pas une atteinte immédiate, mais une infraction future aux
prescriptions de densité régissant la zone considérée, l'opération ne serait
plus contraire à l'art. 83 LATC, mais aux art. 6 al.2 et 85 LATC, qui régissent
de manière restrictive les conditions dans lesquelles les règlements communaux
peuvent prévoir des dérogations aux règles de la zone. La Commission de recours
en matière de constructions (CCRC) a laissé indécise cette question, jugeant
cependant illégales les conventions aux termes desquelles la surface cédée à la
commune pour le domaine public continuerait à être prise en considération dans
le COS, alors qu'aucune disposition réglementaire ne le prévoyait (RDAF 1975,
208; RDAF 1984, 505; voir aussi Didisheim, op. cit., p. 420 et références
citées).
dd) La
légalité de l'art. 31 al.1 du RPE de Prilly doit être examinée à la lumière de
l'autonomie dont bénéficient les communes en matière d'aménagement du
territoire et des constructions. A teneur de l'art. 45 al.1 LATC, les communes
sont compétentes pour établir les plans d'affectation sur leur territoire et en
définir le contenu, dans les limites de l'art. 47 LATC. Selon cette dernière
disposition, les plans et règlements d'affectation peuvent fixer des
prescriptions relatives notamment aux zones (lit. a) et aux conditions de
construction, telles que coefficients d'occupation et d'utilisation du sol
(lit. i). La LATC donne ainsi toute compétence aux communes pour définir les
critères devant être pris en considération dans le calcul du COS ou du CUS. Sous
cet angle, la possibilité de prendre en considération le domaine public
adjacent peut être assimilée à une règle de calcul de la surface constructible,
au même titre que les prescriptions permettant d'exclure les balcons, les
terrasses non couvertes ou les voies d'équipement de la surface bâtie. Certes,
cette règle revient à permettre de prendre en compte des surfaces propriété de
tiers, sans la mention prévue aux art. 83 al.1 ou 85 al.2 LATC. La mention
requise par les dispositions précitées n'a toutefois qu'un caractère déclaratif
et informatif, ainsi que l'expose Didisheim (op. cit. p. 403); son exigence a
pour objet de renseigner les tiers sur l'existence d'une restriction de la
propriété affectant la parcelle grevée, en dérogation aux règles de la zone. La
situation se présente différemment lorsque, comme en l'espèce, la
réglementation prévoit une extension des possiblités de bâtir par la prise en
considération du domaine public non pas sous une forme dérogatoire, mais en
tant que règle générale. Ainsi qu'on l'a rappelé sous considérant 2 c) bb)
ci-dessus, les principes généraux en matière de densité peuvent faire obstacle
à une application incontrôlée de l'art. 31 al.1 RPE en cause, cela
indépendamment de l'inscription d'une mention. L'utilité de celle-ci est au
demeurant moins évidente s'agissant de la prise en compte de voies de
circulation jusqu'au milieu de la chaussée, où la portion considérée dans le
calcul du COS peut en général être bien définie et ne nécessite pas un plan
d'accompagnement, contrairement à une utilisation partielle des possibilités de
bâtir d'une parcelle voisine également vouée à la construction. Enfin, l'art.
31 al.1 RPE ne déroge pas à l'art. 48 al.3 LATC, puisque les voies de
circulation font partie de la zone à bâtir, ainsi qu'on l'a vu plus haut.
Par
conséquent, la légalité de l'art. 31 al.1 du RPE de Prilly doit être admise.
ee) Reste
à examiner quel est le champ d'application de cette disposition. Large dans sa
formulation, elle ne paraît poser qu'une cautèle à une extension excessive des
possibilités de bâtir, en exigeant que les voies publiques ou privées soient
situées en bordure de la parcelle considérée. Dans un arrêt ancien, la CCRC a
interprété restrictivement cette condition en considérant qu'en présence d'une voie
ferrée et d'une route cantonale juxtaposées, seule la voie publique directement
attenante au bien-fonds pouvait entrer en considération dans le calcul de la
surface bâtie (RDAF 1964, 79). L'art. 31 al.1 RPE ne pose pas de conditions
supplémentaires. Contrairement à d'autres réglementations, il ne requiert en
particulier pas d'apporter la preuve que la voie privée ou publique a été
constituée par amputation du bien-fonds en cause (voir à cet égard les exemples
cités par Didisheim, op. cit, p. 420 et 421, note 60), et ne fixe pas non plus
une limitation de surface (voir les exemples cités par Huber, Die
Ausnützungsziffer, thèse 1986, p. 77), ni une limitation à l'application de la
règle dans le temps (dans ce sens Art. 93 al.3 Bauverordnung BE). Le Tribunal
administratif ne saurait en inférer une lacune de la réglementation communale,
qui ne peut d'ailleurs être admise que très restrictivement en matière
d'aménagement du territoire et des constructions (H.-R. Bener, Der Richter als
Gesetzgeber im Bau- und Planungsrecht, SJZ 1991, 277ss).
ff) Dans
le cas particulier, le bien-fonds est bordé au sud-est par une voie privée,
propriété de l'Etat, et au sud-ouest par la route cantonale no 251 qui présente
un renflement important à cet endroit où est aménagée la station terminale de
la ligne de bus. La prise en considération de la moitié du chemin cantonal
représente une augmentation des possibilités de construire de 6,8 % pour la
partie du bien-fonds située en zone périphérique B et de 6,7 % dans la zone
urbaine de l'ordre non contigu. De telles extensions de la surface
constructible ne prêtent pas matière à contestation. En revanche, la prise en
considération de la moitié du domaine public adjacent au sud-ouest conduit à
une augmentation de 75% des possibilités de construire, soit les 3/4 de la
surface de la parcelle colloquée en zone urbaine de l'ordre non contigu.
L'application de l'art. 31 al.1 RPE conduit clairement dans un tel cas à une
extension disproportionnée des possiblités de construire offertes par la zone;
elle expose également les propriétaires de biens-fonds colloqués dans cette
zone à des inégalités de traitement évidentes, résultat que le législateur ne
peut avoir voulu. Si, au vu du texte communal en cause, on ne peut exclure
qu'un bien-fonds bénéficie de l'application de la règle, même lorsqu'il est
bordé de plusieurs côtés par des voies privées ou publiques, on ne peut
entériner la solution consistant à tirer parti d'une surface équivalant à celle
de deux voies publiques importantes et juxtaposées; la prise en considération
de la surface occupée par la station terminale de la ligne de bus seule
pourrait en revanche être admise, à concurrence bien évidemment du milieu de la
chaussée, comme le prévoit l'art. 31 al.1 RPE.
d) Ce seul
point conduit déjà à l'admission du recours dans la mesure où il remet en cause
le groupe A, mais aussi indirectement le groupe B, puisque ces ensembles sont
liés par un parking commun en sous-sol.
- En zone
urbaine de l'ordre non contigu, l'art. 29 RPE prescrit que les constructions
doivent être inscrites dans un rectangle de 36 mètres sur 14 mètres; en zone
périphérique, l'art. 50 RPE institue une règle semblable, fixant le rectangle à
25 mètres sur 14 mètres. Cette règle ne vise que les parties hors sol, selon la
municipalité, interprétation qui paraît cohérente eu égard au but de la
disposition, assimilable à un périmètre d'implantation, et à la systématique du
règlement, qui dispense les constructions souterraines du calcul de la surface
bâtie (art. 31 bis RPE). Vérifications faites, cette exigence serait respectée
pour le groupe B, mais pas pour le groupe A. En prenant en considération les
coursives, on constate en effet que le bâtiment s'inscrirait dans un losange de
la dimension prescrite, mais excéderait le périmètre du rectangle imposé. Or,
ces coursives, d'une profondeur supérieure à 1,50 mètre, comptent dans la
surface bâtie au même titre qu'un balcon, selon la définition qu'en donne la
jurisprudence (voir Droit vaudois de la construction, Payot Lausanne, p. 278),
ce d'autant plus qu'elles impliquent une emprise au sol, par l'intermédiaire
d'escaliers; par voie de conséquence, elles doivent aussi être prises en
considération pour le respect du périmètre d'implantation fixé par le
règlement.
Le recours
doit également être admis pour ce motif.
-
La hauteur
des bâtiments est limitée à 13 mètres à l'arête supérieure de la corniche ou de
l'avant-toit en zone urbaine de l'ordre non contigu (art. 36 RPE) et à 9,50
mètres en zone périphérique B (art. 53 RPE); vérifications faites, mesurée
conformément à l'art. 38 RPE, à savoir depuis le sol aménagé pour le groupe B,
qui n'est pas frappé par un alignement, et au milieu de la façade à compter du
niveau de l'axe de la voie existante s'agissant du groupe A implanté sur une limite
des constructions, la hauteur fixée serait respectée.
-
Un autre
problème, non soulevé par les recourants, est celui du respect des règles de
l'ordre non contigu, obligatoire dans chacune des deux zones (art. 25 et 48
RPE). Tel que défini par ces dispositions, l'ordre non contigu se caractérise
notamment par l'implantation et les distances à observer entre bâtiments et
limites de propriété ou entre bâtiments situés sur une même propriété (25 et 48
lit. a RPE), par la limitation des dimensions des bâtiments (lit. b) et par la
limitation de la surface bâtie par rapport à la superficie du terrain (lit. e).
En tant qu'elle vise à limiter la dimension des bâtiments et la densité de
construction sur une parcelle, la règle de l'ordre non contigu ne peut avoir
une portée plus restrictive que les dispositions topiques de la zone, qui
fixent des exigences précises à cet égard, ainsi qu'on l'a vu sous considérants
2, 3 et 4 ci-dessus. Reste à savoir ce qu'il convient d'entendre par bâtiment
lorsque, comme en l'espèce, on a affaire à des ensembles d'éléments accolés.
a) La
notion de bâtiment unique et de bâtiments accolés a fait l'objet d'une
jurisprudence de la CCRC, développée essentiellement dans le cadre de la notion
de villa par opposition à celle de villa mitoyenne ou de villa jumelle. A
l'origine, cette jurisprudence avait pour but de distinguer la villa locative,
définie comme une maison destinée à l'habitation d'une seule famille par étage
(RDAF 1958, p.155), des villas mitoyennes ou jumelles, qui impliquaient la
création de deux entités juxtaposées, séparées par un mur mitoyen de haut en
bas (RDAF 1962, p. 345). Par la suite, elle a été nuancée pour répondre aux
exigences des règles de l'ordre non contigu; dans un arrêt ancien, la CCRC a
tout d'abord défini de manière large la notion de bâtiment, considérant que
l'ordre non contigu a essentiellement pour but de ménager certaines distances
jusqu'aux propriétés voisines, ce but pouvant être atteint par une construction
composée de plusieurs unités lorsque le règlement ne restreint que la longueur
de l'ensemble (RDAF 1970, p.264). Cet arrêt isolé, qui renvoie implicitement à
la définition de l'ordre semi-contigu connu de certains cantons dans les zones
régies par l'ordre non contigu (art. 13 al.2 de la loi bernoise du 9 juin 1985;
voir Marti, Distances, coefficients et volumétrie des constructions en droit
vaudois, 1988, p. 39; Dilger, op. cit. p. 59) n'a été repris qu'à une reprise
dans la jurisprudence publiée, dans un cas où il était question de la construction
de villas jumelles (RDAF 1978, 337). Dans l'intervalle, il a été admis qu'une
villa de deux appartements puisse être divisée non seulement horizontalement,
en sorte que chaque appartement occupe un étage complet, mais aussi
verticalement de manière que deux logements en duplex occupent chacun deux
demi-étages (RDAF 1972, p.274). Dans le souci d'une interprétation stricte de
la notion de villa, la CCRC s'est depuis lors attachée à distinguer les cas
dans lesquels la contiguïté de logements était compatible avec ce type de
construction, en particulier lorsque le règlement y autorisait l'aménagement de
plusieurs appartements, de ceux dans lesquels cette juxpaposition devait être
prohibée, en l'absence d'une disposition expresse autorisant la construction de
villas accolées ou jumelles sur une même parcelle (RDAF 1978, 327; 1985, p.
181; 1986, p. 335); la notion de villa mitoyenne supposait quant à elle en
principe l'existence d'une limite de propriété entre les bâtiments (RDAF 1972,
277; 1980, 181). D'abord essentiellement fondé sur l'aménagement et la
distribution intérieure des locaux, le critère de distinction entre la villa
unique et la villa jumelée a été axé, dans la jurisprudence la plus récente,
sur l'apparence extérieure des bâtiments. En substance, une symétrie marquée
des bâtiments constitue le signe de bâtiments accolés, de même que les
décrochements en plan ou en élévation d'éléments semblables ou non, dès lors
que ceux-ci révèlent au premier coup d'oeil que l'on a affaire à des unités
distinctes et accolées (RDAF 1989, 83; CCRC 6237, Babi et crts c. St-Légier-La
Chiésaz); reposant sur des éléments soustraits à la vue de l'observateur, le
critère tiré de la distribution intérieure des ouvrages serait en revanche
totalement étranger aux principaux motifs qui conduisent les communes à
autoriser ou, au contraire à prohiber les villas accolées, à savoir
l'esthétique, l'intégration au milieu environnant ou encore la densité
d'occupation du sol (RDAF 1989, 83). Cette jurisprudence a été confirmée par un
arrêt du Tribunal fédéral du 17 septembre 1991, en la cause C. Bobillier c.
CCRC, Grandson. Dans deux arrêts récents, le critère de l'apparence extérieure
a été, tout au moins implicitement, transposé à des constructions groupées dans
des zones vouées à l'habitation collective, où le règlement autorisait
expressément la construction de bâtiments en contiguïté dans des zones régies
par l'ordre non contigu (CCRC 6450, D. Martin c. Villars-sous-Yens, 21.3.1990;
CCRC 7079, D. Destraz c. Essertes, 23.12.1991).
En résumé et
sous réserve d'arrêts isolés (RDAF 1970, 264 et 1978, 337), la CCRC a retenu
que des bâtiments accolés ne peuvent en principe pas être autorisés dans une
zone régie par l'ordre non contigu, sauf disposition expresse le permettant.
b) Le
Tribunal administratif considère devoir procéder à un réexamen de cette
jurisprudence, dans son ensemble.
En se
cristallisant sur le critère de l'apparence extérieure des bâtiments, la
définition de la notion de bâtiment, telle qu'elle découle des derniers développements
de la jurisprudence de la CCRC ne permet pas de saisir les différents cas
d'espèce dans leur diversité; elle est en outre trop limitative, trop
étroitement liée à l'hypothèse de la villa, eu égard au but poursuivi par les
règles de l'ordre non contigu. Comme la CCRC l'avait à juste titre relevé dans
les arrêts publiés in RDAF 1970, p.264 et RDAF 1978, p.337, l'ordre non contigu
a essentiellement pour but de ménager certaines distances jusqu'aux propriétés
voisines, ce but pouvant être atteint par une construction composée de
plusieurs bâtiments lorsque le règlement ne restreint que la longueur de
ceux-ci. Les règles de l'ordre non contigu ont également pour but de ménager
une distance entre deux bâtiments situés sur la même propriété, ceci pour assurer
une protection contre la propagation des incendies (Marti, op. cit., p. 101),
pour des raisons de salubrité (RDAF 1978, p. 207; 1970, p. 150, 1955, p. 99) et
pour permettre les fractionnements ultérieurs dans le respect des règles fixant
des distances entre bâtiments et limites de propriété (Marti, op. cit., p. 85
). Elles n'ont en revanche pas pour objectif de limiter directement la densité
d'occupation du sol. Dans la mesure où le règlement autoriserait un bâtiment
unique, de même volume que celui représenté par plusieurs constructions
accolées, rien ne s'oppose à la construction d'un ensemble d'éléments comptant
pour une unité pour le calcul des règles sur les distances à respecter jusqu'à
la limite de propriété voisine ou entre bâtiments sur une même parcelle. Peu
importe que ces éléments constituent des entités distinctes ou qu'au contraire
ils soient dans une relation d'interdépendance, dès lors qu'ils forment un tout
homogène. La question consiste ainsi à déterminer si ces divers éléments accolés
constituent un seul ou plusieurs bâtiments : elle est à résoudre au vu de
l'ensemble des caractéristiques du projet, tant intérieures qu'extérieures. Les
critères en ce domaine doivent être harmonisés avec ceux de la jurisprudence de
la CCRC relative à la distinction entre les notions d'agrandissement ou de
construction nouvelle, reprise par le Tribunal administratif (voir CCRC 6638,
du 21 août 1990, Riva c. Penthaz; 6459, du 6 mars 1990, Wurlod c. Lausanne;
6291, du 24 novembre 1989, Jaton c. Chapelle-sur-Moudon; TA arrêt AC 7510, du
26.3.92; AC 91/038, du 30.3.92). L'apparence extérieure joue un certain rôle,
mais il n'est pas décisif, dans la mesure où d'autres éléments tels que la
destination existante et future des constructions en cause et leur liaison
fonctionnelle, les dimensions des constructions litigieuses, leur surface de
plancher, leur conception architecturale et les matériaux des revêtements
extérieurs doivent également être pris en considération; on précisera encore
que les objectifs de la planification communale, particulièrement dans la zone
concernée, peuvent d'ailleurs conduire à une pondération de ces différents
critères. Dans un arrêt récent, le Tribunal administratif a ainsi considéré que
l'existence au sous-sol collectif d'un parking et de locaux techniques, ainsi
que l'accès commun aux étages, constituaient des éléments suffisants pour
conclure à l'existence d'un bâtiment unique, même si pour un observateur les
deux corps de bâtiments bien distincts, reliés par un élément entièrement vitré,
apparaissaient détachés l'un de l'autre (TA AC 7435, du 27 décembre 1991).
La situation
se présente de manière particulière lorsque le législateur communal a entendu
exclure, pour des motifs architecturaux ou d'urbanisme, les constructions
juxtaposées dans les zones régies par l'ordre non contigu . L'apparence
extérieure peut alors jouer un rôle prépondérant en raison du but de la norme
en cause. Ainsi, une disposition prohibant les villas jumelées sur le
territoire d'une commune est motivée essentiellement par des fins esthétiques,
le but étant de condamner des unités d'habitation individuelles accusant une
symétrie marquée ou un effet de répétition pour des raisons d'esthétique et
d'intégration au milieu environnant (ATF du 17 septembre 1991, C. Bobillier c.
CCRC Grandson, consid. 1a). Dans un tel cas, c'est une forme d'architecture que
le législateur a entendu exclure et non la juxtaposition de logements, admise
de jurisprudence constante par la CCRC (prononcé 6237, R. Babi et crts c.
St-Légier-La Chiésaz). Les critères dégagés par la jurisprudence récente de la
CCRC sont alors pleinement fondés, dans une telle hypothèse.
c) Dans
le cas particulier, tant la zone urbaine de l'ordre non contigu que la zone
périphérique sont vouées à l'habitation collective. Cette notion n'est pas plus
précisément définie; l'étude des autres dispositions montre que des
constructions comptant au plus quatre niveaux peuvent être édifiées en zone
urbaine de l'ordre non contigu (art. 39 RPE) et trois niveaux en zone périphérique
B (art. 54 RPE). Des villas conformes aux art. 58 à 65 RPE régissant la zone de
villas peuvent être autorisées dans ces zones. Le renvoi ne s'étend pas à
l'art. 66 RPE, qui autorise la construction simultanée de villas mitoyennes. Il
n'est toutefois pas nécessaire de s'interroger sur le point de savoir si l'on
se trouve en présence d'une lacune ou d'un silence qualifié du législateur, dès
lors que l'art. 66 RPE ne serait d'aucun secours, dans le cas particulier. En
effet, en supposant que la notion de mitoyenneté ne doive pas être interprétée
"stricto sensu", comme imposant une limite de propriété entre les
bâtiments (voir dans ce sens RDAF 1980, 367), et que cette disposition
n'interdise pas la juxtaposition de bâtiments accolés, sans limitation de nombre
(voir dans ce sens CCRC 6873, A. Damond c. Nyon, 27 mars 1991, consid.B in
fine), d'autres conditions font obstacle à son application. D'une part, cette
disposition limite à 20 mètres la plus grande dimension en plan des
constructions mitoyennes, ce qui prohiberait le groupe A; d'autre part et
surtout, les autres règles de la zone villas auxquelles renvoient expressément
les art. 24 et 47 RPE ne seraient pas respectées, ni en ce qui concerne la
surface bâtie, limitée à 1/7 de la surface de la parcelle (art. 61 RPE), ni en
ce qui concerne la hauteur, limitée à 7 mètre à la corniche (art. 63 al.1 RPE),
ni, s'agissant du groupe A, quant au nombre de niveaux, limité à trois (art. 64
RPE).
Peu importe
cependant que les bâtiments projetés ne répondent pas à la notion de villa,
telle que définie par le règlement. Au vu de l'ensemble des éléments qui
caractérisent le projet, on peut en effet conclure à l'existence de deux
bâtiments d'habitation collective, comptant chacun pour une unité dans le
calcul des distances. Extérieurement on aurait certes affaire à des unités
d'habitation distinctes, rigoureusement identiques, revêtues d'une toiture
propre et pourvues chacune d'une entrée séparée; à elle seule, cette
configuration ne traduit toutefois pas l'existence de bâtiments accolés en
violation des règles de l'ordre non contigu. Plus déterminante est l'unité
architecturale et matérielle qui lie chacun de ces modules, à laquelle s'ajoute
une liaison fonctionnelle réalisée par un sous-sol et un parking communs ainsi
qu'une coursive qui permet l'accès aux étages. La vocation de chacune de ces
entités à l'habitation renforce également l'unité de chacun des deux ensembles
qui, eu égard au nombre total de logements, répondent aux caractéristiques
d'une zone vouée à l'habitation collective. Enfin, une telle forme
d'aménagement, qui concilie les exigences de la concentration de l'habitat avec
une certaine indépendance accordée à chacune des unités d'habitation, va dans
le sens de l'un des objectifs du plan directeur, visant à favoriser des formes
d'habitat de qualité garantissant une utilisation rationnelle du territoire
(ch. 1.5.c); il s'agit là également d'un élément d'appréciation qui ne doit
cependant pas être surestimé. Quoi qu'il en soit, le parti choisi pour le projet
constitue une alternative à la construction d'un bâtiment unique longiligne
traditionnel voué à l'habitation collective - pour autant que l'on puisse
admettre l'existence d'un bâtiment unique - et une solution qui sera souvent
plus heureuse sur le plan esthétique.
d) Reste
à examiner si les deux groupes de bâtiments A et B respecteraient, pour le
surplus, les règles de l'ordre non contigu.
A teneur de
l'art. 32 RPE propre à la zone de l'ordre non contigu et applicable à la zone
périphérique, par renvoi de l'art. 52, la distance minimum "d" entre
un bâtiment et la limite de la propriété voisine est fonction de sa plus grande
dimension en plan "a". La distance "d" est de 6 mètres si
"a" est inférieur à 18 mètres et de 1/3 de "a" si
"a" est compris entre 18 et 30 mètres.
Vérifications
faites, par rapport à la limite de propriété, la distance prescrite serait
respectée en tous points des bâtiments projetés, en faisant application de la
règle figurant à l'art. 34 RPE, applicable aux deux zones en causes, qui permet
de diminuer d'un mètre la distance réglementaire à l'angle le plus rapproché du
bâtiment, lorsque la limite de propriété se présente obliquement par rapport à
la façade, pour autant que la distance réglementaire, mesurée
perpendiculairement à la limite à partir du milieu de la façade, soit
respectée.
En revanche,
tel ne serait pas le cas entre les deux groupes de bâtiments. L'art. 33 RPE,
applicable également aux deux zones en cause, prévoit que les distances fixées
à l'art. 32 RPE sont additionnées entre deux bâtiments situés sur la même
propriété. Dans le cas particulier, cette distance est de 6 mètres pour le
groupe B dont la façade "a" est inférieure à 18 mètres, et de 8,67
mètres pour le groupe A dont la façade "a" est de 26 mètres. Selon
les calculs des constructeurs, la distance totale de 14,67 mètres serait
respectée de façade à façade, en faisant à nouveau application de l'art. 34
RPE, par analogie. Dans sa jurisprudence, la CCRC, après l'avoir pourtant admis
dans certains prononcés (RDAF 1969, 244; 1970, 150), a considéré que la règle
de la réduction de la distance en cas de "limite oblique" ne pouvait
s'appliquer entre deux bâtiments situés sur une même parcelle à défaut d'une
disposition expresse dans le règlement (RDAF 1974, 59; 1978, 207). De telles
règles ne constituent toutefois pas des dérogations, mais une faculté pour le
constructeur, au même titre que n'importe quelle autre règle de calcul de la
distance (CCRC prononcé no 5971, 29 mars 1989, Cavin c. Belmont-sur-Lausanne et
les références citées; contra Didisheim, op cit., p. 416 et Marti, Distances,
coefficients et volumétrie des constructions en droit vaudois, thèse 1988, p.
99). Rien ne s'oppose à une application, par analogie, de la règle permettant
une réduction de la distance en cas de limite oblique lorsque des constructions
sont situées sur une même parcelle, pour autant que le calcul de cette distance
permette un fractionnement du bien-fonds par la suite sans rendre l'une des
constructions non réglementaire. Dans le cas particulier, les deux bâtiments se
faisant face, la distance réduite doit être respectée depuis l'angle le plus
rapproché de la façade opposée, à savoir depuis l'angle sud du groupe B par
rapport à la façade nord-est du groupe A, tandis que la distance réglementaire
doit être calculée depuis le milieu de la façade sud-ouest du groupe B,
perpendiculairement à la même façade du groupe A. Telle a bien été la manière
de procéder des constructeurs. Dans leur calcul, les constructeurs n'ont
toutefois pas tenu compte de la coursive, dans le prolongement de la façade
nord-est du groupe A. Or, celle-ci, pour les mêmes raisons que celles déjà
exposées au considérant 3 ci-dessus, comptent dans le calcul de la distance.
Vérifications faites, la distance réglementaire ne serait pas respectée de
quelques centimètres avec la prise en considération de la coursive.
Le recours
doit également être admis pour ce motif.
-
Le Tribunal
peut se dispenser d'examiner le grief de l'esthétique, dans la mesure où les
points qui conduisent à l'admission du recours impliquent un remaniement
important du projet.
-
Reste la
question de la compatibilité du projet avec la législation sur la protection
contre le bruit qu'il convient d'examiner d'office. Le bien-fonds étant situé
en bordure d'une route cantonale importante et de la station terminale d'une
ligne de bus, il n'est en effet pas évident que les valeurs limites
d'immissions soient respectées sur le lieu d'implantation des bâtiments
projetés, conformément à ce qu'exige l'art. 22 de la loi sur la protection de
l'environnement (LPE), que reprend l'art. 31 de l'ordonnance sur la protection
contre le bruit (OPB). Le degré de sensibilité de la zone n'est pas connu et
aucune mesure de bruit n'a été effectuée. Le dossier devra également être complété
sur ce point dans le cadre du prochain projet.
-
Les
considérants qui précèdent conduisent à l'admission du recours. L'avance de
frais versée par les recourants en procédure leur sera restituée. En
application de l'art. 55 LJPA, un émolument doit être mis à la charge de la
constructrice qui versera également des dépens aux recourants.
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e :
I. Le recours est
admis.
II. La décision de la
Municipalité de Prilly du 4 décembre 1991 est annulée.
III. Un émolument de Fr.
1'500.-- (mille cinq cents francs) est mis à la charge des constructeurs Luc
Maeder et Heinz Hofer.
IV. Une somme de Fr.
1'000.-- (mille francs) est allouée aux recourants Catherine Burkhard, Léopold
Jaton, Daniel Légeret, Ernest Miéville, André Müller, Christiane Müller,
Laurence Jean-Petit-Matile et Bertha Tanner, solidairement entre eux, à titre
de dépens, à charge des constructeurs Luc Maeder et Heinz Hofer, solidairement
entre eux.
Lausanne, le 25 janvier 1993
Au
nom du Tribunal administratif :
Le juge : Le
greffier :
En tant qu'il applique la LPE, le
présent arrêt peut faire l'objet, dans les 30 jours dès sa notification, d'un
recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce
conformément aux articles 103 et suivants de la loi fédérale d'organisation
judiciaire (RS 173.110).
