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Schweizerische Eidgenossenschaft Confédération suisse Confederazione Svizzera Confederaziun svizra
Bundeskanzlei BK
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden VPB Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération JAAC Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione GAAC
VPB 1/2014 vom 6. März 2014
2014.1 (S. 1-57)
Bundesverfassung, Auslandschweizer Stimmberechtigte und Ständeratswahlen
Sind die Kantone ohne Änderung der Bundesverfassung verpflichtet, Ausland- schweizer Stimmberechtigte an ihren Ständeratswahlen teilnehmen zu lassen? Könnten sie vom einfachen Bundesgesetzgeber dazu verpflichtet werden?
Bundeskanzlei
Gutachten vom 21. August 2013
Stichwörter: Auslandschweizerinnen und Auslandschweizer, Bundesverfassung, Kantonsverfassun- gen, Politische Rechte, Rechtsvergleichung, Ständerat.
Mots clés: Suisses et Suissesses de l'étranger, Constitution fédérale, Constitutions cantonales, Droits politiques, Droit comparé, Conseil des États.
Termini chiave: Svizzeri all'estero, Costituzione federale, Costituzioni cantonali, Diritti politici, Diritto comparato, Consiglio degli Stati.
Regeste:
Können die Kantone vom Bund ohne Änderung der Bundesverfassung gezwungen werden, ihren in Bundesangelegenheiten stimmberechtigten Auslandschweizerinnen und Auslandschweizern das Recht zur Teilnahme an den Ständeratswahlen einzuräumen? Frage verneint sowohl aufgrund der grammatikalischen (Rz. 69-70) als auch der systematischen (Rz. 74-88), der teleologischen (Rz. 74-76) und der historischen (Rz. 71-73) Auslegung von Art. 34, 39, 40, 46, 47, 51 und 150 Abs. 3 der Bundesverfassung.
Bedeutung und Ausprägung des Zweikammersystems im internationalen Vergleich (Rz. 14-30 und Rz. 65-67).
Mit einem Verzicht auf Einräumung des Ständeratswahlrechts an Auslandschweizer verletzt ein Kanton weder das Diskriminierungsverbot noch das Gleichheitsgebot von Art. 8 BV (Rz. 82-88).
Dass Auslandschweizer verschiedenenorts über mehr Rechte als ortsansässige Schweizer verfü- gen, ist auf gesetzgeberische Missverständnisse zurück zu führen (Rz. 49, 54, 62 und 84).
Regeste:
VPB/JAAC/GAAC 2014, Ausgabe vom 6. März 2014
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Gutachten
Bundeskanzlei
Importance et fonctionnement du système bicameral suisse. Comparaison avec l'étranger (ch. 14-30 et 65-67).
Le refus, pour un canton, d'accorder le droit de participer à l'élection du Conseil des États aux Suis- ses de l'étranger n'est pas contraire aux principes de non-discrimination et d'égalité inscrits à l'art. 8 Cst. (ch. 82-88).
Le fait que certains Suisses de l'étranger jouissent de plus de droits que ceux résidant dans le pays est dû à des malentendus de la part du législateur (ch. 49, 54, 62 et 84).
Regesto:
La Confederazione può costringere i Cantoni, senza modificare la Costituzione, a concedere agli Svizzeri all'estero aventi diritto di voto in materia federale il diritto di partecipare all'elezione del Consiglio degli Stati? Richiesta negata sia in base all'interpretazione letterale (n. marg. 69-70) sia in base all'interpretazione sistematica (n. marg. 74-88), teleologica (n. marg. 74-76) e storica (n. marg. 71-73) degli art. 34, 39, 40, 46, 47, 51 e 150 cpv. 3 della Costituzione federale.
Importanza e specificità del sistema bicamerale nel confronto internazionale (n. marg. 14-30 e n. marg. 65-67).
Rinunciando a concedere agli Svizzeri all'estero il diritto di partecipare all'elezione del Consiglio degli Stati, un Cantone non viola né il divieto di discriminazione né l'obbligo dell'uguaglianza giuridica di cui all'art. 8 Cost. (n. marg. 82-88).
Che gli Svizzeri all'estero godano in diversi Paesi di maggiori diritti rispetto agli Svizzeri in Patria è frutto di malintesi di natura legislativa (n. marg. 49, 54, 62 e 84).
Rechtliche Grundlagen: Art. 150 Abs. 3 BV
Base légales: Art. 150, al. 3, Cst.
Base giuridica: Art. 150 cpv. 3 3 Cost.
Einwilligung des Autors:
Bundeskanzlei; Sektion Politische Rechte/BK (GA zuhanden SPK, Zustimmung zur Publikation liegt vor)
Consentement de l'auteur:
Chancellerie fédérale; Section des droits politiques/ChF (avis à l'attention des CIP, publication auto- risée)
Consenso dell'autore:
Cancelleria federale; Sezione Diritti politici/CaF (perizia all'attenzione della Sezione DP, il consenso alla pubblicazione è dato)
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Gutachten
Bundeskanzlei
Inhaltsübersicht
Inhalt
Seite
Kurzzusammenfassung
5
I Auftrag der SPK-N vom 28. Oktober 2011
6
II Einschlägige Bestimmungen der Bundesverfassung 6
III Status quo: Kantonale Normen zu den Standeratswahlen 6-10
A Kantone mit kantonalem Stimmrecht für Auslandschweizerinnen und -schweizer 6-7
B Kantone ohne kantonales Stimmrecht für Auslandschweizerinnen und -schweizer 7
C Übereinstimmungen und Differenzen kantonaler Bestimmungen über die Ständeratswahlen 7-10
7
3 Überblick 9-10
IV Vorgaben des Völkerrechts?
10-17
A Einleitung: Rechtsgleichheit und Diskriminierungsverbot in der Bundes- verfassung
10-11
B UNO-Pakt II
11
C EMRK-Konformität des Ausschlusses von Auslandschweizerinnen und -schweizern
11-12
D Regelwerk der Venedig-Kommission des Europarates 12-14
E Entwicklung im Raum der Europäischen Union 14-15
F OSZE-Empfehlungen 15-17
V Faktische Bedeutung der Frage
17-20
A Koinzidenz von Nationalratswahl und Ständeratswahl
17
B Anzahl stimmberechtigter Auslandschweizerinnen und -schweizer 17
C Anteil an Doppelbürgerinnen und Doppelbürgern
18
D Auslandschweizer Wahlbeteiligung
18-19
E Parlamentarische Vorstösse
19-20
VI Auslegung der Bundesverfassung in Praxis und Doktrin
20-26
A Judikatur
20-21
B Doktrin
21-25
1 Grundsatz
21-23
2 Völkerrecht
23-24
3 Kantonale politische Rechte der Auslandschweizerinnen und -schweizer (u.a. BV Art. 150 Abs. 3)
24-25
4 Förderungskompetenzen des Bundes zugunsten der Fünften Schweiz (BV Art. 40)
25
5 Schlussfolgerungen
25
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3
1 Übereinstimmungen
2 Differenzen 7-8
Gutachten
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Inhalt
Seite
C Zum Vergleich: Bundesbehördlicher Umgang mit Altersschranken bei kantonalen Wahlen
26
VII Zur Stellung der zweiten Parlamentskammer im internationalen Vergleich 26-28
VIII
Die Antwort der Bundesverfassung zum Problem
29-34
A
Grundsätze der Verfassungsauslegung
29
B
Grammatikalische Auslegung
29-30
C Historische Auslegung
30
D Teleologische Auslegung
30
E Systematische Auslegung
31-33
F Ergebnis
33-34
IX Schlussfolgerungen
34-35
X Literatur 36-37
Anhänge I-X
Tabelle
I
Einschlägige Bestimmungen der Bundesverfassung
38-39
II
Kantonales Stimmrecht der Auslandschweizerinnen und -schweizer.
Kantonale Verfassungsnormen
11
40
Kantonales Stimmrecht der Auslandschweizerinnen und -schweizer.
12
41
III
Kantone ohne Auslandschweizerstimmrecht: Verfassungs- normen zu den Ständeratswahlen
13
42-43
IV
Verfassungsmaterialien
14
44-47
V Vertretung der Auslandbürger im nationalen Parlament. Verfassungsregelungen in europäischen Staaten
15
48-51
VI Vertretung der Auslandbürger im nationalen Parlament. Verfassungsregelungen in afrikanischen Staaten
16
53-53
VII Vertretung der Auslandbürger im nationalen Parlament. Verfassungsregelungen in lateinamerikanischen Staaten
17
54
VIII Zusammenfassung von Eckdaten für alle betroffenen Staaten weltweit
18
55
IX Ständeratswahlen. Kantonale Verfassungsnormen
19
56
X Stimmrecht für Auslandbürgerinnen und -bürger auf verschiedenen Ebenen in Staaten Europas. Verfassungs- normen
20
57
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4
Kantonale Gesetzesnormen
Gutachten
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Kurzzusammenfassung
Kann der Bund die Kantone ohne Änderung der Bundesverfassung verpflichten, Auslandschwei- zerinnen und -schweizern das Stimm- und Wahlrecht auf kantonaler Ebene einzuräumen? Die Ständeratswahlen dienen der Bestellung der zweiten Kammer im Bundesparlament, ohne deren Zustimmung kein Bundesgesetz verabschiedet werden kann (Rz. 47). Im Unterschied zu beinahe allen andern Zweikammerparlamenten der Erde ist der Ständerat dem Nationalrat gleichgestellt (Tab. 9 und 10). Die direkte Volkswahl der zweiten Kammer gehört bisher nicht zum europäisch- rechtsstaatlichen Wahlerbe (Rzz. 51-53). Auch die Bundesverfassung verlangt für die zweite Kammer einzig die demokratische Bestellung, nicht aber die direkte Volkswahl (Rzz. 47 und 83). Kantone ohne kantonales Stimm- und Wahlrecht für Auslandschweizerinnen und -schweizer kön- nen sich nach Judikatur (Rzz. 39-45) und Doktrin (Rzz. 46-64) bei ihrem Verzicht auf Einräumung des Stimm- und Wahlrechts an Auslandschweizer Bürgerinnen und Bürger auf sachliche Gründe und infolgedessen auch auf BV Art. 150 Abs. 3 stützen und verletzen daher weder das Diskriminie- rungsverbot noch das Gleichheitsgebot von BV Art. 8 (Rzz. 82-88): Nicht nur haben sich erst knappe 30 Prozent aller potentiell Berechtigten ins Stimmregister eintragen lassen; drei Viertel der Auslandschweizerinnen und -schweizer sind zudem Doppelbürger (Rzz. 32-34) und besitzen damit zumeist auch politische Rechte in ihrem Wohnsitzstaat; in der Europäischen Union haben sie prak- tisch flächendeckend vielfach das Wahlrecht auf kommunaler und gesamteuropäischer Ebene (Rzz. 20-25). In den meisten Kantonen mit Auslandschweizerstimm- und -wahlrecht sind den Stimmberechtigten der Fünften Schweiz aufgrund eines Missverständnisses mehr kantonale Rech- te verliehen worden als den Schweizer Bürgerinnen und Bürgern in der Schweiz (Rzz. 49, 54, 62 und 84). Für viele Auslandschweizerinnen und -schweizer ist infolgedessen die Verbindung mit ihrem fiktiven politischen Wohnsitz auf kantonaler Ebene noch schwieriger aufrechtzuerhalten als zur Bundesebene (Rzz. 5, 58 und 86). Schliesslich tragen Auslandschweizer Stimmberechtigte im Kanton keine dem Stimmrecht entsprechenden Pflichten. Der Wortlaut von BV Art. 150 Abs. 3 vermittelt einen klaren und verständlichen Sinn (Rzz. 69-70). Die Entstehungsgeschichte (Rzz. 71-73) von BV Art. 150 Abs. 3 belegt, dass der einzige Antrag auf eine Bundesregelung der Stän- deratswahl bereits in der nationalratlichen Verfassungskommission chancenlos blieb und in keiner Debatte mehr aufgenommen wurde. BV Art. 150 Abs. 3 spiegelt auch eine Zwecksetzung (Rzz. 74-76), welche jener von BV Art. 5a (Subsidiaritätsprinzip) und von Art. 40 (Bundeskompetenzen zur Förderung der Heimatbeziehungen von Auslandschweizerinnen und -schweizern) entspricht und ein stimmiges Gesamtbild ergibt, welches keinen Eingriff unter Ausschaltung der verfas- sungsmässig verbrieften Mitbestimmungsrechte der Gliedstaaten zulässt. Auch die Systematik der Bundesverfassung (Rzz. 77-88) zeigt einen einheitlichen Grundgedanken, der sich durch alle ein- schlägig bedeutsamen Artikel der Bundesverfassung hindurch zieht: Der Bund hat die politischen Rechte - auch für die Auslandschweizer (BV Art. 40 Abs. 2) - einzig in Bundesangelegenheiten zu regeln (BV Art. 39); der Bund hat die kantonale Organisationsautonomie zu achten, die Eigenstän- digkeit der Kantone zu wahren (BV Art. 47) und selbst bei Umsetzung des Bundesrechts den Kan- tonen möglichst grosse Gestaltungsfreiheit zu belassen (BV Art. 46). Auch die konstante Praxis der Bundesversammlung bei der Gewährleistung kantonaler Verfassungen (BV Art. 51) bewegt sich konsequent innerhalb dieses von der Verfassung gezeichneten Gesamtbildes: Noch nie haben die Eidgenössischen Räte dabei aus der Rechtsgleichheit (BV Art. 8), der Abstimmungsfreiheit (BV Art. 34) oder den politischen Rechten der Eidgenossen (BV Art. 136) einen Widerspruch zu BV Art. 150 Abs. 3 abgeleitet. Die grammatikalische (Rzz. 69-70), die historische (Rzz. 71-73), die teleologische (Rzz. 74-76) und die systematische (Rzz. 77-88) Auslegungsmethode ergeben alle übereinstimmend eine konsequente und gewollte Konzeption, wenn die Bundesverfassung die Regelung der Ständeratswahlen den Kantonen anheim stellt. Umdeutungen dieser Konzeption erfordern eine formelle Änderung der Bundesverfassung.
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I Auftrag der SPK-N vom 28. Oktober 2011
II Einschlägige Bestimmungen der Bundesverfassung
Status quo: Kantonale Normen zu den Standeratswahlen
A Kantone mit kantonalem Stimmrecht für Auslandschweizerinnen und -schweizer
Tabelle 1
Standeratswahlen 2011: Stimmberechtigte AuslandschweizerInnen und -schweizer
Kt. Anzahl Auslandschweizer Stimmberechtigte
Kt.
Anzahl Auslandschweizer Stimmberechtigte
ZH
19 393
GR
2 815
BE
12 928
TI
7 178
SZ
1 308
NE
3 923
FR
4 384
GE
19 201
SO
2 415
JU
1 816
BL
3 207
Total
78 568
1 Summe der detaillierten kantonsweisen Angaben im Wahlbericht des Bundesrates vom 9. November 2011 zu den Natio- nalratswahlen 2011, BBI 2011 8267-8620, abrufbar unter http://www.admin.ch/ch/d/ff/2011/8267.pdf. Diese Zahl differiert erheblich von den statistischen Angaben der Datenbank VERA des EDA, vgl. hiernach Rz. 34 Tab. 6.
2 Die entsprechenden Verfassungsbestimmungen dieser Kantone vgl. in Anhang II Tab. 11, die Gesetzesbestimmungen in Anhang II Tab. 12.
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Auf kantonaler Ebene räumten diese Kantone den Auslandschweizerinnen und -schweizern das Stimmrecht zum grössten Teil im Verlaufe der letzten beiden Jahrzehnte ein (TI 1893, JU 1977, SO 1980, BL 1981, BE 1993, GE 1995, SZ 1999, NE 2000, GR 2003, FR 2004, ZH [nur Ständerats- wahl, nicht bei Volksabstimmungen] 2005); zumeist war die Totalrevision bzw. die Erarbeitung der Kantonsverfassung der Anlass, dies zu tun; in den Kantonen SZ, SO, BL und GE wurde es durch eine Gesetzesrevision bewirkt.
Die noch geringe Verbreitung des Auslandschweizerstimmrechts auf kantonaler Ebene hängt «damit zusammen, dass ein Stimmrecht in kantonalen oder kommunalen Angelegenheiten ‹wegen der fehlenden Verbundenheit und Kenntnis der Verhältnisse und Abstimmungsgeschäfte noch prob- lematischer als im Bund> ist»3.
Der Verfassungsvorentwurf 19774 und die Modellstudie 19845 hatten vorgeschlagen, die Wählbar- keit in den Ständerat genau gleich wie jene in den Nationalrat von Bundesrechts wegen festzulegen. Dies wurde dann bewusst wieder fallen gelassen (vgl. Rz. 70 Fn. 76 hiernach).
Aus freien Stücken beteiligt bisher also eine (starke) Minderheit der Kantone ihre Auslandschwei- zer an den Ständeratswahlen, räumt damit aber heute 62.6 Prozent aller im Stimmregister eingetra- genen Auslandschweizerinnen und -schweizer die Möglichkeit der Teilnahme an der Ständeratswahl ein.
B Kantone ohne kantonales Stimmrecht für Auslandschweizerinnen und -schweizer
C Übereinstimmungen und Differenzen kantonaler Bestimmungen über die Ständeratswahlen
1 Übereinstimmungen
2 Differenzen
a. zum Wahlalter. Der Kanton Glarus gibt das aktive Stimmrechtsalter den 16-jährigen8, alle an- dern Kantone den 18-jährigen.
3 DENISE BUSER, S. 105 Rz. 262 Fn. 416 (unter Hinweis auf HANGARTNER/KLEY, S. 53 Rz. 118) und ebd., Fn. 417 mit folgen- dem Hinweis: «Im VE 1977 für eine neue Bundesverfassung sollte den Kantonen die Einführung eines Auslandschweizer- stimmrechts verboten werden (Art. 39 VE 1977).>> Diese Bestimmung vgl. in BBI 1985 III 171; anders dann bereits die Mo- dellstudie «So könnte eine neue Bundesverfassung aussehen» Art. 45 Abs. 2 Bst. a, BBI 1985 III 201.
4 Verfassungsvorentwurf 1977 (VE 1977) Art. 70 Abs. 1, BBI 1985 III 179.
5 Modellstudie (MS) Art. 88 Abs. 1, BBI 1985 III 213.
6 Die Verfassungsbestimmungen der Kantone ohne Auslandschweizerstimmrecht zu den Ständeratswahlen vgl. im Anhang III Tab. 13. Zu parlamentarischen Vorstossen vgl. Rz. 32 hiernach.
7 Dies war nicht immer so. OW führte die Volkswahl 1867 ein, ZH, SO und TG 1869, ZG 1873, SH und Al 1876, NW 1877, GR 1880, GL 1887, BS 1889, BL und TI 1892, GE 1893, AR 1895, SZ 1898, AG 1904, LU 1905, VD 1917, VS 1920, UR bei der Aufhebung der Landsgemeinde 1928, SG 1967, NE 1971, FR 1972, BE 1977 und JU bei der Kantonsgründung 1979: Vgl. Kölz Bd. II S. 932. Noch vor 30 Jahren wählten in OW, NW, GL und Al die Landsgemeinden die Ständeratsmit- glieder.
8 KV-GL Art. 56 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 57 Abs. 1 Bst. a (SR 131.217).
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b. zum Wählbarkeitsalter. Glarus limitiert die Wählbarkeit für den Ständerat als einziger Kanton auf Personen von maximal 65 Jahren9.
c. zum Stimmzwang, der nurmehr im Kanton Schaffhausen10 im Gebrauch steht.
d. zu den Staatsangehörigkeits-Voraussetzungen für die aktive Wahlteilnahme: Die Kantone Neu- enburg11 und Jura12 ermöglichen die aktive Teilnahme an der Ständeratswahl auch bestimmten lang niedergelassenen Ausländerinnen und Ausländern.
e. zur Zulassung von Auslandschweizer Stimmberechtigten zu den Ständeratswahlen, welche die Kantone Zürich, Bern, Schwyz, Freiburg, Solothurn, Basel-Landschaft, Graubünden, Tessin, Neuenburg, Genf und Jura13 kennen, derweil die übrigen 15 Kantone Auslandschweizerinnen und -schweizern bei Ständeratswahlen kein Stimmrecht geben.
f. zum Wahlsystem: Die beiden Kantone Neuenburg14 und Jura15 bestellen ihre Ständeratsdepu- tation im Proporz; alle andern Kantone sehen dafür das Majorzsystem mit zwei Wahlgängen und absolutem Mehr im ersten und relativem Mehr im zweiten Wahlgang vor.
g. zu kantonalen Karenzfristen nach BV Art. 39 Abs. 4 für neuzugezogene Niedergelassene (Überblick Tab. 2; Regelungseinzelheiten Anhang IX Tab. 19).
h. zur Möglichkeit stiller Wahlen: Acht Kantone (ZH, BE, UR, GL, SH, AI, GR und TG) schliessen die stille Wahl für Ständeratswahlen völlig aus, neun Kantone (OW, NW, ZG, BL, TI, VS, NE, GE und JU) ermöglichen sie bereits im ersten Wahlgang (und erneut bei Stichwahlen), und die verbleibenden neun Kantone (LU, SZ, FR, SO, BS, AR, SG, AG und VD) erlauben einzig, die Stichwahl still durchzuführen (Regelungseinzelheiten Anhang IX Tab. 19).
9 KV-GL Art. 78 Abs. 5. Genf liess sie bis 2012 als einziger Kanton erst mit 27 Jahren eintreten (aKV-GE Art. 51 iVm. Art. 104); die neue Genfer Kantonsverfassung vom 14. Oktober 2012 (nKV-GE Art. 48 Abs. 1) setzt nun das passive Wahlalter für Ständeratswahlen ebenfalls auf 18 Jahre fest.
10 Wahlgesetz SH (SHR 160.100) Art. 9.
11 KV-NE Art. 37 Abs. 1 Bst. c in Verbindung mit Art. 38 (SR 131.233).
12 KV-JU Art. 73 in Verbindung mit Art. 74 Abs. 1 Bst. c (SR 131.235) und Loi cantonale sur les droits politiques JU (RSJU 161.1) art. 3 al. 2.
13 Rechtsquellen vgl. tabellarisch im Anhang II Tabb. 11 und 12.
14 KV-NE Art. 39 Abs. 2.
15 KV-JU Art. 74 Abs. 5.
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3 Überblick
Tabelle 2
Wahlrechtsalter
Wahlrecht+Wählbar
Kanton
aktiv mini- mal
passiv
Stimm- zwang
Ausland- schweizer
niederge- lassene Ausländer
Kantonale Karenzfrist in Tagen
Wahl- system
Wahltag
Amtsdauer- beschränkung
16
18
18
frei
65
ja
nein
ja
nein
ja
nein
0
5
30
M
P
NR
LG
nein
ja Zahl
ZH
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
frei
BE
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
frei
LU
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
frei
UR
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
frei
SZ
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
frei
OW
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
frei
NW
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
frei
GL
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
frei
ZG
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
frei
FR
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
frei
SO
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
frei
BS
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
frei
BL
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
frei
SH
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
frei
AR
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
frei
AI
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
frei
SG
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
frei
GR
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
frei
AG
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
frei
TG
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
frei
TI
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
frei
VD
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
frei
VS
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
frei
NE
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
frei
GE
X
X
X
X
X
X
X
X
X
frei
JU
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
3
CH
1
25
25
25
1
1
25
11
15
2
24
23
1
2
24
2
25
1
25
1
–
Abkürzungen
LG = Landsgemeindetag (Ende April)
NR = Nationalratswahltag (zweitletzter Oktobersonntag)
= Majorzwahlverfahren M
P = Proporzwahlverfahren
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mini- mal
maxi- mal
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teilt. Bei genauerem Hinsehen sind die Tendenzen freilich keineswegs einheitlich: Derweil beim Stimmzwang (SH), beim Wahltag bzw. offener oder Urnenwahl (AI) und beim minimalen Wählbar- keitsalter (GE, nur bis 2012) höchstens je ein Kanton gegen den Megatrend (Abschaffung des Stimm- zwangs zwischen 1948 und 1971 in ZH, SG, AG, TG und VD; Abschaffung der Landsgemeindewahl der Ständeratsmitglieder einerseits und abweichender Ständeratswahltermine anderseits seit 1985 in OW, NW und GL; ZG und GR) an seiner Tradition festhält und während kantonale Karenzfristen in den vergangenen 30 Jahren in zwölf Kantonen beseitigt und in drei weiteren beträchtlich verkürzt wurden, begannen beim minimalen Wahlrechtsalter und beim maximalen Wählbarkeitsalter (GL), bei der Amtsdauerbeschränkung (JU), beim Wahlsystem (NE und JU) und bei der Wählbarkeitsvoraus- setzung Wohnsitz im Kanton (NE) einzelne Kantone aus flächendeckend einheitlichen Standards aus- zubrechen. Die Organisationsautonomie wird also auch für Neuerungen genutzt, was in der Schweiz Nährboden für organische Fortentwicklung aufgrund erprobter Praxis schafft. Auslandschweizerinnen und -schweizer haben in sieben der heute elf Kantone ihr Wahlrecht zu den Ständeratswahlen inner- halb der letzten 20 Jahre erhalten. Die Tendenz ist hier also deutlich steigend (Regelungseinzelheiten vgl. Anhang IX Tab. 19).
IV Vorgaben des Völkerrechts?
A Einleitung: Rechtsgleichheit und Diskriminierungsverbot in der Bundesverfassung
Die Rechtsgleichheit (BV Art. 8 Abs. 1) verlangt von den rechtsetzenden und rechtsanwendenden Organen, dass der Staat alle Menschen gleich behandelt. Das staatliche Handeln darf zu keinen un- gerechtfertigten Vorrechten oder Nachteilen führen. Gleiches ist gleich, Ungleiches ist ungleich zu behandeln. Der Grundsatz der Gleichbehandlung gilt nicht absolut. Die verschiedenen Lebensverhält- nisse dürfen unterschiedlich behandelt werden. Doch muss jede unterschiedliche Behandlung sach- lich begründet sein. Ein staatlicher Akt verletzt die Rechtsgleichheit, wenn er rechtliche Unterschei- dungen trifft, für die ein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen nicht ersichtlich ist, oder Unterscheidungen unterlässt, die sich auf Grund der Verhältnisse aufdrängen16.
Das Diskriminierungsverbot (BV Art. 8 Abs. 2) geht weiter. Es schützt Gruppen von Menschen davor, wegen ihrer Zugehörigkeit zu dieser Gruppe schlechter behandelt zu werden. Es zählt als Bei- spiele jene Gruppen auf, die in der Geschichte besonders gefährdet waren, menschenunwürdig, de- mütigend und erniedrigend behandelt zu werden. Eine Diskriminierung liegt vor, wenn Menschen her- abwürdigend benachteiligt werden, nur weil sie einer bestimmten Gruppe angehören. Doch ist nicht jede Gruppe gleich qualifiziert geschützt. Eine schlechtere Behandlung nur wegen der Zugehörigkeit zu einer bestimmten Rasse wäre in keinem Fall zu rechtfertigen. Eine ungleiche Behandlung wegen des Alters ist nicht gänzlich ausgeschlossen. Sie ist aber nur zulässig, wenn sie sachlich begründet und für das angestrebte Ziel geeignet, notwendig und zumutbar ist. Es müssen also qualifizierte Gründe für das öffentliche Interesse und für die Verhältnismässigkeit vorliegen.17 Landesabwesenheit wird in der Bundesverfassung überhaupt nicht unter diesen Kriterien genannt.
Das Diskriminierungsverbot lehnt sich an entsprechende Garantien des internationalen Rechts an. Der Anstoss zu ausdrücklichen Diskriminierungsverboten kam vom internationalen Recht: der UNO-Charta18, der Europäischen Menschenrechtskonvention19, den UNO-Pakten I vom 16. Dezem- ber 1966 über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte20 und II vom 16. Dezember 1966 über bürgerliche und politische Rechte21, sodann von weiteren Konventionen, die sich einzelner Diskrimi- nierungsprobleme annehmen22. Als Vertragsstaat dieser grundlegenden internationalen Menschen- rechtsübereinkommen anerkennt die Schweiz schon lange die Grundsätze der Nichtdiskriminierung; durch den Beitritt zu weiteren internationalen Übereinkommen hat sie ihre völkerrechtliche Einbindung
16 Vgl. etwa BGE 127 I 185.
17 Bericht des Bundesrats vom 21. April 2004 über Altersschranken auf kantonaler und kommunaler Ebene für Mitglieder der Exekutive und der Legislative (in Erfüllung der Motion Egerszegi-Obrist. Forderung eines Berichts bezüglich Seniorendis- kriminierung 02.3413 n, die der Nationalrat am 21. März 2003 als Postulat überwiesen hat), BBI 2004 2140f = http://www.admin.ch/ch/d/ff/2004/2113.pdf.
18 SR 0.120, Art. 1 Abs. 3.
19 SR 0.101, Art. 14.
20 SR 0.103.1, Art. 2 Abs. 2, Art. 3.
21 SR 0.103.2, Art. 2 Abs. 1.
22 V.a. die UNO-Übereinkommen vom 18. Dezember 1979 zur Beseitigung jeder Form von Diskriminierung der Frau (SR 0.108) und vom 21. Dezember 1965 zur Beseitigung jeder Form von Rassendiskriminierung (SR 0.104).
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10
Gutachten
Bundeskanzlei
in den letzten Jahren zusehends verstärkt. Ein Kriterium Landesabwesenheit existiert in internationa- len Diskriminierungsverboten bisher nicht:
B UNO-Pakt II
1 Art. 25
Jeder Staatsbürger hat das Recht und die Möglichkeit, ohne Unterschied nach den in Artikel 2 genannten Merkmalen und ohne unangemessene Einschränkungen
a) an der Gestaltung der öffentlichen Angelegenheiten unmittelbar oder durch frei gewählte Vertreter teilzunehmen;
b) bei echten, wiederkehrenden, allgemeinen, gleichen und geheimen Wahlen, bei denen die freie Äusserung des Wählerwillens gewährleistet ist, zu wählen und gewählt zu werden;
c) unter allgemeinen Gesichtspunkten der Gleichheit zu öffentlichen Ämtern seines Landes Zugang zu haben.
2 Art. 2
(1) Jeder Vertragsstaat verpflichtet sich, die in diesem Pakt anerkannten Rechte zu achten und sie allen in seinem Gebiet befindlichen und seiner Herrschaftsgewalt unterstehenden Personen ohne Unterschied wie insbesondere der Rasse, der Hautfarbe, des Geschlechts, der Sprache, der Religion, der politischen oder sonstigen Anschauung, der nationalen oder sozialen Herkunft, des Vermögens, der Geburt oder des sonstigen Status zu gewährleisten.
(2) Jeder Vertragsstaat verpflichtet sich, im Einklang mit seinem verfassungsmässigen Verfah- ren und mit den Bestimmungen dieses Paktes die erforderlichen Schritte zu unternehmen, um die gesetzgeberischen oder sonstigen Vorkehrungen zu treffen, die notwendig sind, um den in diesem Pakt anerkannten Rechten Wirksamkeit zu verleihen, soweit solche Vorkehrungen nicht bereits getroffen worden sind.
(3) Jeder Vertragsstaat verpflichtet sich,
a) dafür Sorge zu tragen, dass jeder, der in seinen in diesem Pakt anerkannten Rechten oder Freiheiten verletzt worden ist, das Recht hat, eine wirksame Beschwerde einzulegen, selbst wenn die Verletzung von Personen begangen worden ist, die in amtlicher Eigenschaft ge- handelt haben;
b) dafür Sorge zu tragen, dass jeder, der eine solche Beschwerde erhebt, sein Recht durch das zuständige Gerichts-, Verwaltungs- oder Gesetzgebungsorgan oder durch eine andere, nach den Rechtsvorschriften des Staates zuständige Stelle feststellen lassen kann, und den gerichtlichen Rechtsschutz auszubauen;
c) dafür Sorge zu tragen, dass die zuständigen Stellen Beschwerden, denen stattgegeben wurde, Geltung verschaffen.
C EMRK-Konformität des Ausschlusses von Auslandschweizerinnen und -schweizern
23 Dazu vgl. auch BBl 1997 I 371f.
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Gutachten
Bundeskanzlei
Wählern (EGMR i.S. Hilbe gegen Liechtenstein vom 7. September 1999, CourEDH 1999-VI), das Er- fordernis eines gar langjährigen Wohnsitzes (EGMR i.S. Py gegen Frankreich vom 11. Januar 2005, CourEDH 2005-IX, Ziff. 44 ff.) und Quorumsregelungen (EGMR i.S. Federación nacionalista canaria gegen Spanien vom 7. Juni 2001, CourEDH 2001-IV) sind zulässig.»24
D Regelwerk der Venedig-Kommission des Europarates
«92. Toutefois, l'évolution des législations, comme l'arrêt rendu récemment par la Cour euro- péenne des droits de l'homme concernant la Grèce - non encore définitif -, montrent une ten- dance favorable au droit de vote des citoyens à l'étranger, du moins pour les élections nationa- les, s'agissant des citoyens qui ont maintenu des liens avec leur Etat d'origine.»
«98. En résumé, si le refus du droit de vote aux citoyens résidant à l'étranger ou les limitations à ce droit constituent une restriction au principe du suffrage universel, la Commission ne consi- dère pas à ce stade que l'introduction d'un tel droit soit imposée par les principes du patrimoine électoral européen.»
«54. Le vote des citoyens à l'étranger est admis à tous les scrutins dans 5 Etats: Autriche, Bosnie-Herzégovine, Danemark, Islande, Norvège. En Irlande et Israël, le suffrage est possible à tous les scrutins pour les seuls diplomates et militaires; en Allemagne, les citoyens temporai- rement à l'étranger peuvent voter à toutes les élections.»
Nur 8 (davon bloss 4 EU-Staaten) räumen indessen ihren Auslandbürgerinnen und -bürgern lokal das Stimmrecht ein (Regelungseinzelheiten vgl. Anhang IX Tab. 19):
24 STEINMANN, Art. 34 S. 702 Rz. 25.
25 http://www.venice.coe.int/docs/2011/CDL-AD(2011)022-f.pdf.
26 Vgl. CDL-AD(2011)022, S. 9f Rz. 53-55. Hinsichtlich Dänemarks differieren diese Angaben gegenüber mündlichen Äusse- rungen dänischer Kollegen von Mitte Oktober 2011.
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12
Bundeskanzlei
Tabelle 3
Staat
Präsiden- tenwahl
Parla- mentswahl
Volksab- stimmung
Europaparla- mentswahl
Lokale Wahl
Bemerkungen
Belgien
Monarchie
X
X
Bulgarien
X
X
Deutschland
X
X
Estland
X
X
Finnland
X
X
X
Frankreich
X
X
X
X
Grossbritannien
Monarchie
X
X
Italien
X
X
Kroatien
X
X
X
X
EU-Beitritt 2013
Lettland
Monarchie
X
X
X
nicht in der EU
Litauen
X
X
X
X
Luxemburg
Monarchie
X
X
X
Mazedonien
X
X
Moldawien
X
X
X
nicht in der EU
Monaco
Monarchie
X
X
nicht in der EU
Niederlande
Monarchie
X
Polen
X
X
X
Portugal
X
X
X
X
Rumänien
X
X
X
X
Russland
X
X
X
nicht in der EU
Schweden
Monarchie
X
X
X
X
Schweiz
X
X*
X*
*partiell in Kantonen; nicht in der EU
Serbien
X
X
nicht in der EU
Slowakei
X
Slowenien
X
X
X
Spanien
Monarchie
X
X
X
Tschechien
X
Ukraine
X
X
X
nicht in der EU
Ungarn
X
X
X
Weissrussland
X
X
X
X
nicht in der EU
Summen
14
31
20
11
8
27 Mitteilung Nr. 190/2002, abrufbar unter http://www.venice.coe.int/docs/2002/CDL-AD(2002)023-ger.pdf.
28 Angenommen von der Venedig-Kommission auf ihrer 51. Tagung (Venedig, 5 .- 6. Juli 2002).
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13
X
X
Liechtenstein
Gutachten
Gutachten
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1.1. Regel und Ausnahmen
Das allgemeine Wahlrecht bedeutet im Prinzip, dass jeder Mensch wahlberechtigt und wählbar ist. Jedoch können oder müssen bestimmte Bedingungen erfüllt werden:
…
b. Bedingung der Staatsangehörigkeit:
i. die Staatsangehörigkeit kann zur Bedingung gemacht werden;
ii. es ist jedoch wünschenswert, dass Ausländer nach einer bestimmten Ansässigkeits- dauer die Wahlberechtigung auf lokaler Ebene erhalten.
E Entwicklung im Raum der Europäischen Union
Artikel 39 Aktives und passives Wahlrecht bei den Wahlen zum Europäischen Parlament
(1) Die Unionsbürgerinnen und Unionsbürger besitzen in dem Mitgliedstaat, in dem sie ihren Wohnsitz haben, das aktive und passive Wahlrecht bei den Wahlen zum Europäischen Parlament unter denselben Bedingungen wie die Angehörigen des betreffenden Mitgliedstaats.
(2) Die Mitglieder des Europäischen Parlaments werden in allgemeiner, unmittelbarer, freier und geheimer Wahl gewählt.
Artikel 40 Aktives und passives Wahlrecht bei den Kommunalwahlen
Die Unionsbürgerinnen und Unionsbürger besitzen in dem Mitgliedstaat, in dem sie ihren Wohnsitz haben, das aktive und passive Wahlrecht bei Kommunalwahlen unter denselben Bedingungen wie die Angehörigen des betreffenden Mitgliedstaats.
a. Bulgarien: Verfassung Art. 42 Abs. 3;
b. Bundesrepublik Deutschland: Grundgesetz Art. 28 Abs. 1 dritter Satz;
c. Estland: Verfassung § 156 Abs. 3;
d. Finnland: Grundgesetz § 14 Abs. 2 und § 121 Abs.1;
e. Frankreich: Verfassung Art. 88-3;
f. Italien: Verfassung Art. 51 Abs. 2;
g. Österreich: Bundes-Verfassungsgesetz Art. 117 Abs. 2 fünfter Satz;
h. Portugal: Verfassung Art. 8 Abs. 3 und 4, Art. 263 Abs. 1, Art. 264 Abs. 2 und Art. 265 Abs. 1 Bst. b;
i. Polen: Verfassung Art. 169 und Art. 170;
j. Rumänien: Verfassung Art. 16 Abs. 4;
29 ABl. C 83 vom 30. März 2010, S. 389; ausserdem vgl.
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri= OJ:C:2010:083:0389:0403:DE:PDF. Vgl. ausserdem Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) Art. 22.
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k. Schweden: Verfassung Kap. XI § 6 in Verbindung mit § 9;
l. Slowenien: Verfassung Art. 43 Abs. 2;
m. Slowakei: Verfassung Art. 30 Abs. 1 zweiter Satz und
n. Spanien: Verfassung Art. 13 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 23 und Art. 140.30
b. «Die meisten Rechtsvorschriften sehen als Bedingung die Staatsangehörigkeit vor. Jedoch zeichnet sich eine gewisse Entwicklung dahingehend ab, dass ansässigen Ausländern politi- sche Rechte auf kommunaler Ebene gewährt werden entsprechend der Konvention des Euro- parates über die Beteiligung der Ausländer am öffentlichen Leben auf lokaler Ebene (STE 144). Daher wird empfohlen, das Wahlrecht auf lokaler Ebene nach einer gewissen Aufenthaltsdauer zu gewähren. Darüber hinaus führte die europäische Integration dazu, dass den europäischen Bürgern die Wahlberechtigung und das Recht auf Wählbarkeit bei den Kommunalwahlen und den Wahlen zum Europäischen Parlament in dem Mitgliedstaat, in dem sie ansässig sind, ge- währt wird (Vertrag zur Gründung der EU [recte: der Europäischen Gemeinschaft, wi] Artikel 19). Das Kriterium der Staatsangehörigkeit kann ausserdem Probleme mit sich bringen, wenn ein Staat den Personen die Bürgerschaft verweigert, die seit mehreren Generationen ansässig sind, in dem er sich z. B. auf sprachliche Überlegungen beruft. Ausserdem müssen Personen mit doppelter Staatsangehörigkeit nach der Europäischen Konvention über die Staatsangehö- rigkeit (STE 166 Artikel 17) über die gleichen Rechte bei Wahlen verfügen wie andere Inländer. (Der EuGh für Menschenrechte geht weiter: Eur. Komm. für Menschenrechte Nr.28858/95, Ent- scheidung vom 25.11.96, Gantchev gegen Bulgarien, D.R. 87 S. 130).»
F OSZE-Empfehlungen
In ihrem Schlussbericht vom 31. Januar 2012 zur Beobachtung der eidgenössischen Gesamter- neuerungswahlen vom 23. Oktober 2011 vermerkt die OSZE in Ziff. IV Bst. B wörtlich was folgt: «While the Swiss political system is based upon the principles of federalism and subsidiarity, it is unu- sual for a country to have different eligibility requirements and conditions for citizens to be elected to the same body of the national parliament (Council of States). The federal and cantonal authorities could reflect on the extent to which these differences may affect the principle of equality of political rights of all citizens and the extent to which they comply with international standards.16», und in Fussnote 16 wird auf folgendes verwiesen: «See, for example: Paragraph 7.5 of the 1990 OSCE Co- penhagen Document, which provides that participating States will «respect the right of citizens to seek political or public office, individually or as representatives of political parties or organizations, without discrimination». Paragraph 4 of the 1996 UN Human Rights Committee General Comment 25 stipu- lates that any restrictions on the right to stand for office should be «based on objective and reasonable criteria.» The 2002 Code of Good Practice in Electoral Matters of the Venice Commission of the Council of Europe, Principle 1.1.1, stipulates the right of «all> citizens to stand for election and that where age limits apply to candidacies, they should not exceed 25, except where there are qualifying ages for specific offices.»
In den von der OSZE-Beobachterdelegation genannten Quellen finden sich jedoch gerade keine Aussagen, welche die Deutung dieser Beobachterdelegation stützen würden. Die einschlägigen Teile des Kopenhagener OSZE-Dokuments von 1990 (publiziert in BBl 1991 I 1072f) sagen in der zitierten
30 Einige neuste Verfassungen (Kroatien, Ungarn) sind derzeit noch nicht in einer mir verständlichen Sprache greifbar.
31 Angenommen von der Venedig-Kommission auf ihrer 52. Tagung (Venedig, 18 .- 19. Oktober 2002).
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Gutachten
Bundeskanzlei
Ziffer 7.5 wörtlich: «7. Um zu gewährleisten, dass der Wille des Volkes die Grundlage für die Autorität der Regierung bildet, werden die Teilnehmerstaaten:
(7.5) - das Recht der Bürger achten, sich ohne Benachteiligung um politische oder öffentliche Ämter zu bewerben, sei es als Einzelperson oder als Vertreter politischer Parteien und Organisationen; ( ... )»
Diese Bestimmung steht in engstem Zusammenhang mit der vorangehenden, hier ebenfalls zu zitie- renden Norm:
«(7.2) - zulassen, dass alle Vertreter in zumindest einer der Kammern des nationalen Gesetzge- bungsorgans vom Volk frei gewählt werden;»
Diese Bestimmung ist keineswegs irrtümlich, sondern sehr bewusst ins OSZE-Dokument eingeflos- sen, weil beispielsweise weder Grossbritannien (Oberhausgesetz Art. 2 und 3) noch Irland (Verfas- sung Art.18) noch Frankreich (Verfassung Art. 24 Abs. 2) noch die Bundesrepublik Deutschland (Grundgesetz Art. 51) noch die Russische Föderation (Verfassung Art. 96) die zweite Parlaments- kammer direkt vom Volk wählen lassen. Es wäre eine schlechterdings nicht zu vertretende Fortent- wicklung des OSZE-Normbestandes auf dem blossen Interpretationsweg, den Gliedstaaten zu gestat- ten, die Wahl ihrer Vertreter in der zweiten Parlamentskammer beispielsweise (wie in Deutschland) dem willkürlichen Entscheid des Regierungschefs zu überlassen und zugleich die Fixierung der Wahl- normen durch Rechtsatz dieser Gliedstaaten (wie in der Schweiz) zu untersagen.
Keineswegs aussagekräftiger ist der Hinweis auf Paragraph 4 des Allgemeinen Kommentars des UNO- Menschenrechtsausschusses von 1996 zu Artikel 25 der UNO-Pakte II32. Dass die Kriterien jedweder Beschränkung der Wählbarkeit objektiv und nachvollziehbar sein müssen, ist unbestritten. Problematisch hingegen ist die Berufung auf diese Aussage im Zusammenhang der Ständeratswah- len, solange die weitverbreiteten gleichartigen Restriktionen33 durch die UNO nicht universell als sach- fremd bezeichnet worden sind.
Was die in Frage gestellten unterschiedlichen kantonalen Normen zur Ständeratswahl anbetrifft, mag es von Interesse sein, zum aktiven Wahlrecht die Verfassung der USA zu konsultieren: Art. 1 Sect. 2 (hinsichtlich des Repräsentantenhauses) und Amendment XVII (hinsichtlich des Senats) schreiben von Bundesrechts wegen vor, dass die Wähler in jedem Gliedstaat denselben Bedingungen
32 Allgemeine Bemerkung Nr. 25, Das Recht auf Teilnahme am öffentlichen Leben, das Wahlrecht und das Recht auf glei- chen Zugang zum öffentlichen Dienst (Artikel 25), 57. Sitzung (1996) (orig .: General Comment No. 25: The right to partici- pate in public affairs, voting rights and the right of equal access to public service (Art. 25): 12.07.1996. CCPR/C/21/Rev.1/Add.7, General Comment No. 25. (General Comments) (Fundstelle: http://www2.ohchr.org/english/bodies/hrc/comments.htm).
33 Vgl. nur etwa die unterschiedlichen Alterseinschränkungen für die Wählbarkeit in die erste und in die zweite Kammer sowie zum Amt der Staatspräsidentschaft folgender Staaten:
Tabelle 4
Staat
Wählbarkeit zur 1. Kammer
Wählbarkeit zur 2. Kammer
Wählbarkeit als Präsident
Bemerkungen
Alter Jahre
Verfassung Art.
Alter Jahre
Verfassung Art.
Alter Jahre
Verfassung Art.
Deutschland
Volljährig- keit
38 Abs. 2
(51)
40
54 Abs. 1
Griechenland
25
55
–
–
40
31
Irland
21
16
21
18 Abs. 2
35
12 Abs. 4
Italien
25
56 Abs. 3
40
58
50
84 Abs. 1
aktives Wahlrecht zum Senat erst ab 25 (V Art. 58)
Polen
21
99 Abs. 1
30
99 Abs. 1
35
127
Russland
21
97 Abs. 1
96 Abs. 2 > Gesetz
35
81 Abs. 2
Tschechien
21
19 Abs. 1
40
19 Abs. 2
40
19 iVm. 57
ab 2013 Volkswahl des Präsidenten (Verfassungsänderung vom 08.02.2012)
USA
25
I Sect. 2 Sub- sect. 2
30
I Sect. 3 Sub- sect. 3
35
II Sect. 1 Sub- sect. 5
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Bundeskanzlei
genügen müssen, die dieser Gliedstaat für das Wahlrecht zur grössten Gliedstaatenparlamentskam- mer (manche US-Gliedstaaten haben Zweikammerparlamente) vorschreibt. Von rudimentären Bun- desvorgaben wie den Amendments XV (Verbot der Aberkennung des Wahlrechts wegen Rasse, Haut- farbe oder ehemaligen Sklavenstands), XIX (Frauenstimmrecht) und XXIV (Verbot der Aberkennung des Wahlrechts wegen Steuersäumnis) abgesehen, überlässt es die amerikanische Bundesverfas- sung den Gliedstaaten, die Voraussetzungen des aktiven Wahlrechts festzulegen.
V Faktische Bedeutung der Frage
A Koinzidenz von Nationalratswahl und Standeratswahl
B Anzahl stimmberechtigter Auslandschweizerinnen und -schweizer
Bis zu den Gesamterneuerungswahlen 2011 haben sich rund 125 500 Auslandschweizer Bür- gerinnen und Bürger in die Stimmregister von Kantonen und/oder Gemeinden eintragen lassen (vgl. Rz. 3 hiervor). Von 5.1 Mio Stimmberechtigten sind also 0.125 Mio oder 2.4 % Ausland- schweizerInnen. Jede 40. stimmberechtigte Person ist heute eine Auslandschweizerin oder ein Aus- landschweizer.
Die Auslandschweizer Stimmberechtigten verteilen sich nach Kontinenten etwa wie folgt:
Tabelle 5
Kontinent
Auslandschweizer Stimmberechtigte (gerundet)
absolut
in %
Europa
103 600
72.4
Amerika
23 000
16.1
Afrika
3 800
2.6
Asien
8 600
6.0
Australien und Ozeanien
4 000
2.8
34 Detaillierte Angaben aller Rechtsquellen bei WILI, S. 675f § 49 Fn. 19.
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17
Gutachten
Bundeskanzlei
C Anteil an Doppelbürgerinnen und Doppelbürgern
Tabelle 6
Auslandschweizer: Stimmberechtigte, Doppelbürgerinnen und Doppelbürger, Eintragsfähige nach Kontinenten
Kontinent
Auslandschweizer gerundet
Bemerkungen
total
davon Doppelbürger
absolut
in %
eintrags- fähig
stimmbe- rechtigt
Europa
435 000
318 000
73.1
337 000
103 500
Afrika
20 000
12 000
60.0
15 000
4 000
Asien
43 500
24 700
56.8
29 000
8 500
Australien/Ozeanien
30 500
23 800
78.0
24 000
4 000
Amerika
174 500
131 500
74.7
140 000
23 000
Alle
703 500
510 000
72.5
545 000
143 00035
Tabelle 7
Auslandschweizer: Stimmberechtigte, Doppelbürgerinnen und Doppelbürger, Eintragsfähige nach ausgewählten Staaten
Staat
Auslandschweizer gerundet
Bemerkungen
total
davon Doppelbürger
eintrags- fähig
stimmbe- rechtigt
Frankreich
184 000
152 000
82.6
144 000
44 000
Deutschland
79 000
50 000
63.3
60 500
19 000
USA
75 500
55 000
72.8
60 000
11 500
alle Angaben nach EDA- Statistik vom 03.02.2012
Italien
49 500
40 000
80.8
39 000
14 000
Kanada
39 000
28 000
71.8
32 500
4 700
Grossbritannien
30 000
20 700
69.0
23 000
5 700
Summe
457 000
345 700
75.6
359 000
98 900
Datenbank VERA
D Auslandschweizer Wahlbeteiligung
35 Vgl. Fn. 1 hiervor.
VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2014, Ausgabe vom 6. März 2014
18
alle Angaben nach EDA- Statistik vom 03.02.2012 DB VERA
absolut
in %
Gutachten
Bundeskanzlei
Tabelle 8
Wahlbeteiligung der Auslandschweizer Stimmberechtigten 2011 in sieben Kantonen
Auslandschweizerinnen und -schweizer
Total Inland- und Auslandschweizer
Fundstelle
Kanton
im Stimmregister
eingetragen
stimmende
Auslandschweizer
in Prozent
Stimmberechtigte
Stimmende
in Prozent
Vote électronique für
Auslandschweizer
zugelassen
Stimmbeteiligungs- differenz zum Total
A = Amtsblatt P = Protokoll www = Internet
LU
3 626
1 251
34.5
260 101
132 448
50.9
16.4
A 2011 2857
UR
351
94
26.8
26 110
13 001
49.8
23.0
A 2011 1481
BS
6 594
1 954
29.6
114 064
57 337
50.3
X
20.7
P
AI
267
41
15.4
11 358
4 232
37.3
21.9
A 24.10.2011,2
SG
6 542
2 161
33.0
311 495
145 657
46.8
X
13.8
www.wahlen.sg.ch Wahlbeteiligung
TG
2 536
962
37.9
160 453
74 975
46.7
8.8
P
VS
928
226
24.3
205 917
127 351
61.8
37.5
Total
20 844
6 689
32.1
1 089 498
555 001
50.9
18.8
E Parlamentarische Vorstosse
Eingeladen durch ein Postulat MARIO FEHR (07.3331), hat der Bundesrat die Konferenz der Kan- tone mit Schreiben vom 18. Juni 2010 gebeten zu prüfen, ob die Ständeratswahlen Auslandschweize- rInnen nicht flächendeckend zur Teilnahme geöffnet werden könnten. De facto geht es einzig um die 25 Sitze der verbleibenden 15 Kantone LU, UR, OW, NW, GL, ZG, BS, SH, AR, AI, SG, AG, TG, VD und VS. Anlässlich des Föderalistischen Dialogs vom 1. Oktober 2010 ersuchte der Bundesrat die Kantone um Auskunft über ihre Vorkehrungen und wies darauf hin, dass die drei Kantone BS, SG und AG, welche Auslandschweizerinnen und -schweizer an den Gesamterneuerungswahlen vom 23. Oktober 2011 erstmals via Vote électronique teilnehmen liessen, von besonderem Interesse seien. Soweit ersichtlich, reagierten die Kantone eher zurückhaltend. Einzig in BS und SG wurden parlamen- tarische Vorstosse eingereicht: In BS nahm der Regierungsrat am 7. Februar 2012 zur Motion 11.5253 BASCHI DÜRR vom 22. September 2011 zunächst ablehnend Stellung; nachdem aber der Grosse Rat am 21. März 2012 den Vorstoss überwiesen hatte, unterbreitete der Regierungsrat am 28. März 2013 fristgerecht eine entsprechende Vorlage, die nun vom Grossen Rat zu beraten ist. In SG hingegen wurde die Motion 42.11.25 FDP-Fraktion vom 26. September 2011 in der Debatte vom 29. November 2011 vom Kantonsrat bereits abgelehnt.
In Beantwortung einer Interpellation HANS-JÜRG FEHR (11.3854) «Ständeratswahlrecht für Aus- landschweizer und -schweizerinnen» vom 28. September 2011 hatte der Bundesrat auch die Frage zu beantworten, welche Möglichkeiten er sehe, die Kantone zur Einräumung des Ständeratswahlrechts an Auslandschweizerinnen und -schweizer zu bewegen. Er verwies auf BV Art. 150 Abs. 3 (Ziff. 1 der Antwort des Bundesrates vom 23. November 2011) und fügte in Ziff. 4 bei: «Weil es sich um einen kantonalen Zuständigkeitsbereich handelt, stehen dem Bundesrat derzeit keine Mittel zur Verfügung, mit denen er die Kantone ohne Ständeratswahlrecht für die im Ausland wohnenden Schweizerinnen
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und Schweizer dazu verpflichten könnte, ihre Position zu revidieren. Weil der Bundesrat aber die Inte- ressen der an Bedeutung gewinnenden Fünften Schweiz berücksichtigen möchte, schliesst er nicht aus, unter Wahrung der kantonalen Souveränität längerfristig nochmals bei den betroffenen Kantonen zu intervenieren. Betroffen sind insgesamt 25 Ständeratssitze der Kantone Luzern, Uri, Obwalden, Nidwalden, Glarus, Zug, Basel-Stadt, Schaffhausen, Appenzell Ausserrhoden, Appenzell Innerrhoden, St. Gallen, Aargau, Thurgau, Waadt und Wallis. Bei dieser Gelegenheit wird der Bundesrat allenfalls auf die Kompromisslösung im Kanton Zürich hinweisen.»
VI Auslegung der Bundesverfassung in Praxis und Doktrin A Judikatur
Das Bundesgericht (BGE 125 I 21) qualifiziert das aktive und passive Wahlrecht als derart fun- damentale Prinzipien des demokratischen Rechtsstaats, dass sie nur aus zwingenden Gründen ein- geschränkt werden dürfen. Für zumutbar hielt BGE 124 I 297 bei der Wählbarkeit eine Altersschranke von 70 Jahren bei einem Notar.
Das Bundesgericht hatte sich im Zusammenhang der Berner Ständeratsersatzwahl vom Frühjahr 2011 mit spezifischen Fragen der Ausübung des Wahlrechts von Auslandschweizer Stimmberechtig- ten auseinanderzusetzen (Urteil 1C_243/2011, auszugsweise 2012 publiziert im Zentralblatt für Staats- und Verwaltungsrecht ZBl 113 [2012] 143ff):
BGE 1C_243/2011 E. 1.2: «Obschon der Ständerat ein Organ des Bundes ist, handelt es sich bei den Ständeratswahlen um kantonale Wahlen (Art. 150 Abs. 3 BV; Art. 56 Abs. 1 lit. d der Verfassung des Kantons Bern vom 6. Juni 1993 [KV/BE; SR 131.212]). In kantonalen Angelegenheiten sind ge- mäss Art. 55 Abs. 1 KV/BE alle Schweizerbürgerinnen und Schweizerbürger stimm- und wahlberech- tigt, die das 18. Altersjahr zurückgelegt haben und im Kanton wohnen. Weiter kommt das Stimm- und Wahlrecht in kantonalen Angelegenheiten Auslandschweizerinnen und Auslandschweizern zu, die das 18. Altersjahr zurückgelegt haben und deren Stimmgemeinde im Kanton Bern liegt (Art. 55 Abs. 2 KV/BE i.V.m. Art. 7 des kantonalen Gesetzes vom 5. Mai 1980 über die politischen Rechte [GPR/BE; BSG 141.1; mittlerweile nun Art. 5 des Gesetzes vom 5. Juni 2012 die politischen Rechte] sowie Art. 5 und 7 des Bundesgesetzes vom 19. Dezember 1975 über die politischen Rechte der Auslandschwei- zer [SR 161.5]). Der Beschwerdeführer ist im dezentralen kantonalen Stimmregister (Art. 76a Abs. 1 GPR/BE) eingetragen und somit als stimmberechtigter Auslandschweizer zur Beschwerde berechtigt (Art. 89 Abs. 3 BGG).
Er macht sinngemäss geltend, durch den späten Versand des Wahlmaterials sei ihm als Ausland- schweizer eine Teilnahme an der Stichwahl verwehrt worden. Insoweit sei die Aktivbürgerschaft nicht richtig zusammengesetzt gewesen (vgl. BGE 116 la 359 E. 3b S. 365). ( ... )
BGE 1C_243/2011 E. 2: «Die Kantone sind in der Ausgestaltung ihres politischen Systems und des Wahlverfahrens grundsätzlich frei. Art. 39 Abs. 1 BV überlässt ihnen mit Blick auf ihre Organisati- onsautonomie ausdrücklich die Regelung der Ausübung der politischen Rechte in kantonalen und kommunalen Angelegenheiten, wobei die Kantone ihre Regelungsbefugnis im Rahmen der Garantie der politischen Rechte durch Art. 34 BV sowie der bundesverfassungsrechtlichen Mindestanforde- rungen gemäss Art. 51 Abs. 1 BV auszuüben haben (BGE 136 I 352 E. 2 S. 354; 136 I 376 E. 4.1 S. 378).»
BGE 1C_243/2011 E. 2.1: «Mit der Stimmrechtsbeschwerde kann die Verletzung sämtlicher im Zusammenhang mit den politischen Rechten stehenden Vorschriften gerügt werden (BGE 128 I 34 E. 1b). Art. 34 BV gewährleistet unter anderem das aktive Wahlrecht. Dieses enthält als wesentlichen Teilgehalt den Anspruch auf ungehinderten Zugang zu Wahlen und damit die Zulassung zur Stimm- abgabe als solcher (Art. 2 Abs. 1 GPR/BE; BGE 123 I 97 E. 1b/aa, 121 I 138 E. 3). Die in Art. 34 Abs. 2 BV verankerte Wahl- und Abstimmungsfreiheit gibt den Stimmberechtigten zudem Anspruch darauf, dass kein Wahl- oder Abstimmungsergebnis anerkannt wird, das nicht deren freien Willen zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck bringt (BGE 136 I 364 E. 2.1). Die Wahl- und Abstim- mungsfreiheit ist etwa dann beeinträchtigt, wenn ein erheblicher Teil der Stimmberechtigten faktisch von der Ausübung des Stimmrechts ausgeschlossen wird, sodass nicht mehr von einer richtigen Zu- sammensetzung der Aktivbürgerschaft gesprochen werden kann (BGE 116 Ia 359 E. 3b S. 365). Ein
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solcher faktischer Ausschluss kann dadurch bewirkt werden, dass den Betroffenen die Wahlunterla- gen gar nicht zugestellt werden (BGE 114 Ia 42 E. 4c S. 46). Weiter besteht die Gefahr, dass den Stimmberechtigten, wenn ihnen die Wahlunterlagen nicht rechtzeitig zugestellt werden, nicht genü- gend Zeit für die Auseinandersetzung mit den Profilen der Kandidierenden und für die politische Wil- lensbildung verbleibt (vgl. BGE 104 Ia 236 E. 2b).
Allerdings hat das Bundesgericht entschieden, der Umstand, dass es einem Teil der Stimmbürger- schaft, namentlich alten oder kranken Personen, aus unverschuldeten und nicht beeinflussbaren Gründen nicht möglich gewesen sei, an einer Wahl oder Abstimmung (in Form einer Landsgemeinde) teilzunehmen, führe für sich allein genommen nicht zu Ergebnissen, die den freien Willen der Stimm- berechtigten nicht zuverlässig wiedergeben würden. Personengruppen mit unterschiedlichen politi- schen Ansichten seien davon gleichermassen betroffen, weshalb die Nichtteilnahme einzelner ab- stimmungswilliger Stimmberechtigter abstrakt betrachtet nicht geeignet sei, das Ergebnis einer Wahl in die eine oder andere Richtung wesentlich zu beeinflussen (BGE 121 I 138 E. 5d S. 148 f.).»
Weiter hielt das Verwaltungsgericht nach ausführlicher Würdigung der konkreten Umstände zusam- menfassend fest, dass eine Beeinflussung des Wahlergebnisses ausgeschlossen werden könne. Selbst dann, wenn alle Auslandschweizerinnen und Auslandschweizer, die am ersten Wahlgang, aber nicht am zweiten teilgenommen hätten, URSULA WYSS gewählt hätten, wäre die zwischen ihr und ADRIAN AMSTUTZ bestehende Stimmendifferenz nach den Darlegungen der Vorinstanz nicht aufgewo- gen worden. Weiter hätte es auch dann, wenn die Stimmbeteiligung der Auslandschweizerinnen und Auslandschweizer bei frühzeitigem Versand der Wahlunterlagen auf dem gleichen Niveau gelegen wäre wie jene der gesamten Stimmbürgerschaft, einer derart ungewöhnlichen Verteilung der Stimmen bedurft, dass ein anderer Ausgang der Stichwahl ausgeschlossen werden könne.»
B Doktrin
1 Grundsatz
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jedoch über eine Amtszeitbeschränkung.»36 Zum gleichen Ergebnis gelangt ANDREAS KLEY bei der Auslegung von BV Art. 3937.
Dogmatisch besonders intensiv setzen sich HANGARTNER/KLEY38 unter Hinweis auf LOE- WENSTEIN39, HEGER, JAAG und MARTI mit den Schranken der kantonalen Organisationsautonomie bei den Ständeratswahlen auseinander: «Als gleichberechtigte Abteilung im Zweikammersystem des schweizerischen Bundesparlamentes ist er (sc.l. der Ständerat, wi) ein zentrales Parlamentsorgan. Die Wahl seiner Mitglieder sollte daher grundsätzlich den Anforderungen genügen, die im Verfas- sungsstaat an eine Parlamentswahl gestellt werden.» Dementsprechend haben die Kantone beim Erlass des für die Ständeratswahl massgebenden Wahlrechts «zu berücksichtigen, dass es sich bei der Wahl der Ständeräte um eine Wahl in eine dem Nationalrat gleichgestellte Parlamentskammer handelt. Ferner haben sie selbstverständlich die Vorgaben zu beachten, welche die Bundesverfas- sung und, gestützt auf besondere Kompetenzen des Bundes, die Bundesgesetze an die Ausübung der politischen Rechte stellen.»40 Denn bereits aufgrund der älteren herrschenden Lehre41 müssen die «Abgeordneten in den Ständerat ( ... ) vom Volk oder von der Volksvertretung des Kantons, also dem Kantonsparlament, gewählt werden. Ein Kanton dürfte hingegen nicht vorsehen, dass die Ständeräte von der Kantonsregierung ernannt werden. ( ... ) Der Ständerat ist allerdings nicht die Volkskammer, sondern die Vertretung der Kantone. Er besitzt jedoch die gleichen Befugnisse wie der Nationalrat und kann somit verhindern, dass ein Beschluss der Volkskammer zum Parlamentsbeschluss wird. Aus demokratischen Gründen kann daher nicht in Frage kommen, dass die Kantonsregierung die Vertre- tung des Kantons im Ständerat bezeichnet. Die Kantone sahen es denn auch von Anfang an als selbstverständlich an, dass die Ständeräte vom Volk oder vom Kantonsparlament gewählt werden müssen.»42 Auch in den USA wurden die Mitglieder der föderativen Kammer, des Senates - Vorbild des schweizerischen Ständerats - zunächst von den Gliedstaaten-Parlamenten gewählt; seit 1913 ist indessen in den Vereinigten Staaten von Bundesverfassung wegen die direkte Volkswahl vorge- schrieben.43
Einen anderen Aspekt gewinnt der kantonalen Kompetenz zum Erlass des Ständeratswahlrechts TANQUEREL44 ab: «Depuis 1977, tous les cantons connaissent une élection directe ( ... ). La legitimation démocratique directe de l'ensemble de l'Assemblée fédérale est donc bien une réalité. Elle ne résulte cependant pas, pour le Conseil des Etats, de la Constitution fédérale, mais de la convergence, sur ce point, des constitutions cantonales.»
Bei der Kommentierung von BV Art. 39 betont ANDREAS KLEY45 zum Stimmrecht für Ausland- schweizer: «( ... ) Soweit die kantonale Verfassung zwingend den politischen Wohnsitz verlangt, schei- det ein Stimmrecht der Auslandschweizer in kantonalen Angelegenheiten von Verfassung wegen aus. Will die KV den Auslandschweizern ein Stimmrecht gewähren, so muss sie ausdrücklich entsprechen- de Ausnahmen vom Wohnsitzprinzip zulassen.» Er kritisiert insofern mit guten Gründen (namentlich
36 HÄFELIN/HALLER/KELLER, SS. 442-445, speziell S. 443 Rz. 1496 und im selben Sinn AUBERT/MAHON, Art. 150 ch. 6 pp. 1169s mit Fussnote 6: «Le droit cantonal pourrait, par exemple, exiger le domicile dans le canton; il pourrait fixer un âge minimum supérieur à celui de la majorité civique, par exemple vingt-cinq ou trente ans - quoique la tendance actuelle n'aille guère dans ce sens-là. Un canton a, de son côté, fixé un âge maximum au-delà duquel on ne peut plus être élu, ce qui était discutable mais qui a été admis. Et ici revient la question des étrangers. Aujourd'hui, ni le droit jurassien ni le droit neuchâtelois ne leur reconnaît l'éligibilité; mais rien ne leur interdit de le faire et il appartiendrait alors aux électeurs du can- ton de décider s'ils enverront un étranger au Conseil des Etats.>> sowie ebd., Fn 6: «Voir, en sens contraire, une déclara- tion énigmatique faite au Conseil des Etats, BO 2001 CE 480. Mais l'idée qu'une règle de droit fédéral exigerait la nationali- té suisse de tous les membres de l'Assemblee federale et pas seulement des conseillers nationaux est une invention qui ne trouve actuellement aucune base dans la Constitution.»
37 KLEY, Art. 39 SS. 760f Rz. 5: «Die in Abs. 1 ebenfalls erwähnte Zuständigkeit der Kantone, die Stimmrechtsausübung in Verfassung und Gesetzen zu regeln (BGE 131 | 442 E. 3.1, 446 f.), ist deklaratorischer Natur. Sie besteht ohnedies auf- grund der kantonalen Organisationsautonomie. Die Kompetenz besteht aber nach Massgabe der in Art. 34 Abs. 2 statuier- ten Wahl- und Abstimmungsfreiheit sowie den Mindestanforderungen des Art. 51 Abs. 1 (vgl. Botsch. VE 96, 224; BGer 1P.563/2001, E. 2.1, ZBI 2002, 538) und ist durch die vielfältigen Vorgaben der darauf beruhenden bundesgerichtlichen Rechtsprechung begrenzt. ( ... )» und ebd., S. 761 Rz. 6 in fine: «( ... ) Der subjektive Anspruch auf die politischen Rechte in den Kantonen hat der Anforderung der Allgemeinheit und Gleichheit des Stimmrechts zu genügen.»
38 HANGARTNER/KLEY, S. 602 Rz. 1488.
39 LOEWENSTEIN, SS. 181-186.
40 HANGARTNER/KLEY, SS. 603f Rz. 1493.
41 HANGARTNER/KLEY S. 604 Rz. 1495 Fn. 14 verweisen hierzu auf SCHOLLENBERGER, S. 499; FLEINER/ GIACOMETTI, S. 505 Anm. 12; TRIVELLI, p. 184; AUBERT: Art. 80 Rz. 16; anderer Meinung noch BURCKHARDT, S. 658.
HANGARTNER/KLEY, S. 604 Rz. 1495 unter Hinweis auf His III/1, S. 365.
43 Amendment XVII Ziff. 1 der US-amerikanischen Bundesverfassung; dazu ROSSUM, pp. 413f; PRITCHETT, pp. 181f.
42
44 TANQUEREL, besonders p. 308 ch. 23.
45 KLEY: Art. 39 SS. 762f Rz. 10. Zu OW vgl. aber Fn. 69 hiernach; das gesetzgeberische Versehen in SO entstand dadurch, dass in Art. 25 Abs. 1 KV-SO («Das Stimm- und Wahlrecht steht allen Kantonseinwohnern mit Schweizer Bürgerrecht zu, die das 18. Altersjahr zurückgelegt haben») kategorisch das Wohnsitzprinzip verankert wurde, im Gesetz dann aber gleichwohl auch Auslandschweizern politische Rechte eingeräumt wurden.
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SO) mehrere Kantone (zu Unrecht allerdings OW, der das gesetzgeberische Versehen 1995 korrigiert hat). Er ortet die Anknüpfung an das Kantonsbürgerrecht bzw. den früheren Wohnsitz im Kanton im Umstand, «dass die genannten Kantone auf das BRPAS verweisen. Dort hat die Regelung des Art. 5 Abs. 1 nur den Sinn, die Stimmgemeinde zu bestimmen, das schweizerische Bürgerrecht haben ja alle Stimmberechtigten. Wenn der Kanton aber auf diese Norm verweist, so begründet der frühere Wohnsitz das kantonale Auslandschweizerstimmrecht, ohne dass der Betreffende das Kantonsbürger- recht besitzen muss. Zudem erscheint eine Verletzung von Abs. 3 möglich, da entsprechende Kontrol- len aufwendig sind. Als sachlich richtig erscheint die Lösung, die allein auf das (kantonale) Heimat- recht abstellt. Denn aufgrund der Personalhoheit besteht dann eine genügende Verbindung zwischen Auslandschweizern und betreffendem Kanton; ein allfälliger früherer Wohnsitz ist hingegen ein (zu) loses Band.>>46
2 Völkerrecht
Unter Hinweis auf LUZIUS WILDHABER48 verifizieren HANGARTNER/KLEY49 ihre dogmatischen Über- legungen (vgl. Rz. 47 hiervor) auch anhand der Normen internationaler Übereinkommen, die von der Schweiz ratifiziert wurden: «Gemäss Art. 3 des von der Schweiz nicht ratifizierten ersten Zusatzproto- kolls zur EMRK verpflichten sich die Vertragsstaaten, Wahlen abzuhalten, welche die freie Äusserung der Meinung des Volkes bei der Wahl der gesetzgebenden Körperschaften gewährleisten. Weil der Ständerat dem Nationalrat völlig gleichberechtigt ist, würde sich diese Bestimmung auch auf seine Wahl beziehen. Da sowohl die direkte als auch die indirekte Volkswahl zulässig sind50, müssen die Mitglieder des Ständerates nach der Regelung der EMRK entweder von den Stimmberechtigten des Kantons oder von der kantonalen Volksvertretung gewählt werden.»51
Unter Hinweis auf NOWAK52 konstatieren HANGARTNER/KLEY hinsichtlich des UNO-Paktes II: «Zum gleichen Ergebnis führt Art. 25 Bst. a des Internationalen Paktes über bürgerliche und politische Rech- te der UNO. Die Bestimmung räumt den Staatsbürgern das Recht ein, an der Gestaltung der öffentli- chen Angelegenheiten unmittelbar oder durch frei gewählte Vertreter teilzunehmen. In der gewalten- teiligen Demokratie beschränkt sich dieses Recht auf die Wahl der gesetzgebenden Körperschaften. Daraus ergibt sich, dass der Ständerat unmittelbar oder mittelbar volksgewählt und damit direkt oder indirekt demokratisch legitimiert sein muss.»53
Auf der einen Seite darf selbst ein Staat, der das erste Zusatzprotokoll zur Europäischen Men- schenrechtskonvention EMRK ratifiziert hat, auch vor dessen Art. 3 für die Verleihung des Stimm- rechts den Wohnsitz im Wahlgebiet vorschreiben.54
46 KLEY: Art. 39 S. 763 Rz. 11. Die versehentliche Erwähnung von OW im Zusammenhang der Kritik wird in der 3. Auflage des Kommentars getilgt.
47 RUCH, S. 941 Rz. 7 unter Verweis u.a. auf WIEDERKEHR, 629.
48 WILDHABER: Erstes Zusatzprotokoll Art. 3 Rz. 61.
49 HANGARTNER/KLEY, SS. 604f Rzz. 1496f.
50 HANGARTNER/KLEY, S. 605 Rz. 1496 Fn. 20 verweisen hierfür auch auf VAN DIJK/VAN HOOF, 480.
51 HANGARTNER/KLEY, SS. 604f Rz. 1496. Dies unterscheidet die Schweiz seit 1913 gerade von der Bundesverfassung der USA (Amendment XVII): vgl. Rz. 47 Fn. 43 hiervor.
52 NOWAK, Rzz. 12 und 15 zu Art. 25 des International Covenant on Civil and Political Rights.
53 HANGARTNER/KLEY, S. 605 Rz. 1497.
54 VILLIGER, SS. 447-449 Rzz. 679-681, hier: SS. 448f Rz. 681 betr. das von der Schweiz nicht ratifizierte Zusatzprotokoll Nr. 1 Art. 3 zum Wahlrecht: «Die Bestimmung schliesst nicht aus, dass der Wohnsitz im Wahlgebiet bestehen muss ( ... ).» mit den Entscheidbelegen ebd., Fn. 37: «Vgl. Nrn. 35385/97, Luksch c. Deutschland, DR 89-B S. 175; X. und Y. c. Italien, DR 90-A S. 5; 27120/95, Clerfayt c. Belgien, DR 90-B S. 35; 9914/82, X. c. Niederlande, DR 33 S. 242; 7566/76, X. c. Grossbritannien, DR 9 S. 121; 15404/89, Purcell c. Irland, HRLJ 12, 1991, S. 260f. ( ... ).»
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Anderseits ist aber dort, wo es eingeräumt wurde, das «Stimmrecht der Auslandschweizer ( ... ) völkerrechtlich nicht zu beanstanden, denn es handelt sich um einen Ausdruck des Personalitätsprin- zips.»55
Aus diesen Gründen gelangt HANGARTNER56 nach einem Rechtsvergleich mit europäischen Staa- ten, insbesondere der Bundesrepublik Deutschland, zur Beurteilung: «Im Rechtsvergleich darf die Lösung des Bundes und jener Kantone, die das Auslandschweizer-Stimmrecht kennen, als grosszügig bezeichnet werden, insbesondere seitdem die briefliche Stimmabgabe vom Ausland her zugelassen ist.»
3 Kantonale politische Rechte der Auslandschweizerinnen und -schweizer (u.a. BV Art. 150 Abs. 3)
Mit dem klaren Verfassungswortlaut von Art. 150 Abs. 3 BV sind sich die Kommentatoren darin einig, dass die Zusammensetzung des Elektorats für die Ständeratswahlen von den Kantonen gere- gelt wird.57 Spezielle Beachtung verdienen einige Präzisierungen der nachfolgenden Autoren:
AUBERT58: «Le corps électoral est celui du canton, c'est l'ensemble des personnes qui ont les droits politiques en matière cantonale. A vrai dire, ce corps ne se distingue guère de celui des élec- teurs fédéraux domiciliés dans le canton: même âge pour la majorité civique, mêmes causes d'exclusion. Mais il peut y avoir une différence pour les Suisses de l'étranger et surtout pour les étran- gers eux-mêmes, maintenant que deux cantons leur ont donné le droit de vote (cf. ad art. 136 nº 3) ( ... )».
HANGARTNER/KLEY59: «Je nachdem, ob ein Kanton das Stimmrecht der Auslandschweizer kennt oder nicht, wirken somit auch die in den Angelegenheiten des Kantons stimmberechtigten Schweizer Bürger mit Wohnsitz im Ausland mit41. Es gibt also Mitglieder des Ständerates, die auch von Ausland- schweizern mitgewählt werden, und solche, bei deren Wahl Auslandschweizer nicht mitentscheiden konnten.» HANGARTNER/KLEY erinnern daran, dass der Verfassungsvorentwurf 1977 den Kantonen das Auslandschweizerstimmrecht sogar verbieten wollte60, und ziehen als Fazit: «Das Stimmrecht der Auslandschweizer in kantonalen und kommunalen Angelegenheiten ist wegen der in der Regel feh- lenden Verbundenheit und Kenntnis der Verhältnisse und Abstimmungsgeschäfte noch problemati- scher als im Bund. Dies erklärt wohl, warum nur eine Minderheit von Kantonen es eingeführt hat.»61
POLEDNA62 vergleicht den Anteil der Bundesnormen und der kantonalen Regeln bei den Stände- ratswahlen: «Die Ständeratswahlen werden einerseits durch das Bundesrecht, anderseits (und viel weitgehender) durch das kantonale Recht geregelt. Das Bundesrecht gibt die wichtigsten Grundsätze der Wahl vor (Allgemeinheit und Gleichheit der Wahl und Beachtung der Wahl- und Abstimmungsfrei- heit) und weist die den Kantonen zustehende Anzahl von Ständeratssitzen zu. Im übrigen können die Kantone die Wahl näher regeln. Sie sind in diesem Rahmen frei hinsichtlich der Festlegung des akti- ven und passiven Wahlrechts, des Zeitpunkts der Wahl und der Wahlperiodizität (Amtsdauer). Aus
55 So (unter Hinweis auf VERDROSS/SIMMA, S. 655) KLEY: Art. 39 S. 761 Rz. 7: «Die politischen Rechte in Bund, Kantonen und Gemeinden sind gemäss Abs. 2 Satz 1 grundsätzlich am Wohnsitz auszuüben. Dieser sog. politische Wohnsitz ge- mäss Art. 3 Abs. 1 BPR ist in der Regel jene Gemeinde, wo der Stimmberechtigte wohnt und angemeldet ist. Das Wohn- sitzerfordernis im Bund hat lediglich die verfahrensrechtliche Bedeutung, dass der in der Schweiz niedergelassene Stimm- berechtigte sein Stimmrecht im Bund am Wohnort wahrnimmt. Dagegen hängt das subjektive Stimmrecht im Bund gemäss Art. 136 Abs. 1 überhaupt nicht vom Wohnsitz in der Schweiz ab. Das zeigt auch Art. 40 Abs. 2, wonach der Bund Vor- schriften über die Ausübung der politischen Rechte der Auslandschweizer im Bund erlassen kann, was mit dem BG über die politischen Rechte der Auslandschweizer vom 19. Dezember 1975 (SR 161.5, nachfolgend BPRAS) geschehen ist.» 56 HANGARTNER, Stimmrecht S. 248.
57 AUER/MALINVERNI/HOTTELIER I, p. 35 n. 84; HALLER, p. 115 n. 257 und p. 120 n. 271; HANGARTNER/KLEY, SS. 603f Rzz. 1492f und S. 607 Rz. 1505 («Wahlberechtigt bei den Ständeratswahlen sind die Stimmberechtigten des Kantons»); RHINOW, S. 145 Rzz. 788-790, hier: Rz. 789; TSCHANNEN, SS. 332f § 24 Rzz. 3-4, S. 402 § 30 Rz. 8 erstes Lemma und SS. 423f § 32 Rzz. 7 und 9; LANZ, Art. 150, SS. 2321-2323, speziell S. 2323 Rz. 7 («Die Wählbarkeit bzw. die Amtsdauer ist in einzelnen Kantonen eingeschränkt. Im Kanton Genf muss ein Mitglied des StR mindestens 27 Jahre alt sein [Art. 51 und 104 KV GE], im Kanton Glarus darf es nicht älter als 65 Jahre alt sein [Art. 78 Abs. 4 KV GL]. Im Kanton Jura ist die Amtsdauer auf 12 Jahre beschränkt [Art. 66 Abs. 1 KV JU]).>> Zur Fortentwicklung in GE 2012 vgl. hiervor, Rz. 10 Fn. 9.
58 AUBERT/MAHON, Art. 150, pp. 1168 à 1171 und vor allem p. 1169s. ch. 5 sowie p. 1170 note 5.
59 HANGARTNER/KLEY, S. 608 Rz. 1506; vgl. auch ebd., S. 52 Rzz. 116 und 117.
61
60 HANGARTNER/KLEY, S. 53 Fn. 136 unter Hinweis auf VE 1977 Art. 39 und den Bericht der Expertenkommission, S. 100. HANGARTNER/KLEY, S. 53 Rz. 118. Vgl. Rz. 5 hiervor.
62 POLEDNA, S. 369 Rz. 17 (II. Ständeratswahlen, A. Regelungszuständigkeit); in Fnn. 36f verweist POLEDNA auf BGE 121 | 138ff und bemerkt, dass die Kantone das Wahlgeheimnis nicht beachten müssen und dass der Ständerat denn auch keine bestimmte Amtsperiode kennt.
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diesem Grund werden die Ständeratswahlen, obschon sie ein Organ des Bundes betreffen, als kanto- nale Wahlen betrachtet.»
4 Förderungskompetenzen des Bundes zugunsten der Fünften Schweiz (BV Art. 40)
Den Verfassungskommentatoren zeigen Wortlaut und Entstehungsgeschichte, dass der Bund wie ehedem unter der früheren Bundesverfassung (aBV Art. 45bis)64 die Ausübung politischer Rechte von Auslandschweizerinnen und -schweizern einzig auf die Bundesebene beschränkt regeln darf. «Für die Frage, ob und wie Auslandschweizer an kantonalen Wahlen und Abstimmungen teilnehmen können, gilt das kantonale Recht.( ... )>>65
HANGARTNER66 hat es in der Festschrift AUBERT 1995 erstmals unternommen, die neu entstande- nen kantonalen Regelungen zum Stimmrecht der Auslandschweizer kritisch zu sichten, systematisch zu ordnen und zu beurteilen: Legitim erscheint ihm einzig die Einräumung des Stimmrechts an im Ausland lebende Kantonsbürgerinnen und -bürger, nicht jedoch die Anknüpfung an einen früheren, bloss vorübergehenden Wohnsitz im Kanton: «Es fehlt die sachliche Grundlage, wenn ein Kanton Personen das Stimmrecht verleiht, die weder seine Bürger sind noch im Kanton wohnen. ( ... ) Die Regelung der Stimmrechtsausübung darf ( ... ) nicht mit der Grundatzfrage der Stimmrechtseinräu- mung vermengt werden. Dass ein Schweizer Bürger irgendwann einmal, vielleicht sogar nur ganz kurz, in einem anderen Kanton als seinem Heimatkanton gelebt hat, ist kein zureichender Grund, ihm das Stimmrecht in diesem Kanton zu verleihen. Die angebliche Übernahme der Bundesregelung durch die Kantone ( ... ) beruht auf einem Missverständnis.» HANGARTNER schliesst: «Lateinische Klar- heit und ‹germanischer Nebel> kennzeichnen somit die Art und Weise, wie französisch- und italie- nischsprachige Kantone einerseits und deutschsprachige Kantone anderseits den Auslandschweizern das Stimmrecht einräumen.» Das Missverständnis kann bedeutsame Folgen haben, wie HANGARTNER (op. cit. S. 247) zeigt: «Wenn der Kanton, wie es zum Teil richtigerweise geschieht, die Heimatge- meinde als Stimmgemeinde bezeichnet, der Stimmberechtigte in eidgenössischen Angelegenheiten aber eine frühere Wohnsitzgemeinde als Stimmgemeinde gewählt hat, fallen die Stimmgemeinden in eidgenössischen und kantonalen Angelegenheiten auseinander. Diese Ungereimtheit kann befriedi- gend nur dadurch behoben werden, dass der Bund auch hinsichtlich der Ausübung der politischen Rechte zum naheliegenden Heimatprinzip übergeht.»
5 Schlussfolgerungen
63 DENISE BUSER, S. 105 Rz. 263.
64 Vgl. BBI 1997 | 225 mit Fn. 84 unter Hinweis auf ETIENNE GRISEL, Art. 45bis Rz. 10.
65 KELLERHALS, Art. 40, S. 768 Rz. 5 unter Hinweis auf HANGARTNER, Stimmrecht S. 242.
66 HANGARTNER, Stimmrecht S. 244: «Auch einige Kantone räumen den Auslandschweizern das Stimmrecht ein. Sie treffen allerdings unterschiedliche Lösungen.
Die Kantone Tessin, Genf und Jura erklären ihre Bürger im Ausland als stimmberechtigt. Diese Lösung ist richtig. Sie ent- spricht der Ordnung im Bund. Grundlage der Regelung ist die Personalhoheit, die dem Kanton gegenüber den Kantons- bürgern (so wie dem Bund gegenüber den schweizerischen Staatsangehörigen) zusteht.
Die Kantone Obwalden, Basel-Landschaft und Solothurn ermöglichen demgegenüber jenen Auslandschweizern die Aus- übung des Stimmrechts, die entweder Kantonsbürger sind oder früher einmal im Kanton gewohnt haben. Diese Regelung ist nicht legitim.» Die versehentliche und niemals umgesetzte Obwaldner Regelung wurde jedoch noch vor Erscheinen von HANGARTNERS Kritik korrigiert. Die versehentliche Kritik KLEYS (Art. 39 S. 763 Rz. 11) von 2008 ist in der 3. Auflage des Kommentars getilgt; vgl. Rz. 49 mit Fn. 46 sowie Fn. 55 hiervor.
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C Zum Vergleich: Bundesbehördlicher Umgang mit Altersschranken bei kantonalen Wahlen
VII Zur Stellung der zweiten Parlamentskammer im internationalen Vergleich
67 BBl 1942 418 und 584, 1959 I 1425 und 1578, 1968 II 53 und 1288, 1989 III 736 und 739-743, 1996 I 1029, 2004 2116f, 2136-2142 und 2145 = http://www.admin.ch/ch/d/ff/2004/2113.pdf (Bericht des Bundesrates vom 21. April 2004 über Altersschranken auf kantonaler und kommunaler Ebene für Mitglieder der Exekutive und der Legislative [in Erfüllung der Motion EGERSZEGI-OBRIST. Forderung eines Berichts bezüglich Seniorendiskriminierung 02.3413 n, die der N am 21. März 2003 als Postulat überwiesen hat]). Dazu vgl. SCHWEIZER: Art. 8 Abs. 1 und 2 S. 209 Rz. 65 in fine.
68 KV-GL Art. 78 Abs. 4 (heute: 5).
69 KV-AR Art. 66.
70 KV-SZ § 26 Abs. 5: 25 Jahre.
71 aKV-GE Art. 51 in Verbindung mit Art. 104: 27 Jahre gegenüber nKV-GE Art. 48 Abs. 1: 18 Jahre.
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Tabelle 9
Die Stellung der zweiten Parlamentskammer in Staaten Europas
Staat (zitiert sind jeweils die ein- schlägigen Ver- fassungsartikel)
Bundesstaat
Entscheidbefugnis
Instruktionsbindung?
ja
nein
nein
ja
gleich wie 1. Kammer
reduziert
nein
ja, an
Belgien
1
67
36/74/78f
42
Bulgarien
2
62/63
Deutschland
20/79
50
51/63/74a
51 Landesregierung
Dänemark
1/3
28
Estland
2
59
Finnland
1/4
24
Frankreich
1
24
39/46
27
Griechenland
1
51
Grossbritannien
A
B
C
D
Irland
5
18
20f
15 X
Italien
5
55
70-82
67
Kroatien
1
70
80/81
74
Lettland
2/3
5
–
Litauen
3
5/55
–
Luxemburg
1/2
50
Niederlande
123
51
82
67
Österreich
2
34
42
56
Polen
3
97
95/121
104/108
Portugal
6
147
–
Rumänien
1
61
75 anders
69
Schweden
I.1/7
III.1
Slowakei
3
72
–
Slowenien
4
96
97
107 <> 96 Interessen
Spanien
2
66
81/90
79
Tschechien
1
15
46f
26
Summe
3
22
11
14
1
13
11
1
Schweiz
1/3
148
156/159
161
Legende zu Tabelle 8:
A = Government of Wales Act vom 31.07.1998, Scotland Act vom 19.11.1998, Northern Ireland Act vom 19.11.1998.
B = Veto-Bill von 1911
C = Veto-Bill von 1911, Section 1 Subsection 1 und Section 6
D = Ungeschriebener Grundsatz; vgl. aber Bill of Rights von 1689, Section 8!
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staaten (Äthiopien, Argentinien, Australien, Brasilien, Indien, Kanada, Nigeria, Russland und die Ver- einigten Staaten) noch andere besonders wichtige Staaten wie Japan oder Südafrika identische Kom- petenzen beider Parlamentskammern vorgesehen:
Tabelle 10
Zweite Parlamentskammern in ausgewählten Staaten ausserhalb Europas
Staat
Wahlkörper
Funktion gegenüber 1. Kammer
Bemerkungen
Wahlperiode
Volk
andere
gleich
anders
*) ist kein Bundesstaat
Äthiopien
5 Jahre
möglich Cst. 61 III/67
Cst. 61
Cst. 55<>62
Argentinien
6 Jahre
Cst. 54 + 56
Cst. 52, 53 + 59
aber gleiche Funktion in der Gesetzgebung: Cst. 78/83
Australien
6 Jahre
Cst. 7 + 8
Cst. 53
Brasilien
8 Jahre
Cst. 46
Cst. 51 <> 52
alle 4 Jahre 1/3 bzw. 2/3 erneuert
Indien
6 Jahre
Cst. 80 IV
Cst. 109
alle 2 Jahre 1/3 erneuert
Japan
6 Jahre
Cst. 46
Cst. 59/60
*) alle 2 Jahre 1/3 erneuert
Kanada
lebenslang
BNA 3
ja
BNA 53
ausser bei Verfassung und Finanzgesetzen in der Gesetzgebung gleiche Funktion
Nigeria
4 Jahre
Cst. 75 II
Cst. 12 III
Russland
4 Jahre
Cst. 32
Cst. 95
Cst. 102 <> 105
Südafrika
Cst. 60/61
Cst. 73-78
*) Eigener Beginn je Provinz
USA
6 Jahre
Art. I Sect. 2 subsect. 2 + Amend- ment XVII
Art. I Sect. 2, 3 + 7
alle 2 Jahre 1/3 erneuert
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VIII Die Antwort der Bundesverfassung zum Problem A Grundsätze der Verfassungsauslegung
B Grammatikalische Auslegung
Dass die Ständeratswahl «vom Kanton geregelt» wird (BV Art. 150 Abs. 3), vermittelt grammatika- lisch einen eindeutigen, klaren und verständlichen Sinn. Der Bund hat in diese Wahl nicht einzugrei- fen, wenn nicht übergeordnete Normen klar verletzt werden. Dass keine übergeordneten Normen verletzt werden, wird bereits durch den Rechtsschutz73 sicher gestellt. In Konkretisierung von BV Art. 189 Abs. 1 Bst. f begründet BGG Art. 82 Bst. c zum Schutze der demokratischen Mitwirkung der Stimmberechtigten die Zuständigkeit des Bundesgerichts zur Beurteilung von Beschwerden wegen Verletzung politischer Rechte. Diese schliesst die politischen Rechte auf Bundes- und Kantonsebene ein und ist grundsätzlich umfassend; die Beschwerde in Stimmrechtssachen steht sowohl hinsichtlich ihres Gehalts als auch hinsichtlich ihrer Ausgestaltung eigenständig neben den Beschwerden von BGG Art. 82 Bstt. a und b.74 Daher gehören zum sachlichen Anwendungsbereich von BGG Art. 82 Fragen des aktiven und passiven Wahlrechts und hierbei Entscheide kantonaler Parlamente sowie von Exekutiv- und Verwaltungsbehörden wie Anerkennung oder Aberkennung des Stimm- und Wahl- rechts.75
Lässt sich ein solches Ergebnis durch den Hinweis auf eine Diskriminierung von Auslandschwei- zern durch den Verzicht auf eine Zuerkennung des Stimmrechts in kantonalen Angelegenheiten ver- schiedener Kantone widerlegen? Dass übergeordnete Normen verletzt würden, findet nach aktuellem Rechtsstand im Völkerrecht (vgl. Ziff. Rzz. 53 und 54 hiervor) keinen Anhalt. Auch zu anderen Normen in der Bundesverfassung (vgl. Rz. 69 hiervor und Rz. 84 hiernach) steht es nicht im Widerspruch. Im Gegenteil wird in der Doktrin die Ausdehnung des Stimmrechts für Auslandschweizerinnen und Aus- landschweizer auf nachgeordnete staatliche Ebenen teilweise recht kritisch gewürdigt (vgl. Rzz. 5 und 58 hiervor), und dies mit durchaus realitätsnahen Überlegungen. Die anschwellende Migration und die damit verbundene Entwicklung des europäischen Rechts mit der zunehmenden Einräumung kommu- nalen Wahlrechts für residierende Ausländerinnen und Ausländer, die schweizerischerseits umfas- sende Liberalisierung der brieflichen Stimmabgabe rund um den Erdball und die Entwicklung von Vote électronique sowie der weltweit fortschreitende Verzicht auf aktive Massnahmen gegen Mehrfachbür- gerrechte - drei Viertel aller Auslandschweizerinnen und -schweizer besitzen gleichzeitig ein auslän- disches Bürgerrecht - unterspülen im Gegenteil international zunehmend das national noch hochge- haltene Prinzip «One man one vote». Diese Problematik akzentuiert sich noch angesichts verschiede- ner an den Wohnsitz anknüpfender Rechte und nicht unlösbar mit den Rechten verknüpfter Pflichten. Dass der Bundesverfassungsgeber die Bundeskompetenz zum Erlass von Vorschriften im Bereich der politischen Rechte der Auslandschweizerinnen und -schweizer ausdrücklich auf ihre Ausübung im Bund beschränkt hat (BV Art. 40 Abs. 2), trägt dem Rechnung, ist also kein Versehen und passt naht-
72 VPB 65.2 Bst. A Ziff. I unter Hinweis auf ULRICH HÄFELIN/WALTER HALLER: Schweizerisches Bundesstaatsrecht. 4. Auflage Zürich 1998, S. 23 Rz. 58, SS. 37ff Rzz. 104f und 107ff sowie SS. 38ff Rzz. 107ff; JEAN-FRANÇOIS AUBERT: Bundesstaats- recht der Schweiz, Fassung von 1967/Neubearbeiteter Nachtrag bis 1990, Basel/Frankfurt am Main 1991, Bd. I, S. 124, SS. 126ff Rzz. 293-310 und SS. 446ff Rzz. 291-293 samt weiteren Hinweisen; PIERRE TSCHANNEN: Die Auslegung der neuen Bundesverfassung. In: Die neue Bundesverfassung. Berner Tage für die juristische Praxis 1999. Bern 2000, SS. 235f Ziff. 14f.
73 BV Art. 29a, Art. 189 Abs. 1 Bst. a und f, Art. 190 und Art. 191 Abs. 1; Bundesgerichtsgesetz vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) Art. 82 und Art. 88.
74 STEINMANN: Art. 82 Rz. 75, Rz. 78 und Rz. 79, SS. 994-997.
75 STEINMANN: Art. 82 Rz. 73 und Rz. 86, SS. 998f; BGE 114 Ia 263.
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los zu BV Art. 150 Abs. 3. Dasselbe gilt für den - bewussten - Verzicht auf die Miterwähnung des Ständerates in BV Art. 143.76
C Historische Auslegung
Zusammenfassend lässt sich zu den Verfassungsmaterialien feststellen, dass die Plenardebatten in den Eidg. Räten zur hier gestellten Frage geradezu bemerkenswert wenig hergeben. Die wenigsten einschlägigen Verfassungsbestimmungen haben in den Ratsplena überhaupt zu Voten der Kommmis- sionsberichterstatter geführt, und kontroverse Debatten gab es hierzu schlicht keine (vgl. die Zusam- menstellung in Anhang IV Tab. 14).
Dies ist insofern verständlich, als der Ständerat seit der Entstehung des schweizerischen Bun- desstaates die Funktion hatte, im Bundesparlament die Abordnung der Kantone als Territorialkörper- schaften (der - vgl. BV Art. 3 - bis heute für «souverän» erklärten Gliedstaaten) zu repräsentieren. Dies war der «historische Kompromiss» zwischen den im Sonderbundskrieg unterlegenen konservati- ven Föderalisten und den siegreichen Radikalen: Die Eidgenossenschaft wurde von einem Staaten- bund in einen Bundesstaat umgeformt, der demokratische und zentralstaatliche Gedanke erhielt die Verkörperung im Nationalrat, der Ständerat sollte - bundesstaatskonform modifiziert - die Rolle der alten Tagsatzung übernehmen.
Anlässlich der Totalrevision der Bundesverfassung war jedoch in der Verfassungskommission des Nationalrats beantragt worden, BV Art. 150 Abs. 3 ersatzlos zu streichen und die Regelung dem Bun- desgesetzgeber anheimzustellen, weil die Wahl eines Bundesorgans durch Bundesrecht geordnet werden müsse. Die Mehrheit der Kommission stellte sich aber auf den Standpunkt, dass den Kanto- nen die Möglichkeit gewahrt bleiben solle, unterschiedliche Verfahren festzulegen.77
D Teleologische Auslegung
BV Art. 40 Abs. 1 gibt der Förderung politischer Rechte der Auslandschweizerinnen und -schweizer einen Rahmen: Zweck ist, ihre Beziehungen zur Schweiz zu fördern. Mit der Einräumung umfassender politischer Rechte im Bund wird dem Genüge getan.
Vor BV Art. 5a ist kaum zu begründen, weshalb im Bundesstaat eine Zentralbehörde den souve- ränen Gliedstaaten vorzuschreiben haben sollte, ob, wieweit und durch welche Mittel ein Kanton die Beziehungen seiner Auslandbürgerinnen und -bürger zu seiner eigenen Staatlichkeit fördern will.
Noch schwieriger wäre es zu rechtfertigen, dies unter Ausschaltung der verfassungsmässig ver- brieften Mitbestimmungsrechte der Gliedstaaten zu tun. In weitaus den meisten Gebieten liegen die Gesetzgebungskompetenzen heute beim Bund. Damit wird derzeit auch das Eintreten für die Einfüh- rung einer akzessorischen Verfassungsgerichtsbarkeit in der Referendumsdemokratie begründet. Bei dieser Ausgangslage sind nurmehr wenige Volksabstimmungen denkbar, für die das Ständemehr von grösserer Bedeutung wäre als für die Frage, ob die kantonalen Gesetzgebungszuständigkeiten für die kantonale Selbstorganisation unterlaufen werden sollten. Würde den Kantonen gegen den klaren Wortlaut von BV Art. 150 Abs. 3 durch den einfachen Bundesgesetzgeber die Einräumung politischer Rechte in ihren eigenen kantonalen Angelegenheiten an Auslandschweizerinnen und -schweizer vor- geschrieben, so wäre das Ständemehr seines wichtigsten Sinnes beraubt.
76 MAHON/AUBERT, Art. 143, ch. 5 p. 1129 («La disposition ne s'applique pas au Conseil des Etats, pour lequel l'éligibilité est déterminée par le droit des cantons [ ... ])>>, et Art. 150, ch. 6 p. 1169s .: «Il en va de même en ce qui concerne l'éligibilité. L'art. 143 Cst., en omettant sciemment de mentionner le Conseil des Etats, abandonne ce point aux cantons ( ... ).» Vgl. Rz. 6 hiervor und Rz. 82 hiernach; HANGARTNER/KLEY, S. 603f Rz. 1493 Fn. 11: «Die Bundesverfassungen von 1848 und 1874 schwiegen sich über die Art und Weise der Wahl der Ständeräte aus. Damit überliessen sie die Wahlordnung grundsätzlich den Kantonen. ( ... ) Die Verfassungsentwürfe 1977/85 wollten die Wahl der Ständeräte in der Bundesverfassung regeln; siehe Art. 70 Abs. 1 VE 1977; Art. 88 Abs. 1 VE 1985.»
77 LANZ: Art. 150 SS. 2321-2323, speziell S. 2323 Rz. 5.
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E Systematische Auslegung
Nach BV Art. 39 Abs. 1 regelt der Bund die Ausübung der politischen Rechte einzig in eidgenös sischen Belangen; in kantonalen und kommunalen Angelegenheiten sind dafür die Kantone zuständig. Sowohl der Bund als auch die Kantone können für die Ausübung der politischen Rechte Ausnahmen vom Wohnsitzprinzip vorsehen (BV Art. 39 Abs. 2); dies wurde von Bundesseite denn auch für Fah- rende78 und für Auslandschweizer79 umgesetzt. Dabei ist aber strikte darauf zu achten, dass infolge- dessen niemand in mehr als einem Kanton die politischen Rechte ausüben kann (BV Art. 39 Abs. 3). Wie ausgeprägt die kantonale Hoheit in der Umschreibung der eigenen Aktivbürgerschaft geblieben ist, illustriert BV Art. 39 Abs. 4, indem die Kantone ihr kantonales sowie das kommunale Stimmrecht selbst neu zugezogenen Schweizer Bürgerinnen und Bürgern noch bis zu drei Monate lang vorenthal- ten dürfen.
Zur Förderung der Beziehungen der Auslandschweizer Bürgerinnen und Bürger untereinander und zur Schweiz (BV Art. 40 Abs. 1) erlässt der Bund nach BV Art. 40 Abs. 2 Vorschriften über die Rechte und Pflichten der Auslandschweizerinnen und Auslandschweizer neben anderem in Bezug auf die Ausübung der politischen Rechte im Bund. Daraus lässt sich nur der Schluss ziehen: Für die Kan- tone hat der Bund eben gerade keine entsprechende Kompetenz.
Hinsichtlich der Umsetzung des Bundesrechts (BV Art. 46 Abs. 3) hat der Bund den Kantonen explizit möglichst grosse Gestaltungsfreiheit zu belassen und den kantonalen Besonderheiten Rech- nung zu tragen. Namentlich hat er ihre Organisationsautonomie zu beachten (BV Art. 47 Abs. 2) und überhaupt ihre Eigenständigkeit zu wahren (BV Art. 47 Abs. 1).
Nach BV Art. 51 Abs. 2 bedürfen die Kantonsverfassungen der Gewährleistung des Bundes, die nur erteilt wird, wenn sie dem Bundesrecht nicht widersprechen. Dazu gehört, dass die Kantonsver- fassung die Zustimmung des Volkes erhielt und revidiert werden kann, wenn die Mehrheit der Stimm- berechtigten es verlangt (BV Art. 51 Abs. 1). Die gesamte bisherige Praxis der Bundesversammlung gibt nicht den geringsten Anhalt dafür, dass die Kantone über die demokratisch-rechtsstaatliche Rege- lung hinaus in der Normierung der Ständeratswahlen eingeschränkt werden sollten. Ein solcher Schritt wäre also eine radikale Praxisänderung. Seit Inkrafttreten der neuen Bundesverfassung (2000) hat die Bundesversammlung sämtliche total revidierten Kantonsverfassungen (von ZH, LU, FR, BS, SH, SG, GR, VD und NE) ausnahmslos gewährleistet, darunter namentlich auch jene, welche Auslandschwei- zerinnen und -schweizern bis heute kein kantonales Stimmrecht einräumen (LU, BS, SH, SG und VD). Dies spricht alles andere denn für eine zur Gewohnheit verdichtete Überzeugung, dass Ausland- schweizer Bürgerinnen und Bürger das kantonale Stimmrecht «automatisch» besitzen würden.
Kantonale Verfassungsbestimmungen werden heute zumindest dann vom Bundesgericht akzes- sorisch auf ihre Vereinbarkeit mit dem Bundesrecht geprüft, wenn das übergeordnete Recht im Zeit- punkt der Gewährleistung durch die Bundesversammlung noch nicht in Kraft war.80 Für die vor dem Inkrafttreten der Totalrevision der Bundesverfassung am 1. Januar 2000 gewährleisteten Kantonsver- fassungen jener Stände, welche Auslandschweizerinnen und -schweizern das Stimmrecht bis heute nicht einräumen (also der Kantone UR, OW, NW, GL, ZG, AR, AI, AG, TG und VS), hätte spätestens nach Inkrafttreten der Justizreform, also anlässlich der Ständeratswahlen 2011 für Auslandschweize- rinnen und -schweizer die Möglichkeit bestanden, das Stimmrecht einzufordern, eine kantonale Ver- weigerung vor dem Bundesgericht zu rügen und damit auch akzessorisch die entsprechende Prüfung der Kantonsverfassung auszulösen, zumindest insoweit, als ein Kanton seit dem Jahr 2000 nie um Gewährleistung für Partialrevisionen der Kantonsverfassung betreffend die kantonalen politischen Rechte ersucht hat. Dies trifft für die Kantone UR, OW, NW81, ZG82, AR83, TG84 und VS zu; hingegen
78 Bundesgesetz vom 17. Dezember 1976 über die politischen Rechte (BPR, SR 161.1) Art. 3 Abs. 1 zweiter Satz.
79 Bundesgesetz vom 19. Dezember 1975 über die politischen Rechte der Auslandschweizer (BPRAS, SR 161.5) Art. 1 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 2 und Art. 5 Abs. 1.
80 Vgl. BGE 111 la 239, 116 la 359, 366f E. 4b, 121 | 128, 146ff E. 5c; AEMISEGGER/SCHERRER REBER: Art. 82 N 40, S. 981: «In Fortführung der bisherigen Praxis können Änderungen von Kantonsverfassungen auch nach dem BGG nicht im abs- trakten Normenkontrollverfahren angefochten werden; sie unterliegen ausschliesslich der Gewährleistung durch die Bun- desversammlung.»
81 Die Gewährleistung vom 27. September 2000 von Änderungen von KV-NW Art. 51 Abs. 1 Ziff. 4 und Abs. 2 betraf die Ständeratswahl nicht direkt.
82 Die Gewährleistung vom 6. März 2008 von Änderungen vom 17. Juni 2007 von KV-ZG § 78 betraf die Ständeratswahl nicht.
83 Die Gewährleistung vom 20. März 2001 von Änderungen vom 21. Mai 2000 von KV-AR Art. 60 betraf die Ständeratswahl nicht.
84 Die Gewährleistung vom 8. Dezember 2010 von Änderungen von KV-TG § 20 Abs. 1 Ziff. 5 betraf die Ständeratswahl nicht.
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erstreckten sich Gewährleistungsbeschlüsse der Bundesversammlung zu Änderungen von Kantons- verfassungen auch auf Ständeratswahlen bei den Kantonen GL85, AI86 und AG87. Indessen wurde keine einzige solche Beschwerdesache anhängig gemacht.
BV Art. 136 Abs. 1 erkennt die politischen Rechte allen mündigen Schweizerinnen und Schwei- zern ausdrücklich insoweit zu, als es um Bundesangelegenheiten geht. Dazu gehören hinsichtlich der Wahlen nach BV Art. 136 Abs. 2 die Nationalratswahlen; von Ständeratswahlen wird folgerichtig nichts gesagt, denn Art. 136 regelt die politischen Rechte im Bund. Ebenso konsequent beschränkt sich BV Art. 143 darauf, die Wählbarkeit in die Bundesexekutive und die Bundesjudikative, hinsichtlich der Bundeslegislative jedoch allein in den Nationalrat zu regeln. Erneut wird der Ständerat ausgespart.
Wenn BV Art. 150 Abs. 3 die Regelung der Ständeratswahl dem kantonalen Recht anheim stellt, wenn BV Art. 51 Abs. 2 den Kantonen einen Rechtsanspruch auf Gewährleistung ihrer Kantonsver- fassungen durch den Bund einräumt, soweit diese dem Bundesrecht nicht widersprechen und wenn BV Art. 51 Abs. 1 hierfür einzig eine demokratische und direktdemokratisch revidierbare Kantonsver- fassung, nicht aber eine direkte Volkswahl der Ständeratsdeputation verlangt, so bleibt angesichts der kantonalen Organisationsautonomie (BV Art. 3 und Art. 47) der Schluss unabweisbar, dass ein Kanton aufgrund von BV Art. 150 Abs. 3 die Wahl seiner Ständeratsdeputation auch dem Kantonsparlament vorbehalten dürfte, auch wenn dies seit 1978 kein Kanton mehr so umsetzt. Dieser Schluss wird auch in der Doktrin gezogen (vgl. Rz. 47 hiervor). Mit einer Wahl der Ständeratsdeputation durch das Kan- tonsparlament würde nämlich das gesamte Elektorat eines Kantons auf eine indirekte Mitwirkung bei der Wahl der Ständeratsmitglieder beschränkt. Konsequent zu Ende gedacht würde dies bedingen, dass der Bund den Kantonen für den Fall, dass sie ihre Ständeräte durch das Parlament wählen las- sen, vorschreiben müsste, dass sie den Auslandschweizern das Stimmrecht auch bei der Wahl des Kantonsparlaments einräumen, was die kantonale Organisationsautonomie noch viel intensiver aus- höhlen würde.
Die Abgrenzung des Wahlkörpers darf jedoch die Rechtsgleichheit und erst recht das Diskriminie- rungsverbot nicht verletzen (vgl. Rzz. 12-14 hiervor): Gleiches ist gleich, Ungleiches ungleich zu be- handeln. Somit stellt sich die Frage, ob ein kantonaler Verzicht auf Einräumung des kantonalen Stimm- und Wahlrechts an Auslandschweizerinnen und -schweizer das Diskriminierungsverbot ver- letzt. Dies ist nicht einzig deshalb zu verneinen, weil BV Art. 8 Abs. 2 die Auslandschweizer nicht auf- führt, denn der Katalog verpönter Abgrenzungskriterien ist ausdrücklich nicht abschliessend formuliert («namentlich»). Bedeutsamer als dies sind hier die faktischen Unterschiede: Auslandschweizerinnen und -schweizer haben gegenüber ihrem Schweizer Kanton nur jene Bürgerpflichten, welche sie freiwil- lig eingehen. Die meisten von ihnen sind Doppelbürger und geniessen dementsprechend politische Rechte auch in ihrem Wohnsitzstaat; durch die Einräumung des kantonalen Stimm- und Wahlrechts werden diese sogar privilegiert: Doppelter Verleihung politischer Rechte (nämlich in zwei Staaten) steht dann bei Doppelbürgerschaft eine einzige (Steuer-, Wehr- und Schul-)Pflicht gegenüber, derweil Schweizer mit faktischem Wohnsitz in der Schweiz politische Rechte wie Pflichten je einmal (nämlich ausschliesslich in der Schweiz) besitzen und beispielsweise finanzielle Folgen ihrer Volksentscheide aller Voraussicht nach dann auch selber zu tragen haben, was die Meinungsbildung sehr wohl beein- flussen kann. Die auch in der Lehre (vgl. Rz. 62 mit Fn. 66 hiervor) als problematisch kritisierte An- knüpfung der Einräumung des kantonalen Stimm- und Wahlrechts an die Ortswahl seiner Ausübung für den Bund privilegiert Auslandschweizerinnen und Auslandschweizer in den meisten Kantonen heute gar ein zweites Mal; Schweizerinnen und Schweizer im Inland müssen kumulativ zwei Kriterien erfüllen, um ihr Stimmrecht zu erhalten: Anmeldung und tatsächliches Wohnen (BPR Art. 3 Abs. 1 erster Satz); auch für Fahrende gibt es kein Wahlrecht: Anstelle des faktischen Wohnens haben sie ihr Stimmrecht ausschliesslich in der Heimatgemeinde (BPR Art. 3 Abs. 1 zweiter Satz). Zumindest in jenen neun Kantonen, die das kantonale Stimm- und Wahlrecht von Auslandschweizerinnen und -schweizern an BPRAS Art. 5 Abs. 1 anknüpfen, können Auslandschweizerinnen und -schweizer bei
85 Gewährleistung vom 12. Juni 2008 (BBl 2008 1417 und 5787 Art. 1 Ziff. 2) von Änderungen von KV-GL Art. 56 Abs. 1 und Art. 57 Abs. 1 Bst. a (Senkung des aktiven Wahlalters auf 16 Jahre).
86 Gewährleistung vom 14. März 2005 (BBI 2004 5629 und 2005 2355 Art. 1 Ziff. 3) von Änderungen vom 27. April 2003 von KV-AI Art. 20bis betr. die Ständeratswahl.
87 Gewährleistung vom 18. Dezember 2008 (BBl 2008 6053 und 2009 555 Art. 1 Ziff. 4) von Änderungen vom 24. Februar 2008 von KV-AG § 61 Abs. 1 Bst. d, Abs. 2 und Abs. 3 betr. u.a. die Ständeratswahl.
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jedem konsularkreisübergreifenden Umzug zwischen ihrer Heimatgemeinde und irgendeiner früheren schweizerischen Wohnsitzgemeinde neu wählen88.
Es bestehen mithin diverse Behandlungsunterschiede zwischen Schweizerinnen und Schweizern im Inland einerseits und im Ausland anderseits, die einzig von der historischen Entwicklung her er- klärbar und die keineswegs mehr alle sachlich geboten sind. Diese Behandlungsunterschiede gehen keineswegs alle zulasten der Fünften Schweiz und verunmöglichen es daher, eine Diskriminierung anzunehmen.
In diesem Zusammenhang sind die auch in der Lehre (vgl. Rzz. 5 und 58 hiervor) erhobenen Be- denken gegen die Einräumung des kantonalen Stimm- und Wahlrechts an Auslandschweizerinnen und -schweizer zu sehen. Denn weil der von Gesetz und Rechtsprechung geforderte Lebensmit- telpunkt (tatsächliches Wohnen) zur Anknüpfung des politischen Stimm- und Wahlrechts bei Aus- landschweizerinnen und -schweizern per definitionem entfallen muss, bleibt die Ausdehnung von Rechtsansprüchen ohne entsprechende Information (Entscheidungsgrundlagen für die Stimmabgabe) inhaltslos. Dies lässt sich anhand der Zustellung von Abstimmungsunterlagen demonstrieren: Der Anknüpfungsmechanismus des Bundesrechts (BPRAS Art. 5 Abs. 1: Heimat- oder jede frühere Wohnsitzgemeinde zur Auswahl) lässt sich rein sprachenrechtlich nur auf Bundesebene (mit 4 Lan- des- und faktisch Amtssprachen, BV Art. 4 und Art. 70) durchhalten; kantonale Vorlagen kann (und muss nach dem kantonalen Sprachenrecht) kein Kanton in kantonsfremden Schweizer Amtssprachen zur Verfügung stellen. Der Auslandtessiner in Singen (D) beispielsweise, der aus praktischen Gründen seine frühere Wohnsitzgemeinde Schaffhausen zum politischen Wohnsitz erklärt hat, wird keine italie- nische Fassung der kantonalschaffhausischen Urnengangsunterlagen verlangen können.
Zusammengefasst bedeutet die Tatsache, dass gewisse Kantone Auslandschweizerinnen und Auslandschweizer von der Teilnahme an der Ständeratswahl ausschliessen, keine Verletzung von Art. 8 BV. Somit ergibt sich kein Handlungsbedarf des Bundes, die kantonale Rechtsetzungshoheit für die Ständeratswahlen (BV Art. 150 Abs. 3) einzuschränken.
Wenn BV Art. 150 Abs. 3 die Regelung der Ständeratswahl den Kantonen vorbehält, so ist dies also weder Versehen noch Relikt, sondern Teil eines umfassenden und gewollten Konzeptes: Das Zweikammersystem schweizerischen Zuschnitts konzipiert den Ständerat als Vertretung der Kantone (und insofern in historischer Perspektive Nachfolger der alteidgenössischen Tagsatzung) und den Nationalrat als gesamteidgenössische Volksvertretung.
F Ergebnis
88 Dies dürfte einer der Gründe dafür sein, dass im Zuge der kantonsweiten Bereinigungsarbeiten bei der Einführung von Vote électronique im Kanton Solothurn und bei der Zentralisierung des Auslandschweizer-Stimmregisters im Kanton Wallis diverse Doppeleintragungen jeweils einer und derselben Person in Stimmregistern mehrerer Gemeinden zutage gefördert worden sind, was dann auch die erklecklichen Differenzen zwischen (bereinigten) Stimmregistern (Quelle: Stimmregister) und der Datenbank VERA (Quelle: Konsularische Meldungen, vgl. Rz. 3 Fn. 1 gegenüber Rz. 34 Tab. 6 hiervor) mindes- tens teilweise erklärt (individuell zuweilen unterbliebene Abmeldungen gegenüber vollständigen Anmeldungen).
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Art. 34) oder den politischen Rechten der Eidgenossen (BV Art. 136) einen Widerspruch zu BV Art. 150 Abs. 3 abgeleitet. Die grammatikalische (Rzz. 69-70), die historische (Rzz. 71-73), die teleo- logische (Rzz. 74-76) und die systematische (Rzz. 77-88) Auslegungsmethode ergeben alle über- einstimmend eine konsequente und gewollte Konzeption, wenn die Bundesverfassung die Regelung der Ständeratswahlen den Kantonen anheim stellt. Umdeutungen dieser Konzeption erfordern eine formelle Änderung der Bundesverfassung. Keine der anerkannten Auslegungsmethoden vermag also die Annahme zu stützen, der Bund könnte den Kantonen ohne Änderung der Bundesverfassung bei Ständeratswahlen die Einräumung des Auslandschweizerwahlrechts vorschreiben. Auch Doktrin, Judikatur und Verfassungsmaterialien liefern keine Elemente, die den Schluss erlauben würde, dass die Kantone ohne Änderung der Bundesverfassung angehalten werden könnten, Auslandschweizerin- nen und -schweizern das Stimmrecht auch bei Ständeratswahlen einzuräumen.
IX Schlussfolgerungen
Die Auftragsfrage der Staatspolitischen Kommission des Nationalrats läuft darauf hinaus abzu- klären, ob die Bundesverfassung es zuliesse, das Wahlrecht der interessierten Auslandschweizer Stimmberechtigten auf die Bestellung des Ständerats auch gegen den Willen der Kantone und ohne ihre Mitbestimmung auszudehnen. Diese Frage ist aus folgenden Gründen zu verneinen:
Die Bundesverfassung steht auf dem Boden des «harten Kerns des europäischen Wahlerbes»: Zu gewährleisten ist das «allgemeine, gleiche, freie, geheime und unmittelbare Wahlrecht.» Dieses wird nicht dadurch verletzt, dass eine Kantonsverfassung Auslandschweizern in kantonalen Angele- genheiten das Stimmrecht nicht einräumt. Die Leitlinien des Verhaltenskodexes für Wahlen der Vene- dig-Kommission [CDL-AD (2002) 23] sagen in Ziff. 1.1 Bst. c Ziff. i, ii und v hinsichtlich der Wohnsitz- bedingung:
i. es kann vorgeschrieben werden, dass der Wohnsitz zur Bedingung gemacht wird;
ii. unter Wohnsitz wird der ständige Aufenthaltsort verstanden;
v. das Wahlrecht und das Recht auf Wählbarkeit können Bürgern mit Wohnsitz im Ausland ge- währt werden.
Von einer Pflicht, das aktive und passive Wahlrecht auf mittlerer Staatsebene einzuräumen, weiss das europäische Wahlerbe nichts (vgl. Rz. 18 hiervor). Diese Einschätzung wird auch in der Doktrin geteilt (vgl. Rzz. 51-54 mit Fn. 54 hiervor).
Wenn keine grundrechtliche Pflicht besteht, fällt es in die Organisationsautonomie der Kantone festzulegen, ob sie Auslandschweizerinnen und -schweizern das Stimmrecht in kantonalen Angele- genheiten zuerkennen wollen oder nicht.
In diese Organisationsautonomie einzugreifen, widerspräche unter diesen Voraussetzungen dem erkennbaren, historisch verbürgten (vgl. Rz. 73 hiervor) und systematisch durchgehaltenen Verständ-
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nis der Bundesverfassung von kantonaler Organisationsautonomie (Art. 39, 40, 46, 47, 51, 136, 143 und 150).
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X Literatur
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ANDREAS KLEY: Art. 39. In: BERNHARD EHRENZELLER/RAINER J. SCHWEIZER/PHILIPPE MASTRONARDI/ KLAUS A. VALLENDER (Hgg.): Die Schweizerische Bundesverfassung. St. Galler Kommentar. 2. Auflage Zürich/St. Gallen 2008, SS. 758-765.
ALFRED KÖLZ: Neuere schweizerische Verfassungsgeschichte. Ihre Grundlinien in Bund und Kan- tonen seit 1848. Bd. II. Bern 2004.
CHRISTOPH LANZ: Art. 150. In: BERNHARD EHRENZELLER/RAINER J. SCHWEIZER/PHILIPPE MASTRO- NARDI/KLAUS A. VALLENDER (Hgg.): Die Schweizerische Bundesverfassung. St. Galler Kommentar. 2. Auflage Zürich/St. Gallen 2008, SS. 2321-2323.
KARL LOEWENSTEIN: Verfassungslehre. 3. Auflage Tübingen 1975.
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Gutachten
Bundeskanzlei
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CHARLES HERMAN PRITCHETT: The American Constitution. 2. Auflage New York u.a. 1968.
RENÉ RHINOW: Grundzüge des schweizerischen Verfassungsrechts. Basel/Genf/München 2003.
RALPH ROSSUM: Popular Election of Senators. In: EDWIN MEESE/DAVID FORTE/MATTHEW SPALDING (Edd.): The Heritage Guide to the Constitution. Washington 2005, pp. 413f.
ALEXANDER RUCH: Art. 51. In: BERNHARD EHRENZELLER/RAINER J. SCHWEIZER/PHILIPPE MASTRO- NARDI/KLAUS A. VALLENDER (Hgg.): Die Schweizerische Bundesverfassung. St. Galler Kommentar. 2. Auflage Zürich/St. Gallen 2008, SS. 937-945.
JAKOB SCHOLLENBERGER: Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft. Kommen- tar mit Einleitung. Berlin 1905.
RAINER J. SCHWEIZER: Art. 8 Abs. 1 und 2. In: BERNHARD EHRENZELLER/RAINER J. SCHWEIZER/ PHILIPPE MASTRONARDI/KLAUS A. VALLENDER (Hgg.): Die Schweizerische Bundesverfassung. St. Galler Kommentar. 2. Auflage Zürich/St. Gallen 2008, SS. 179-211.
GEROLD STEINMANN: Art. 34. In: BERNHARD EHRENZELLER/RAINER J. SCHWEIZER/PHILIPPE MASTRO- NARDI/KLAUS A. VALLENDER (Hgg.): Die Schweizerische Bundesverfassung. St. Galler Kommentar. 2. Auflage Zürich/St. Gallen 2008, SS. 688-702.
GEROLD STEINMANN: Art. 82 Rzz. 75-103. In: MARCEL ALEXANDER NIGGLI/PETER UEBERSAX/ HANS WIPRÄCHTIGER (Hgg.): Basler Kommentar Bundesgerichtsgesetz. 2. Auflage Basel 2011, SS. 994-1006.
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Anhang I
Einschlägige Bestimmungen der Bundesverfassung
Art. 3 Kantone
Die Kantone sind souverän, soweit ihre Souveränität nicht durch die Bundesverfassung beschränkt ist; sie üben alle Rechte aus, die nicht dem Bund übertragen sind.
Art. 5 Grundsätze rechtsstaatlichen Handelns
1 Grundlage und Schranke staatlichen Handelns ist das Recht.
2 Staatliches Handeln muss im öffentlichen Interesse liegen und verhältnismässig sein.
3 Staatliche Organe und Private handeln nach Treu und Glauben.
4 Bund und Kantone beachten das Völkerrecht.
Art. 5a Subsidiarität
Bei der Zuweisung und Erfüllung staatlicher Aufgaben ist der Grundsatz der Subsidiarität zu beachten.
Art. 8 Rechtsgleichheit
1 Alle Menschen sind vor dem Gesetz gleich.
2 Niemand darf diskriminiert werden, namentlich nicht wegen der Herkunft, der Rasse, des Ge- schlechts, des Alters, der Sprache, der sozialen Stellung, der Lebensform, der religiösen, weltan- schaulichen oder politischen Überzeugung oder wegen einer körperlichen, geistigen oder psychischen Behinderung.
3 Mann und Frau sind gleichberechtigt. Das Gesetz sorgt für ihre rechtliche und tatsächliche Gleich- stellung, vor allem in Familie, Ausbildung und Arbeit. Mann und Frau haben Anspruch auf gleichen Lohn für gleichwertige Arbeit.
4 Das Gesetz sieht Massnahmen zur Beseitigung von Benachteiligungen der Behinderten vor.
Art. 34 Politische Rechte
1 Die politischen Rechte sind gewährleistet.
2 Die Garantie der politischen Rechte schützt die freie Willensbildung und die unverfälschte Stimmab- gabe.
Art. 39 Ausübung der politischen Rechte
1 Der Bund regelt die Ausübung der politischen Rechte in eidgenössischen, die Kantone regeln sie in kantonalen und kommunalen Angelegenheiten.
2 Die politischen Rechte werden am Wohnsitz ausgeübt. Bund und Kantone können Ausnahmen vor- sehen.
3 Niemand darf die politischen Rechte in mehr als einem Kanton ausüben.
4 Die Kantone können vorsehen, dass Neuzugezogene das Stimmrecht in kantonalen und kommuna- len Angelegenheiten erst nach einer Wartefrist von höchstens drei Monaten nach der Niederlassung ausüben dürfen.
Art. 40 Auslandschweizerinnen und Auslandschweizer
1 Der Bund fördert die Beziehungen der Auslandschweizerinnen und Auslandschweizer untereinander und zur Schweiz. Er kann Organisationen unterstützen, die dieses Ziel verfolgen.
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2 Er erlässt Vorschriften über die Rechte und Pflichten der Auslandschweizerinnen und Ausland- schweizer, namentlich in Bezug auf die Ausübung der politischen Rechte im Bund, die Erfüllung der Pflicht, Militär- oder Ersatzdienst zu leisten, die Unterstützung sowie die Sozialversicherungen.
Art. 45 Mitwirkung an der Willensbildung des Bundes
1 Die Kantone wirken nach Massgabe der Bundesverfassung an der Willensbildung des Bundes mit, insbesondere an der Rechtsetzung.
2 Der Bund informiert die Kantone rechtzeitig und umfassend über seine Vorhaben; er holt ihre Stel- lungnahmen ein, wenn ihre Interessen betroffen sind.
Art. 46 Umsetzung des Bundesrechts
1 Die Kantone setzen das Bundesrecht nach Massgabe von Verfassung und Gesetz um.
2 Bund und Kantone können miteinander vereinbaren, dass die Kantone bei der Umsetzung von Bun- desrecht bestimmte Ziele erreichen und zu diesem Zweck Programme ausführen, die der Bund finan- ziell unterstützt.
3 Der Bund belässt den Kantonen möglichst grosse Gestaltungsfreiheit und trägt den kantonalen Besonderheiten Rechnung.
Art. 47 Eigenständigkeit der Kantone
1 Der Bund wahrt die Eigenständigkeit der Kantone.
2 Er belässt den Kantonen ausreichend eigene Aufgaben und beachtet ihre Organisationsautonomie. Er belässt den Kantonen ausreichende Finanzierungsquellen und trägt dazu bei, dass sie über die notwendigen finanziellen Mittel zur Erfüllung ihrer Aufgaben verfügen.
Art. 51 Kantonsverfassungen
1 Jeder Kanton gibt sich eine demokratische Verfassung. Diese bedarf der Zustimmung des Volkes und muss revidiert werden können, wenn die Mehrheit der Stimmberechtigten es verlangt.
2 Die Kantonsverfassungen bedürfen der Gewährleistung des Bundes. Der Bund gewährleistet sie, wenn sie dem Bundesrecht nicht widersprechen.
Art. 136 Politische Rechte
1 Die politischen Rechte in Bundessachen stehen allen Schweizerinnen und Schweizern zu, die das 18. Altersjahr zurückgelegt haben und die nicht wegen Geisteskrankheit oder Geistesschwäche ent- mündigt sind. Alle haben die gleichen politischen Rechte und Pflichten.
2 Sie können an den Nationalratswahlen und an den Abstimmungen des Bundes teilnehmen sowie Volksinitiativen und Referenden in Bundesangelegenheiten ergreifen und unterzeichnen.
Art. 143 Wählbarkeit
In den Nationalrat, in den Bundesrat und in das Bundesgericht sind alle Stimmberechtigten wählbar.
Art. 150 Zusammensetzung und Wahl des Ständerates
1 Der Ständerat besteht aus 46 Abgeordneten der Kantone.
2 Die Kantone Obwalden, Nidwalden, Basel-Stadt, Basel-Landschaft, Appenzell Ausserrhoden und Appenzell Innerrhoden wählen je eine Abgeordnete oder einen Abgeordneten; die übrigen Kantone wählen je zwei Abgeordnete.
3 Die Wahl in den Ständerat wird vom Kanton geregelt.
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Anhang IIa Tabelle 11
Kantonales Stimmrecht der Auslandschweizerinnen und -schweizer. Kantonale Verfassungsnormen
Kt.
Rechts- grundlagen
Inhalt
ZH
KV Art. 40 Abs. 1 Satz 1
In den Kantonsrat, den Regierungsrat, die obersten kantonalen Gerichte und den Ständerat kann gewählt werden, wer in kantonalen Angelegenheiten stimmberechtigt ist.
KV Art. 82 Abs. 3
An der Wahl können sich auch Schweizerinnen und Schweizer beteiligen, die im Aus- land wohnen und in eidgenössischen Angelegenheiten im Kanton Zürich stimmberech- tigt sind.
BE
KV Art. 55 Abs. 2
Das Gesetz regelt das Stimmrecht der Auslandschweizerinnen und Auslandschweizer sowie den Ausschluss vom Stimmrecht wegen Unmündigkeit und Urteilsunfähigkeit.
SZ
KV § 3 Abs. 1 + Abs. 2
Die politischen Rechte haben alle Schweizerbürger und Schweizerbürgerinnen, die das 18. Altersjahr zurückgelegt haben und nicht nach Massgabe des Gesetzes davon aus- geschlossen sind.
Der Aktivbürger kann im Kanton, im Bezirk und in der Gemeinde nach Massgabe des Gesetzes an Wahlen und Abstimmungen teilnehmen und vom Recht der Initiative und des Referendums Gebrauch machen.
FR
Cst. art. 39 al. 1 let. b
Ont le droit de voter et d'élire en matière cantonale, s'ils sont majeurs:
b. les Suissesses et les Suisses de l'étranger qui ont le droit de cité cantonal ou ont été domiciliés dans le canton.
SO
KV Art. 25 Abs. 1
Das Stimm- und Wahlrecht steht allen Kantonseinwohnern mit Schweizer Bürgerrecht zu, die das 18. Altersjahr zurückgelegt haben.
BL
KV § 21 Abs. 3
Das Stimmrecht der Auslandschweizer und die Stimmberechtigung in den Bürgerge- meinden werden durch das Gesetz geregelt.
GR
KV Art. 9 Abs. 3
Das Gesetz regelt das Stimm- und Wahlrecht der Auslandschweizerinnen und Aus- landschweizer in kantonalen Angelegenheiten.
TI
Cost. art. 30
Il ticinese all'estero acquista i diritti politici a diciotto anni compiuti. La legge ne discipli- na l'esercizio.
NE
Cst. art. 37 al. 1 let. b
Sont électrices ou électeurs en matière cantonale, s'ils sont âgés de dix-huit ans révo- lus et s'ils ne sont pas interdits pour cause de maladie mentale ou de faiblesse d'esprit:
b. les Suissesses et les Suisses de l'étranger qui sont inscrits dans le registre électoral d'une commune du canton en vertu de la législation fédérale
GE
a. Cst. art. 41
Les citoyens, sans distinction de sexe, âgés de 18 ans révolus, ont l'exercice des droits politiques, à moins qu'ils ne se trouvent dans l'un des cas prévus par l'art. 43.
a. Cst. art. 43
Ne peuvent exercer de droits politiques dans le canton:
a. ceux qui sont interdits pour cause de maladie mentale ou de faiblesse d'esprit;
b. ceux qui exercent des droits politiques hors du canton;
c. ceux qui sont au service d'une puissance étrangère.
n. Cst. art. 48 al. 1 et al. 4 Titularité
Sont titulaires des droits politiques sur le plan cantonal les personnes de nationalité suisse âgées de 18 ans révolus domiciliées dans le canton, ainsi que les personnes domiciliées à l'étranger qui exercent leurs droits politiques fédéraux dans le canton.
Les droits politiques des personnes durablement incapables de discernement peuvent être suspendus par décision d'une autorité judiciaire.
JU
Cst. art. 72
La loi règle les droits politiques des Jurassiens établis à l'extérieur du canton.
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Gutachten
Bundeskanzlei
Anhang IIb Tabelle 12
Kantonales Stimmrecht der Auslandschweizerinnen und -schweizer. Kantonale Gesetzesnormen
Kt.
Gesetzes- grundlagen
Inhalt
Link
BE
GpR Art. 7
Stimmberechtigt in kantonalen Angelegenheiten sind Ausland- schweizerinnen und Auslandschweizer, die das 18. Altersjahr zurückgelegt haben und deren Stimmgemeinde gemäss Artikel 5 des Bundesgesetzes vom 19. Dezember 1975 über die politi- schen Rechte der Auslandschweizer im Kanton Bern liegt, sofern sie nicht gemäss Artikel 5 vom Stimmrecht ausgeschlos- sen sind.
http://www.sta.be.ch/ belex/d/1/141_1.html
WAG § 6
§ 6 4. Stimmrecht der Auslandschweizerinnen und Auslandschweizer
1 Auslandschweizerinnen und Auslandschweizer, die sich für die Ausübung ihrer politischen Rechte in eidgenössischen An- gelegenheiten angemeldet haben, sind auch in Angelegenhei- ten des Kantons stimmberechtigt.
2 Sie üben ihr Stimmrecht in der Gemeinde aus, die sie für die Ausübung der politischen Rechte in eidgenössischen Angele- genheiten als Stimmgemeinde gewählt haben.
§ 9 1. Stimmregister a) Inhalt und Führung
4 Der Regierungsrat kann Vorschriften über die einheitliche Führung der Stimmregister erlassen; er kann überdies die Füh- rung des Stimmregisters der stimmberechtigten Ausland- schweizer der Gemeinde Schwyz übertragen oder es zentral durch die Kantonsverwaltung führen lassen.
http://bgs.so.ch/front end/versions/3876
BL
GpR § 2 Abs. 4
Auslandschweizer sind in gleicher Weise wie in eidgenössi- schen Angelegenheiten stimmberechtigt.
http://www.baselland. ch/120-0- htm.275550.0.html
GR
GpR Art. 3 Abs. 3
Wer nach dem Bundesgesetz über die politischen Rechte der Auslandschweizer befugt ist, die politischen Rechte in Bundes- angelegenheiten im Kanton Graubünden auszuüben, kann dies auch in kantonalen Belangen tun. Die Voraussetzungen und das Verfahren richten sich nach dem Bundesgesetz über die politischen Rechte der Auslandschweizer und diesem Gesetz.
http://www.gr- lex.gr.ch/frontend/ver sions/1158
NE
LDPc art. 2 let. b
Sont electrices et électeurs en matière cantonale, s'ils sont âgés de 18 ans révolus:
b) les Suissesses et les Suisses de l'étranger qui sont ins- crits dans le registre électoral d'une commune du canton en vertu de la législation fédérale
http://rsn.ne.ch/ajour/ default.html nº 141
JU
LDPc art. 2 al. 4
4 Les Suisses de l'étranger sont électeurs en matière cantonale s'ils s'inscrivent dans le registre des électeurs de leur commune d'origine ou de domicile antérieur; l'exercice de leur droit de vote est régi par les dispositions de la loi fédérale sur les droits politiques des Suisses de l'étranger et par la présente loi.
http://extranet.ju.ch/ extrnet/common/rsju/ index.html
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SO
GpR § 6
§ 6 Aktives Stimmrecht
1 Wer nach dem Bundesgesetz über die politischen Rechte der Auslandschweizer befugt ist, die politischen Rechte in Bundes- angelegenheiten auszuüben, kann diese auch in kantonalen Belangen ausüben.
2 Voraussetzungen und Verfahren richten sich nach dem Bun- desgesetz über die politischen Rechte der Auslandschweizer und nach diesem Gesetz.
GpR § 7 Abs. 1
§ 7 Wählbarkeit
1 Mit Ausnahme der Auslandschweizer und Auslandschwei- zerinnen ist wählbar, wer stimmberechtigt ist.
http://www.sz.ch/docu ments/120_100.pdf
WAG § 9 Abs. 4
Gutachten
Bundeskanzlei
Anhang III Tabelle 13
Kantone ohne Auslandschweizerstimmrecht: Verfassungsnormen zu den Ständeratswahlen
Kt.
Rechts- grundlagen
Inhalt
LU
KV § 19 Abs. 4 + § 85 Abs. 3
4 Der Regierungsrat und die Mitglieder des Ständerates werden nach dem Majorzver- fahren gewählt. Dabei bildet der Kanton einen einzigen Wahlkreis.
3 Die Wahl der Mitglieder des Ständerates findet gleichzeitig mit der Neuwahl des Nati- onalrates statt.
UR
KV Art. 21 Bst. a + Art. 84
Die Stimmberechtigten wählen: a. die Ständeräte;
1 Die Mitglieder des Landrates, des Regierungsrates und der Gerichte treten ihr Amt am 1. Juni an, die Ständeräte mit Beginn der auf die Wahl folgenden Sitzung der Bun- desversammlung.
OW
KV Art. 57 Bst. c
Die Stimmberechtigten wählen an der Urne: c. das Mitglied des Ständerates;
NW
KV Art. 45 + Art. 51 Abs. 1 Ziff. 3
Die Amtsdauer der Behörden beträgt vier Jahre.
1 Die Stimmberechtigten wählen: 3. die Abordnung in den Ständerat;
GL
KV Art. 72,
Die Stimmberechtigten wählen die beiden Mitglieder des Ständerates an der Urne nach dem Mehrheitswahlverfahren.
Art. 75 Abs. 2 zweiter Satz +
2 Die Mitglieder des Regierungsrates können kein Richteramt ausüben. Sie dürfen zudem weder einer Gemeindebehörde noch den eidgenössischen Räten angehören und nicht Angestellte oder Lehrpersonen des Kantons oder einer Gemeinde sein.
Art. 78 Abs. 1-3 und 5
1 Die Amtsdauer für die Behördenmitglieder und die auf die Amtsdauer gewählten Angestellten des Kantons und der Gemeinden beträgt vier Jahre.
2 Sie nimmt ihren Anfang jeweils am 1. Juli, mit folgenden Ausnahmen: Für den Land- rat beginnt sie mit der konstituierenden Sitzung und für die Mitglieder des Regierungs- rates an der Landsgemeinde. Die Amtsdauer der Ständeräte beginnt mit der konstituie- renden Sitzung nach der Gesamterneuerung des Nationalrates.
3 Nach Ablauf der Amtsdauer ist die Wiederwahl zulässig.
5 Die Mitglieder des Regierungsrates, die beiden Ständeräte sowie die Gerichtspräsi- denten und weiteren Richter, die das 65. Altersjahr vollendet haben, scheiden auf die darauffolgende Landsgemeinde bzw. auf Ende Juni aus ihrem Amte aus.
ZG
KV § 31 Bst. d Ziff. 1 +
Die verfassungsmässigen Rechte werden vom Volke ausgeübt:
d. durch die Wahl folgender Behörden und Beamter:
§ 78
1 An der Urne werden gewählt: a. die beiden Ständeräte;
2 Bei diesen Wahlen muss, sobald in einem Wahlkreis mehr als zwei Mitglieder in die gleiche Behörde zu wählen sind, der Grundsatz des proportionalen Wahlverfahrens (Minderheitsvertretung) zur Anwendung kommen.
BS
KV § 44 Abs. 1 Bst. g und Abs. 2
1 Die Stimmberechtigten wählen:
g. die baselstädtischen Mitglieder des National- und Ständerates.
2 Die Mitglieder der beiden eidgenössischen Räte werden für die gleiche Amtsdauer gewählt.
SH
KV Art. 24 Bst. c,
Die Stimmberechtigten wählen
c. die Schaffhauser Mitglieder des Ständerates und des Nationalrates.
Art. 25 Abs. 4, Art. 40 Abs. 1,
4 Bei den anderen kantonalen Wahlen gilt das Mehrheitswahlverfahren.
1 In den Kantonsrat, den Regierungsrat und den Ständerat sind alle im Kanton stimm- berechtigten Schweizerinnen und Schweizer wählbar.
Art. 42 Abs. 1 Bst. b
1 Niemand darf gleichzeitig angehören b. dem Regierungsrat, dem Nationalrat und dem Ständerat.
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Gutachten
Bundeskanzlei
Kt.
Rechts- grundlagen
Inhalt
AR
KV Art. 60
Abs. 2 Bst. c
2 Die Stimmberechtigten wählen c. den Vertreter oder die Vertreterin des Kantons im Ständerat auf eine Amtsdauer von vier Jahren.
AI
KV Art. 20bis
Die ordentliche Landsgemeinde wählt in den Jahren der Gesamterneuerung des Natio- nalrates den Vertreter des Kantons im schweizerischen Ständerat.
SG
KV Art. 36 Bst. c Art. 38
Die Stimmberechtigten wählen:
c. die Mitglieder des Ständerates und nach Bundesrecht die Mitglieder des Natio- nalrates;
1 Die Mitglieder der Regierung und des Ständerates werden nach Majorz gewählt. 2 Der Kanton bildet einen Wahlkreis.
AG
KV § 61
Abs. 1 Bst. d
und
Abs. 3
1 Die Stimmberechtigten wählen:
d. die Ständeräte;
2 Der Grosse Rat, der Verfassungsrat und die Einwohnerräte werden nach dem glei- chen Verhältniswahlverfahren gewählt. ( ... )
3 Alle andern Behörden werden im Mehrheitswahlverfahren bestellt.
TG
KV § 20 Abs. 1 Ziff. 3, Abs. 3 Ziff. 2 und Abs. 4
1 Das Volk wählt:
3 Wahlkreis ist:
4 Der Grosse Rat wird nach dem Verhältnisverfahren gewählt. Bei allen anderen Wah- len gilt das Mehrheitsverfahren.
VD
Cst. art. 77 al. 1 let. c et al. 2 +
1 Le corps électoral cantonal élit:
c. les membres vaudois du Conseil des Etats.
2 Les membres vaudois du Conseil des Etats sont élus en même temps et pour la même durée que les conseillers nationaux. Le mode de scrutin est le même que celui de l'élection du Conseil d'Etat.
art. 114
1 Les membres du Conseil d'Etat sont elus par le corps electoral en même temps que les membres du Grand Conseil.
2 L'élection se déroule selon le système majoritaire à deux tours.
VS
Cst. art. 85bis
1 Les députés au Conseil des Etats sont nommés directement par le peuple lors des élections pour le renouvellement ordinaire du Conseil national. Ces elections se font avec le système majoritaire dans tout le Canton formant un seul arrondissement electo- ral.
2 La nomination des députés au Conseil des Etats a lieu par un même scrutin de liste. Si les nominations ne sont pas terminées au jour fixe pour les élections, elles seront reprises le deuxième dimanche qui suit. Dans ce cas, le résultat de la première opéra- tion et l'avis de la reprise des opérations seront publiés immédiatement.
3 Si tous les députés ne réunissent pas la majorité absolue au premier tour de scrutin, il est procede a un second tour. Sont elus au second tour, ceux qui ont reuni le plus grand nombre de voix, alors même qu'ils n'auraient pas obtenu la majorité absolue. Toutefois, si, au deuxième tour, le nombre des députés à élire correspond au nombre de candidats proposés, ceux-ci sont proclamés élus, sans scrutin. L'élection tacite s'applique également au premier tour des scrutins de remplacement lorsqu'il n'y a qu'un seul candidat et un seul poste à repourvoir.
4 Si le nombre des citoyens qui ont obtenu la majorité absolue dépasse celui des citoyens à élire, ceux qui ont obtenu le plus grand nombre de voix sont nommés. 5 En cas d'égalité de suffrages, le sort décide.
VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2014, Ausgabe vom 6. März 2014
43
Gutachten
EJPD/Bundesamt für Justiz
Anhang IV Tabelle 14
Verfassungsmaterialien
Kate- gorie
BV 1874
Entwurf Bundesrat
Antrag Verfassungs- kommission Nationalrat
Antrag Verfassungs- kommission Standerat
Beratung NR
Beratung StR
BV 1999
Fund- stelle
BBI 1997 | 1-634, beson- ders 594, 598 und 621
BBI 1997 III 245-319 und BBI 1998 364-438, spe- ziell 378, 384 und 414
BBl 1997 III 245-319 und BBI 1998 439-491, spe- ziell 445, 446f und 475
AB 1998 N Separat- druck S.
AB 1998 S Separat- druck S.
AS 1999 2556-2610
Art.
(keine Entsprechung in der alten Bundesverfassung, sondern konstante Recht- sprechung des Bundesge- richts, vgl. nur BGE 121 | 187)
30: Wahl- und Abstim- mungsfreiheit
30: Wahl- und Abstim- mungsfreiheit
30: Wahl- und Abstim- mungsfreiheit
236: dis- kussions- los ange- nommen
34: Politische Rechte 1 Die politischen Rechte sind gewährleistet.
1 Die Wahl- und Abstim- mungsfreiheit ist gewähr- leistet.
1 Die Wahl- und Abstim- mungsfreiheit ist gewähr- leistet.
1 Die Wahl- und Abstim- mungsfreiheit ist gewähr- leistet.
2 Sie schützt die freie Willensbildung und die unverfälschte Stimmab- gabe.
2 Sie schützt die freie Willensbildung und die unverfälschte Stimmab- gabe.
2 Sie schützt die freie Willensbildung und die unverfälschte Stimmab- gabe.
52 MARTY rappor- teur: « ... Le droit de vote et d'éligibilité interdit toute discri- mination et confère à l'électeur le droit de s'exprimer en toute liberté, ce qui consti- tue un principe es- sentiel pour le fonc- tionne-ment de toute démocratie. ... » > diskussionslos an- genommen
2 Die Garantie der politi- schen Rechte schützt die freie Willensbildung und die unverfälschte Stimm- abgabe.
Abweichungen gegenüber der letzten Vorgängervariante (Kolonne unmittelbar links davon) sind grau unterlegt hervorgehoben.
VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2014, Ausgabe vom 6. März 2014
44
Gutachten
EJPD/Bundesamt für Justiz
Kate- gorie
BV 1874
Entwurf Bundesrat
Antrag Verfassungs- kommission Nationalrat
Antrag Verfassungs- kommission Ständerat
Beratung NR
Beratung StR
BV 1999
Fund- stelle
BBI 1997 | 1-634, beson- ders 594, 598 und 621
BBI 1997 III 245-319 und BBI 1998 364-438, spe- ziell 378, 384 und 414
BBI 1997 III 245-319 und BBI 1998 439-491, spe- ziell 445, 446f und 475
AB 1998 N Separat- druck S.
AB 1998 S Separat- druck S.
AS 1999 2556-2610
Art.
43 Abs. 2, 3, 5 und 6: 2 Als solcher (sc. l. Schweizer Bürger) kann er bei allen eidgenössischen Wahlen und Abstimmun- gen an seinem Wohnsitze Anteil nehmen, nachdem er sich über seine Stimm- berechtigung gehörig ausgewiesen hat.
3 Niemand darf in mehr als einem Kanton politische Rechte ausüben.
5 In kantonalen und Ge- meindeangelegenheiten erwirbt er das Stimmrecht nach einer Niederlassung von drei Monaten.
6 Die kantonalen Gesetze über die Niederlassung und das Stimmrecht der Niedergelassenen in den Gemeinden unterliegen der Genehmigung des Bundesrates.
Art. 74 Abs.
4 Für kantonale Abstim- mungen und Wahlen der Kantone und Gemeinden bleibt das kantonale Recht vorbehalten.
47: Ausübung des Stimm- und Wahlrechts
1 Der Bund regelt das Stimm- und Wahlrecht in eidgenössischen Angele- genheiten, die Kantone dasjenige in kantonalen und kommunalen Angele- genheiten.
2 Das Stimm- und Wahl- recht wird am Wohnsitz ausgeübt. Bund und Kan- tone können Ausnahmen vorsehen.
3 Niemand darf in mehr als einem Kanton politische Rechte ausüben.
4 Die Kantone können vorsehen, dass Neuzuge- zogene das Stimm- und Wahlrecht in kantonalen und kommunalen Angele- genheiten erst nach einer Wartefrist von höchstens drei Monaten nach der Niederlassung ausüben dürfen. Die kantonalen Gesetze über das Stimm- und Wahlrecht der Nieder- gelassenen in den Ge- meinden bedürfen der Genehmigung des Bun- des.
47: Ausübung des Stimm- und Wahlrechts
1 Der Bund regelt das Stimm- und Wahlrecht in eidgenössischen Angele- genheiten, die Kantone dasjenige in kantonalen und kommunalen Angele- genheiten.
2 Das Stimm- und Wahl- recht wird am Wohnsitz ausgeübt. Bund und Kan- tone können Ausnahmen vorsehen.
3 Niemand darf in mehr als einem Kanton politische Rechte ausüben.
4 Die Kantone können vorsehen, dass Neuzuge- zogene das Stimm- und Wahlrecht in kantonalen und kommunalen Angele- genheiten erst nach einer Wartefrist von höchstens drei Monaten nach der Niederlassung ausüben dürfen.
32c: Ausübung des Stimmrechts
1 Der Bund regelt das Stimmrecht bei eidgenös sischen Wahlen und Ab- stimmungen, die Kantone dasjenige in kantonalen und kommunalen Angele- genheiten.
2 Das Stimmrecht wird am Wohnsitz ausgeübt. Bund und Kantone können Aus- nahmen vorsehen.
3 Niemand darf das Stimmrecht in mehr als einem Kanton ausüben.
4 Die Kantone können vorsehen, dass Neuzuge- zogene das Stimmrecht in kantonalen und kommuna- len Angelegenheiten erst nach einer Wartefrist von höchstens drei Monaten nach der Niederlassung ausüben dürfen.
266-269: ohne ein- schlägige Diskus- sionsvo-ten angenom- men
55: Art. 47 Abs. 4 zweiter Satz auf Antrag der Kommis- sion gestrichen (ebd., AEBY rappor- teur: « ... à l'al. 4, la commission a biffé la deuxième phrase du projet du Conseil fédéral, considérant que celle-ci était, en l'espèce, super- flue»); Rest ohne einschlägige Diskus- sionsvoten ange- nommen
39: Ausübung des Stimm- und Wahlrechts
1 Der Bund regelt die Aus- übung der politischen Rechte in eidgenössi- schen, die Kantone regeln sie in kantonalen und kommunalen Angelegen- heiten.
2 Die politischen Rechte werden am Wohnsitz ausgeübt. Bund und Kan- tone können Ausnahmen vorsehen.
3 Niemand darf die politi- schen Rechte in mehr als einem Kanton ausüben.
4 Die Kantone können vorsehen, dass Neuzuge- zogene das Stimmrecht in kantonalen und kommuna- len Angelegenheiten erst nach einer Wartefrist von höchstens drei Monaten nach der Niederlassung ausüben dürfen.
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45
Gutachten
EJPD/Bundesamt für Justiz
Kate- gorie
BV 1874
Entwurf Bundesrat
Antrag Verfassungs- kommission Nationalrat
Antrag Verfassungs- kommission Ständerat
Beratung NR
Beratung StR
BV 1999
Fund- stelle
BBI 1997 | 1-634, beson- ders 594, 598 und 621
BBl 1997 III 245-319 und BBI 1998 364-438, spe- ziell 378, 384 und 414
BBI 1997 III 245-319 und BBI 1998 439-491, spe- ziell 445, 446f und 475
AB 1998 N Separat- druck S.
AB 1998 S Separat- druck S.
AS 1999 2556-2610
Art.
45bis:
1 Der Bund ist befugt, die Beziehungen der Ausland- schweizer unte sich und zur Heimat zu fördern sowie den Institutionen beizustehen, welche die- sem Ziel dienen.
2 Er kann in Berücksichti- gung der besonderen Verhältnisse der Ausland- schweizer die zur Rege- lung ihrer Rechte und Pflichten erforderlichen Bestimmungen erlassen, namentlich über die Aus- übung der politischen Rechte, die Erfüllung der Wehrpflicht und die Unter- stützung. Vor dem Erlass dieser Bestimmungen sind die Kantone anzuhören.
48: Auslandschweize- rinnen und Ausland- schweizer
1 Der Bund fördert die Beziehungen der Ausland- schweizerinnen und Aus- landschweizer untereinan- der und zur Schweiz. Er kann Organisationen un- terstützen, die dieses Ziel verfolgen.
2 Der Bund kann Vorschrif- ten erlassen über die Rechte und Pflichten der Auslandschweizerinnen und Auslandschweizer, namentlich über die Aus- übung der politischen Rechte im Bund, die Erfül- lung der Wehrpflicht und die Unterstützung.
48: Auslandschweize- rinnen und Ausland- schweizer
1 Der Bund fordert die Beziehungen der Ausland- schweizerinnen und Aus- landschweizer untereinan- der und zur Schweiz. Er kann Organisationen un- terstützen, die dieses Ziel verfolgen.
2 Er kann Vorschriften erlassen über die Rechte und Pflichten der Ausland- schweizerinnen und Aus- landschweizer, namentlich über die Ausübung der politischen Rechte im Bund, die Erfüllung der Wehrpflicht und die Unter- stützung sowie im Bereich der Sozialversicherungen.
32d: Auslandschwei- zerinnen und Ausland- schweizer
1 streichen
1bis Er erlässt Vorschriften über die Rechte und Pflichten der Ausland- schweizerinnen und Aus- landschweizer, namentlich über die Ausübung des Stimmrechts im Bund, die Erfüllung der Wehrpflicht und die Unterstützung.
2 streichen
2bis Der Bund fördert die Beziehungen der Ausland- schweizerinnen und Aus- landschweizer untereinan- der und zur Schweiz.
266-269: ohne ein- schlägige Diskus- sionsvo-ten angenom- men
55: ohne einschlä- gige Diskussions- voten angenommen
40: Auslandschweizerin- nen und Auslandschweizer
1 Der Bund fördert die Beziehungen der Ausland- schweizerinnen und Aus- landschweizer untereinan- der und zur Schweiz. Er kann Organisationen un- terstützen, die dieses Ziel verfolgen.
2 Er erlässt Vorschriften über die Rechte und Pflichten der Ausland- schweizerinnen und Aus- landschweizer, namentlich in Bezug auf die Ausübung der politischen Rechte im Bund, die Erfüllung der Pflicht, Militär- oder Er- satzdienst zu leisten, die Unterstützung sowie die Sozialversicherungen.
VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2014, Ausgabe vom 6. März 2014
46
Gutachten
EJPD/Bundesamt für Justiz
Kate- gorie
BV 1874
Entwurf Bundesrat
Antrag Verfassungs- kommission Nationalrat
Antrag Verfassungs- kommission Ständerat
Beratung NR
Beratung StR
BV 1999
Fund- stelle
BBI 1997 | 1-634, beson- ders 594, 598 und 621
BBI 1997 III 245-319 und BBI 1998 364-438, spe- ziell 378, 384 und 414
BBI 1997 III 245-319 und BBI 1998 439-491, spe- ziell 445, 446f und 475
AB 1998 N Separat- druck S.
AB 1998 S Separat- druck S.
AS 1999 2556-2610
Art.
80: Der Ständerat besteht aus 46 Abgeordneten der Kantone. Jeder Kanton wählt zwei Abgeordnete, in den geteilten Kantonen jeder Landesteil einen Abgeordneten.
141 Abs. 3: Zusammensetzung und Wahl des Ständerates
141 Abs. 3: Zusammensetzung und Wahl des Ständerates
141 Abs. 3: Zusammensetzung und Wahl des Ständerates
63: diskus- sionslos ange- nommen
124: diskussionslos an- genommen
150 Abs. 3: Zusammensetzung und Wahl des Ständerates 3 Die Wahl in den Stände- rat wird vom Kanton gere- gelt.
3 Die Wahl in den Stände- rat wird vom Kanton gere- gelt.
3 Die Wahl in den Stände- rat wird vom Kanton gere- gelt.
3 Die Wahl in den Stände- rat wird vom Kanton gere- gelt.
Dazu BBl 1997 III 263: «Die Mitglieder des Stän- derates repräsentieren die Kantone; diese haben demnach auch das Ver- fahren zu bestimmen, gemäss welchem ihre Rerpräsentanten ausge- wählt werden.»
VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2014, Ausgabe vom 6. März 2014
47
EJPD/Bundesamt für Justiz
Anhang V Tabelle 15
Vertretung der Auslandbürger im nationalen Parlament. Verfassungsregelungen in europäischen Staaten
Staat
Ver- fas- sung Art.
Wortlaut original
Wortlaut deutsch
Parlament
Sitzzahl total
Auslandbürger Sitzzahl total
Ausfüh- rungs- gesetz
Wahl
Kam- mer
Kam- mer
Kam- mer
Kam- mer
Frank- reich
24 III
Art. 24 Le Sénat est élu au suffrage indirect. Il assure la représentation des collectivités territoriales de la République. Les Français établis hors de France sont représentés au Sénat.
Art. 24
Der Senat wird in mittelbarer Wahl gewählt. Er ge- währleistet die Vertretung der Gebietskörperschaften der Republik. Die ausserhalb Frankreichs wohnen- den Franzosen werden im Senat vertreten.
indirekt
331
12 |LO nº 83-499
Loi organique: élec- tion des 12 sénateurs par les 153 membres de l'Assemblée des Français de l'étranger AFE
Italien
48
Art. 48
Art. 48
630
315
12
6
seit 2000
1 Sono elettori tutti i cittadini, uomini e don- ne, che hanno raggiunto la maggiore età.
1 Wahlberechtigt sind alle volljährigen männlichen und weiblichen Staatsbürger.
direkt
2 Il voto è personale ed eguale, libero e segreto. Il suo esercizio è dovere civico.
2 Das Stimmrecht ist persönlich und gleich, frei und geheim. Seine Ausübung ist staatsbürgerliche Pflicht.
3 La legge stabilisce requisiti e modalità per l'esercizio del diritto di voto dei cittadini residenti all'estero e ne assicura l'effettività. A tale fine è istituita una circoscrizione Estero per l'elezione delle Camere, alla quale sono assegnati seggi nel numero stabilito da norma costituzionale e secondo criteri determinati dalla legge.
3 Das Gesetz bestimmt die Erfordernisse und Moda- litäten für die Ausübung des Wahlrechts durch die im Ausland wohnenden Staatsbürger und gewährleistet seine Wirksamkeit. Zu diesem Zweck wird für die Parlamentswahl ein Wahlbezirk «Ausland» einge- richtet, dem Sitze in einer durch Verfassungsvor- schrift festgelegten Anzahl und gemäss den durch Gesetz bestimmten Kriterien zugewiesen werden.
4 Il diritto di voto non può essere limitato se non per incapacità civile o per effetto di sentenza penale irrevocabile o nei casi di indegnità morale indicati dalla legge.
4 Das Stimmrecht kann nicht beschränkt werden, es sei denn wegen Entmündigung, kraft rechtskräftigen Strafurteils oder in den im Gesetz aufgeführten Fäl- len moralischer Unwürdigkeit.
Fazit Europa
Bisher kennen in Europa einzig und allein die drei Staaten Frankreich, Italien und Portugal eine direkte Vertretung ihrer Auslandbürgerinnen und -bürger im nationalen Parlament; dies auf- grund garantierter Sitze. Italien und Portugal lassen die Auslandbürger in eigenen Wahlkreisen ausserhalb des nationalen Territoriums wählen, derweil Frankreich eine indirekte Wahl seiner Auslandbürgerdeputation vorsieht. In Italien sind die Auslandbürger in beiden Kammern vertreten, in Frankreich nur im Senat; Portugal kennt ein Einkammerparlament. Kroatiens Verfassung gewährleistet ihren Bürgerinnen und Bürgern Im Ausland die Teilnahme an der Wahl des Parlaments, sichert ihnen 6 der derzeit 152 Parlamentssitze zu, benötigt aber noch ein Ausführungs- gesetz.
VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2014, Ausgabe vom 6. März 2014
48
Bemerkungen
577
–
Gutachten
Gutachten
EJPD/Bundesamt für Justiz
Staat
Wortlaut original
Wortlaut deutsch
Parlament
Sitzzahl total
Auslandbürger Sitzzahl total
Ausfüh- rungs- gesetz
Bemerkungen
Wahl
Kam- mer
Kam- mer
Kam- mer
Kam- mer
Italien
56
Art. 56
1 La Camera dei deputati è eletta a suffra- gio universale e diretto.
2 Il numero dei deputati è di seicentotrenta, dodici dei quali eletti nella circoscrizione Estero.
2 Die Zahl der Abgeordneten beträgt 630, von denen zwölf von den im Ausland wohnenden Italienern gewählt werden.
3 Sono eleggibili a deputati tutti gli elettori che nel giorno delle elezioni hanno compiu- to i venticinque anni di età.
3 Zu Abgeordneten können alle Wahlberechtigten gewählt werden, die am Tage der Wahl das 25. Lebensjahr vollendet haben.
4 Die Verteilung der Sitze auf die Wahlkreise, aus- genommen jene, die den im Ausland wohnenden Italienern zugeteilt sind, erfolgt durch Teilung der Einwohnerzahl der Republik, wie sie sich aus der letzten allgemeinen Volkszählung ergibt, geteilt durch die Zahl 618 und durch Aufteilung der Sitze im Verhältnis zur Einwohnerzahl eines jeden Wahlkrei- ses auf der Grundlage der vollen Quotienten und der höchsten Reststimmenzahl.
315
6
Italien
57
Art. 57
Art. 57
1 Der Senat der Republik wird auf regionaler Basis gewählt, ausser den Sitzen, die den im Ausland wohnenden Italienern zugeteilt sind.
direkt
2 Il numero dei senatori elettivi è di trecen- toquindici, sei dei quali eletti nella circoscri- zione Estero.
2 Die Zahl der gewählten Senatoren beträgt 315, von denen sechs von den im Ausland wohnenden Italie- nern gewählt werden.
3 Nessuna Regione può avere un numero di senatori inferiori a sette; il Molise ne ha due, la Valle d'Aosta uno.
3 Keine Region darf weniger als sieben Senatoren haben; die Region Molise hat zwei Senatoren und das Aosta-Tal einen.
4 Ausser den Sitzen, die den im Ausland wohnenden Italienern zugeteilt sind, erfolgt die Verteilung der Sitze auf die Regionen unter Anwendung der Be- stimmungen des vorangehenden Artikels: Im Ver- hältnis zur Bevölkerung der Regionen, wie sie sich aus der letzten allgemeinen Volkszählung ergibt, auf der Grundlage der vollen Quotioenten und der höchsten Reststimmenzahl.
630
12
seit 2001
4 La ripartizione dei seggi tra le circoscri- zioni, fatto salvo il numero dei seggi asse- gnati alla circoscrizione Estero, si effettua dividendo il numero degli abitanti della Repubblica, quale risulta dall'ultimo censi- mento generale della popolazione, per seicentodiciotto e distribuendo i seggi in proporzione alla popolazione di ogni circo- scrizione, sulla base dei quozienti interi e dei più alti resti.
Art. 56
1 Die Abgeordnetenkammer wird nach allgemeinem und unmittelbarem Wahlrecht gewählt.
direkt
1 | Senato della Repubblica è eletto a base regionale, salvi i seggi assegnati alla circo- scrizione Estero.
seit 2001
4 La ripartizione dei seggi tra le Regioni, fatto salvo il numero dei seggi assegnati alla circoscrizione Estero, previa applica- zione delle disposizioni del precedente comma, si effettua in proporzione alla popo- lazione delle Regioni, quale risulta dall'ultimo censimento generale, sulla base dei quozienti interi e dei più alti resti.
VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2014, Ausgabe vom 6. März 2014
49
Ver- fas- sung Art.
Gutachten
EJPD/Bundesamt für Justiz
Staat
Ver- fas- sung Art.
Wortlaut original
Wortlaut deutsch
Parlament
Sitzzahl total
Auslandbürger Sitzzahl total
Ausfüh- rungs- gesetz
Bemerkungen
Wahl
Kam- mer
Kam- mer
Kam- mer
Kam- mer
Kroatien
45
Art. 45 Electoral Rights 1 All Croatian citizens of the Republic of Croatia who have reached the age of eight- een years shall have universal and equal suffrage. This right shall be exercised through direct elections by secret ballot. 2 In elections for the Croatian Parliament and for the President of the Republic, the Republic of Croatia shall ensure suffrage to its citizens who are abroad at the time of the elections, so that they may vote in the countries in which they are or in any other way specified by law
Art. 45 Electoral Rights
1 Alle Bürger der Republik haben vom vollendeten 18. Lebensjahr an das allgemeine und gleiche Wahl- recht. Das Wahlrecht wird durch geheime Abstim- mung bei unmittelbaren Wahlen verwirklicht.
2 Bei Parlaments- und Präsidentschaftswahlen sichert die Republik die Verwirklichung des Wahl- rechts auch denjenigen Bürgern, die sich während des Ablaufs der Wahl ausserhalb ihrer Grenzen befinden, und zwar dergestalt, dass sie auch in den Staaten, in denen sie sich befinden, oder in einer anderen gesetzlich festgelegten Art abstimmen können.
100- 160
z.Zt. 152
6
direkt
VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2014, Ausgabe vom 6. März 2014
X
vgl. Verfassung Art. 71 + 72
50
Gutachten
EJPD/Bundesamt für Justiz
Staat
Ver- fas- sung Art.
Wortlaut original
Wortlaut deutsch
Parlament
Sitzzahl total
Auslandbürger Sitzzahl total
Ausfüh- rungs- gesetz
Bemerkungen
Wahl
Kam- mer
Kam- mer
Kam- mer
Kam- mer
Portugal
147
Artigo 147. Definição A Assembleia da República é a assembleia representativa de todos os cidadãos portu- gueses.
Art. 147 Definition
Die Versammlung der Republik ist die alle portugie- sischen Staatsbürger repräsentierende Versamm- lung.
Portugal
148
Artigo 148. Composição A Assembleia da República tem o mínimo de cento e oitenta e o máximo de duzentos e trinta Deputados, nos termos da lei eleito- ral.
Art. 148 Zusammensetzung
Der Versammlung der Republik gehören nach Massgabe des Wahlgesetzes mindestens hundert- achtzig und höchstens zweihundertdreissig Abge- ordnete an.
Portugal
149
Artigo 149. Círculos eleitorais 1 Os Deputados são eleitos por círculos eleitorais geograficamente definidos na lei, a qual pode determinar a existência de círculos plurinominais e uninominais, bem como a respectiva natureza e complemen- taridade, por forma a assegurar o sistema de representação proporcional e o método da média mais alta de Hondt na conversão dos votos em número de mandatos.
Art. 149 Wahlkreise
1 Die Abgeordneten werden von den im Gesetz geographisch festgelegten Wahlkreisen gewählt; das Gesetz kann die Einrichtung mehrfach gegliederter oder einheitlicher Wahlkreise, sowie deren jeweilige Art und Vollständigkeit bestimmen, um den Grund- satz der verhältnismässigen Vertretung und den Grundsatz der Stimmengewichtung nach d'Hondt bei der Umwandlung der Stimmen in Mandate sicherzu- stellen.
2 O número de Deputados por cada círculo plurinominal do território nacional, exceptu- ando o círculo nacional, quando exista, é proporcional ao número de cidadãos eleito- res nele inscritos.
2 Die Anzahl der auf jeden Wahlkreis entfallenden Abgeordneten ist proportional zu der Anzahl der im jeweiligen Wahlkreis eingetragenen Wähler; hiervon ausgenommen ist der nationale Wahlkreis, wenn ein solcher eingerichtet ist.
Portugal
150
Artigo 150. Condições de elegibilidade São elegíveis os cidadãos portugueses eleitores, salvas as restrições que a lei eleitoral estabelecer por virtude de incom- patibilidades locais ou de exercício de certos cargos.
Art. 150 Wählbarkeit
Wählbar ist jeder wahlberechtigte portugiesische Staatsbürger, vorbehaltlich der vom Gesetz festzu- legenden örtlichen oder mit der Ausübung bestimm- ter Ämter verbundenen Inkompatibilitäten.
230
direkt
–
–
4
1 Wahlkreis Europa (2 Sitze), 1 Wahlkreis Rest (2 Sitze)
VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2014, Ausgabe vom 6. März 2014
51
Gutachten
EJPD/Bundesamt für Justiz
Anhang VI Tabelle 16
Vertretung der Auslandbürger im nationalen Parlament. Verfassungsregelungen in afrikanischen Staaten
Staat
Ver- fas- sung Art.
Wortlaut original
Wortlaut englisch
Parlament
Sitzzahl total
Auslandbürger Sitzzahl total
Ausfüh- rungs- gesetz
Bemerkungen
Wahl
Kam- mer
Kam- mer
Kam- mer
Kam- mer
Algerien
Loi orga- nique
–
–
389
144
8
–
Angola
79 II c
Art. 79
223
3
1 The National Assembly shall be composed of two hundred and twenty-three Members elected by uni- versal, equal, direct, secret and periodic suffrage for a four-year term of office.
2 Members of the National Assembly shall be elected through the system of proportional representation, based on the following criteria:
a. Each province shall by right be represented in the National Assembly by five Members, and each province shall for this purpose Consti- tute an electoral college;
direkt
b. The remaining one hundred and thirty Mem- bers shall be elected at national level, and the country shall for this purpose be considered a single electoral college;
c. For Angolan communities abroad, there shall be constituted a single electoral college of three Members, two in the Africa region and one in the rest of the world.
VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2014, Ausgabe vom 6. März 2014
52
Gutachten
EJPD/Bundesamt für Justiz
Staat
Ver- fas- sung Art.
Wortlaut original
Wortlaut englisch
Parlament
Bemerkungen
Sitzzahl total
Auslandbürger Sitzzahl total
Ausfüh- rungs- gesetz
Wahl
Kam- mer
Kam- mer
Kam- mer
Kam- mer
Kap Verde
153
Art. 153 Composição
Art. 153 Composition
72
6
0.7 Mio Ausland- bürger, 0.5 Mio Inlandbürger
Moçam- bique
–
–
–
direkt
250
2
VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2014, Ausgabe vom 6. März 2014
53
1 A Assembleia Nacional tem um mínimo de sessenta e seis e um máximo de seten- ta e dois Deputados, eleitos nos termos da Constituição e da lei.
1 The National Assembly shall have a minimum of sixty six and maximum of seventy two deputies, elected in accordance with the Constitution and the law.
2 Ao conjunto dos círculos eleitorais fora do território nacional corresponderão seis Deputados distribuídos entre eles, nos termos da lei.
2 The totality of the electoral circles outside the na- tional territory shall have six deputies to be shared amongst them, in accordance with the law.
Gutachten
EJPD/Bundesamt für Justiz
Anhang VII Tabelle 17
Vertretung der Auslandbürger im nationalen Parlament. Verfassungsregelungen in lateinamerikanischen Staaten
Staat
Ver- fas- sung Art.
Wortlaut original
Wortlaut englisch
Parlament
Sitzzahl total
Auslandbürger Sitzzahl total
Ausfüh- rungs- gesetz
Wahl
Kam- mer
Kam- mer
Kam- mer
Kam- mer
Equador
–
–
–
100
6
Kolum- bien
–
–
–
ditrekt
165
102
1
–
Panama
–
–
–
78
6
Bemerkungen
VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2014, Ausgabe vom 6. März 2014
54
Gutachten
EJPD/Bundesamt für Justiz
Anhang VIII Tabelle 18
Zusammenfassung von Eckdaten für alle betroffenen Staaten weltweit
Staat
Kontinent
Einwohnerzahl in Millionen
Legislatur in Jahren
Regelung seit
Hohe Anzahl Arbeits- emigranten
ex-Kolonial- macht (+) ex-Kolonie (-)
Parlamentssitze
Bemerkungen
total
für Emigranten
in %
Frankreich
Europa
61
5
1983
908
12
1.3
Italien
Europa
58.7
5
2001
ja
945
18
1.9
Kroatien
Europa
4.5
4
1995
ja
152
6
3.9
Portugal
Europa
10.6
4
2004
ja
230
4
1.7
Algerien
Afrika
33
5
1995
533
8
1.5
Angola
Afrika
16
4
1975
223
3
1.3
Kap Verde
Afrika
0.5
5
1990
72
6
8.3
mehr Ausland- als Inlandbürger!
Moçambique
Afrika
20
5
1975
250
2
0.8
Equador
Lateinamerika
13.3
5
1998
ja
100
6
6.0
Kolumbien
Lateinamerika
46
4
1993
ja
267
1
0.4
Panama
Lateinamerika
3.2
5
1994
78
6
7.7
Weltweit
3758
72
1.9
–
–
–
–
–
Europa: 4 Staaten, total 40 Emigrantensitze (1.8 %) auf total 2235 Parlamentssitze aus den betreffenden Staaten;
Afrika 4 Staaten. total 19 Emigrantensitze (1.8 %) auf total 1078 Parlamentssitze aus den betreffenden Staaten; Lateinamerika: 3 Staaten, total 13 Emigrantensitze (2.9 %) auf total 445 Parlamentssitze aus den betreffenden Staaten.
VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2014, Ausgabe vom 6. März 2014
55
EJPD/Bundesamt für Justiz
Anhang IX Tabelle 19
Ständeratswahlen. Kantonale Verfassungsnormen
Kanton
Wahlrechtsalter
Stimmzwang
aktives Wahlrecht
Stille Wahl
aktiv minimal
passiv
Ausland- schweizer
niedergelassene Ausländer
Kantonale Karenzfrist in Tagen
Wahlsystem
Stichwahl
Wahltag
Amtsdauer- beschränkung
ZH
22
22
40
40/82
22
82 I
G 48-109
G 84
82 II
frei
BE
55
55
67
55/G 7
55
56 II
DpR 19-26
DpR19-26
56 II
frei
LU
16
16
16/17
16-19
16
19 IV
StRG 87
StRG 90
85 III
frei
UR
17
17
17
17 I
17
30 a c.
G 50a
G 50a
(84)
frei
SZ
n26
n26/41
n26/ 41
G 6
n26
n48 III a
WAG 23a/44a
WAG 23a/44a
OW
15
20
20/46
15/46
15
G35/50
AG 53b
AG 53b
G53b
frei
NW
8
8
8
8
8
58 a c.
WG 37/68
WG 37/68
G76I
frei
GL
56
74
78
56
56
72
WG 51/52
WG 51/52
(78)
frei
ZG
27
27
27
27
27
78 II
WAG 40
WAG 40
G30
frei
FR
39
39
39
39
39
40
GABR 95
GABR 96
40
frei
SO
25
25
25
25/G 6
25
67/G29
GpR 69
G 69
RRB
frei
BS
40
40f
40/41
40
40
G31
WG 32
WG 32
G77
frei
BL
21
21f
21/22
21/G 2
21 II
27 II
G 30
G 30
(24 II)
frei
SH
23
40
40 I
23
23
25 IV
WG 2a/21
WG 2a/21
(G2a)
frei
AR
50
60II
60 II
50
50
(60)
G 29/39
G 29/39
G30bis
frei
AI
16
16
16
16
16
(20bis)
20bis
20bis
20bis
frei
SG
31
33
31/33
32
31
38 I
UAG 20ter
UAG 20ter
G17 II
frei
GR
9
9
9/11
9/G 3
9
57
G 47
G 47
57
frei
AG
59
59
59
59
59
60
61
G 30b
G 33
(G20)
frei
TG
18
18
18
18
18/19
20
GSW 33
GSW 33
G6: RRB
frei
TI
27
27
27
30
27
G 3a
48
LEDP 68 I
LEDP 68 I
48
frei
VD
74
74f
74/75
74
74
77/114
LEDP 33 I b
LEDP 33 I b
77 II
frei
VS
88
88
88
G 5
88
G 8
85bis I
85bis III
85bis III
85bis I
frei
NE
37
39
37/39
37
37/38
39
LDPc 63, 85,88g
LDPc 63, 85,88g
52 II
frei
GE
41
48
41
41/43
41/42
51 iVm 102
50 IV
50 IV
LEDP 101
51
frei
JU
70
71
71
72
73f G3
G 2
74
LEDP 78 I
LEDP 78 I
G 22
66 I
3
CH
1
25
26
25
1
1
25
11
15
2
24
23
1
2
2
9
17
18
8
25
1
25
1
–
nein
5
30
M
P
ja
nein
ja nein
NR
LG
nein
ja
Zahl
16
18
18
65
ja
nein
ja
nein
ja
0
24
Legende: Blosse Zahlen = KV-Art .; G = Gesetz betr. politische Rechte; a = alte KV; n = neue KV; CH Zahlen bezeichnen Summen aller Kantone
VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2014, Ausgabe vom 6. März 2014
56
minimal
maximal
frei
23/G9
contrario
frei
Gutachten
EJPD/Bundesamt für Justiz
Gutachten
Anhang X Tabelle 20
Stimmrecht für Auslandbürgerinnen und -bürger auf verschiedenen Ebenen in Staaten Europas. Verfassungsnormen
Staat
Präsidentenwahl
Parlamentswahl
Volksabstimmung
Europaparlamentswahl
Lokale Wahl
Bemerkungen
Belgien
konst. Erbmonarchie
V 62, 63, 68 >G
nicht in V
anders Wählbarkeit V 64 + 69
Bulgarien
V 26, 42, 93
V 26, 42, 64
V 42 III > G
V 42 III > G
Dänemark
konst. Erbmonarchie
(V 29 I)
(20 II iVm 29 I + 42)
nicht in V
(V 20 II iVm 86)
zT anders für Isländer: V 87
Deutschland
V 38 III > G
nicht in V
GG 28 I
Estland
V 57 iVm 56 Z 1
V 57 iVm 56 Z 2
nicht in V
V 156 III Ausländer
Finnland
V 14 iVm 54
V 14 iVm 25
nicht in V
V 14 II Ausländer
Frankreich
V 3 IV iVm 6
V 3 IV + 24 II (res. Senatsitze!)
V 3 IV iVm 11
nicht in V
V 88-3 Ausländer
Griechenland
(V 32)
V 51 IV > G
nicht in V
nicht in V
nicht in V (V102)
Grossbritannien
konst. Erbmonarchie
?
nicht in V
nicht in V
?
Irland
(V 12 II iVm 16 II)
(V 16 II [Ausländer])
V 27 + 47 II Z. 3 iVm 16 II)
nicht in V
nicht in V
Italien
(V 83)
V 48, 51, 56, 57
V 48, 51, 56, 57 iVm 75+138
nicht in V
(V 122+123)
erst seit 01.01.2013 in der EU
Lettland
(V 35)
V 6, 8 + 9
V 8,48,50,64,65,74,75,78-80
nicht in V
nicht in V
Liechtenstein
konst. Erbmonarchie
V 29, 46
V 29 iVm 13ter, 48, 64-66bis
(V 111)
nicht in der EU
Litauen
(V 34 iVm 78)
V 34 iVm 55
V 34 iVm 4,9,33,67,69,71, 147,148+151-154
nicht in V
V 119
Luxemburg
konst. Erbmonarchie
V 52
V 52 iVm 51
nicht in V
(V 52 iVm 107)
Malta
(V 48)
(V 57)
(V 66 III iVm 57)
nicht in V
(V115A)
Mazedonien
V 22 iVm 27 + 80
V 22, 27, 62 + 63
(V 27 <> 73!)
nicht in der EU
Moldawien
?
?
?
nicht in der EU
Monaco
konst. Erbmonarchie
V 53
–
–
V 79
nicht in der EU
Niederlande
konst. Erbmonarchie
V 54 I > G
nicht in V
nicht in V
(V 129)
Österreich
V 26 I + 60
V 26 I
V 26 | + 41-46
V 23a
(V 117)
Polen
(V 62)
(V 62)
(V 62)
nicht in V
(V 62 iVm 169 > G)
Portugal
V 49, 113 iVm 121
V 49, 113 iVm 147-150
V 49, 113 iVm 115 XII
nicht in V
(V 15 II-IV > G; V 264)
Rumänien
V 17, 36 + 81 aktiv
V 17 + 36 aktiv
V 17 + 90
nicht in V
nicht in V
V 17 nicht aber Wählbarkeit
Russland
V 32, 60 + 81
V 32, 60 + 95-97
V 32, 60 + 84 c
V 32, 60 + 130
nicht in der EU
Schweden
konst. Erbmonarchie
VIII 2
VX > G
nicht in V
Schweiz
V 39 I + 40 II; BPRAS
V 39 I + 40 II; BPRAS
–
(V 39 I)
*partiell in Kantonen; nicht in der EU
Serbien
nicht in der EU
Slowakei
V 30 > G
V 30 > G + V 74
V 30 > G + V 93, 94
V 30 > G + V 101
V 30 + 69 Ausländer
Slowenien
V 43 + 103
V 43 + 80 (+ für Ausländer > G)
V 43 + 90
nicht in V
nicht in V
Spanien
konst. Erbmonarchie
V 68 V > G
V 68 iVm 87, 92, 167 + 168
nicht in V
V 13 + 23 Ausländer
Tschechien
(V 54)
V 18
V 18 iVm 62 + 87
nicht in V
(V 102)
Ukraine
V 70, 103
V 70, 76
V 70, 72, 74
(V 141)
nicht in der EU
Weissrussland
V 3, 37, 64 + 81
V 3, 37, 64 (nicht Recall: 73)
V 37, 76
nicht Referendum: V 75
nicht in der EU
Zypern
(V 31 + 39)
(V 31 + 63)
nicht in V
(V 93 + 94)
Summen
12
29
19
4
13
explizit positiv so in der V geregelt
V 45 II
V 45 II
V 45 II
(noch ?) nicht in V
–
–
?
?
?
VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2014, Ausgabe vom 6. März 2014
57
–
–
–
Ungarn
–
–
–
–
–
(V 114-117) ?
–
Kroatien
–
–
–
–
Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
JAAC 2014.1 - Bundesverfassung, Auslandschweizer Stimmberechtigte und Ständeratswahlen
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
In
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
Jahr Année
2014
Anno
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Volume
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