Entscheid
2007.6 (S. 182-189)
Auszug aus dem Beschwerdeentscheid des Bundesrates i. S. X. gegen Eidgenössisches Volkswirtschaftsdepartement vom 18. April 2007
Bundesrat
Entscheid
Stichwörter: Embargo; Rechtsschutz; Rechtsweggarantie; Zuständigkeit
Mots clés: Embargo; protection juridique; garantie de l'accès au juge; compétence
Termini chiave: Embargo; protezione giuridica; garanzia della via giudiziaria; competenza
Regeste:
Verordnung über Massnahmen gegenüber Personen und Organisationen mit Verbindungen zu Usama bin Laden, der Gruppierung «Al-Qaïda» oder den Taliban: Namensliste in Anhang 2 der Verordnung.
Die im Anhang 2 aufgelisteten Personen und Organisationen können durch die Verordnung unmittelbar in ihren zivilrechtlichen Ansprüchen und Verpflichtungen im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK berührt werden.
Fehlende Zuständigkeit des Bundesrates, eine Verwaltungsbeschwerde zu beurteilen, mit der eine Person verlangt, aus dem Anhang 2 der Verordnung gestrichen zu werden.
Regeste:
Ordonnance instituant des mesures à l'encontre de personnes et entités liées à Oussama ben Laden, au groupe «Al-Qaïda» ou aux Taliban: liste de noms de l'annexe 2 de l'Ordonnance.
Les personnes et entités, dont le nom figure dans la liste de l'annexe 2, peuvent être touchées directement, par les dispositions de l'Ordonnance, dans leurs droits et obligations de carac- tère civil au sens de l'art. 6 par. 1 CEDH.
Incompétence du Conseil fédéral de statuer sur un recours administratif dans lequel une per- sonne exige que son nom soit supprimé de l'annexe 2 de l'Ordonnance.
Regesto:
Ordinanza che istituisce provvedimenti nei confronti delle persone e delle organizzazioni legate a O- sama bin Laden, al gruppo «Al-Qaïda» o ai Taliban: elenco dei nomi nell'allegato 2 dell'Ordinanza.
Le persone e le organizzazioni elencate nell'allegato 2 dell'ordinanza possono essere diretta- mente toccate nei loro diritti e doveri di carattere civile ai sensi dell'art. 6 cifr. 1 CEDU.
Incompetenza del Consiglio federale di giudicare un ricorso amministrativo con il quale una persona richiede lo stralcio del suo nome dall'allegato 2 dell'Ordinanza.
Rechtliche Grundlagen: Art. 6 EMRK (SR 0.101); Art. 8, 72 VwVG (SR 172.021); Art. 100 Abs. 1 Bst. a BGG (SR 173.110); Art. 3 TalibanV (SR 946.203); Art. 2, 16 EmbG (SR 946.231)
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Base juridique: Art. 6 CEDH (RS 0.101); art. 8, 72 PA (RS 172.021); art. 100 al. 1 let. a LTF (RS 173.110); art. 3 Ordonnance du 2 octobre 2000 instituant des mesures à l'encontre de personnes et entités liées à Oussama ben Laden, au groupe «Al-Qaïda» ou aux Taliban (RS 946.203); art. 2, 16 LEmb (RS 946.231)
Basi legali: Art. 6 CEDU (RS 0.101); art. 8, 72 PA (RS 172.021); art. 100 cpv. 1 let. a LTF (RS 173.110); Art. 3 Ordinanza del 2 ottobre 2000 che istituisce provvedimenti nei confronti delle persone e delle organizzazioni legate a Osama bin Laden, al gruppo «Al-Qaïda» o ai Taliban (RS 946.203); Art. 2, 16 LEmb (RS 946.231)
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I.
Die vom Sicherheitsrat in der Resolution 1267 (1999) und deren Folgeresolutionen beschlossenen Massnahmen wurden in der Schweiz durch die Verordnung des Bun- desrates vom 2. Oktober 2000 über Massnahmen gegenüber Personen und Organi- sationen mit Verbindungen zu Usama bin Laden, der Gruppierung „Al-Qaïda“ oder den Taliban (SR 946.203; im Folgenden: TalibanV) umgesetzt. Die von den Mass- nahmen betroffenen natürlichen und juristischen Personen, Gruppen und Organisati- onen sind im Anhang 2 dieser Verordnung aufgeführt.
Am 9. November 2001 wurden X. sowie die mit ihm verbundenen Firmen in die vom Sanktionskomitee herausgegebene Liste aufgenommen. In der TalibanV (Anhang 2) wurden X. und die mit ihm verbundenen Firmen am 30. November 2001 eingetragen.
Am 22. September 2005 stellte X. dem Bundesrat das Gesuch, sowohl er als auch die mit ihm verbundenen Einrichtungen seien vollständig aus dem Anhang 2 der TalibanV zu streichen, eventualiter sei eine anfechtbare Verfügung zu erlassen. Zur Begründung brachte er vor, ein gegen ihn am 24. Oktober 2001 eingeleitetes gerichtspolizeiliches Ermittlungsverfahren sei mit Beschluss der Bundesanwaltschaft vom 31. Mai 2005 eingestellt worden. Seither gebe es keinen Grund mehr, ihn und die mit ihm verbundenen Einrichtungen weiterhin in der Verordnung aufzuführen re- spektive entsprechenden Sanktionen zu unterwerfen.
Mit Verfügung vom 18. Januar 2006 lehnte das Staatssekretariat für Wirt- schaft (seco) als erste Instanz das Gesuch ab, im Wesentlichen mit der Begründung, die Schweiz dürfe keine Namen aus dem Anhang der TalibanV streichen, solange diese Namen auf der vom Sanktionskomitee des UNO-Sicherheitsrates herausgege-
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benen Liste figurierten. Die Einstellungsverfügung der Strafverfolgungsbehörde vom 31. Mai 2005 bilde keine hinreichende Grundlage für eine Streichung der Namen.
Gegen diese Verfügung erhob X. am 13. Februar 2006 beim Eidgenös sischen Volkswirtschaftsdepartement (EVD) Verwaltungsbeschwerde. Er beantragte, das seco sei unter Kostenfolge anzuweisen, ihn sowie die mit ihm verbundenen Per- sonen und Einrichtungen aus dem Anhang 2 der TalibanV zu streichen.
Mit Entscheid vom 15. Juni 2006 wies das EVD die Beschwerde ab. Zur Be- gründung brachte das EVD im Wesentlichen vor, die Streichung von X. aus An- hang 2 der TalibanV könne erst nach seiner Streichung von der UNO-Liste vollzogen werden. Dafür sei ein so genanntes „De-Listing“-Verfahren auf UNO-Ebene vorgese- hen, um das die Betroffenen gemäss den Richtlinien des Sanktionskomitees vom 7. November 2002 mit Unterstützung der Behörden ihres Heimat- oder Wohnsitz- staates ersuchen könnten. Da die Schweiz weder Heimat- noch Wohnsitzstaat des Beschwerdeführers sei, fehle es den schweizerischen Behörden jedoch an der Zu- ständigkeit für die Einleitung eines "De-Listing"-Verfahrens auf UNO-Ebene.
X. reichte gegen diesen Entscheid am 6. Juli 2006 Beschwerde beim Bun- desrat ein und beantragte:
Das seco sei anzuweisen, folgende Personen und Einrichtungen innerhalb einer Frist von 10 Tagen aus der Verordnung über Massnahmen gegenüber Personen und Organisationen mit Verbindungen zu Usama bin Laden, der Gruppierung „Al- Qaïda“ oder den Taliban zu streichen und auch nicht länger im Anhang 2 der Lis- te E aufzuführen.
Zur Begründung macht der Beschwerdeführer insbesondere geltend, die Nennung seiner Person und der mit ihm verbundenen Einrichtungen in der TalibanV sei durch die Schweiz autonom erfolgt. Daher könne auch die Streichung autonom erfolgen. Sollte die Aufnahme in die Verordnung nicht autonom erfolgt sein, sondern lediglich einen Nachvollzug der vom UNO-Sicherheitsrat beschlossenen Massnahmen dar- stellen, so komme der TalibanV keine selbstständige Bedeutung zu. Die entspre- chende Resolution des UNO-Sicherheitsrates sei in diesem Fall direkt anwendbar und bedürfe keiner Transformierung in schweizerisches innerstaatliches Recht. Da- mit sei die Verordnung überflüssig und daher ersatzlos aufzuheben. Weiter seien mit der Aufnahme in die Liste Sanktionen verbunden, welche diskriminierend seien und den verfassungsmässigen Anspruch auf Wahrung der persönlichen Freiheit, der Ei- gentumsgarantie und der Wirtschaftsfreiheit verletzen würden. Ferner stelle die Wei-
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gerung der Schweizer Behörden, ihn aus der TalibanV zu streichen, faktisch eine Verletzung der Rechtsweggarantie dar.
Am 17. Juli 2006 lud das Bundesamt für Justiz (BJ), dem die Instruktion der Beschwerde obliegt (Art. 75 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren [VWVG; SR 172.021] in Verbindung mit Art. 7 Abs. 8 der Organisationsverordnung vom 17. November 1999 für das Eidgenössische Jus- tiz- und Polizeidepartement [SR 172.213.1]), das EVD zur Stellungnahme ein. Es beschränkte den Schriftenwechsel auf die Frage des Eintretens auf das Gesuch des Beschwerdeführers vom 22. September 2005.
Am 31. August 2006 liess sich das EVD zur Eintretensfrage vernehmen. Es führte im Wesentlichen aus, es habe die Frage des "De-Listing" vor allem deshalb materiell behandelt, weil sich für eine Person eine solche Streichung faktisch wie ein individuell-konkreter Verwaltungsakt und damit wie eine Verfügung im Sinne von Ar- tikel 5 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG; SR 172.021) auswirke. Trotzdem habe es keine Einwände gegen die Be- trachtungsweise, dass es ausschliesslich um die Beurteilung eines Antrags um eine Verordnungsänderung und damit um eine reine Rechtssetzungsfrage gehe. Zu be- achten sei jedoch, dass die Betroffenen gemäss Richtlinien des Sanktionskomitees vom 7. November 2002 mit Unterstützung der Behörden ihres Heimat- oder Wohn- sitzstaates ein "De-Listing"-Verfahren beantragen könnten. Habe der Beschwerde- führer implizit ein entsprechendes Begehren an die Schweiz gestellt, sei zumindest über diese Teilfrage zu Recht in Verfügungsform entschieden worden.
Mit Schreiben vom 9. November 2006 eröffnete das BJ den Meinungs- austausch mit dem Bundesgericht über die Frage, ob eine Streitigkeit im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK (SR 0.101) vorliege, was nach Ansicht des BJ die Zuständigkeit des Bundesgerichts zur Folge hätte. Das Bundesgericht vertrat in seiner Antwort vom 9. Januar 2007 die Meinung, dass der Bundesrat über die hängige Beschwerde ent- scheiden sollte. Zwar sei gemäss Art. 6 Ziff. 1 EMRK gerichtlicher Rechtsschutz ge- boten; aufgrund der Bindung an die Sanktionsbeschlüsse des UNO-Sicherheitsrates könne jedoch kein effektiver gerichtlicher Rechtsschutz gewährt werden.
Auf Rückfrage des BJ vom 24. Januar 2007 wiederholte das Bundesgericht am 14. Februar 2007 seinen Standpunkt, erklärte sich jedoch bereit, die Angelegen- heit zu behandeln, falls der Bundesrat auf die Beschwerde nicht eintrete.
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II.
Am 1. Januar 2007 sind das Bundesgerichtsgesetz (BGG; SR 173.110) und das Verwaltungsgerichtsgesetz (VGG; SR 173.32) vom 17. Juni 2005 in Kraft getre- ten. Mit Ziffer 10 des Anhangs zum VGG wurden zudem etliche Bestimmungen des VwVG geändert. Gemäss Art. 53 Abs. 1 VGG richtet sich jedoch das Beschwerde- verfahren gegen Entscheide, die vor dem 1. Januar 2007 ergangen sind und bisher beim Bundesgericht oder beim Bundesrat anfechtbar waren, nach dem bisherigen Recht.
Der angefochtene Entscheid des EVD vom 15. Juni 2006 betrifft die Tali- banV, welche gestützt auf das Bundesgesetz vom 22. März 2002 über die Durchset- zung von internationalen Sanktionen (Embargogesetz, EmbG; SR 946.231) ergan- gen ist, und gehört damit zu den Verfügungen auf dem Gebiet der auswärtigen Ange- legenheiten. Nach Art. 100 Abs. 1 Bst. a des Bundesgesetzes vom 16. Dezember 1943 über die Organisation der Bundesrechtspflege (Bundesrechtspflegegesetz, OG; AS 1992 288) ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht gegen solche Verfügungen unzulässig. Zuständige Beschwerdeinstanz wäre deshalb nach der bisherigen Fassung von Art. 72 Bst. a und 74 Bst. a VwVG (AS 1969 737) der Bundesrat.
Der Ausnahmekatalog von Art. 99 ff. OG kann jedoch nicht zum Zug kommen, wenn die Beschwerde Ansprüche betrifft, für die nach Art. 6 Ziff. 1 EMRK gerichtlicher Rechtsschutz gewährt werden muss (BGE 125 II 424 ff., 130 I 318). Diese Auffas- sung vertraten der Bundesrat und das Bundesgericht bereits in den Meinungsaus- tauschen, die den BGE 120 Ib 138 ff., 226 f. und 121 II 43 vorangingen.
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durch die Kontosperren und das Verbot, Überweisungen an ihn oder seine Gesell- schaften vorzunehmen (Art. 3 Abs. 2 TalibanV), verunmöglicht.
Diese Beschränkungen der Eigentums- und Wirtschaftsfreiheit des Beschwer- deführers dauern bereits mehr als fünf Jahre an. Dabei handelt es sich nicht um vor- läufige Massnahmen im Hinblick auf einen Endentscheid, gegen den gerichtlicher Rechtsschutz möglich wäre; vielmehr bestehen die Massnahmen der TalibanV selb- ständig und auf unbegrenzte Zeit.
Der Beschwerdeführer und seine Gesellschaften werden im Anhang 2 zur TalibanV namentlich genannt und sind daher von den Massnahmen der Verordnung unmittel- bar und individuell betroffen, ohne dass weitere Verfügungen zu deren Umsetzung erforderlich wären.
Wegen der unmittelbaren und enteignungsähnlichen Beschränkungen, welche die TalibanV für den Beschwerdeführer und seine Gesellschaften zur Folge hat, betrifft sein Begehren um Streichung aus dem Anhang 2 der Verordnung "zivilrechtliche An- sprüche" im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK (vgl. auch DANIEL FRANK, UNO-Sanktionen gegen Terrorismus und Europäische Menschenrechtskonvention, in: Menschenrech- te, Demokratie und Rechtsstaat, Festschrift für Luzius Wildhaber, Basel 2007, S. 243 f.). Damit die Beurteilung durch ein unabhängiges Gericht im Sinne dieser Konventi- onsbestimmung sichergestellt ist, muss die Beschwerde dem Bundesgericht über- wiesen werden. Der Ausnahmetatbestand von Art. 100 Abs. 1 Bst. a OG kann nicht zur Anwendung gelangen.
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üblichen dreistufigen Instanzenzug abzuweichen und die Beschwerde ans Bundes- gericht erst gegen einen Entscheid des Bundesrates zuzulassen. Dies würde ferner zu Schwierigkeiten führen, weil sich das Verfahren vor dem Bundesgericht nach dem BGG richten würde (vgl. Art. 132 Abs. 1 BGG), das den Bundesrat in keinem Fall als Vorinstanz kennt und dem Bundesgericht keine volle Prüfungsbefugnis einräumt (Art. 86 Abs. 1 und 97 Abs. 1 BGG).
Demnach ist auf die Beschwerde nicht einzutreten, und die Sache ist nach Art. 8 Abs. 1 VwVG dem Bundesgericht zur Beurteilung zu überweisen.
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