CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
A R R E T
du 30 juin 1998
sur le recours interjeté le 30 janvier 1997
par Bernard SCHOPFER , rue de la Chapelle 8, à Aigle,
contre
la décision de la Municipalité de la
Commune d'Aigle , dont le conseil est l'avocat Michel Dupuis, à Lausanne, du
13 janvier 1997 refusant de lui délivrer une autorisation de taxis de type B.
Composition de la section: Mme Isabelle
Guisan, présidente; Mme Dominique Anne Thalmann et M. Guy Henriod, assesseurs,
Mlle A. Froidevaux.
Vu les faits suivants :
A. Le 8 janvier 1997,
Bernard Schopfer a adressé à la Municipalité d'Aigle (ci-après : la
municipalité) la lettre suivante :
"Concerne : Service des taxis.
Monsieur le Syndic , Messieurs les Municipaux,
J'ai travaillé sur la place d'Aigle pour la
compagnie taxi Roko, de décembre 1995 à novembre 1996, et j'ai été licencié
sans raison valable.
Suite à cela la compagnie taxi Espace m'a
engagé; mais possédant peu de moyens financiers, j'ai fait personnellement les
frais du véhicule.
Comme j'ai pu le constater dans votre lettre du
23 décembre 1996 adressée à M. Gérald Guex, vous lui avez refusé une
deuxième concession. A Aigle plusieurs chauffeurs de taxi ont déjà une place
fixe de travail et ne sont pas déclarés.
Suite à la conversation du 13 décembre dernier
avec M. Rittener, je me retrouve au chômage, ce que je ne considère évidemment
pas comme une solution, même provisoirement.
Etant au chômage depuis mi-décembre je fais
la demande personnellement d'une concession de type B (selon l'article 13
du règlement du service de taxis de la Commune d'Aigle).
Je possède une voiture de type Mercedes modèle
300 SE répondant aux exigences de l'Ordonnance fédérale sur la construction et
l'équipement des véhicules routiers (OCE), ainsi qu'à celle du règlement des
taxis de la Commune d'Aigle.
Je possède le permis de taxi, et suis habitant
d'Aigle, je dispose d'un emplacement dans la cour de mon logement pour
stationner mon véhicule. Ayant travaillé cette dernière année comme chauffeur de
taxi à Aigle et vécu la majeure partie de ma vie dans le district, je connais
très bien la ville d'Aigle et la région et j'ai un très bon contact avec la
population locale. Je souhaite travailler sous la raison sociale taxi
Bernard , et seulement sur réservations et appels téléphoniques.
Il est bien clair qu'avec une concession B à
mon nom, il n'y aura pas de problème avec les autres compagnies, vu que je
n'irai pas à la gare pour attendre les clients.
Je reste à votre entière disposition pour tout
renseignement complémentaire et désire un entretien avant votre prise de
décision.
Dans l'attente de votre réponse, je vous prie
d'agréer, Monsieur le Syndic, Messieurs les Municipaux, mes meilleures
salutations.
Bernard
Schopfer
PS : Ma voiture est à votre disposition, pour
contrôle éventuel.
Annexes : Copie du
permis de conduire.
Copie du permis de Taxi de la Commune d'Aigle.
Copie des articles du règlement des taxis de la ville
d'Aigle."
B. Dans sa décision du 13
janvier 1997, la municipalité a refusé de délivrer au recourant l'autorisation
requise. A l'appui de son refus, elle expose qu'il y a déjà suffisamment de
taxis dans la ville d'Aigle. Cette décision a été notifiée à l'intéressé le 14
janvier 1997.
C. Bernard Schopfer a
recouru contre la décision susmentionnée le 30 janvier 1997. Il estime que
l'appréciation de la municipalité, selon laquelle il y aurait suffisamment de
taxis en ville d'Aigle, n'est fondée sur aucune statistique économique
scientifique démontrant que la marché est saturé. Selon lui, la municipalité ne
s'est basée que sur une estimation subjective parfaitement contestable. Il
considère pour sa part, après une année d'expérience pratique sur le terrain
comme chauffeur de taxi salarié, que la ville et la région d'Aigle offrent des
possibilités non exploitées pour une entreprise de taxis. Par ailleurs, sa
demande de concession B n'accapare aucune place de stationnement réservée aux
entreprises déjà en place. De même, sa requête ne concerne qu'un seul véhicule
qui lui appartient déjà et il est donc persuadé que la concession requise
serait de nature à équilibrer l'offre et la demande de ce marché particulier de
manière constructive. Il conclut implicitement à la délivrance d'une
autorisation de type B.
D. L'autorité intimée s'est
déterminée le 9 avril 1997. Elle conclut, avec dépens, au rejet du recours.
Elle expose en substance que d'importantes difficultés ont opposé les deux
concessionnaires actuels de taxis, que ces difficultés résultaient du marché
très restreint des usagers des services de taxis et, dans une certaine mesure,
des problèmes relationnels opposant les deux concessionnaires actuels, ainsi
que des difficultés d'organisation du service de taxis, sur le plan purement
géographique. La municipalité a toutefois pu régler ces problèmes de telle
manière que les tensions apparues précédemment, nuisibles aux usagers et aux
bénéficiaires des service de taxis, se sont actuellement sensiblement réduites.
Selon elle, la délivrance d'une nouvelle concession aurait pour effet de
relancer les oppositions entre les différents intéressés. A plusieurs reprises,
elle a refusé d'octroyer de nouvelles concessions de taxis de type A et B dans
le but d'éviter de multiplier le nombre des autorisations et l'importance de la
concurrence, alors que le marché est extrêmement restreint. Dans le cas
d'espèce, elle relève que le concessionnaire Gérald Guex et le recourant
avaient utilisé simultanément deux voitures pour effectuer des courses de
taxis, qui n'étaient pas autorisées pour ce qui concerne le recourant. Ce
dernier aurait ainsi travaillé sans être au bénéfice d'une quelconque
concession. Il lui paraît dès lors déterminant de ne pas octroyer une
concession à une personne qui, avant même de la solliciter, a effectué des
courses de taxis au mépris du règlement communal. Enfin, elle rappelle que le
règlement de la Commune d'Aigle concernant le service de taxis laisse toute
latitude à la municipalité de délivrer ou non une concession. L'autorité
intimée bénéfice ainsi d'un pouvoir discrétionnaire en ce qui concerne l'octroi
de concessions de taxis. En l'occurrence, la municipalité doit, en opportunité
et comme dans le cas d'autorisations de type A, tenir compte des exigences de
la circulation et des besoins de la population. La clause du besoin doit raisonnablement
s'appliquer, puisque les concessionnaires actuels, déjà en nombre limité, se
plaignent des difficultés commerciales et de la concurrence.
E. Le recourant a déposé
des observations complémentaires le 2 mai 1997. Il rappelle qu'après un an
d'expérience comme chauffeur de taxis sur la place d'Aigle, il a constaté
l'énorme demande de la part des habitants domiciliés en dehors du centre, ainsi
que celle des nombreux villages aux alentours, étant mal desservis par les
services publics. S'agissant de la journée du 22 novembre 1996, au cours de
laquelle il reconnaît avoir travaillé avec son véhicule pour le compte de la
compagnie Taxis-Espace (Gérald Guex), il précise que cette dernière lui avait
confirmé avoir présenté une demande pour effectuer ce travail. Cette demande a
malheureusement été refusée, ce qui l'a contraint d'arrêter son travail
immédiatement. Depuis cette date, il n'a jamais repris le travail de chauffeur
sans être au bénéfice d'une autorisation municipale. Il précise enfin que le
risque de problèmes avec les autres compagnies est inexistant, étant donné que
sa demande concerne une concession B, qui implique un travail à domicile
uniquement sur appel téléphonique et sur réservation. Il a joint à son envoi
copie d'une lettre adressée par la municipalité à Taxis-Espace, Gérald Guex, le
19 février 1997, dans laquelle l'autorité intimée autorise le destinataire à
utiliser un véhicule de remplacement, pour cause d'expertise et de travaux de
carrosserie de sa voiture VD 1435.
F. Le 12 mai 1997, Bernard
Schopfer a encore notamment précisé qu'au début du mois d'avril 1997, il avait
travaillé pour le compte de Gérald Guex avec le véhicule de la compagnie de ce
dernier (Opel Omega), comme chauffeur de taxi. Par la suite, il a effectivement
à nouveau travaillé pour le compte de Gérald Guex avec son propre véhicule
(Mercedes VD 922) les 13 et 14 avril 1997, l'autorisation concernant ces deux
jours ayant été délivrée le 12 avril 1997 au poste de police d'Aigle. Il
confirme enfin que son véhicule Mercedes VD 922 est bien immatriculé au nom de
l'entreprise Taxis-Espace, en raison de la demande effectuée par cette
entreprise fin novembre 1996 pour l'obtention d'un deuxième véhicule dont il
devait être le chauffeur. Il produit à l'appui de sa correspondance diverses
pièces, dont notamment copie du contrat d'achat conclu le 11 novembre 1996 avec
Executive Car Service relatif au véhicule Mercedes 300 SE et copie de son
carnet de conducteur de taxi l'autorisant à conduire personnellement un taxi
sur le territoire de la Commune d'Aigle en 1995, 1996 et 1997.
G. L'autorité intimée a
déposé des observations finales le 14 mai 1997. Elle relève que le marché des
services de taxis sur la place d'Aigle est bien plus serré que ne le prétend le
recourant et que s'il est vrai qu'elle a accordé à Gérald Guex la possibilité
d'utiliser un véhicule de remplacement, il n'était en revanche pas question que
deux véhicules puissent circuler en même temps. Or, c'est précisément ce qui
s'est passé et ce qu'elle reproche au recourant. Enfin, elle précise que le
véhicule Mercedes VD 992 a été immatriculé au nom de l'entreprise Taxis-Espace,
rue de la Gare 9, à Aigle, et n'est donc ni propriété du recourant ni attribué
à ce dernier. Elle produit à l'appui de son écriture copie partielle d'une
correspondance adressée par le conseil de la municipalité au conseil de Gérald
Guex mentionnant ce qui suit :
"Concerne : service de taxis
Mon cher Confrère,
(...)
S'agissant des nouvelles concessions que M.
Guex a sollicitées, nous en avons débattu lors de la rencontre de décembre
dernier. Il convient toutefois de relever que votre mandant, lors de cette
réunion, a insisté sur le fait qu'il éprouvait de graves difficultés dans
l'exploitation de son taxi, et que d'une manière générale, en raison de la crise
économique, il avait subi des pertes importantes, tout comme les autres
exploitants de compagnies de taxis, dont M. Cudina, qui a confirmé les
affirmations de votre mandant, s'agissant de la situation économique que les
concessionnaires vivent
depuis de nombreux mois. On relèvera encore que
M. Guex a mis plusieurs mois avant de s'acquitter du montant de la redevance de
sa concession, qui ne représente pourtant que quelques dizaines de
francs."
H. Interpellée par le juge
instructeur, la municipalité a transmis au tribunal, en date du 25 juin 1997,
les renseignements suivants :
"a) Concessions de
type A délivrées par la commune :
-
Taxis-Espace, M. G.
Guex, une concession délivrée le 20.11.1992;
-
Taxi Rocco, M. R. Cudina, quatre concessions
délivrées le 1er janvier 1995. Il n'y a aucune
concession B.
b) Le nombre d'habitants
sur le territoire communal, au 31 décembre 1996, est de 7'677
habitants.
c) Il n'existe sur le
territoire communal qu'un seul emplacement de parcage des véhicules, en attente,
soit la place de la Gare, qui peut accueillir, au maximum, trois véhicules, en
colonne.
d) Actuellement, il n'y a
aucune liste d'attente pour des requérants d'autorisation de taxis de type
"A" ou "B".
I. Le Tribunal
administratif a tenu audience le 24 novembre 1997 en présence du recourant et,
pour la municipalité, de M. Rittener, syndic de la Commune d'Aigle, assisté de
son conseil. A cette occasion, le tribunal a procédé à l'audition de divers
témoins, soit notamment Roko Cudina (exploitant de taxis à Aigle au bénéfice de
quatre concessions A) dont les déclarations seront partiellement reprises
ci-dessous.
J. A l'issue de
l'audience, l'instruction du recours a été suspendue jusqu'au 31 janvier 1998
pour permettre aux parties d'entamer des pourparlers transactionnels. Le 10
février 1998, le recourant a informé le tribunal qu'aucune décision n'avait
encore été prise. Le 12 mars 1998, la municipalité a précisé que le recourant
n'avait pas déposé de demande formelle d'octroi d'autorisation "A"
dans le délai imposé par le règlement communal. En date du 19 mars 1998, le
recourant a confirmé son intention de maintenir son recours. Le 25 mars 1998,
la municipalité a rappelé que l'intéressé ne remplissait pas, à tout le moins
au 24 novembre 1997, les conditions de l'art. 10 du règlement communal
concernant le service des taxis, faute d'avoir exercé une activité de chauffeur
de taxi depuis une année au moins sur le territoire de la commune. Le 30 mars
1998, Bernard Schopfer a confirmé qu'il maintenait son recours.
K. Le Tribunal a délibéré à
huis clos.
L. Les arguments
respectifs des parties seront repris ci-dessous dans la mesure utile.
Considérant en droit :
-
Déposé dans le délai
prescrit par l'art. 31 de la loi sur la juridiction et la procédure administratives
(ci-après: LJPA), le recours est intervenu en temps utile. Il est au surplus
recevable en la forme.
-
En dehors des cas où
une disposition légale prévoit expressément le contrôle de l'opportunité d'une
décision, le Tribunal administratif n'exerce qu'un contrôle en légalité,
c'est-à-dire examine si la décision entreprise est contraire à une disposition
légale ou réglementaire expresse, ou relève d'un excès ou d'un abus du pouvoir
d'appréciation (art. 36 lit. a et c LJPA). Conformément à la jurisprudence, il
y a abus du pouvoir d'appréciation lorsqu'une autorité, usant des compétences
qui lui sont dévolues par la loi, se laisse guider par des considérations non
pertinentes ou étrangères au but des dispositions applicables, ou encore
lorsqu'elle statue en violation des principes généraux du droit administratif
que sont l'interdiction de l'arbitraire, l'égalité de traitement, la bonne foi
et la proportionnalité (cf. sur tous ces points ATF 110 V 365 consid. 3b in
fine; ATF 108 Ib 205 consid. 4a).
-
Le droit cantonal ne
règle pas expressément le service des taxis. La compétence de la commune en la
matière est fondée sur les art. 2 al. 2 lit. c et 94 de la loi du 28 février
1956 sur les communes (arrêt GE 93/0128 du 6 décembre 1994), ainsi que sur
l'art. 8 al. 1 de la loi vaudoise du 25 novembre 1974 sur la circulation
routière (ci-après: LVCR).
En l'espèce, le
règlement sur le service des taxis de la Commune d'Aigle du 13 août 1975 a été
abrogé par le règlement du 28 février 1994. Ce dernier a été approuvé par le
Conseil d'Etat le 11 mai 1994 (ci-après: le règlement). Son art. 8 prévoit deux
types d'autorisations pour exploiter une entreprise de taxis : l'autorisation
A, qui donne le droit de faire transporter des personnes et de stationner sur
l'(les) emplacement(s) du domaine public désigné(s) par la municipalité
(chiffre 1), et l'autorisation B, qui n'autorise que le transport de personnes
sans permis de stationnement sur le domaine public (chiffre 2). L'octroi d'une
autorisation de type A ne peut intervenir que si le requérant exploite ou
dirige une entreprise de taxis ou exerce la profession de chauffeur de taxis
depuis une année au moins sur le territoire de la commune (art. 10). Pour
obtenir l'autorisation d'exploiter une entreprise de taxis sur le territoire
communal, il faut jouir d'une bonne réputation (art. 9 ch. 1), avoir son siège
sur le territoire communal (ch. 2), disposer sur le territoire de la commune de
locaux conformes à la législation en vigueur et suffisants pour y garer ses
véhicules et les entretenir (ch. 3) et offrir aux conducteurs des conditions de
travail en conformité avec les législations fédérale et cantonale sur la durée
du travail et du repos des conducteurs professionnels de véhicules automobiles
(ch. 4).
La municipalité arrête
le nombre total des autorisations avec permis de stationnement concédées sur le
domaine public (art. 12 al. 1 règlement). Le nombre des autorisations du type A
est arrêté en fonction des exigences de la circulation, des besoins, ainsi que
de l'espace disponible sur le domaine public, sur l'ensemble du territoire
communal (art. 12 al. 2 règlement). Les autorisations de type B sont accordées
par la municipalité sans limitation quant au nombre (art. 13 règlement).
Celui qui se propose
de conduire professionnellement un taxi d'une entreprise sise sur le territoire
de la commune doit obtenir au préalable une autorisation écrite de la
municipalité. Pour ce faire, il doit être titulaire du permis de conduire
professionnel correspondant à la catégorie des véhicules conduits, conformes à
la législation fédérale réglant l'admission des personnes et des véhicules à la
circulation routière, jouir d'une bonne réputation sur le plan personnel et en
qualité de conducteur, faire preuve de connaissances suffisantes de la langue
française et réussir l'examen approprié de conducteur de taxi (art. 18
règlement). Si le requérant remplit les conditions, le commandant de la police
lui accorde l'autorisation demandée et lui remet un carnet de conducteur
valable jusqu'au 31 décembre de l'année en cours (art. 20 al. 1 règlement).
- Par la décision
attaquée, la municipalité a refusé de délivrer au recourant une autorisation B
au sens de l'art. 8 ch. 2 règlement pour des motifs qui ont trait en substance
aux exigences de la circulation et aux besoins de la population, d'une part, et
au non respect du règlement par le recourant, d'autre part.
Comme exposé
ci-dessus, le nombre des autorisations de type A est arrêté en fonction de
critères clairement définis, soit les exigences de la circulation, les besoins
et l'espace disponible sur le domaine public (art. 12 al. 2 règlement), alors
que les autorisations B sont accordées par la municipalité sans limitation
quant au nombre (art. 13 règlement). Dans la mesure où les autorisations B
impliquent le droit de faire transporter des personnes sans qu'un permis de
stationnement ne soit concédé sur le domaine public (art. 8 ch. 2 règlement),
il n'y a pas lieu d'examiner les conditions auxquelles un usage accru du
domaine public peut être reconnu à des exploitants d'entreprises de taxis. En
revanche, la décision litigieuse doit être examinée au regard du principe de la
liberté du commerce et de l'industrie garanti par l'art. 31 de la Constitution
fédérale (ci-après : Cst.) et il convient de déterminer si la municipalité peut
valablement, sans violer le principe susmentionné, justifier son refus en se
retranchant derrière des critères propres aux autorisations avec permis de
stationnement sur le domaine public (exigences de la circulation ou besoins de
la population, art. 12 règlement).
-
Selon l'art. 31 Cst.,
la liberté du commerce et de l'industrie est garantie sur tout le territoire de
la Confédération, sous réserve des dispositions restrictives de la Cst. et de
la législation qui en découle. A l'instar de toutes les libertés fondamentales,
la liberté du commerce et de l'industrie n'est pas absolue et, en vertu de
l'art. 31 al. 2 Cst., les cantons peuvent y apporter des restrictions
justifiées par des motifs de police ou par des motifs de politique sociale (ATF
111 Ia 186; ATF 110 Ia 102; ATF 111 Ia 29 + réf. cit., ATF 117 Ia 440, JT 1993
I 198; voir aussi arrêt du Tribunal administratif GE 92/015 du 11 septembre
1992). Cependant, pour être conformes à la Cst., ces restrictions doivent
bénéficier d'une base légale, être motivées par un intérêt public prépondérant
et, conformément au principe de la proportionnalité, se limiter à ce qui est
nécessaire à la réalisation des buts d'intérêt public poursuivis (ATF 111 Ia
29; ATF 110 Ia 102 + réf. cit.). En revanche, sous réserve d'une habilitation
constitutionnelle particulière, les cantons ne sont pas autorisés à édicter des
mesures de politique économique, soit celles qui interviennent dans le jeu de
la libre concurrence pour assurer ou favoriser certaines branches de l'activité
lucrative ou certaines formes d'exploitation qui tendent à diriger l'activité
économique selon un certain plan (voir outre les références déjà citées, RDAF
1986 p. 163). Il convient donc d'examiner si la municipalité a respecté les conditions
énumérées ci-dessus.
-
S'agissant tout d'abord
de l'exigence de la base légale, la doctrine et la jurisprudence considèrent
qu'elle est satisfaite lorsque la restriction litigieuse est expressément
stipulée dans une disposition édictée par le législateur et assujettie en
général au contrôle populaire par le référendum. Elle l'est également
lorsqu'elle résulte d'un acte réglementaire édicté par l'exécutif au moyen
d'une ordonnance de substitution (A. Grisel, Traité de droit administratif,
vol. I, p. 311 ss; B. Knapp, Précis de droit administratif, 4ème éd., No 318; ATF 109 Ib
285). Dans cette dernière hypothèse toutefois, il faut que le législateur ait
adopté une clause dite de délégation, qui ne doit pas être un blanc-seing, mais
doit énoncer les règles primaires, soit poser les fondements de la
réglementation que le délégataire est appelé à compléter (A. Grisel, op. cit.,
p. 325 + réf. cit).
Dans le cas présent,
l'autorité intimée peut se prévaloir des règles générales attribuant aux
autorités communales, et à la municipalité en particulier, la responsabilité
d'assurer l'administration du domaine public, la sécurité, la tranquillité et
l'ordre public (art. 92 de la Cst. vaudoise; art. 2 al. 2 lit. c et d, 43 et 94
de la loi du 28 février 1956 sur les communes). L'exigence de la base légale
doit donc être tenue pour satisfaite.
- Il en va en revanche
différemment en ce qui concerne la deuxième condition, à savoir l'existence
d'un intérêt public prépondérant. Une restriction de la liberté du commerce et
de l'industrie n'est en effet conforme à la Cst. que lorsque l'intérêt qu'elle
cherche à protéger l'emporte sur les intérêts privés qui lui sont contraires,
étant précisé que ce n'est pas la nature de l'intérêt public mais son
importance qui détermine principalement la légitimité de l'atteinte. Une
restriction de ce droit fondamental ne paraît ainsi légitime que si et dans la
mesure où l'intérêt public qui doit la justifier l'emporte clairement sur
l'intérêt privé des particuliers à préserver l'activité économique privée (R.
Rhinow, Commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération Suisse,
tome II, ad art. 31, No 206, p. 68).
En l'occurrence, les
intérêts en présence sont, d'une part, l'intérêt public à bénéficier d'un
service de taxis tenant compte des exigences de la circulation et des besoins
de la population et, d'autre part, l'intérêt privé du recourant à obtenir une
autorisation B pour pouvoir exercer librement son métier de chauffeur de taxi.
La municipalité estime que l'appréciation de ces critères relève de l'exercice
de son pouvoir discrétionnaire garanti par les principes découlant de
l'autonomie communale. Or, que la commune dispose en la matière d'un pouvoir
discrétionnaire n'est en soi pas déterminant. L'existence d'un tel pouvoir ne
signifie pas encore que l'autorité est libre d'agir comme bon lui semble. Dans
l'exercice de son pouvoir d'appréciation, elle est notamment liée par les
critères qui découlent du sens et du but de la réglementation applicable, de
même que par les principes généraux du droit (ATF 107 I a 204; ATF 104 I a 212
- réf. cit.; arrêt TA GE 97/0030 du 26 mai 1997). L'exercice d'un contrôle
judiciaire dans ce cadre-là garde tout son sens, même si le juge administratif
doit alors observer une certaine retenue dans l'examen de la manière dont
l'autorité a exercé ses prérogatives (arrêt TA précité + réf. cit.).
a) En ce qui concerne
en premier lieu les exigences de la circulation, force est de constater que la
municipalité n'a nullement prouvé si, et le cas échéant comment, la délivrance
de l'autorisation requise porterait atteinte à la circulation, que ce soit au
niveau de la sécurité par exemple ou à tout autre niveau. En effet, l'autorité
intimée se limite à alléguer l'existence de problèmes relationnels opposant les
concessionnaires, ainsi que des difficultés d'organisation du service de taxis,
sans établir toutefois en quoi la délivrance d'une autorisation B aggraverait
les problèmes précités. Il est à cet égard difficile d'imaginer qu'un chauffeur
de taxis, travaillant exclusivement sur appel téléphonique ou sur réservation,
compromette sérieusement la circulation sur le territoire communal. Lors de la
prise en charge d'un client devant la gare, qui constitue sans doute le centre
générateur de clients de taxis le plus important de la commune, le titulaire
d'une autorisation B ne perturbe en principe nullement la circulation, en tout
cas pas plus que n'importe quel particulier venant y chercher un voyageur.
b) S'agissant ensuite
des besoins de la population, la municipalité n'apporte ici non plus aucun
élément objectif démontrant l'adéquation de la décision attaquée aux besoins
actuels. Or, l'autorité intimée ne peut avancer des affirmations non étayées.
Si elle entend refuser la délivrance d'une autorisation B, alors que le
règlement - on le rappelle - stipule expressément que celles-ci sont délivrées
sans limitation quant au nombre (art. 13), il faudrait à tout le moins qu'elle
soit en mesure de justifier sa position par une étude sérieuse. Celle-ci
devrait au minimum comprendre une analyse de la situation actuelle identifiant
clairement les problèmes existants et démontrant, le cas échéant,
l'impossibilité de délivrer des autorisations B. Cette étude devrait également
définir le but recherché dans le domaine des concessions de taxis compte tenu
de l'ensemble des intérêts à prendre en considération - dont celui du recourant
- et élaborer diverses variantes permettant d'atteindre ce but. A défaut de
tels renseignements, force est de constater que la municipalité n'a pas
respecté son devoir de procéder à une pesée soigneuse et bien motivée des
intérêts en présence et qu'en raison de cette lacune, la décision incriminée ne
peut être justifiée par un intérêt public prépondérant.
- La municipalité invoque
encore la clause du besoin, qui devrait selon elle s'appliquer en l'espèce
puisque les concessionnaires actuels, déjà en nombre limité, paraissent se
plaindre des difficultés commerciales et de la concurrence. De son côté,
Bernard Schopfer soutient le contraire, soit que la ville et la région d'Aigle
offrent des possibilités non exploitées à ce jour pour une entreprise de taxis
et qu'il existe une énorme demande de la part des habitants domiciliés en
dehors du centre ville et dans les villages aux alentours, mal desservis par
les services publics.
La clause du besoin (Bedürfnisklausel)
est "une règle qui subordonne une activité humaine à une autorisation et
qui prescrit que l'autorisation doit être refusée lorsque cette activité ne
répond pas à un besoin du public. L'activité n'est pas absolument interdite,
mais elle n'est permise que dans des limites qui tiennent principalement à la
quantité, accessoirement à la qualité" (J.-F. Aubert, Commentaire de la
Constitution fédérale de la Confédération Suisse, tome II, ad art. 32 quater,
N° 24, p.6). Or dans le cas présent, la municipalité n'a - comme on l'a vu
ci-dessus - nullement établi en quoi la délivrance de l'autorisation requise ne
répondrait pas à un besoin de la population locale, ni même d'ailleurs quels
sont les besoins effectifs du public en matière de taxis. En outre, les motifs
invoqués visent plutôt à assurer la protection des intérêts des deux
exploitants de concessions A (G. Guex et R. Cudina), dont les relations
semblent avoir été particulièrement conflictuelles, que ceux de la population
elle-même. Quant à l'argument consistant à invoquer le risque d'une relance des
oppositions entre les divers intéressés en cas d'octroi de toute nouvelle
concession et que ces tensions seraient nuisibles aux usagers des services de
taxis, il ne résiste pas non plus à l'examen. La municipalité ne pourra en
effet pas indéfiniment refuser pour ce motif tout nouveau concessionnaire sans
porter atteinte au principe de l'égalité de traitement, à tout le moins en ce
qui concerne les autorisations de type A. Le Tribunal fédéral a en effet
récemment rappelé "qu'il découle du principe de l'égalité de
traitement entre concurrents que les entreprises qui ont bénéficié jusque-là
d'une autorisation ne conservent pas leur situation privilégiée, mais bien
plutôt que la répartition profite aussi à de nouveaux intéressés. (...) la
pratique administrative doit (...) être revue régulièrement, afin d'éviter une
situation consacrant durablement d'anciens privilèges."(ATF 121 I
279, JT 1997 I 264). De plus, il appartient à l'autorité intimée de trouver
d'autres moyens pour atténuer ou résoudre les différends en cause, dont le
recourant ne saurait être tenu de supporter les conséquences.
On relèvera enfin que
s'il ressort certes des pièces produites par l'autorité intimée le 14 mai 1997
que Gérald Guex, titulaire de concessions A, aurait subi des pertes importantes
en raison de la crise économique et que Roko Cudina, autre exploitant titulaire
de quatre concessions A, aurait confirmé ces affirmations, ce dernier a
toutefois déclaré lors de son audition par le tribunal qu'il venait d'acquérir
trois véhicules neufs (deux Mercedes et une VW Passat) au cours des sept
derniers mois. Cette déclaration tend donc à prouver que le marché n'est pas
aussi saturé que l'affirme la municipalité. Quoi qu'il en soit, l'existence
d'un marché tendu dans le domaine du sevice des taxis ne justifierait de toute
façon pas le refus incriminé, dans la mesure où il n'appartient pas à la
commune d'empêcher Bernard Schopfer de prendre le risque d'exercer une activité
professionnelle qui pourrait ne pas s'avérer rentable (et dont il assumerait
seul les conséquences le cas échéant) aussi longtemps qu'aucun intérêt public
ne s'oppose à la délivrance de l'autorisation requise. Comme exposé ci-dessus,
tel n'est pas le cas dans la présente cause. On relèvera encore qu'il est par
ailleurs à tout le moins surprenant que la municipalité n'hésite pas à opposer
au recourant la clause du besoin alors que son règlement sur le service des
taxis ne la mentionne nullement pour les autorisations B, prévoyant au
contraire la possibilité d'accorder de telles autorisations sans limitation
quant au nombre (art. 13 règlement). Cela étant, l'argument de l'autorité
intimée relatif à la clause du besoin ne saurait être retenu.
- Enfin, la municipalité
invoque le fait que le recourant a travaillé avec un véhicule non autorisé et
que cette violation du règlement justifie le refus de lui délivrer
l'autorisation requise. A ses yeux, une personne qui, avant même de solliciter
une concession, effectue des courses de taxi au mépris du règlement communal ne
saurait obtenir ultérieurement une autorisation. Quant à lui, Bernard Schopfer
conteste formellement cette critique en expliquant avoir pensé que la compagnie
pour le compte de laquelle il travaillait avec son véhicule, soit Taxis-Espace,
avait présenté une demande en bonne et due forme, ce qui n'était en réalité pas
le cas.
L'art. 5 al. 1 et 2
règlement stipule que seuls peuvent utilisés et agréés comme taxis les véhicules
répondant à la définition suivante:
"Est réputée taxi la voiture
automobile légère ou le minibus qui satisfait aux exigences techniques de
l'Ordonnance fédérale sur la construction et l'équipement routier (OC), qui
bénéficie d'une autorisation officielle annotée dans le permis de circulation
et est équipée d'un jeu de plaques de la série réservée et d'un tachygraphe,
pour être mis, avec chauffeur, à la disposition du public, pour le transport
professionnel de n'importe quelle tierce personne (transport non soumis à la
régale des postes), moyennant rémunération."
Il est donc exact
qu'un véhicule ne peut être utilisé comme taxi sans bénéficier d'une
autorisation à cet effet. En l'occurrence, les versions des parties sont
contradictoires. L'instruction du recours n'a toutefois pas permis d'élucider
cette question et, dans le doute, le grief avancé par la municipalité doit être
écarté.
On relèvera néanmoins,
à toutes fins utiles, que le refus de délivrer l'autorisation requise pour ce
motif serait de toute façon nettement disproportionné et relèverait d'un abus
du pouvoir d'appréciation de la part de l'autorité intimée. A supposer que
l'intéressé ait effectivement utilisé un véhicule non autorisé, cette
infraction au règlement ne saurait en effet porter atteinte à sa réputation au
point d'admettre que la condition de l'art. 9 ch. 1 règlement (jouissance d'une
bonne réputation) ne serait pas réalisée. De plus, les mesures administratives
prévues à l'art. 70 règlement n'envisagent un retrait ou un non-renouvellement
de l'autorisation qu'en cas d'infraction "de façon grave ou répétée aux
dispositions du (...) règlement, à ses dispositions d'application, aux mesures
d'exécution, aux règles de la circulation routière ou à celles relatives à la
durée du travail et du repos des conducteurs professionnels". Dans les cas
de peu de gravité, l'intéressé peut faire l'objet d'une mise en garde, d'un
avertissement de retrait d'autorisation en cas de nouvelle plainte fondée,
voire d'un retrait d'autorisation de stationner sur le domaine public ou de
conduire professionnellement un taxi (art. 73 règlement). Dans les autres cas,
la municipalité peut même surseoir à l'exécution de la mesure de retrait ou de
non-renouvellement et imposer un délai d'épreuve à l'intéressé (de 3 ans au
maximum, art. 73 al. 2 règlement). Si l'on appliquait - par analogie - ces
règles au refus de délivrer une autorisation initiale, il faudrait que le
recourant ait commis les infractions reprochées de façon grave ou répétée. Tel
ne saurait manifestement pas être le cas en l'occurrence puisque le reproche
formulé par la municipalité ne concerne qu'un cas isolé, soit la journée du 22
novembre 1996, voire également une période très limitée en 1997. Par ailleurs,
un tel comportement n'aurait manifestement mérité qu'une mise en garde ou un
avertissement au sens de l'art. 73 susmentionné.
-
En résumé, la décision
attaquée ne respecte pas le principe de la liberté du commerce et de
l'industrie dans la mesure où la municipalité n'a pas établi l'existence d'un
intérêt public prépondérant de nature à justifier le refus de délivrer au
recourant une autorisation B. En outre, même s'il avait été prouvé, le
comportement reproché à Bernard Schopfer ne serait pas suffisamment grave pour
entraîner le refus précité. Les conditions pouvant justifier une atteinte à la
liberté du commerce et de l'industrie (exigence d'une base légale, d'un intérêt
public prépondérant et limitation à ce qui est nécessaire à la réalisation du
but d'intérêt public poursuivi) étant cumulatives, le tribunal peut se
dispenser d'examiner si cette dernière condition est réalisée en l'espèce.
Compte tenu de ce qui précède, le recours doit être admis et la décision
attaquée annulée, le dossier étant retourné à l'autorité intimée pour nouvelle
décision dans le sens des considérants, soit pour la délivrance d'une
autorisation de taxi de type B en faveur du recourant.
-
L'instruction du recours
et l'arrêt donnent lieu à la perception d'un émolument et au recouvrement des
frais qu'ils ont occasionnés (art. 38 LJPA). Ceux-ci sont en principe supportés
par la ou les parties qui succombent (art. 55 al. 1 LJPA). Selon l'art. 55 al.
2 LJPA, modifié le 26 février 1996 et entré en vigueur le 30 avril 1996, le
tribunal peut mettre un émolument à la charge des communes et leur allouer des
dépens. Vu l'issue du recours, il convient en l'espèce de mettre un émolument
de justice à la charge de la Commune d'Aigle. S'agissant des dépens, il n'y a
pas lieu d'en allouer au recourant, qui, bien qu'obtenant gain de cause, n'a
toutefois pas procédé avec le concours d'un mandataire professionnel. L'avance
effectuée par Bernard Schopfer lui sera par ailleurs restituée.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête :
I. Le recours est
admis.
II. La décision de
la Municipalité d'Aigle du 13 janvier 1997 est annulée. La Municipalité d'Aigle
est invitée à délivrer à Bernard Schopfer une autorisation de taxi de type B.
III. Un émolument
de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge de la Commune d'Aigle.
IV. Les frais sont
laissés à la charge de l'Etat et l'avance effectuée par Bernard Schopfer, par
1'000 (mille) francs, lui sera restituée.
V. Il n'est pas
alloué de dépens.
Lausanne, le 30 juin 1998/gz
La
présidente :
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
