canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
2 juillet 1992
sur le recours interjeté par Léonard
GABELLA , à Aubonne, dont le conseil est l'avocat Charles-Henri de Luze,
Av. du Tribunal fédéral 2, Case postale 3393, 1000 Lausanne 2,
contre
la décision de la Commission communale de
recours en matière d'impôt et de taxes spéciales de Lausanne rendue le 25 mars
1991.
Statuant à huis clos,
le Tribunal administratif, composé de
MM. Etienne Poltier, président
Jean-Paul Kaeslin, assesseur
Jean Koelliker, assesseur
Greffier : Nathalie Krieger, sbt
constate en fait :
A. Le recourant
est propriétaire de la parcelle no 2983, d'une surface cadastrale de 1'358 m2,
située à la Place du Nord, à Lausanne. Sur cette parcelle, étaient érigés
trois bâtiments vétustes portant les numéros 3, 5, 7 et 9. Ces bâtiments
étaient en effet situés dans un quartier ouvrier de Lausanne (soit des terrains
compris entre la rue du Vallon, la parcelle no 2984, la rue du Nord et la
parcelle no 2987) qui n'avait pas subi de modification depuis 1907, voire
depuis 1875 pour l'essentiel. Le règlement concernant le plan d'extension de la
commune de Lausanne du 3 novembre 1942 avait placé ce quartier dans la zone
urbaine de l'ordre non contigu, si bien que la majorité des bâtiments existants
étaient non réglementaires et exigeaient l'inscription d'une mention de
précarité pour des travaux de rénovation ou de transformations.
Constatant
la dégradation des bâtiments, le recourant a entamé des discussions avec la
Direction des travaux de la Ville de Lausanne afin d'examiner l'alternative
rénovation - reconstruction. Suite à ces démarches, un plan d'extension
concernant les terrains compris entre la rue du Vallon, la parcelle no 2984, la
rue du Nord et la parcelle no 2987 a été élaboré et adopté par le Conseil
communal de Lausanne en date du 28 mai 1985; ce plan de quartier a abouti à la
légalisation de l'ordre contigu prévalant dans une large partie de ce secteur
(rue du Vallon), ainsi qu'à la définition d'un périmètre d'implantation pour la
parcelle du recourant. Il résultait clairement de ce plan de quartier que, les
trois immeubles existants sur la parcelle du recourant devaient être démolis
pour faire place à un nouveau bâtiment.
Le
questionnaire général pour demande de permis de construire rempli le 18
décembre 1985, concernant la parcelle du recourant, indique d'ailleurs, sous la
rubrique intitulée "nature des travaux" qu'il s'agit bien d'une
construction après démolition.
Le 16 mai
1986, le Département de l'agriculture, de l'industrie et du commerce, Service
du logement a donné son aval au projet de démolition-reconstruction sollicité
par le recourant. Le permis de démolir et de construire fut délivré le 16 juin
1986 par la Municipalité de Lausanne. Les trois immeubles qui existaient sur la
parcelle no 2983 ont été démolis.
L'immeuble
prévu a été réalisé. Le 15 août 1988, un permis d'habiter ou d'utiliser
l'immeuble commercial et d'habitation sis à la Place du Nord 3, 5 ,7 et 9 a été
délivré par la Direction des travaux de la Ville de Lausanne.
Les trois
immeubles démolis comportaient onze logements de deux pièces, un de quatre
pièces et un de cinq pièces (au total 31 pièces) et trois ateliers. Le nouvel
immeuble situé sur la parcelle no 2983 comprend quatorze logements, soit dix
logements de trois pièces et quatre de quatre pièces, pour un total de 46
pièces, ainsi que des locaux administratifs et commerciaux. Le recourant a
établi un document résumant les différences entre les anciens immeubles et le
nouveau bâtiment. Il en résulte que les locaux d'habitation démolis avaient une
surface au sol de 439 m2, alors que les nouveaux locaux d'habitation
ont une surface au sol de 462 m2, soit une augmentation de 5 % .
Quant au volume du nouvel immeuble, il est de 5'278 m3, supérieur
de 9 % au volume des trois bâtiments démolis qui était de 4'827 m3.
Quant aux autres locaux (c'est-à-dire les ateliers, dépendances), ils
représentaient autrefois 290 m2, pour un volume de 2'027
m3; dans le nouveau bâtiment, ces locaux (qui comprennent la
chaufferie, la buanderie, des bureaux, un parking, un magasin, des ateliers et
dépôts), représentent une surface au sol de 630 m2 et un volume de
6'689 m3; soit un accroissement de 117 % en ce qui concerne la
surface au sol et de 230 % en ce qui concerne le volume.
L'emplacement
du nouveau bâtiment est en grande partie située dans ce qui fut la cour des
trois anciens bâtiments démolis qui étaient disposés en arc de cercle autour de
cette cour. Les murs des caves de ces anciens bâtiments ont été partiellement
conservés lors de la construction du nouveau bâtiment; il s'agit d'un mur de
soutènement qui a toutefois dû être consolidé, ayant été construit plus de cent
ans auparavant. Le raccordement de l'égout sur le Flon a été maintenu à son
emplacement d'origine. Le raccordement aux réseaux principaux de distribution
d'eau et de collecteurs publics des eaux usées n'ont pas changé.
L'Etablissement
cantonal d'assurance contre l'incendie et les éléments naturels a fixé la
valeur à neuf du nouveau bâtiment à Fr. 5'563'250.- à la date du permis
d'habiter, soit le 15 août 1988, pour une valeur d'assurance de base arrêtée à
Fr. 722'500.-, indice 770. En 1983, les immeubles démolis avaient une valeur
d'assurance de base de Fr. 1'638'000.-, indice 700.
B. Par décision
du 19 avril 1989, la Direction des travaux de la Ville de Lausanne a adressé au
recourant un bordereau "de contribution d'introduction d'égouts" de
Fr. 44'506.-, soit le 8 o/oo de Fr. 5'563'250.-.
C. Par lettre du
24 avril 1989, Léonard Gabella a recouru contre cette taxation auprès de la
Commission communale de recours en matière d'impôt et de taxes spéciales de
Lausanne.
Le recourant
conclut à ce que les taxes d'égouts et d'eau soient arrêtées à un montant de
Fr. 30'091.60 pour les égouts et à un montant de Fr. 22'568.70 pour l'eau, soit
un total de Fr. 52'660.30. En effet, selon le recourant, les calculs suivants
devraient être opérés :
*"**Estimation
ECA de l'immeuble actuel,
1988 (indice 770) : 5'563'250.-*
*Estimation
ECA de l'immeuble ancien
réajusté à l'indice 1988 (indice 770):*
*Sommes
assurées à l'indice 700 :
fr. 1'638'000.-*
*Sommes
assurées à l'indice 770 :
1'638'000.- x 770 = 1'801'800.-
700*
*Estimation
de la plus-value de
l'immeuble : 3'761'450.-*
Calcul
des taxes de raccordement :
*Egouts
: 3'761'450.- x 8 o/oo 30'091.60
Eau : 3'761'450.- x 6 o/oo 22'568.70*
Total
: 52'660.30"
Le recourant
s'est acquitté de la somme qu'il estimait devoir en déduisant de celle-ci les
acomptes qu'ils avaient déjà versés.
D. Par décision
du 25 avril 1989, les Services Industriels de Lausanne, Service des eaux, ont
arrêté la taxe "de raccordement au réseau d'eau" à Fr. 33'379.-, soit
en prenant le 6 o/oo de la valeur incendie à neuf du nouveau bâtiment.
E. Interpellée,
la Municipalité de Lausanne s'est déterminée, le 19 octobre 1989, en concluant
au rejet du recours.
Le recourant
a présenté, le 26 juin 1990, des observations après avoir eu connaissance des
déterminations de l'autorité intimée.
F. Saisie, la
Commission communale de recours en matière d'impôt et de taxes spéciales de
Lausanne a tenu audience le 27 juin 1990 en présence des parties. Le
procès-verbal dressé à cette occasion indique que la Commission communale de
recours était composée de Luc Matthey-Doret, Christiane Pilet, Henri Baudraz,
René Bersier, Raymond Berthoud et Olivier Burnet. La Commission communale de
recours a délibéré à huis clos à l'issue de la séance et a décidé de rejeter le
recours formé par Léonard Gabella; elle a néanmoins décidé de soumettre le
projet d'arrêt à l'approbation de ses membres par voie de circulation.
Le 25 mars
1991, la Commission communale de recours, composée de Luc Matthey-Doret, Eliane
Rey, René Bersier, Raymond Berthoud, Olivier Burnet et Christiane Pilet, s'est
réunie et a adopté à l'unanimité le projet d'arrêt rédigé par Luc
Matthey-Doret.
L'arrêt de
la Commission communale de recours, rendu le 25 mars 1991, a rejeté le recours
formé par Léonard Gabella le 24 avril 1989. L'arrêt rendu indique que la
Commission communale de recours était composée de Luc Matthey-Doret, Christiane
Pilet, Eliane Rey, René Bersier, Raymond Berthoud et Olivier Burnet.
Des extraits
des procès-verbaux du Conseil communal de Lausanne, il résulte que Henri
Baudraz a été élu membre de la Commission permanente de recours en matière
d'impôt communal durant la législature 1990 - 1993; vu la démission de
celui-ci, il a été remplacé à ce poste, le 6 novembre 1990 par Eliane Rey pour
la même législature.
G. Le 8 mai 1991,
Léonard Gabella a interjeté recours contre l'arrêt rendu le 25 mars 1991 par la
Commission communale de recours en matière d'impôt et de taxes spéciales de
Lausanne auprès de la Commission cantonale de recours en matière d'impôt.
Le recourant
conclut, avec dépens, principalement à l'annulation de la décision entreprise
et subsidiairement, à sa réforme en ce sens qu'il n'est plus débiteur d'aucune
taxe de raccordement aux égouts et au réseau de distribution d'eau en raison
des travaux qu'il a réalisés sur l'immeuble sis à la Place du Nord. Les moyens
invoqués à l'appui de son recours seront examinés et repris plus loin dans la
mesure nécessaire.
H. Invitée à se
déterminer sur sa composition, la Commission communale de recours de Lausanne a
concédé, le 18 juin 1991, que l'arrêt attaqué aurait dû comporter le nom de
Henri Baudraz au titre des personnes ayant rendu la décision et citer Eliane
Rey comme ayant uniquement approuvé la rédaction.
I. Le 26 juin
1991, la Municipalité de Lausanne s'est déterminée en concluant au rejet du
recours.
Le 1er
juillet 1991, la présente cause a été transmise au Tribunal administratif,
conformément à l'art. 62 LJPA.
J. Le 21 août
1991, le Département de l'intérieur et de la santé publique, Service de
l'intérieur s'est déterminé sur le recours.
K. Le 3 septembre
1991, le recourant a présenté quelques observations après avoir pris
connaissance du préavis du Service de l'intérieur.
L. Le Tribunal a
délibéré à huis clos en date du 23 décembre 1991, les parties ayant renoncé à
la fixation d'une audience.
et considère en droit :
- Il y a lieu
d'examiner d'abord les griefs formels dirigés contre l'arrêt attaqué. Le
recourant se plaint d'une violation du droit d'être entendu; il reproche à la
Commission communale de recours de n'avoir pas statué dans une composition
régulière, celle-ci ayant changé entre l'audience (l'audience a eu lieu en
présence d'Henri Baudraz) et la décision (l'arrêt indique que la décision a été
prise avec le concours d'Eliane Rey).
Le droit à
la composition régulière de l'autorité administrative appelée à statuer résulte
de l'art. 4 de la Constitution fédérale (Cst) pour les autorités
administratives, alors que le droit à la juste composition d'un tribunal
résulte de l'art. 58 Cst, pour les autorités judiciaires (concernant ces
dispositions, voir Commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération
suisse du 29 mai 1974, A. Kölz, no 12 et ss ad. art. 58 Cst et G. Müller, no
120 ad art. 4 Cst et réf. citées). Il importe peu de savoir en l'espèce si la
Commission communale de recours de Lausanne doit être considérée comme une
autorité administrative ou judiciaire; en effet, il découle de ce principe,
dans l'un comme dans l'autre cas, que l'autorité qui statue doit être composée
des mêmes membres durant toute la procédure décisive. Il est vrai que la
jurisprudence n'a pas toujours exigé le respect de ce principe pour les mesures
d'instruction; cependant, il apparaît que lorsque la loi prévoit, comme en
l'espèce, un droit d'être entendu par la commission communale de recours (art.
47 anc. LIC), cette commission doit être composée des mêmes membres à
l'audience et au cours de la délibération qui se déroule ensuite et qui aboutit
à sa décision. Les art. 4 et 58 Cst ne s'appliquent qu'à la phase de décision.
La phase de rédaction doit ainsi être distinguée de la phase de décision dans
la mesure où elle n'est pas soumise à ces principes; il apparaît en effet qu'un
juge peut signer un arrêt rendu sous la présidence d'un autre juge absent ou
décédé.
En l'espèce,
le Tribunal constate que la Commission communale de recours a entendu le
recourant en présence d'Henri Baudraz et qu'elle a délibéré dans cette
composition à l'issue de l'audience du 27 juin 1990, comme en témoigne le
procès-verbal dressé à cette occasion. La décision de rejet du recours a ainsi
été prise avec le concours d'Henri Baudraz. Seule a été réservée l'approbation
de la rédaction de l'arrêt. Henri Baudraz, qui a démissionné entre-temps de son
poste, n'a ainsi, le 25 mars 1991, pas pris part à l'approbation de la
rédaction de la décision à laquelle il avait participé. Cette ratification,
bien qu'elle ait effectuée dans une composition différente de la Commission
communale de recours, n'apparaît toutefois pas une informalité de nature à
conduire à l'annulation de la décision dans la mesure précisément où elle
intervenait après la phase de décision proprement dite. On observera en outre
que seul le dispositif de la décision, qui a été arrêté en présence d'Henri
Baudraz, peut acquérir l'autorité de la chose jugée et non ses motifs (voir
Blaise Knapp, Précis de droit administratif, 3ème édition, 1988, p.
209).
- a) L'art. 4
de la loi du 5 décembre 1956 sur les impôts communaux (LIC) prévoit ce qui suit
:
" Indépendamment des impôts énumérés à
l'article premier et de la taxe de séjour prévue par l'article 3 bis, les
communes peuvent percevoir des taxes spéciales en contrepartie de prestations
ou avantages déterminés ou de dépenses particulières.
Ces taxes doivent faire l'objet de
règlements soumis à l'approbation du Conseil d'Etat.
Elles ne peuvent être perçues que des
personnes bénéficiant des prestations ou avantages ou ayant provoqué des
dépenses dont elles constituent la contrepartie.
Leur montant doit être proportionné à ces
prestations, avantages ou dépenses."
L'art. 66 de
la loi du 17 septembre 1974 sur la protection des eaux contre la pollution
prévoit que les communes peuvent percevoir, conformément à la LIC, un impôt
spécial et des taxes pour couvrir les frais d'aménagement et d'exploitation du
réseau d'égouts.
La Commune
de Lausanne a adopté le 30 septembre 1947 le règlement sur les égouts, approuvé
par le Conseil d'Etat le 7 novembre 1947. Son art. 26 a le libellé
suivant :
" Une contribution est due à la Commune
pour chaque bâtiment dont les eaux usées sont introduites dans l'égout public,
soit directement, soit en empruntant un collecteur privé, soit par
l'intermédiaire d'une fosse septique ou tout autre installation d'épuration ou
de clarification.
Cette contribution est calculée à raison de
8 o/oo du montant de la taxe incendie (à la valeur du jour) des bâtiments dont
les eaux sont introduites dans l'égout public; cette contribution est de Fr.
150.- au minimum pour chaque bâtiment, avec ses dépendances.
Une contribution supplémentaire est due à
la Commune chaque fois qu'un bâtiment est transformé ou agrandi; cette
contribution est de 8 o/oo de l'augmentation de la taxe d'incendie (à la valeur
du jour) résultant de la transformation ou de l'agrandissement."
La loi du 30
novembre 1964 sur la distribution de l'eau (LDE) prévoit que les communes sont
tenues de fournir de l'eau potable et de l'eau nécessaire à la lutte contre le
feu (art. 1er LDE). L'art. 14 LDE a la teneur suivante :
"Pour la livraison de l'eau, la commune
peut exiger du propriétaire :
a) une taxe unique au moment du raccordement
direct ou indirect au réseau principal (article 4 de la loi sur les impôts
communaux);
(...)
Les règles applicables pour calculer le montant de la taxe unique sont fixées
par le règlement communal.
(...)."
En
application de ces dispositions, la Commune de Lausanne a adopté le 1er juillet
1966 un règlement de distribution d'eau qui a été approuvé par le Conseil
d'Etat le 17 mai 1966. Ce règlement prévoit ce qui suit :
" Art. 42. - Une taxe unique
fixée au moment du raccordement direct ou indirect au réseau principal de
distribution est calculée au taux de 6 o/oo de la valeur d'assurance-incendie,
selon l'indice de l'année en cours des immeubles bâtis.
(...).
Art. 43. - Si un bâtiment est
transformé ou agrandi, l'augmentation de la taxe d'assurance-incendie selon
l'indice de l'année en cours est soumise à une taxe au taux de 6 o/oo."
b) Dans
l'arrêt publié in RDAF 1991 p. 163, la Commission cantonale de recours en
matière d'impôt (ci-après: CCRI) avait jugé que les taxes prélevées par la
Commune de Lausanne sur la base de l'art. 26 du règlement communal sur les
égouts constituaient des charges de préférence; celles-ci sont destinées à
compenser l'avantage économique qui résulte pour certains administrés de la
création d'une installation publique d'une autre activité assumée par la
collectivité publique et doivent être calculées en premier lieu en fonction de
la plus-value retirée par le propriétaire foncier intéressé. La CCRI avait
constaté que la contribution réclamée - il s'agissait d'une taxe d'égout -
n'était certes pas sans rapport avec les frais encourus par la collectivité à
raison de la création du réseau d'égouts, dans la mesure où l'ensemble des
recettes qui en découlent ne doit pas dépasser ces coûts.
c) En
l'espèce, le recourant ne conteste pas la nature des contributions prélevées.
C'est également à juste titre que celui-ci ne prétend pas être exonéré de toute
taxe dès lors que son immeuble est relié aux canalisations publiques et qu'il
bénéficie de ce fait d'un avantage économique en raison de ce raccordement. Les
charges de préférence qui lui sont réclamées ont pour but de compenser la
plus-value conférée à son immeuble par le raccordement aux réseaux d'égouts et
de distribution d'eau. Il importe peu dès lors que la perception des taxes
litigieuses n'intervienne pas en contrepartie d'une prestation déterminée de la
Commune de Lausanne. Le recourant ne prétend au demeurant pas que son immeuble
- qui est d'une valeur considérablement plus élevée que les trois immeubles
qu'il a remplacés - n'occasionnerait aucune prestation nouvelle de la
collectivité publique. Il n'est d'ailleurs pas douteux qu'il engendre une
augmentation des charges sur le réseau compte tenu des locaux supplémentaires
dont il est constitué. Le recourant minimise, en revanche, l'importance de
l'accroissement de prestations requis par son bâtiment; mais ce fait, comme on
vient de le voir, n'est pas déterminant s'agissant de charges de préférence ou
contributions de plus-value.
- En l'espèce,
le recourant fait tout d'abord valoir qu'une partie de l'ancienne construction
a été maintenue dans la nouvelle. Il se prévaut également du fait que l'ancien
immeuble nos 3 à 9 de la Place du Nord était relié aux égouts et que la liaison
existant depuis les travaux est identique à celle qui les a précédés, tant dans
sa dimension que dans ses emplacements. Il en déduit qu'il s'agit d'un cas de
transformation ou d'agrandissement au sens des règlements communaux précités.
Le Tribunal
constate que le nouvel immeuble construit à la Place du Nord, tant dans son
implantation que dans son volume, n'a plus rien de commun avec les trois
anciens bâtiments qui ont été démolis, sinon une partie des murs des caves de
ceux-ci (il s'agit en fait d'un mur de soutènement qui a d'ailleurs dû être
consolidé) et les raccordements aux réseaux principaux. Ainsi, dans la mesure
où le recourant n'a conservé que quelques éléments, de nature très secondaire,
des anciens bâtiments, on ne saurait considérer que les travaux entrepris
constituent soit des transformations, soit un agrandissement au sens des
règlements communaux précités. En effet, on ne peut en l'espèce parler
d'agrandissement ou de transformation, sans trahir le véritable sens de ces
termes, qui impliquent nécessairement le maintien d'une part substantielle des
volumes existants et le respect pour l'essentiel de l'implantation antérieure
(voir à propos de ces notions, Benoît Bovay, Permis de construire et procédure
de recours, Exposé systématique de la jurisprudence rendue en 1989 par CCRC,
RDAF 1990, p. 254; voir également RDAF 1991 p. 163, arrêt qui concernait déjà
l'interprétation de l'art. 26 du règlement sur les égouts de la commune de
Lausanne).
Ainsi, il
apparaît que les travaux réalisés constituent un cas de reconstruction d'un
nouvel immeuble après démolition des bâtiments existants.
- Le recourant
soutient ensuite que même si l'on retient que les travaux réalisés constituent
une reconstruction, cette notion doit être englobée dans celle de transformation
et d'agrandissement au sens des art. 26 al. 3 et 43 des règlements communaux
précités.
Le moyen
invoqué par le recourant soulève donc la question de l'interprétation qui doit
être donnée au règlement sur les égouts du 30 septembre 1947 et au règlement de
distribution d'eau du 1er juillet 1966 de la Ville de Lausanne. Il s'agit en
effet de déterminer si les travaux réalisés, à savoir démolition quasi totale
des trois immeubles existants et la reconstruction d'un nouvel immeuble,
doivent être considérés - comme le soutient le recourant - comme des
transformations ou agrandissements au sens des art. 26 al. 3 et 43 de chacun
des règlements précités ou s'ils sont, au contraire, une construction ordinaire
tombant sous le coup des art. 26 al. 1 et 2 et 42 de ces règlements.
a) La CCRI
avait déjà eu l'occasion de se pencher sur l'art. 26 du règlement sur les
égouts de la commune de Lausanne; elle avait constaté que cette disposition -
qui à son alinéa premier traite de l'introduction des eaux usées de bâtiments à
l'égout public et, à son alinéa troisième, de l'agrandissement et des
transformations - contient dans les deux cas des concepts juridiques
indéterminés, lesquels laissent ainsi à l'autorité d'exécution une certaine
latitude de jugement dans l'interprétation de ces normes; en présence de deux
interprétations d'une norme communale, également défendables l'une et l'autre,
la Commission de recours avait jugé qu'elle se devait de respecter la latitude
de jugement accordée à la municipalité par le législateur communal et qu'elle
ne saurait imposer sa propre interprétation sans violer l'autonomie communale
de la collectivité concernée. Elle avait ainsi retenu l'interprétation de
l'art. 26 du règlement suggérée par la Municipalité de Lausanne, suivant
laquelle les constructions après démolition d'un bâtiment existant
ressortissent de l'alinéa premier de cette disposition. Elle avait également
jugé que le fait de ne pas tenir compte, en cas de construction nouvelle, des
taxes payées par le passé, impliquait un certain schématisme, mais que celui-ci
restait dans les limites admissibles au regard de l'art. 4 Cst; sur ce point,
elle avait d'ailleurs relevé que l'hypothèse d'une démolition-reconstruction
concernaient généralement des immeubles anciens dont le coût, y compris la taxe
d'introduction qui avait pu être prélevée, était amorti. (RDAF 1991 p. 163
précité; le Tribunal administratif a repris cette jurisprudence dans un arrêt
FI 91/043 du 17 mars 1992, arrêt dans lequel était non seulement litigieuse
l'interprétation du règlement sur les égouts, mais aussi celle du règlement de
distribution d'eau de la Ville de Lausanne.)
b) Le
recourant fait toutefois valoir principalement que la solution retenue par
l'arrêt publié in RDAF 1991 précité doit être revue. Il expose que le projet de
règlement sur la police des constructions et la voirie de 1915 ne prévoyait pas
l'hypothèse d'un agrandissement ou de transformations. L'art. 107 de ce projet
instituait une taxe d'égout seulement en cas d'introduction dans le collecteur public;
à son art. 107 al. 3, il prévoyait uniquement une contribution supplémentaire
en cas d'augmentation de la taxe cadastrale. Le recourant fait valoir que
l'introduction des notions de transformations et d'agrandissement dans le
règlement a été l'oeuvre de la Commission du Conseil communal chargée de
rapporter sur le projet et qu'elle a proposé cette modification afin d'assurer
"le régime transitoire pour la période intermédiaire jusqu'au moment où
les taxes d'incendie auront été révisées" (Bulletin du Conseil
Communal - ci-après BCC - de 1925 p. 524). Le recourant en déduit que le
Conseil communal n'a pas adopté cette réglementation pour distinguer les
transformations et agrandissements d'une part et les reconstructions d'autre
part, ce qui démontre le caractère erroné de la jurisprudence anncienne de la
Commission cantonale de recours en matière de police des contructions (RDAF
1952, p. 185); celle-ci avait retenu en effet que le législateur communal, s'il
avait voulu assimiler ces deux hypothèses, l'aurait indiqué expressément. Il
expose également que les débats du Conseil communal révèlent que le législatif
communal n'a pas voulu autoriser la Municipalité à déterminer si les
reconstructions devaient être assimilées aux constructions nouvelles ou aux transformations
et agrandissements.
c) Si l'on
examine l'évolution de la réglementation communale en matière d'égouts (voir
BCC 1894 p. 638 à 643, BCC 1895 p. 70 à 73, BCC 1901 p. 316 et 317, BCC 1901 p.
624 et 625, BCC 1915 p. 40 et 41, BCC 1925 p. 162 à 168, BCC 1925 p. 194 à 197,
BCC 1925 p. 472 à 475, BCC 1925 p. 522 à 527, BCC 1945 p. 738 à 759, BCC 1945
p. 10, BCC 1947 p. 851 et 858 et 859, BCC 1947 p. 882 à 885), on constate que
la Commune pouvait exiger des propriétaires, qui n'avaient pas contribué aux
frais de construction d'un aqueduc pour égouts, une finance d'introduction des
eaux de leur propriété dans l'aqueduc. De 1831 à 1857, la finance a été
proportionnée à l'importance des bâtiments; depuis 1858 à 1894, la finance a
été arrêtée à un montant uniforme. Par souci d'équité, un nouveau régime a été
introduit en 1895, lequel prévoyait une contribution à l'égard du propriétaire
qui introduisait ses eaux dans les égouts public, contribution calculée au taux
de 5 o/oo de la taxe cadastrale du bâtiment concerné; en cas de transformation
ou d'agrandissement, le règlement prévoyait déjà une contribution
supplémentaire calculée à raison de 5 o/oo de l'augmentation de la taxe
cadastrale. Le texte du projet de règlement sur la police des constructions et
la voirie de 1915 ne prévoyait effectivement plus expressément l'hypothèse d'un
agrandissement ou de transformations, mais instituait seulement une
contribution complémentaire en cas d'augmentation de la taxe cadastrale du
bâtiment concerné. Cependant, il faut toutefois relever que ce texte n'a jamais
été adopté et qu'il a été l'objet de profondes modifications d'abord dans le
rapport de la Commission du Conseil communal déposé dix ans plus tard, puis
lors des délibérations de ce conseil. Le règlement adopté en 1925 a réintroduit
la distinction entre l'hypothèse de l'introduction à l'égout et celle des
transformations ou agrandissements; la contribution due a été assise sur de
nouvelles bases; en effet, désormais l'assiette de la taxe reposait sur la
valeur incendie des bâtiments raccordés à l'égout (en cas d'introduction 6 o/oo
de taxe incendie et 6 o/oo de l'augmentation de la taxe incendie résultant de
transformations ou d'agrandissement du bâtiment concerné). D'après les
déterminations de la Municipalité, il s'agissait d'éviter qu'une éventuelle
réévalution de la taxe incendie n'impose au contribuable une contribution plus
élevée que la plus-value apportée par les travaux. Par la suite, la distinction
entre l'hypothèse de l'introduction à l'égout et celle des transformations ou
agrandissement a toujours subsisté. Par rapport aux dispositions introduites en
1925, le règlement actuel, entré en vigueur en 1947, n'a modifié que le
pourcentage de la contribution due, soit 8 o/oo, tout en précisant que la taxe
incendie était calculée à la valeur du jour (cette adjonction a été exigée par
le Conseil d'Etat au moment de l'approbation de ce règlement).
Des
documents en possession du Tribunal relatifs aux travaux préparatoires à
l'adoption de ces différentes dispositions, il résulte que l'hypothèse d'une
démolition-reconstruction n'a jamais été évoquée au cours des débats du Conseil
communal ou dans les préavis de la Municipalité; l'analyse historique ne permet
donc pas d'infirmer la solution retenue par les autorités communales et
confirmée par l'arrêt précité de la CCRI. L'argumentation du recourant basée
sur la genèse du texte du projet de règlement de 1915, qui n'est jamais entré
en vigueur et qui a subi de profondes modifications avant d'être adopté en
1925, apparaît ainsi mal fondée. Il faut relever encore que le problème de la
démolition-reconstruction s'était déjà posé et avait été tranché dans le passé,
dans le même sens que l'arrêt de la CCRI résumé ci-dessus (v. ch. 4 lettre a ;
voir à ce propos RDAF 1952 p. 185, déjà évoqué plus haut lettre b). Ainsi, rien
n'indique que dans le passé, les autorités lausannoises aient adopté une
pratique différente dans l'hypothèse, visée ici, d'une
démolition-reconstruction.
d) Le
recourant expose encore que d'autres règlements communaux prévoient l'hypothèse
d'une reconstruction et lui applique la même règle qu'en cas de transformation
ou d'agrandissement. Il se prévaut également du fait que la Municipalité de
Lausanne est d'avis (cf. RDAF 1991 précité) qu'en cas de reconstruction après
démolition contre le gré du propriétaire, l'art. 26 al. 3 du règlement sur les
égouts trouverait application (selon lui, la municipalité opérerait ainsi une
distinction arbitraire entre démolition volontaire et démolition forcée).
Le Tribunal constate
d'abord que la teneur des autres réglementations communales ne sauraient avoir
une importance décisive dans la présente espèce dans la mesure où le contenu de
ces dernières est différent; il remarque que l'on ignore au demeurant si
l'interprétation donnée au terme de "reconstruction" dans ces
communes coïncide avec celle que suggère le recourant. Ce terme vise en effet
fréquemment la seule reconstruction dans les gabarits existants. Le Tribunal
observe enfin que la Municipalité n'a émis qu'un avis au sujet de
l'interprétation qu'elle donnerait à la réglementation communale dans le cas
d'une reconstruction à la suite d'une destruction d'un bâtiment contre le gré
de son propriétaire; dès lors qu'il ne s'agit pas d'une pratique des autorités
lausannoises, il n'y a pas lieu d'examiner si celle-ci opère des distinctions
arbitraires.
e)
L'interprétation littérale de l'art. 26 du règlement sur les égouts de la
commune de Lausanne conforte la solution retenue par la CCRI, dans la mesure où
cette disposition emploie le terme "bâtiment"; en effet, comme le
relève à juste titre l'autorité intimée, on ne saurait parler de bâtiment
agrandi ou transformé que dans l'hypothèse d'un bâtiment qui subsiste. Pour un
nouveau bâtiment, même s'il remplace un bâtiment antérieur, il ne peut y avoir
qu'introduction au sens de l'alinéa 1er de cette disposition. L'interprétation
littérale de cet article, quant bien même elle serait insuffisante à elle
seule, étaie la conclusion que la démolition-reconstruction est régie par l'alinéa
premier et non par l'alinéa 3 de l'art. 26. C'est donc à tort que le recourant
soutient que le règlement communal contient dans cette hypothèse une lacune et
que les taxes qui lui sont réclamées en application de l'art. 26 al. 1 de ce
règlement ne reposent sur aucune base légale.
f) En
résumé, il résulte de l'examen qui précède et notamment de son volet historique
que le Tribunal ne voit pas de motifs de s'écarter de la solution retenue par
la CCRI dans l'arrêt récent déjà cité (RDAF 1991, 163); il la fait donc sienne
et juge que les travaux réalisés en l'espèce (il s'agit d'une reconstruction
après démolition) font l'objet, à l'instar d'une construction nouvelle, d'une
taxe entière calculée sur la base de l'art. 26 al. 1 du règlement sur les
égouts.
g) Lors des
débats relatifs à l'adoption du règlement de distribution d'eau par le Conseil
communal, il a été fait référence à plusieurs reprises, à titre de comparaison,
au règlement sur les égouts (BCC 1966, 282 s). Dans ces conditions, le Tribunal
estime que les autorités communales ont à juste titre retenu le même critère de
distinction entre les constructions nouvelles, d'une part, les transformations
et agrandissements, d'autre part, dans l'application des deux règlements. Les
considérations évoquées plus haut à propos de l'art. 26 du règlement sont ainsi
transposables dans l'examen du respect des art. 42 et 43 du règlement de
distribution d'eau. C'est ainsi avec raison que la décision litigieuse retient
l'application dans le cas d'espèce de l'art. 42 de ce règlement, régissant la
taxe due pour les constructions nouvelles.
-
Pour ce qui
est du principe de la couverture des frais qui n'est pas invoqué par le
recourant, il y a lieu de renvoyer à l'arrêt publié in RDAF 1991 précité, dont
un exemplaire complet lui a été transmis au cours de l'instruction.
-
Enfin, le
recourant invoque la protection de sa bonne foi dans la mesure où la Commune ne
l'a pas rendu attentif aux conséquences financières qu'impliquait
l'interprétation donnée à l'art. 26 sur les égouts, notamment concernant la
distinction opérée entre le fait de démolir et de reconstruire, d'une part, et
de transformer, d'autre part.
Il est vrai
que la Direction des travaux de la Ville de Lausanne a incité le recourant à
étudier un projet de reconstruction des immeubles de la Place du Nord. Vu les
circonstances relatées sous lettre A, il s'agissait toutefois de la seule
option raisonnable et réalisable qui s'offrait au recourant. Il faut relever
que la Ville de Lausanne a d'ailleurs élaboré un plan de quartier dans
l'intérêt de Léonard Gabella; ce plan a abouti à la définition du périmètre
d'implantation pour la parcelle de l'intéressé. Le recourant étant un
professionnel de la construction, on ne saurait considérer que la Commune de
Lausanne devait spontanément attirer son attention sur les dispositions des
règlements communaux applicables en cas de reconstruction. Au demeurant, dans
le cadre du plan de financement de la construction, un constructeur avisé
aurait pris la peine d'obtenir des autorités compétentes les informations
nécessaires concernant les taxes communales dues qui font partie des coûts
usuels d'une construction.
- Les griefs du
recourant se révèlent ainsi tous mal fondés, ce qui conduit au rejet du
recours. Vu l'issue du pourvoi, un émolument est mis à la charge du recourant;
il est arrêté, compte tenu de la valeur litigieuse, à Fr. 1'000.- (art. 38 et
55 LJPA).
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e :
I. Le recours est
rejeté.
II. La décision de la
Commission communale de recours en matière d'impôt et de taxes spéciales de
Lausanne rendue le 25 mars 1991 est maintenue.
III. Un émolument, par
Fr. 1'000.- (mille francs), est mis à la charge du recourant, cette somme lui
étant réclamée au moyen du bulletin de versement joint en annexe.
IV. Il n'est pas alloué de
dépens.
Lausanne, le 2 juillet 1992
Au nom du Tribunal administratif :
Le président : Le
greffier :
Le présent arrêt est notifié :
- au recourant, par l'intermédiaire
de son conseil, sous pli recommandé;
- à la Municipalité de et à Lausanne;
- à la Commission communale de
recours en matière d'impôt de la Commune de Lausanne.
Il est communiqué pour information :
- au Département de l'intérieur et de
la santé publique, Service de l'intérieur.
Annexe pour le recourant : un
bulletin de versement.
