CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
A R R E T
du 5 mars 1997
sur la demande de revision formulée par Jean
Samuel MOTTAZ , (ci-dessous: le requérant), à Moudon,
concernant
la décision rendue le 12 mai 1995 par le juge
instructeur rayant du rôle et statuant sur les frais de la cause AC 94/252
divisant le requérant d'avec
la Municipalité de MOUDON (ci-dessous:
la municipalité) dont le conseil est l'avocat Charles Munoz, rue du Casino 1, à
Yverdon-les-Bains
(ordre de faire enlever des caravanes de sa
parcelle)
Composition de la Cour plénière du Tribunal
administratif : M. Alain Zumsteg, président; M. Eric Brandt, vice-président;
MM. Jean-Claude de Haller, Etienne Poltier, Jacques Giroud et Vincent Pelet,
juges; M. Pierre Journot, juge rapporteur.
Vu les faits suivants:
A. Le requérant est
propriétaire d'une maison à la rue du Fey 12 à Moudon. Dans une communication
du 25 octobre 1994 à l'attention du conseiller municipal responsable, le
commissaire de police Dutoit a indiqué que le requérant avait mis en place des
caravanes sur sa parcelle; il précisait que certaines d'entre elles seraient
raccordées à l'eau courante et que le requérant aurait déclaré qu'elles
devaient lui servir de bureau pour l'hiver.
Sur les photos de la
parcelle versées au dossier par la municipalité avec sa réponse du 16 janvier
1995, on constate que le jardin attenant à la maison et la terrasse couvrant
l'annexe sont jonchés d'objets et matériaux divers parmi lesquels on reconnaît
une bétonnière, une carcasse de voiture accidentée couchée sur le flanc
(évacuée depuis par les pompiers après avoir pris feu, d'après la
municipalité), divers fûts et autres objets métalliques et ainsi que divers
éléments et matériaux de construction. On relève aussi la présence de deux
caravanes de type "mobil-home", l'une d'elles à l'intérieur des murs
d'un garage en cours de construction, sans dalle de couverture.
B. Par décision du 27
octobre 1994, la municipalité a imparti au requérant un délai au 10 novembre
1994 pour faire enlever les caravanes installées sur son fonds, précisant qu'à
défaut, elle agirait à la place du requérant et à ses frais.
Suite à une lettre du
requérant du 30 octobre 1994 déclarant que les caravanes n'étaient
qu'entreposées, la municipalité a confirmé le 10 novembre 1994 qu'elle les
ferait enlever sans autre préavis à l'échéance du délai, qu'elle a cependant
prolongé au 17 novembre 1994.
C. Ces correspondances
ayant été transmises au tribunal par le greffe municipal, le juge instructeur a
enregistré le recours le 17 novembre 1994 sous la référence AC 94/252 et
accordé l'effet suspensif provisoire au recours. Après l'échéance du délai de
réponse, la municipalité a consulté un avocat qui en a demandé la prolongation
avant de transmettre le dossier municipal avec des déterminations du 16 janvier
1995. Dans ces déterminations, la municipalité conclut au rejet de recours et
au refus de l'effet suspensif. Elles fait notamment valoir que l'art. 68 lit. h
et i RATC subordonne à une autorisation municipale (non demandée en l'espèce)
l'installation d'une caravane, qu'elle soit destinée à l'habitation ou
simplement entreposée.
D. Une séance d'audition
préalable (au sens de l'ancien art. 21 al. 3 LATC), présidée par un assesseur
assisté d'un greffier, a été convoquée pour le 1er février 1995. La
conciliation tentée a échoué. Le 2 février 1995, une décision accordant l'effet
suspensif a été notifiée aux parties.
E. La "séance
finale" a été convoquée pour le 8 mai 1995. Dans l'intervalle, le
requérant a demandé par lettre du 10 avril 1995 l'octroi d'un délai au 15 juin
pour ranger ses caravanes en exposant qu'il était en train de construire un
garage pour l'une d'elles et qu'il avait loué un local fermé pour l'autre.
La municipalité s'est
opposée au renvoi de l'audience du 8 mai 1995. Le tribunal, composé d'un juge
suppléant et de deux assesseurs dont celui qui avait présidé l'audience
préalable, fonctionnant également comme greffier, a tenu audience en présence
du requérant, d'un municipal, du technicien communal et du commissaire Dutoit.
Il s'est rendu sur place pour procéder à une inspection locale. L'audience
ayant été reprise en salle, la conciliation suivante a été transcrite au
procès-verbal et signée par le recourant et la municipalité:
"I Le recourant s'engage à enlever la caravane sise sur sa
parcelle dans un délai échéant irrévocablement le 31 mai 1995 non susceptible
de prolongation.
II A défaut d'exécution de ce qui précède, la Municipalité est
d'ores et déjà autorisée à procéder à l'enlèvement de la caravane par voie de
substitution aux frais du recourant.
III Si le recourant entend abriter sa caravane dans le garage
actuellement en cours de construction, il en demandera l'autorisation à la
Municipalité pour ce faire.
IV Le Tribunal statuera sur le sort des frais et dépens."
Le 12 mai 1995, le
juge instructeur de la cause au fond a rendu une décision dont le texte est le
suivant:
"Le juge instructeur,
-
vu le recours formé le 30 octobre
1994,
-
vu la séance d'audition préalable
du 1er février 1995, lors de laquelle une tentative de conciliation n'a pas
abouti,
-
vu la convention, comportant
retrait du recours , passée à la faveur de l'audience du 8 mai 1995,
-
vu les pièces du dossier,
considérant
-
que, selon l'art. 52 al. 4 LJPA,
le retrait du recours met fin à la procédure, le juge instructeur statuant sur
les frais et dépens,
-
que, lorsque le recours est
retiré sans que la décision attaquée ait été rapportée ou modifiée, le
recourant est censé succomber au sens de l'art. 55 al. 1er LJPA applicable par
analogie,
-
qu'il a donc lieu de mettre à la
charge du recourant un émolument de justice fixé, vu les opérations
intervenues, à fr. 1'500.--,
. qu'il se justifie également
d'astreindre le recourant à verser des dépens, par Fr. 1'000.--. à l'autorité
intimé, assistée,
I. raye la cause du rôle;
II. met à la charge du recourant Jean-Samuel Mottaz un émolument de
justice de Fr. 1'500.-- (mille cinq cent francs);
III. dit que le recourant Jean-Samuel Mottaz versera à la Commune de
Moudon une somme de Fr. 1'000.-- (mille francs) à titre de dépens."
Cette décision indique
en outre que les chiffres II et III de la décision peuvent être portés dans les
dix jours suivant sa notification devant la section des recours du Tribunal
administratif.
F. Par acte du 15 mai
1995, le requérant s'est adressé à la section des recours en contestant les
chiffres II et III de la décision ci-dessus. Il expose qu'il a utilisé ses
caravanes pour entreposer ses meubles suite à un déménagement dans une
appartement plus petit (il est chômeur en fin de droit). Il déclare avoir
accepté de déplacer ses caravanes par gain de paix mais conteste en substance y
avoir été tenu, raison pour laquelle il s'oppose à payer les frais. Il écrit en
outre ceci:
"Lors de notre premier entretien il a été
précisé que les caravanes auraient pu éventuellement être placées à l'abri d'un
avant toit. Cette option a été proposée par un des membres du tribunal. Cela
signifie que cette pratique est admise dans certains cas.
Vu cet article 55 et par la force du recours je retire mon accord de ne pas
mettre une caravane dans mon garage chez moi.
Cela ne veut pas forcément dire que je vais mettre une caravane dans mon garage
mais je veux garder mes droits de la faire.
Monsieur le Juge; si vouloir arranger les choses amicalement équivaut à perdre
ses droits, il ne vaut pas la peine d'être aimable. C'est à peu près ce qui
allait se passer dans cette affaire."
G. Le recours a été
enregistré par la section des recours (RE 95/030). Le recourant s'est acquitté
d'une avance de frais de 500 francs. La municipalité et le juge intimé ont
conclu au rejet du recours.
H. Le requérant est encore
intervenu par lettre du 6 juin 1995 en exposant qu'il avait appris que le matin
même de la séance du tribunal, un policier de Moudon (celui qui allait participer
à la séance du tribunal) s'était présenté à l'agence qui lui louait la grange
destinée à abriter la caravane qu'il s'est engagé à déplacer. Selon le
requérant, cet agent de police, en évoquant des dégâts commis par le recourant,
aurait en substance fait en sorte que le propriétaire de la grange résilie le
bail mais le policier n'en aurait rien dit en audience au moment où le
recourant s'est engagé à déplacer la caravane. Le recourant déclare à nouveau
qu'il annule son accord et qu'il refuse de transporter l'autre caravane, qu'il
laissera chez lui mais non visible. Le recourant a produit une lettre de
l'agence immobilière en question, datée du 8 mai 1995, qui résilie
effectivement le bail de la grange du château de Billens, avec effet au 31
décembre 1995, pour le motif que le recourant a entreposé un mobilhome devant
cette construction et causé des dégâts à la propriété en déplaçant cet objet.
Le recourant a encore
rappelé sa position dans une lettre du 19 juin 1995 dont on extrait le passage
suivant:
"Le collège de Juges et conseillers qui
étaient sympa de venir voir m'ont incité à mettre la caravane dans la grange;
proposition que j'ai acceptée par gain de paix en ignorant qu'un membre présent
avait été parlementer à la gérance de façon à faire regretter à celle-ci de
m'avoir loué la grange."
Ces deux derniers
courriers du requérant ont été enregistrés comme demande de revision de la
décision de classement du 12 mai 1995 qui avait fait suite à la transaction du
8 mai 1995. La municipalité a conclu à son irrecevabilité par lettre du 17
juillet 1995.
La demande de revision
ne bénéficie d'aucun effet suspensif.
Le conseil de la
commune s'est enquis de l'aboutissement de la procédure. Les parties ont été
informées le 6 février 1996 que la Cour plénière serait prochainement saisie du
dossier.
La Cour plénière a
délibéré à huis clos.
Considérant en droit:
- Selon l'art. 15 al. 2
lit. f LJPA, il appartient à la Cour plénière du Tribunal administratif de
statuer sur les demandes de revision. Il tombe sous le sens que cette
disposition concerne la revision des arrêts rendus par une section du Tribunal
administratif, composée d'un juge et de deux assesseurs comme le prévoit l'art.
16 al. 2 LJPA (voire de trois juges ou juges suppléants pour ce qui concerne la
section des recours instaurée par l'art. 17 LJPA). La Cour plénière a cependant
jugé (CP 94/014 du 26 avril 1996; CP 94/013 de ce jour) que sa compétence en
matière de revision s'étend aussi à celle des arrêts (ou "prononcés"
dans la terminologie de l'époque) de l'ancienne Commission cantonale de recours
en matière de construction.
La décision dont le
recourant demande implicitement la revision ayant été rendue par le juge
instructeur seul, la première question qui se pose en l'espèce est de savoir si
la compétence de la Cour plénière doit d'étendre non seulement à la revision
des arrêts rendus par l'autorité compétente pour trancher le fond du litige
(section du tribunal ou autorité précédemment compétente), mais également à la
revision de celles des décisions que la loi place dans la compétence du juge
instructeur et qui mettent également fin à la procédure. Il s'agit
principalement des décisions du juge instructeur rayant la cause du rôle:
-
parce que le recours est irrecevable pour
cause de tardiveté (art. 33 LJPA)
-
parce que le recours est irrecevable
faute de paiement en temps utile de l'avance de frais (art. 39 LJPA).
-
parce que le recours est purement et
simplement retiré: le retrait met fin à la procédure selon l'art. 52 al. 1 LJPA
sous réserve de l'exception qui prévaut en matière fiscale (v. à ce sujet RDAF
1995 p.382 et les références citées)
-
parce que le recours est devenu sans
objet ensuite d'une modification de la décision attaquée (art. 52 al. 3 LJPA),
cette hypothèse pouvant se réaliser même si le recourant n'a pas formellement
retiré son recours après avoir été interpellé (art. 52 al. al. 2 deuxième
phrase LJPA).
La pratique montre
qu'en cas d'erreur manifeste, la décision erronée est en général corrigée par
une nouvelle décision du juge qui rapporte la précédente. Ainsi en va-t-il en
tout cas des décisions déclarant le recours irrecevable pour défaut de paiement
de l'avance de frais, lorsqu'il apparaît que l'avance de frais avait en réalité
été payée à temps. Cette pratique peut être considérée comme compatible avec la
règle du parallélisme des formes car la décision est rapportée par celui-là
même qui avait la compétence de la rendre. En outre, elle paraît conforme au
principe de l'économie de la procédure: la jurisprudence qui avait ouvert une
voie de recours devant la section des recours (RDAF 1992 p. 368) n'ayant plus
cours depuis la modification de l'art. 33 LJPA en vigueur depuis le 1er mai
1996, la seule voie qui subsiste serait celle du recours de droit public au
Tribunal fédéral, d'une lourdeur disproportionnée lorsqu'il s'agit simplement
de corriger une éventuelle inadvertance. Il faut au contraire considérer qu'on
se trouve bien, lorsqu'il apparaît que le juge n'a pas tenu compte d'une pièce
du dossier, dans une hypothèse qui ouvre en général la voie de la revision
(voir par exemple la règle de l'art. 66 al. 2 lit. b LPA ou celle de l'art. 136
lit. d OJF).
On ne saurait
cependant suivre cette solution pragmatique en dehors de l'hypothèse d'une
décision manifestement erronée statuant sur le respect d'une formalité dont
l'accomplissement ne souffre aucune équivoque. En l'espèce, la situation est
beaucoup plus délicate car le requérant prétend en substance invalider la
déclaration de retrait de son recours en raison d'un vice de la volonté survenu
lors de la conclusion de la convention ayant déterminé le retrait de son
recours.
Il est en général
admis que le retrait du recours est irrévocable sous réserve d'un vice de la
volonté (ATF 111 V 158) et que s'il a pour cause une erreur provoquée par
l'autorité (c'est en substance ce que soutient le requérant), il doit être
considéré comme non avenu (ATF 109 V 234; v. ég. ATF 111 V 158). Ces hypothèses
doivent permettre la revision de la décision mettant fin à la procédure ensuite
du retrait du recours. La possibilité de procéder à la revision d'une telle
ordonnance a été considérée comme possible dans un arrêt AC 94/005 du 22
juillet 1994, rendu - avec l'accord des parties - par une section ordinaire du
tribunal pour des motifs d'économie de procédure). Toutefois, pour les motifs
ci-dessus, la décision sur cette revision ne saurait revenir au juge
instructeur seul. La compétence de la section des recours doit également être
écartée car depuis la novelle du 26 février 1996 entrée en vigueur le 1er mai
1996, la section des recours ne connaît plus d'aucune décision finale et n'est
compétente qu'en cas de recours contre les décisions incidentes de l'art. 50
LJPA dans sa nouvelle teneur. La loi ne conférant aucune compétence aux
sections du tribunal pour corriger les décisions du juge instructeur, la cour
plénière juge que lorsque la révision est la seule manière de modifier une
décision finale du juge instructeur, la décision en appartient à la Cour
plénière en application de l'art 15 al. 2 lit. f LJPA.
La compétence de la
Cour plénière étant admise, il y a lieu d'entrer en matière sur la demande de
revision.
- La jurisprudence
constante de la Cour plénière considère que la voie de la revision des arrêts
du Tribunal administratif est ouverte par l'art. 15 al. 2 lit. f LJPA mais
qu'elle doit demeurer une voie de droit exceptionnelle, subsidiaire par rapport
aux autres voies de droit (voir en dernier lieu CP 95/008 du 22 janvier 1996;
CP 95/007 du 8 novembre 1995; CP 95/001 du 9 mars 1995).
Selon la doctrine, la
demande de revision est un acte adressé à l'auteur d'une décision ayant force
de chose jugée en vue d'en obtenir l'annulation ou la modification (André
Grisel, Traité de droit administratif p. 943-944). En bref, la voie de la
revision est ouverte lorsque l'arrêt a été influencé par un crime ou un délit,
lorsqu'une partie invoque des faits nouveaux ou des preuves nouvelles, lorsque
l'autorité de recours n'a pas tenu compte de faits importants établis par
pièces ou lorsque des règles fondamentales de la procédure ont été violées. On
entend par fait nouveau celui qui s'est produit avant l'arrêt attaqué mais que
l'auteur de la demande de revision a été empêché sans sa faute d'alléguer dans
la procédure antérieure (voir notamment Grisel, op. cit., vol. II,
p. 944). Les faits survenus après l'arrêt ne sont pas des motifs de
revision.
La revision ne doit
pas être confondue avec la reconsidération ou le réexamen d'une décision par
l'autorité administrative de première instance. Les décisions de l'administration
n'ont pas force de chose jugée (on réservera toutefois l'hypothèse particulière
des taxations fiscales ainsi que celle des retraits du permis de conduire
ordonnés à titre d'admonestation. Contrairement à une demande de revision d'un
arrêt, une demande de réexamen d'une décision administrative peut également
être fondée sur l'évolution des circonstances survenues depuis la décision de
première instance. Des faits "nouveaux" postérieurs à la décision
peuvent donc aussi permettre le réexamen par l'autorité administrative de
première instance. Ce réexamen est possible même lorsque la décision concernée
a été confirmée sur recours (Grisel, Traité de droit administratif, vol. II, p.
948, ch. 2c; RE 96/001 du 26 janvier 1996).
On rappellera encore
que la voie de la revision est un moyen de droit extraordinaire qui, comme la
voie de droit ordinaire du recours, permet seulement de remettre en cause le
dispositif de la décision attaquée à l'exclusion des considérants de celle-ci.
En bref, seule peut être contestée la partie de l'acte attaqué qui prononce
l'admission ou le rejet total ou partiel du recours et règle le sort de la
décision attaquée, par exemple en la maintenant, en l'annulant ou en la
réformant. En revanche, les considérants, dans la mesure du moins où ils ne
contiennent que la motivation du dispositif, ne peuvent pas faire l'objet d'un
recours.
- En l'espèce, le
requérant s'est adressé au tribunal dans un acte qu'on peut considérer comme
une demande de revision de la décision rendue le 12 mai 1995 par le juge
instructeur.
a) Il est important
de souligner qu'il s'agit là d'une simple décision de procédure dont
l'essentiel du dispositif prend acte du retrait du recours: ce retrait du
recours mettant obligatoirement fin à la procédure (art. 52 al. 1 LJPA), le
tribunal n'a pas eu l'occasion de se prononcer sur les mérites du recours ni
sur le sort de la décision attaquée, et encore moins sur la légalité de la
convention passée. On pourrait tout au plus voir dans ladite convention, parce
qu'elle prolonge le délai fixé, une modification de la décision attaquée (mais
tel n'est pas l'avis du juge intimé dont la décision considère que le recours a
été retiré sans que la décision attaquée ait été rapportée ou modifiée).
Toutefois, si une transaction entre les parties contient une modification de la
décision attaquée, on ne se trouve en présence que d'une nouvelle décision
administrative et non d'un arrêt judiciaire, si bien qu'il ne s'y attache
aucune force de chose jugée. En l'espèce, il en résulte notamment que le
requérant pourrait demander la reconsidération de la décision municipale aux
conditions habituelles applicables aux décisions administratives, qui
permettent le cas échéant de prendre en compte l'évolution des circonstances
après la décision. Cette voie demeure ouverte quel que soit le sort de la
présente demande de revision.
b) On signalera au
passage que la transaction que les parties ont déclaré passer sortait
probablement du cadre du litige que le tribunal aurait pu trancher puisque les parties
ont jugé utile de prévoir que "si le recourant entend abriter sa caravane
dans le garage actuellement en cours de construction, il en demandera
l'autorisation à la Municipalité pour ce faire". Cette clause paraît
inutile si l'autorisation est requise par la loi, et sans portée si la loi ne
l'exige pas. On ira cependant jusqu'à signaler que le requérant paraît en proie
à une confusion lorsqu'il prétend se délier d'une convention qu'il croit lui
faire défense de "mettre une caravane dans mon garage chez moi".
Comme semble l'indiquer (de manière équivoque il est vrai) les déterminations
du 23 juin 1995 du conseil de la municipalité, cette dernière considère
apparemment que l'installation d'une caravane entre les trois murs sans toit du
garage en construction (c'est bien à cela que se réfère la convention)
correspond, tant que le garage n'est pas terminé, à l'installation d'une
caravane en plein air, soumise à autorisation selon l'art. 68 RATC.
Cette confusion levée,
l'intérêt du requérant à se libérer de ce prétendu engagement illégal
disparaît.
c) Le litige
principal concerne l'enlèvement des caravanes litigieuses, ou plus exactement
le délai imparti pour les évacuer: le recourant s'était en effet borné, dans sa
lettre du 10 avril 1995, à demander "l'octroi d'un délai au 15 juin pour
ranger ses caravanes". Le requérant prétend en substance qu'il aurait
accepté le délai convenu au 31 mai 1995 et retiré son recours sans savoir que
la bail de la grange qu'il avait louée serait résilié, selon lui à la suite de
manoeuvres d'un agent de la commune juste avant l'audience.
Il est exact que si le
recourant pouvait invoquer valablement une vice de la volonté pour invalider le
retrait de son recours, l'aboutissement de la procédure de revision de la
décision du juge instructeur du 12 mai 1995 rayant la cause du rôle pourrait
faire renaître l'instance judiciaire nouée devant le tribunal. On peut
toutefois se demander si le jugement de cette cause, concernant la décision
municipale impartissant au requérant un délai au 31 mai 1995 pour évacuer ses
caravanes, aurait encore un sens. Peu importe de toute manière, pour les motifs
qui suivent.
Le motif de revision
invoqué par le recourant est la résiliation du bail de sa grange, formulée par
lettre du 8 mai 1995 mais qu'il ignorait au moment de l'audience tenue le même
jour. Force est cependant de constater que le congé en question ne lui a été
signifié que pour le 31 décembre 1995. Dans ces conditions, à supposer que le
recourant ait réellement été victime d'un vice de la volonté, on ne pourrait de
toute manière pas considérer que l'erreur du recourant aurait porté sur un fait
essentiel au point de vicier son consentement au sens des art. 23 et 24 CO. Il
n'est en effet pas concevable d'imaginer que le requérant n'aurait accepté le
délai d'évacuation fixé au 31 mai 1995 que parce qu'il comptait pouvoir
disposer de la grange envisagée pour une durée illimitée. La fin du bail, du
moins lorsque son objet est tel qu'en l'espèce, est au contraire une hypothèse
dont le locataire doit nécessairement envisager l'éventualité sinon en tout
temps, du moins à terme. Force est à cet égard de constater qu'entre l'échéance
du délai accepté par le requérant et la fin du bail, une période de sept mois
restait à courir et qu'elle était manifestement suffisante pour permettre au
requérant de prendre d'autres dispositions au sujet de son mobilhome. Dans ces
conditions, le fait invoqué, insuffisant pour qu'on revienne sur l'accord
passé, ne justifie pas l'invalidation de la déclaration de retrait de recours
ni la revision de la décision rayant la cause du rôle.
Vu ce qui précède, il
y a lieu de déclarer la demande de revision irrecevable. Pour des motifs
d'équité et pour tenir compte du fait qu'une autre procédure demeure pendante
au sujet de la même décision (au sujet des frais et dépens fixés par celle-ci),
l'arrêt sera néanmoins rendu sans frais, ceci sans préjudice du sort des frais
dans la procédure qui reste à juger par la section des recours. Pour les mêmes
motifs, il n'y a pas lieu de mettre des dépens à la charge du requérant.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. La demande de
revision est irrecevable.
II. Le présent
arrêt est rendu sans frais.
III. Il n'est pas
accordé de dépens.
Lausanne, le 5 mars 1997/gz
Le président : Le
juge rapporteur :
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
