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einer Phase, wo seit Jahren alles versucht wird, einem ausgeglichenen Bundesfinanzhaushalt näher zu kommen. Aber selbst die Tatsache von Steuerausfällen kann kein Grund sein, die Verletzung der Bundesverfassung in diesem Ausmass weiter andauern zu lassen, vor allem wenn ande- rerseits das Bundesgericht den Kantonen Mindereinnahmen zumutet und entsprechende Korrekturen aufzwingt.
Das Bundesgericht hat bei seinem Entscheid auch nicht darauf Rücksicht genommen, ob den Kantonen Kompensa- tionen möglich sind. So darf auch beim Bund die Lösung nicht davon abhängig gemacht werden, ob die Ausfälle aus einer teilweisen Eliminierung der Mehrbelastung kompen- siert werden können.
In diesem Zusammenhang sei auch auf folgendes hinge- wiesen:
Die Initiative der FDP bedingt schätzungsweise rund 510 Millionen Franken Ausfälle bezogen auf das Jahr 1985. Kompensation ist ebenfalls nicht vorgesehen. Man kann aber davon ausgehen, dass aufgrund der günstigen Wirt- schaftslage die Ausfälle gegenüber den heutigen Erträgen nicht die geschätzte Höhe erreichen. Zudem dürften bei einer andauernden günstigen Konjunkturlage und tiefer Teuerung in absehbarer Zeit die Einnahmen wieder auf die heutigen Beträge ansteigen.
Da Dringlichkeit und Notwendigkeit der Korrektur nicht bestritten werden können, bitte ich Sie, der Motion zuzu- stimmen.
Bundesrat Stich: Die vom Ständerat in der Märzsession bei der Beratung des Gesetzesentwurfes über die direkte Bun- dessteuer beschlossenen Erleichterungen für Ehegatten und Familien bilden Bestandteil dieses Gesetzes. Es wäre nicht sachgerecht, sie aus dem Gesamtzusammenhang des genannten Gesetzes herauszubrechen. Abgesehen davon wäre ihre Einführung mit einer neuen, vom Bundesrat erst noch zu schaffenden Vorlage kaum früher möglich als mit dem vom Ständerat nunmehr bereits behandelten Gesetzes- entwurf über die direkte Bundessteuer. Wie rasch im übri- gen dieses Gesetz in Kraft gesetzt werden kann, hängt ausschliesslich von seiner weiteren Behandlung in den eid- genössischen Räten ab. Seine Koppelung mit dem Steuer- harmonisierungsgesetz ist dabei nicht unabdingbar. Trotz gemeinsamer Botschaft liesse sich das Bundesgesetz über die direkte Bundessteuer gegebenenfalls auch zeitlich vor- ziehen.
Der Bundesrat beantragt Ihnen deshalb, die Motion in ein Postulat umzuwandeln.
Präsident: Der Bundesrat beantragt Umwandlung der Motion in ein Postulat. Ich frage den Herrn Motionär an, ob er damit einverstanden ist.
Meier Hans: Nein.
Präsident: Damit ist die Diskussion offen. Wird das Wort aus der Mitte des Rates gewünscht? - Das ist nicht der Fall.
Abstimmung - Vote
Für die Ueberweisung als Motion Dagegen
22 Stimmen 4 Stimmen
An den Nationalrat - Au Conseil national
85.072 Asylgesetz. Revision Loi sur l'asile. Révision
Botschaft und Gesetzentwürfe vom 2. Dezember 1985 (BBI 1986 1, 1) Message et projets de loi du 2 décembre 1985 (FF 1986 1, 1)
Beschluss des Nationalrates vom 19. März 1986 Décision du Conseil national du 19 mars 1986
Antrag der Kommission Eintreten Proposition de la commission Entrer en matière
Miville, Berichterstatter: Die Revision des Asylgesetzes, ver- bunden mit einer Aenderung des ANAG und einer Aende- rung des Bundesgesetzes über Massnahmen zur Verbesse- rung des Bundeshaushaltes, gehört zu den sogenannten «heissen» Themen unserer Innenpolitik. Es handelt sich um eine Materie, die dazu geeignet ist, ganz verschieden gear- tete Konzeptionen - und zwar beiderseits in hohem Masse emotionell aufgeladen - gegeneinander antreten zu lassen. Da sind die einen, die unsere Heimat als durch fremden Zustrom gefährdet erachten - im Sinne eben der Ueberfrem- dung, der kulturellen und materiellen Schädigung -, und da sind die anderen, die aus einer weltumspannenden Ethik heraus, zum Teil auch motiviert durch eine Art von schlech- tem Gewissen, weil es uns im Weltvergleich so gut geht, Tür und Tor so weit als möglich öffnen wollen. Diese beiden Lager befinden sich recht weit auseinander. Ihre Anhänger haben denn auch eine gewisse Polarisierung in unserer Bevölkerung bewirkt. Mit Polarisierung meine ich unter anderem eine Leidenschaftlichkeit des Streites, die den nor- malen Rahmen unserer gewohnten demokratischen Ausein- andersetzung sprengt und ihre ganz eigene Gefahren in sich birgt. Von unserer gesetzgeberischen Arbeit kann leider nicht erhofft werden - wie auch immer unsere Beschlüsse ausfallen -, dass wir den Erwartungen des einen oder ande- ren Lagers oder gar beider Seiten gerecht werden. Bereits wird denn auch von Anhängern einer besonders grosszügi- gen Asylpraxis die Unterschriftensammlung für ein Refe- rendum organisiert, ein Referendum, das dann wohl auch von vielen Unzufriedenen der Gegenseite unterschrieben werden dürfte.
Ich vertrete hier als Kommissionspräsident in einem einzi- gen Votum den Antrag auf Eintreten für alle drei Vorlagen, also auch ANAG und Bundesgesetzmassnahmen. Hier ist nämlich nur das Asylgesetz aufgeführt, Herr Präsident. (Prä- sident: Also wir behandeln das Gesamtpaket.) Ich danke. Das geltende Asylgesetz ist im Oktober 1979 verabschiedet worden und am 1. Januar 1981 in Kraft getreten. Seither hat es auf diesem Gebiet nie Ruhe gegeben, aber das war nicht Ausfluss einer gesteigerten legislativen Gestaltungsbereit- schaft, sondern es war die Folge einer sich rasch verändern- den Situation. In den letzten Jahren hat die Zahl der in der Schweiz Zuflucht suchenden Asylanten rasch zugenommen. Im Jahr 1985 wurden fast 10 000 Gesuche gestellt, zehnmal so viele, wie es noch vor wenigen Jahren der Regel und dem Durchschnitt entsprochen hat. Hinzu kam, dass diese Flüchtlingsströme nicht mehr aus uns nähergelegenen Län- dern, wie zum Beispiel der Tschechoslowakei oder Polen, kamen, sondern aus entfernten Kulturkreisen, es waren nun Türken und Kurden, Tamilen, Zairer und andere Menschen aus entlegenen Kontinenten. Das führte zu Spannungen, zur weit verbreiteten Unzufriedenheit - auch bei Behörden und Kantonen, die mit besonders grossem Zuzug belastet waren und zum Teil noch sind und die nur schwer zu lösende Probleme der Unterbringung und Betreuung zu bewältigen hatten.
Nun sind ja die Behörden bisher den Schwierigkeiten nicht
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etwa untätig gegenübergestanden. Es wurde bereits 1983 eine erste Revision des Asylgesetzes an die Hand genom- men und auf den 1. Juni 1984 in Kraft gesetzt. Sie brachte - angesichts des «Pendenzenberges» von vielen tausend unerledigten Gesuchen und Rekursfällen - eine Beschleuni- gung des Verfahrens, die Verkürzung des Instanzenweges um eine Instanz, die Ermöglichung des Aktenentscheides in offensichtlich unbegründeten Fällen und die Verbindung des negativen Asylentscheids mit der fremdenpolizeilichen Wegweisung. In der Dezembersession 1983 und Junisession 1984 bewilligte das Parlament - müssen wir heute sagen: etwas zu spät? - 153 neue Stellen für die Abteilung Flücht- linge des Bundesamtes für Polizeiwesen und für den Beschwerdedienst des eidgenössischen Justiz- und Polizei- departementes. Schon diese erste Revision erschien den einen als überfällig, den anderen aber als übertrieben hart. Sie tangierte indessen nicht den Kerngehalt unseres Asylbe- griffs - verankert im Artikel 3 des Gesetzes -, nicht unsere völkerrechtlichen Verpflichtungen, wie sie sich insbeson- dere aus der internationalen Flüchtlingskonvention und aus der Europäischen Menschenrechtskonvention ergeben, ebenfalls nicht die Rechtsstaatlichkeit des Verfahrens.
Aber die Entwicklung ging weiter, die Zahl der Einlass begehrenden Flüchtlinge stieg an, der Pendenzenberg wuchs, und auf den 1. Januar 1986 beschloss der Bundesrat eine Revision der Asylverordnung, mit welcher er die Kate- gorie der «offensichtlich unbegründeten Fälle» gemäss Arti- kel 16 Absatz 5 erweiterte.
Dennoch wurde das Ziel, das sich die mit der Materie befass- ten Aemter und Behörden gesetzt hatten, nicht erreicht, das Ziel nämlich, einerseits mit den neu eingehenden Gesuchen Schritt zu halten und anderseits die alten Pendenzen durch eine «Globallösung» für alte Gesuche zu eliminieren. Die Zahl der Gesuche stieg weiterhin sprunghaft an, und die Globallösung scheiterte zuerst am Widerstand der Kantone und dann endgültig in der Märzsession 1986 des Nationalra- tes - interessanterweise, denn sie war von einer Mehrheit der Kommission beantragt worden. Beide Räte überwiesen eine Motion des Nationalratskollegen Lüchinger, in der sinn- gemäss verlangt wurde, dass der Bundesrat auf dem Gebiete des Asylwesens die nötige Handlungsfreiheit und Handlungsfähigkeit zurückgewinnen solle, um möglichst rasch der gegenwärtigen Situation, aber auch allfälligen zukünftigen Lagen, Herr zu werden. In der Wintersession sind der Flüchtlingsabteilung 70 zusätzliche Etatstellen zur Bewältigung der Pendenzen bewilligt worden. Weiter ist die Abteilung Flüchtlinge einem Delegierten, Herrn Peter Arbenz, übertragen worden, und es wurden auch schwierige organisatorische, nämlich Standort-Probleme, einer raschen Lösung energisch nähergebracht, im Sinne der räumlichen Vereinigung des Beschwerdedienstes mit der Flüchtlingsabteilung.
Der Bundesrat hat ein Leistungsziel von 5 Fällen pro Woche und Sacharbeiter festgesetzt. Bisher wurden zwischen zwei und drei Fällen pro Woche bearbeitet. Im übrigen unterbrei- tet er uns nun das vorliegende Revisionspaket, mit dem sich die Räte im Schnellzugstempo zu befassen haben: Bot- schaft vom Dezember 1985, Nationalratsberatung im März 1986 und nun Behandlung durch den Ständerat im Sommer 1986, wobei auch die Differenzbereinigung während dieser Session stattzufinden hat. Was wird mit der Revision des Asylgesetzes angestrebt?
In Ausnahmesituationen - die neuerdings auch in Frie- denszeiten bestehen können - soll der Bundesrat beson- dere Massnahmen anordnen können; das ist die Ausdeh- nung der Notstandsklausel in Artikel 9.
Um die Asylbewerber besser auf die Kantone verteilen zu können, wird dem Bundesrat eine entsprechende Kompe- tenz erteilt.
Die jetzt noch als zu langwierig empfundenen Verfahren sollen gestrafft werden; dem Bundesamt für Polizeiwesen wird in Artikel 16 die Möglichkeit eröffnet, aufgrund von kantonal erstellten Akten zu entscheiden.
Neben präzisierenden Bestimmungen über Mitwirkungs- pflicht und Zustelldomizil wie auch über die Wegweisung
von Asylbewerbern im Falle der Gesuchsablehnung - bringt das revidierte Gesetz auch eine Rückkehrhilfe an heimkeh- rende Asylanten und Flüchtlinge.
Und nun zum ANAG, zum Bundesgesetz über den Aufent- halt und die Niederlassung der Ausländer. In engem Zusam- menhang mit der Neufassung des Asylgesetzes stehen die Aenderungen, die uns im Hinblick auf das Bundesgesetz über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer beantragt werden. Immerhin haben wir bei der Beratung nie ausser Acht zu lassen, dass dieses Gesetz nicht nur für Flüchtlinge und Asylanten gilt und von Bedeutung ist, sondern für alle Ausländer, die in der Schweiz weilen, also zum Beispiel auch für Gastarbeiter.
Im Mittelpunkt der ANAG-Revision stehen zwei Elemente: die Ausschaffungshaft und die Internierung. Die Ausschaf- fungshaft wird eingeführt, um den Vollzug verfügter Weg- weisungen, soweit sie durchführbar und zumutbar sind, sicherzustellen. Sie soll dort Anwendung finden, wo gewich- tige Anhaltspunkte dafür vorliegen, dass sich ein Ausländer der Ausschaffung entziehen will. Haft, aus welchen Gründen auch immer, ist ein schwerwiegender Eingriff in die Persön- lichkeitsrechte; es ist begreiflich, dass vor allem die zugelas- sene zeitliche Dauer dieser Massnahme umstritten war und auch in unserem Rate zur Diskussion stehen wird.
Im weiteren soll an die Stelle des etwas knappen Artikels 14 des geltenden ANAG eine Regelung der vorläufigen Auf- nahme und der Internierung treten, die der heutigen und zukünftigen Bedeutung dieser Massnahme entsprechend differenziert ist. Dies sind beides Ersatzmassnahmen für den Fall, dass eine Weg- oder Ausweisung weder durchführ- noch zumutbar ist. Dafür kann auf das bisherige, in der Praxis selten angewandte Statut der Toleranzbewilligung verzichtet werden.
Nun zum Bundesgesetz über Massnahmen zur Verbesse- rung des Bundeshaushaltes. Der Bundesrat soll aufgrund der nunmehr gemachten Erfahrungen mit den schlimmen Auswirkungen von Engpässen und Pendenzenbergen dazu ermächtigt werden, bei aussergewöhnlichem Zustrom von Asybewerbern vorübergehend zusätzliches Personal einzu- stellen. Der Nationalrat hat diese Bestimmung noch mit einigen einschränkenden Klauseln versehen; die Mehrheit unserer Kommission empfiehlt diese Lösung zur Annahme. Hingegen haben wir uns einem Vorschlag der Finanzdelega- tion widersetzt - mit dem ganzen Mut, den es braucht, sich der Finanzdelegation entgegenzustellen! - , wonach in sol- chen Fällen jeweils vorgängig die Zustimmung dieser Dele- gation einzuholen wäre.
Der Nationalrat hat die Vorlage in der Märzsession behan- delt. Die wichtigste Aenderung, die er angebracht hat, ist die Einfügung der Grenztore in Artikel 13. Es handelt sich um jene Vorstellung unseres Nationalratskollegen Bonny, die zuerst mit einer Motion vorgetragen worden ist und sich dann anlässlich der Nationalratsdebatte in einen Antrag niederschlug, in einen Antrag, der trotz verschiedenen rechtlichen und technischen Bedenken des Bundesrates Annahme gefunden hat. Die vom Nationalrat gutgeheissene Lösung führte zu einem weitgehenden Umbau der Artikel 13 und 14 - also Asylgesuch an der Grenze einerseits, Asylge- such im Inland andererseits -, über den wir uns in der Detailberatung unterhalten werden. Von dieser Lösung erhofft man sich eine bessere Bekämpfung der berüchtigten Schlepperorganisationen und ihrer Dienste sowie der illega- len Einreisen.
Im weiteren beschloss der Nationalrat - bei Zustimmung zur 'neuen, (umstrittenen) Regelung bezüglich möglicher Akten- entscheide durch das Bundesamt -, das Verfahren könne durch Bundesbehörden ganz oder teilweise im Kanton durchgeführt werden (Artikel 15 Absatz 7) und das Bundes- amt könne an der Vernehmung der Gesuchsteller im Kanton mitwirken (Artikel 16 Absatz 1). Endlich fanden Anträge Zustimmung, wonach die Unterstützung von Gesuchstellern nach Möglichkeit in Form von Sachleistungen zu erfolgen habe (Artikel 20a Absatz 3) und generelle Arbeitsverbote kantonaler Behörden die Dauer von drei Monaten nicht überschreiten sollen (Artikel 21 Absatz 2). Die von der Mehr-
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heit der Nationalratskommission empfohlene «Globallo- sung» (keine Wegweisung für Asylbewerber, die ihr Gesuch vor dem 1. Januar 1983 eingereicht haben) wurde nach grosser Redeschlacht in namentlicher Abstimmung mit 96 gegen 82 Stimmen abgelehnt. Sie ist auch in unserer Kom- mission diskutiert worden; wahrscheinlich würde die Glo- ballösung - abgesehen von anderen Einwänden - im Hin- blick auf einen Abstimmungskampf eine zu schwere Bela- stung der Vorlage darstellen.
An der ANAG-Revision wurde in der grossen Kammer nichts Entscheidendes geändert; bezüglich der Anstellung zusätz- lichen Personals gemäss der dritten Vorlage der Botschaft wahrte der Nationalrat gewisse Genehmigungs- und Kon- trollrechte des Parlaments.
Erlauben Sie mir zum Schluss meines Votums drei Bemer- kungen mehr persönlicher Art.
Die Sprecher des Bundesrates - Herr Friedrich und dann Frau Kopp - haben immer wieder betont, dass der Kernge- halt unseres Asylrechts eine schweizerische Staatsmaxime darstelle und hochzuhalten sei. Formell gesehen geht es bei der Revision, die wir nun an die Hand nehmen, auch nicht um diesen Kerngehalt, sondern um das entsprechende Ver- fahren und den Vollzug. Es geht darum, eine Vollzugskrise, wie sie sich in den letzten Jahren ergeben hat, zu bewälti- gen. Dabei darf meines Erachtens nicht übersehen werden, dass - je nachdem - eine strenge Handhabung der Verfah- renskriterien - ohne dass man dies will - auch an den Gehalt einer Gesetzgebung rühren kann.
Wir handeln unter einem bestimmten Druck, einerseits durch den Pendenzenberg, andererseits durch grosse Teile der Bevölkerung. Die Gefahr besteht, dass es in unserem Lande zu Polarisierungskonflikten kommt, die wir alle nicht wollen. Doch muss uns gerade diese Motivation dazu veran- lassen, darauf zu achten, dass wir nicht Gesetzgebung aus einer gewissen Stimmung heraus betreiben.
Wir haben vernommen, dass in den ersten vier Monaten dieses Jahres um ein Drittel weniger Gesuche eingereicht worden sind als im entsprechenden Zeitraum des Vorjahres. Ich würde diesem Umstand kein entscheidendes Gewicht beimessen; er widerspricht auch der Entwicklung in ande- ren westeuropäischen Ländern, die sich übrigens zur Mehr- heit heute auch mit Verschärfungen ihrer Gesetzgebung des grossen Zustroms zu erwehren suchen. Vielmehr befürchte ich, dass Professor Jacques Freymond, Präsident des Natio- nalen Forschungsprogramms II (Sicherheitspolitik), recht hat, wenn er kürzlich vor dem Schweizerischen Arbeitskreis Militär und Sozialwissenschaften seine Ueberzeugung äus- serte, wonach die momentanen Flüchtlingsströme nur Vor- huten der Massen seien, die sich in Zukunft in Bewegung setzen werden. Auch ich habe in diesem Rat einmal gesagt, es sei dem, was sich auf diesem Gebiet heute abspiele, nicht mehr mit den Kategorien des traditionellen politischen Flüchtlingsbegriffs beizukommen, sondern es handle sich um eine Art moderner Völkerwanderung. Damit meine ich, wir hätten die Problematik auch in ihren weltweiten Dimen- sionen zu sehen. Es ist noch immer so gewesen, dass sich in den Kontinenten und Ländern mit grosser Armut und Hoff- nungslosigkeit die Menschen auf den Weg gemacht haben: hin in die Gefilde des Reichtums. Erst recht ist das heute so, da die neuzeitlichen Kommunikationsmittel und Medien den Aermsten dieser Erde Informationen und Vergleichsmög- lichkeiten verschaffen. Von daher ist die Unterscheidung zwischen echten und Wirtschaftsflüchtlingen nicht einfach; Hunger und materielle Auswegslosigkeit stellen ebensolche Bedrohungen dar wie Terror-Regimes, Folter und Todes- schwadronen. Von daher ergibt sich aber auch unsere Ver- pflichtung, nicht nur Asyl-Innenpolitik, sondern auch Asyl- Aussenpolitik im Sinne wirksamer Entwicklungs- und Struk- turhilfe zu betreiben. Endlich hoffe ich, dass es unseren verantwortlichen Bundesbehörden gelingen möge, unter den vom Flüchtlingsstrom betroffenen europäischen Natio- nen eine echte Koordination zustandezubringen, eben nicht im Sinne des gegenseitigen Zuschiebens der Probleme, sondern im Sinne eines Lastenausgleichs, wie wir dies mit
dieser Vorlage nun auch unter den schweizerischen Kanto- nen anstreben.
Namens Ihrer Kommission, deren Anträge uns in der Detail- beratung beschäftigen werden, empfehle ich Ihnen Eintre- ten auf die Botschaft und auf die drei Beschlussentwürfe.
Mme Bauer: Je voudrais faire quelques remarques sur la révision de la loi sur l'asile qui nous est proposée. En vigueur depuis le 1er janvier 1981 seulement, la loi sur l'asile a été révisée en 1983 déjà. Nous en sommes donc à la seconde révision en cinq ans ce qui, sur le plan juridique, témoigne incontestablement d'une grande instabilité.
Il ne fait pas de doute qu'on assiste, d'autre part, à un net durcissement de notre politique d'asile. La Suisse, terre traditionnelle d'asile, terre séculaire du refuge - et on vient de fêter à Genève le 450ème anniversaire de la Cité du refuge - la Suisse, où tant de proscrits pourchassés en raison de leur foi, de leur race ou de leurs convictions politiques furent généreusement accueillis, est en train de se doter d'une législation parmi les plus impitoyables qui soit. Ce faisant, le gouvernement et les milieux politiques en général prouvent qu'ils sont plus sensibles à des considéra- tions de politique interne - il s'agit en fait de calmer les nationalistes, de donner des gages aux xénophobes qui à droite comme à gauche annexent une part de l'électorat des partis traditionnels - que disposés à prendre en compte d'une part la dimension humanitaire du problème des réfu- giés et, d'autre part, sa dimension planétaire. Ce problème ne pourra être résolu à moyen et à long terme que par la concertation et par une véritable coordination au niveau européen et au niveau mondial.
Lors de la Journée mondiale des réfugiés le 28 avril dernier à Genève, Felix Schnyder, ancien Haut-commissaire des Nations Unies pour les réfugiés qui représentait la Suisse à une table ronde intitulée «Aider les réfugiés c'est contribuer à la paix», affirmait en effet que les réfugiés, ces pestiférés du vingtième siècle, ainsi que les nomme Jean-Pierre Hocké, le nouveau Haut-commissaire aux réfugiés, sont un produit de l'histoire. Ils sont la conséquence des conflits armés qui déchirent la communauté internationale, de la crise écono- mique qui la divise entre pays pauvres du Sud et pays riches du Nord et des catastrophes écologiques - déforestation, désertification, sécheresse - qui condamnent à la famine près d'un quart de l'humanité.
Ainsi donc la distinction entre les différentes catégories de réfugiés est problématique et la notion de réfugié évolue incontestablement. Aujourd'hui, la distinction n'est plus possible entre réfugié politique et réfugié économique ont affirmé les quelque vingt participants à ce débat au plus haut niveau. Mais quel qu'il soit, le statut des réfugiés ne saurait être remis en question. Le droit d'asile est fondamen- tal, il est imprescriptible. Certes, la Suisse ne saurait accueil- lir durablement sur son territoire tous les requérants qui se présentent mais il importe, selon la Convention des droits de l'homme, de les traiter avec humanité et respect tant qu'ils sont chez nous et de rechercher au niveau international des solutions à leurs problèmes. Les expulsions de force sont inacceptables, indéfendables. Elles rappellent tragiquement l'expulsion hors de nos frontières, pendant la seconde guerre mondiale, de juifs qui furent ensuite exterminés dans des camps de concentration. La quasi-totalité des réfugiés souhaitent rentrer dans leur pays mais encore faut-il que les conditions politiques et économiques ne constituent pas une atteinte à leur liberté et une menace pour leur vie.
«Ist heute in der Schweiz das Boot voll? Est-ce qu'aujour- d'hui en Suisse la barque est pleine ? Il importe tout de même de consulter les statistiques. On compte 15 millions de réfu- giés dans le monde: 750 000 d'entre eux seulement se trouvent en Europe et dans leur immense majorité ils vége- tent dans des camps aménagés sommairement dans des pays en développement, comme le Soudan qui en abrite un million et demi ou le Pakistan qui en héberge plus de 3 millions. Combien modeste, combien dérisoire apparaît en comparaison le nombre de 31 000 requérants d'asile en Suisse - moins d'un demi pour cent de la population - qui
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ont cherché refuge dans le pays riche et extraordinairement privilégié qui est le nôtre!
Je voudrais rendre ici hommage aux associations d'aide aux réfugiés, aux Eglises, aux nombreux citoyens de ce pays - n'a-t-on pas tendance, dans les milieux politiques à minimi- ser leur nombre et leur action - qui entourent et soutiennent les requérants d'asile. Ils offrent de notre pays une image de solidarité, de responsabilité et d'humanité dont nous avons tout lieu d'être fiers, qu'ils en soient ici remerciés. En s'enga- geant en faveur des droits de l'homme, de la dignité des réfugiés, fussent-ils Chiliens, Turcs, Zaïrois ou Tamouls, ils sont fidèles à la tradition séculaire d'accueil de la Suisse. Je ferai encore une dernière remarque. Certains accusent de sensiblerie et d'irréalisme ceux qui critiquent le projet de révision de la loi sur l'asile. Ils en appellent à des considera- tions juridiques qu'ils opposent aux considérations humai- nes et éthiques. Il importe d'attirer l'attention de ces cen- seurs sur les réserves juridiques touchant au droit interna- tional qu'a exprimées le Haut-commissaire aux réfugiés dans son message du 4 octobre 1985 adressé au directeur de l'Office fédéral de la police et commentant la révision que nous discutons aujourd'hui. Ces réserves concernent deux articles de la révision qui nous est soumise, j'y reviendrai lors de la discussion de détail. Je voudrais souligner cepen- dant le caractère inhabituel, le caractère exceptionnel d'une telle intervention qui émane d'une organisation internatio- nale s'adressant à un Etat souverain, et qui, soyons-en convaincus, ne se justifie que par la gravité de la situation. Si les deux articles évoqués dans la lettre du Haut-commissaire aux réfugiés étaient adoptés par ce Parlement, je voudrais poser la question suivante: La Suisse ne contreviendrait-elle pas à la Convention sur l'asile qu'elle a signée et ratifiée ? Dans ses considérants, le Haut-Commissariat aux réfugiés insiste en effet sur «la limitation de la notion d'asile qu'elle constitue» et sur «l'impact préjudiciable quant aux efforts entrepris sur le plan international».
Une loi aussi restrictive, aussi dissuasive, aussi contraire à toutes nos traditions est-ce bien là ce que nous souhaitons? C'est parce que je ne veux pas le croire que j'en appelle au sens de la justice, aux sentiments de solidarité et de respon- sabilité des membres de ce conseil, afin qu'ils soutiennent les propositions de la minorité de notre commission.
Jagmetti: Unser Asylgesetz stammt vom 5. Oktober 1979. Die erste Revision ist vier Jahre später erfolgt, am 16. Dezember 1983. Eine kleine Revision folgte weniger als ein Jahr danach, im Oktober 1984. Noch bevor sie in Kraft gesetzt worden ist, sind wir jetzt mit der nächsten Revision konfrontiert, also zweieinhalb Jahre nach der letzten grösse- ren Revision. Wenn man von der «Halbwertzeit» unserer Asylgesetzgebung sprechen würde, müsste man sagen: Tendenz sinkend. Wir alle kennen die Gefahren, die mit einem raschen Wandel der Gesetzgebung verbunden sind. Ein Erlass braucht Zeit, um sich zu verwirklichen; Zeit ist notwendig, um die Ziele wirklich erreichen zu können, die mit dem Gesetz verfolgt worden sind. Wenn sich aber die Situation ändert, müssen wir auch unsere Rechtsordnung anpassen. Wir müssen die Herausforderung annehmen und eine zeitgemässe Antwort darauf finden.
Unser Asylgesetz von 1979 war noch sehr stark durch die Erfahrungen des Zweiten Weltkrieges geprägt. Indessen ist das Problem heute ein anderes. Es sind nicht Menschen aus dem Nachbarstaat, die bei uns an der Grenze um Asyl nachsuchen, sondern wir stehen mitten im Einflussbereich der interkontinentalen Migration, sind mit diesen Erschei- nungen konfrontiert und müssen unsere Gesetzgebung auch auf diese Erscheinungen ausrichten.
An diese erste Feststellung schliesst sich die zweite an: Wir werden auch mit einer noch so guten Gesetzesrevision die Probleme der internationalen Flüchtlingsströme nicht lösen. Wir können unseren Beitrag dazu leisten, wir können eine den Anforderungen angepasste Gesetzgebung entwickeln, aber das Problem - das wissen und spüren wir alle, der Präsident hat darauf hingewiesen - ist weit grösser und überschreitet unsere Grenzen, so dass wir nach einer
Lösung suchen müssen, die in diesem Rahmen eine zweck- mässige Ordnung schafft und das Problem so gut als mög- lich bewältigt.
Damit sind wir bei der Frage nach der inhaltlichen Ausge- staltung des Asylrechts. Es gilt, wenn man es auf eine sehr einfache Formel bringt, unverändert das folgende Ziel zu erreichen: die Verfolgten aufzunehmen, aber den Miss- brauch zu bekämpfen. So einfach das in der Zielsetzung ist, so schwierig ist es, eine angepasste Lösung zu finden; denn mit simplen Rezepten erreichen wir sie nicht. Wegen der Vielfalt der Probleme lässt sich nur mit einer differenzierten Ordnung eine sachgerechte Bewältigung des Problems er- reichen.
Bei der letzten Asyldebatte hatte ich hier fünf verschiedene Kategorien von Personen geschildert. Mir scheint, dass die Lösung, die von der Kommission überarbeitet worden ist und die uns jetzt vorgelegt wird, diesen fünf Kategorien Rechnung trägt:
Die erste Kategorie sind die eigentlichen Flüchtlinge, Perso- nen, die persönlich, individuell verfolgt sind. An ihrer Auf- nahme ändert das Gesetz nichts. Eine Aenderung des Flüchtlingsbegriffs steht nicht zur Diskussion. Ich freue mich darüber; denn es geht darum, diese bedrohten Men- schen nach wie vor bei uns aufzunehmen. Bei einer konse- quenten Handhabung des Gesetzes und seiner Kriterien werden wir - ausser in ganz ungewöhnlichen Situationen - für diese individuell verfolgten Menschen in der Schweiz Platz haben. Demgemäss werden wir die Ausnahmerege- lung, die ja heute schon im Gesetz steht und etwas ausge- baut werden soll, nicht anwenden müssen. Ich bin der Meinung, dass wir bei der richtigen Handhabung des Geset- zes tatsächlich, ausser in ganz ungewöhnlichen Situationen, um die Ausnahmeregelung herum kommen. Darüber kön- nen wir uns freuen.
Die zweite Kategorie sind die Personen, die ohne echten Asylgrund zu uns gekommen sind, die aber wegen ihrer Gefährdung nicht in den Herkunfts- oder Heimatstaat zurückkehren können. Für sie gilt das Prinzip des Non- refoulement, das ja auch unseren internationalen Verpflich- tungen entspricht. Durch die Revision des ANAG, wie sie uns vorgeschlagen und von der Kommission gutgeheissen worden ist, werden wir dieser Personenkategorie noch bes- ser Rechnung tragen, als wir es heute tun können. Es scheint mir auch richtig, dass wir das Non-refoulement von der Asylgewährung deutlich unterscheiden, wie das hier geschehen ist.
Die dritte Kategorie wären die Integrierten, die Menschen, die schon eine Zeit bei uns leben, ohne echten Asylgrund, aber bei uns Zugang und soziale Bindungen gefunden haben. Ich denke vor allem an Familien mit Kindern, die bei uns die Schule besuchen und unsere Sprache sprechen. Hier war einmal vorgesehen, eine Globallösung zu finden. Der Herr Präsident hat schon darauf hingewiesen. Ich war selbst ein Anhänger - das muss ich sagen - einer Globallö- sung, musste dann aber einsehen, dass wir ohne individu- elle Kontrolle doch nicht auskommen. Wenn schon eine individuelle Kontrolle notwendig ist, können wir eine Lösung den Weg in der Praxis finden, ohne dass wir gesetz- lich eine besondere Regelung treffen. Wir werden der Stel- lung der Familien, die hier sind und die sich in unsere Gemeinschaft eingefügt haben, auf diesem Wege der prakti- schen Handhabung des Gesetzes zweifellos Rechnung tragen.
Die vierte Kategorie sind die Benachteiligten. Es ist durch den Herrn Präsidenten und Frau Bauer schon darauf hinge- wiesen worden. Es gibt Menschen in dieser Welt, die Hunger leiden - wir wissen es -, und es gibt Menschen in dieser Welt, die unter Missachtung der Menschenrechte leiden. Das sind Erscheinungen, die uns nicht unberührt lassen, sie gehen uns etwas an. Wir haben uns mit diesen Erscheinun- gen auseinanderzusetzen, und wir haben nach Lösungen zu suchen. Aber für den Hunger dieser Welt werden wir die Lösung nicht finden, indem wir einige wenige Menschen bei uns aufnehmen. Hier braucht es andere Anstrengungen, die verstärkt werden müssen. Die Menschenrechte werden wir
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in der Welt nicht gewährleisten, indem wir Menschen bei uns aufnehmen, sondern indem wir für diese Menschen- rechte kämpfen. Ich hoffe, dass dieser Kampf etwas erfolg- reicher sein wird, als er es in diesen letzten Wochen hier in Bern anlässlich des KSZE-Treffens gewesen ist. Es wird auch notwendig sein, aus der vornehmen Gediegenheit her- auszutreten, die Aermel heraufzukrempeln und aktiv zu wer- den - stärker aktiv zu werden als es bisher im Kampf um diese Menschenrechte geschehen ist! Aber die Asylgewäh- rung löst das Problem nicht. Hier müssen wir andere Wege suchen, und zwar dezidiert suchen.
Die fünfte Kategorie sind die Menschen, die bei uns nach besseren Lebensbedingungen suchen. Man sagt uns etwa anhand von Zahlenvergleichen, dass wir noch etwas gross- zügiger sein, dass wir unsere Grenzen noch etwas weiter öffnen könnten für solche Menschen. Aber wir haben eine Begrenzung der Zulassung ausländischer Arbeitskräfte in der Schweiz. Wir handhaben diese recht streng und können doch jetzt nicht einfach unter dem Titel «Asylrecht» eine völlige Umgehung dieser Zulassungsbeschränkungen hin- nehmen. Wir müssen den Missbrauch des Asyls zur Umge- hung der Zulassungsbeschränkungen für ausländische Arbeitskräfte verhindern. Hier setzt das Asylgesetz an, hier setzt aber auch die Revision des ANAG an, und es scheint mir, dass beide gesetzgeberischen Massnahmen in die rich- tige Richtung gehen.
Wenn ich also meine fünf Kategorien mit dieser Gesetzesre- vision in Verbindung bringe, dann muss ich sagen, dass wir hier auf dem richtigen Wege sind. Wir werden nicht alle Probleme einfach lösen, das möchte ich schon von Anfang an sagen. Aber wir gehen in eine Richtung, die meines Erachtens unserem Grundziel, nämlich die Verfolgten aufzu- nehmen und den Missbrauch zu bekämpfen, möglichst nahe kommt.
Ich möchte mit dem Herrn Präsidenten hoffen, dass es hier gelingt, eine tragbare Lösung zu finden; denn wir stehen in dieser Frage vor einer Konfrontation. Unsere Aufgabe ist es ganz sicher nicht, diese Konfrontation noch anzustacheln, noch zu verstärken, noch zu betonen; sondern unsere Auf- gabe ist es, hier zu einer Verständigung beizutragen, damit Menschen, die verfolgt sind, unseren Wertmassstäben und unserer Tradition entsprechend aufgenommen werden kön- nen, dass wir aber nicht einfach in einen Sog geraten. Das Problem darf unseren Behörden nicht entgleiten, weil die Gesetze den modernen Anforderungen nicht entsprechen. Meiner Ueberzeugung nach geht das Gesetz in die richtige Richtung. Ich empfehle Ihnen Eintreten.
Muheim: Bei der Beratung des Asylgesetzes 1979 ist die Meinung geäussert worden, dass wir mit dieser Rechtset- zung etwas ordnen, was bereits Vergangenheit darstellt. Ich selbst gehörte zu jenen, die in der damaligen Kommission sich zu sagen veranlasst sahen, dass man vergangene Tat- bestände aus der Zeit des Zweiten Weltkrieges rechtlich einzufangen versuche. Die verschiedenen Revisionen, die wir in so kurzen Schritten unternehmen müssen, zeigen doch, dass wir uns nur langsam und recht mühsam an die veränderten Voraussetzungen im Flüchtlingswesen anzu- passen versuchen. Es ist doch einfach so, dass das Flücht- lingsproblem und damit verbunden auch das Asylproblem aus der Sicht unseres Landes völlig andere Dimensionen aufweisen als zum Beispiel jene des letzten Weltkrieges, sagen wir kurz der letzten 200 Jahre. Ich bin unserem Präsi- denten Miville dankbar, dass er in wohlgesetzten Worten von einer modernen Völkerwanderung sprach. Das ist tat- sächlich eine Völkerwanderung - mit modernen Mitteln. Man hat grössere technische Möglichkeiten. Man kann rascher von, einem Land ins andere fliegen. Es sind auch politische Kräfte in verschiedenen Staaten durchaus dabei, diese Völkerwanderung zu unterstützen. Mit anderen Wor- ten: Es ist die offenkundige Wiederholung der Geschichte, aber mit anderen Dimensionen. Daher ist es aus meiner Sicht und politischen Betrachtung sehr verständlich, dass in unserem Lande diese Entwicklung der Dinge recht kritisch betrachtet wird. Es ist aber sehr bedauerlich, dass wir uns
dabei auf dem Weg zu einer Konfrontation bewegen, die übrigens von völlig verschiedenen Grundelementen getra- gen wird. Ich muss Ihnen offen gestehen: Dieses Span- nungsverhältnis hat sich in der Kommissionsarbeit nieder- geschlagen. Auch dort sind Aeusserungen gefallen, die zei- gen - dies ist zwar ein Beweis, dass wir ein demokratisches Parlament sind -, dass im Volk Dinge rumoren, denen wir unsere volle Aufmerksamkeit zuwenden müssen.
Es hat nicht nur beim Parlament lange gedauert - ich meine: mit der Personalaufstockung. Aber auch diesbezüglich gilt es zu bedenken, dass wir mit noch so viel Personal Aufga- ben dieser Grössenordnung nicht bewältigen können. Der Bundesrat glaubte recht lange, dass es sich bei der Flücht- lingsfrage der achtziger Jahre um eine Neuauflage dessen handelt, was vierzig Jahre früher passierte. Es ist aber nicht SO.
Innenpolitisch sind im Zusammenhang mit den allgemeinen Spannungen auch gewisse «Nebengeräusche» zu verneh- men, die hier in Erinnerung zu rufen sind: Nicht alle Mitbür- ger und Mitbürgerinnen sind mit den Hilfswerken zufrieden. Man kritisiert, dass sich hier eine neue private Sozialbüro- kratie entwickle. Es wird auch von einer «Humanitärbürokra- tie» gesprochen, also von Leuten, die sich nicht nur aus innerer Berufung, sondern aus greifbaren materiellen und anderen Ueberlegungen dieser Arbeit widmen. Gegen eine solche Tendenz müssen wir uns vorausblickend zur Wehr setzen. Es darf nie in Frage kommen, dass in unserem Volk noch grössere Gräben aufgerissen werden.
Es war gut, dass der Ständerat nicht bereit war, das Asylge- setz in der gleichen Session zu behandeln wie der National- rat. Diese Dinge müssen überlegt werden können. Unsere Kommissionsarbeit hat deutlich gezeigt, dass wir noch kei- neswegs bei der wirklich besten Lösung angelangt sind. Ich meine vielmehr, dass der Nationalrat unter Mithilfe des Departements noch etwas Besseres finden sollte - vor allem bezogen auf die Grenztore.
Ein paar Schlussfolgerungen drängen sich auf: 1. Ob das Boot voll ist oder nicht, entscheidet sich danach, wie die Stimmung im Volke ist, und nicht nach dem Quantitativen. Das sind nicht Dinge, die sich mit Tausenden oder Zehntau- senden von Flüchtlingen oder mit Prozenten zu unserer Bevölkerung messen lassen. Es geht um etwas Stimmungs- mässiges. Das zu erfassen und zu beeinflussen, ist schwie- rig. Das geht über die Kraft des Politikers hinaus.
Für uns Schweizer kann es nicht in Frage kommen, dass wir unsere Pflichten aus den Flüchtlingskonventionen nicht erfüllen. In der Kommission waren wir uns einig, dass unser Staatswesen seine völkerrechtlichen Verbindlichkeiten bedingungslos erfüllen wird. Es ist aber sofort beizufügen, dass weder die Konventionen noch unser Gesetz einen Rechtsanspruch auf Asyl geben. Diese oft geäusserte Idee entspricht nicht unserem gesetzten Recht. Wir geben dem Flüchtling einen Rechtsanspruch auf ein einwandfreies Ver- fahren. Es soll dadurch gesichert sein, dass über seinen Status nach einem unserer Rechtstradition entsprechenden Verfahren entschieden wird: der Anhörung, der Einver- nahme, der Besprechung, der Entscheidung, der Rechtsmit- tel usw. Ich meine in diesem Zusammenhang auch, dass gewisse verfahrensrechtliche Hürden - gewisse Schwierig- keiten vor allem bei der Anmeldung, beim Eintritt in unser Land - abschreckend wirken können. Ich brauche dieses Wort «abschreckend>> in der vollen Ueberzeugung, dass wir es hier benützen dürfen. Ich weiss zwar, dass es Mitbürger gibt, die glauben, man sollte die Tore einfach öffnen. Sie übersehen zu meinem grossen Leidwesen, dass das «Meer der Flüchtlinge» endlos ist und dass die «Heerscharen der Flüchtlinge» unser Land überfluten könnten. Es gehört daher zur elementaren Vernunft, zur politischen Klugheit und Weisheit, in Anbetracht dieser Gegebenheiten das Mög- liche zu tun: zwischen Skylla und Charybdis hindurchgehen, unsere Tradition als Asylland aufrechterhalten, auf der ande- ren Seite aber irgendwo klare Grenzen zu setzen. Ich hoffe, dass alle - auch jene, denen es Mühe bereitet - die harten, aber leicht erkennbaren Realitäten zum Ausgangspunkt unserer Beratungen nehmen. Eine Politik gegen nicht ver-
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änderbare Gegebenheiten, also eine Politik neben der Tatsa- che dieser weltweiten Flüchtlingsbewegung, würde uns ins Abseits bringen. Die politischen Folgen - innen- und aus- senpolitisch - wären einmal schwerwiegender als im Moment eine gewisse innenpolitische Härte jenen gegen- über, die, aus welchen Gründen auch immer, offene Tore haben möchten.
Ich bin für Eintreten. Ich meine, die Gesetzesänderung muss gewisse Aenderungen und Erschwerungen bringen, so dass wir mit diesem Instrument dem Bundesrat die Möglichkeit verschaffen, das Asyl- und Flüchtlingsproblem innen- und aussenpolitisch zu bewältigen.
M. Dreyer: Le problème qui nous occupe aujourd'hui nous pose un grave cas de conscience, de nature à déranger la quiétude des moins sensibles d'entre nous. Les solutions qu'on nous propose nous laissent une impression de malaise, elles nous déconcertent. Nous avons le sentiment de subir l'événement plutôt que de le maîtriser quelle que soit notre attitude. Lors des votes à l'issue des débats de ce jour, il nous sera difficile d'éprouver la satisfaction du devoir accompli et de dormir du sommeil du juste. Une constata- tion vient s'ajouter à ce sentiment de malaise qui me laisse de plus en plus perplexe, et je vous invite à vous y arrêter un instant.
En effet, on a de plus en plus l'impression qu'on ne parle plus le même langage selon que l'on approuve ou que l'on condamne la politique du Conseil fédéral en la matière. En faisant un retour à l'origine de la loi qu'on se propose de modifier, en se remettant dans l'ambiance de 1981 lorsque nous l'avons discutée dans cette même enceinte, on peut se remémorer les articles 2, 3 et 4, adoptés alors et qui ne sont pas remis en question, et notamment l'article 3 qui définit ce qu'il faut entendre par le terme «réfugié». La définition est on ne peut plus claire: «sont des réfugiés les étrangers qui, dans leur pays d'origine ou le pays de leur dernière rési- dence sont exposés à de sérieux préjudices ou craignent, à juste titre de l'être, en raison de leur race, de leur religion, de leur nationalité, de leur appartenance à un groupe social déterminé ou de leurs opinions politiques.» Sont considérés notamment comme sérieux préjudices la mise en danger de la vie, de l'intégrité corporelle, de la liberté, de même que les mesures qui entraînent une pression psychique insupporta- ble. Sont également reconnus comme réfugiés, à moins que des circonstances particulières ne s'y opposent, les conjoints et leurs enfants mineurs.
Depuis lors, l'évolution a été assez rapide. Non seulement le nombre des requérants d'asile à fortement augmenté, mais leur provenance s'est considérablement modifiée. L'écart économique entre les pays de l'hémisphère nord et de l'hémisphère sud provoque de véritables mouvements de population qui poussent les immigrants du tiers monde vers les pays industrialisés comme le nôtre.
Parallèlement, la politique envers les travailleurs étrangers tend à restreindre l'octroi des permis de séjour, limités d'ailleurs aux candidats en provenance de régions de recru- tement traditionnelles. La possibilité de présenter une demande d'asile est apparue de plus en plus dès lors comme un moyen de détourner cet obstacle par ceux que l'on a appelés «les faux réfugiés ou demandeurs d'asile pour des raisons économiques». Ce phénomène, maintes fois dénoncé est inquiétant, même si l'on peut comprendre les motivations de cette catégorie de requérants. Toutefois, ce qui me paraît plus inquiétant encore, c'est l'attitude de milieux sans doute bien intentionnés mais irresponsables, dont les sentiments généreux vont jusqu'à étendre la notion de réfugié, au mépris de l'article 3 que je viens de vous lire, à ceux qui sont menacés dans leur existence par leur pau- vreté. On n'a pas le droit - nous dit-on - de leur fermer notre porte parce qu'ils souffrent d'une misère endémique. Les exigences chrétiennes de la politique commandent notam- ment de ne pas refouler les miséreux. Il s'agit-là du raisonne- ment, qu'évoquait tout à l'heure Mme Bauer, d'une petite minorité, mais ceux qui s'en font les porte-parole sont revêtus d'une certaine autorité, morale tout au moins. Ils
veulent nous culpabiliser car, selon eux, nous avons le coeur beaucoup trop dur. Une telle conception provoquerait l'éclatement de toutes les réglementations légales en vigueur en matière de séjour et d'établissement des étran- gers. Nous ne pouvons pas recevoir indéfiniment, chez nous, des gens qui viennent y chercher du travail, même si leur démarche est parfaitement honorable. Si j'ose faire une très mauvaise plaisanterie je dirais que cela devrait se tra- duire par «la faim ne justifie pas les moyens».
En revanche, nous devons nous inspirer des principes reconnus sur le plan international et nous ne devons pas remettre en cause la notion du réfugié et du droit d'asile. Mais, si la peur des persécutions et des sévices et la peur de la misère sont une seule et même peur, il faudrait alors considérer que le potentiel des demandeurs d'asile se chif- frerait par dizaines de millions. Sans méconnaître les dimen- sions planétaires du problème, il faut dire que fermer la porte à un réfugié économique n'implique pas que l'on ferme son coeur et son porte-monnaie et nous devons accentuer encore notre politique d'aide aux pays en déve- .loppement et l'aide humanitaire.
Cela étant dit, quelques dispositions clefs du projet me plongent dans la perplexité. Ce n'est pas l'annonce du référendum qui me met mal à l'aise bien que l'on puisse craindre que le résultat de la votation ne soit faussé par l'addition des extrêmes, ce sont les articles 9, 15 et 16 tels qu'ils nous sont proposés.
L'article 9 en particulier risque de renvoyer à la mort ceux qui croyaient pouvoir trouver leur salut chez nous. Après mûre réflexion, je ne me sens pas autorisé moralement à prendre ce risque.
De même, les articles 15 et 16, sur la cantonalisation de la procédure, n'arrangeront pas les choses. Je doute fort qu'ils permettent une accélération de la procédure. De plus, l'exa- men du dossier et l'audition du requérant par les cantons vont accroître encore le risque d'arbitraire, alors que déjà, dans l'actuelle procédure, il est difficile d'échapper à ce risque quand le dossier est traité par du personnel fédéral expérimenté.
C'est dans ces sentiments mitigés que je voterai tout de même l'entrée en matière.
M. Jelmini: Il est peut-être inutile de répéter que, lorsque l'on sent le besoin de modifier une loi, peu de temps après son entrée en vigueur, c'est parce que tout n'a pas été prévu lors de son élaboration ou que l'on s'est limité à faire des déclarations d'intentions dans l'espoir que les événements n'exigeraient pas son application.
La loi en vigueur peut être qualifiée de bonne et humaine. Elle a été élaborée sur la base d'une volonté formée pendant plusieurs années par le gouvernement et par le Parlement. Elle correspond également aux conventions établies sur le plan international.
Notre loi sur l'asile est d'ailleurs reconnue comme une des meilleures législations dans ce domaine. Nous devrions en garder l'esprit et résister à la tentation d'en réduire sa portée.
Il faut reconnaître que, après l'entrée en vigueur de la loi de 1979, les événements se sont précipités, le nombre des requérants d'asile a augmenté, les causes qui sont à la racine du problème des réfugiés se sont présentées dans toutes leurs diversifications: facteurs économiques, famines, catastrophes, persécutions. Ce problème n'existe pas seulement en Suisse, il faut même admettre qu'il nous touche de manière assez faible, si l'on pense aux 15 à 20 millions de réfugiés éparpillés dans le monde, notam- ment dans les pays en voie de développement. Néanmoins, ce phénomène a révélé, dans notre pays, des aspects inquié- tants, perceptibles dans le peuple et au sein du Parlement, surtout parce qu'une certaine lenteur dans l'application de la loi n'a pas permis de donner suite aux requêtes d'asile dans des délais acceptables et parce qu'il s'est produit une concentration de réfugiés, parfois d'origine doûteuse, il faut l'admettre, organisée par des filières qu'il est difficile à déceler.
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Or, sitôt que l'autorité fédérale a pu agir avec des moyens appropriés, spécialement en ce qui concerne le personnel, la situation s'est considérablement améliorée. Il faut donc admettre que ce n'était pas la loi mais plutôt son application boîteuse qui contribuait à causer un certain malaise. On peut dès lors se demander si cette révision est vraiment indispensable et urgente.
A la base de cette volonté de réforme, on découvre en effet des tendances qui ne sont pas proportionnées aux événe- ments les plus récents et aux exigences réelles. Même l'intention de vouloir accélérer les procédures par l'applica- tion des mesures dont l'effet à prévoir reste pour le moins douteux, cache un peu la tendance d'arrêter ou de réduire le phénomène par des moyens décourageants, surtout. du point de vue formel.
La difficulté financière, la carence de structure et de person- nel, l'attitude hostile d'une partie de la population et de certains milieux contribuent aussi à affaiblir la volonté de résoudre le problème de manière convenable, dans le res- pect des engagements que nous avons pris sur le plan juridique international, mais surtout dans l'évaluation des drames véritables qui sont à l'origine des demandes d'asile. A mon avis, il est préférable de courir le risque d'accueillir des personnes dont le bien-fondé de la demande ne pourra pas être prouvé, plutôt que de rejeter quelqu'un qui aurait le droit d'être accueilli et pour lequel le renvoi pourrait avoir des conséquences tragiques.
Une organisation appropriée, un personnel conscient de sa mission et suffisamment formé et informé pourront résou- dre les problèmes qui se posent, même les plus délicats, correctement et assez rapidement. .
La politique d'asile est une tâche de la Confédération. Il n'est donc pas raisonnable ni souhaitable de décharger sur les cantons des responsabilités au-delà de celles qui doivent nécessairement contribuer à résoudre le problème pratique tel que la logistique, l'assistance, etc. Il faut éviter de distri- buer des compétences lorsqu'on n'est pas sûr de pouvoir compter sur des résultats corrects quant au contenu et au temps d'exécution. La concentration sur le plan fédéral des procédures d'admission reste, à notre avis, souhaitable, et permettra l'application de la loi de manière rationnelle.
Enfin, l'information de l'opinion publique et l'établissement de liens de compréhension et de collaboration entre les pouvoirs publics et les organisations qui s'occupent à titre gratuit de l'assistance des réfugiés pourront contribuer à résoudre les problèmes qui se posent en évitant des applica- tions trop rigides de la loi.
Je me prononcerai en faveur de l'entrée en matière, mais je réserve ma décision en ce qui concerne la révision en tenant alors compte de la solution qui résultera de ce débat.
Matossi: Ich möchte mich in dieser Eintretensdebatte zur Revision des Asylgesetzes nur ganz kurz äussern und - bevor wir uns in der Detailberatung beziehungsweise im Detailgerangel in Formulierungen und Spitzfindigkeiten ver- lieren - zurück zu den Quellen gehen, das heisst zwei grundsätzliche Dinge festhalten.
Unser Land muss in Friedens- und Kriegszeiten politisch verfolgten Mitmenschen immer Schutz bieten können. Um diesen humanitären Auftrag zu erfüllen, soll unsere Asylge- setzgebung die Zuwanderung von Personen, die aus asyl- fremden Gründen um Aufnahme ersuchen, erschweren oder unterbinden. Ich bin überzeugt, dass die vorliegende Revi- sion dem Bundesrat das entsprechende Instrument in die Hand gibt. Für die nicht sehr einfache Handhabung der neuen Bestimmungen und dieses Instrumentes müssen wir die Asylpolitik des Bundesrates und auch die Tätigkeit der Kantone beim Vollzug des Gesetzes beziehungsweise der revidierten Artikel bei jeder Gelegenheit nachhaltig unter- stützen.
In der Kommission ersuchte uns Frau Bundesrätin Kopp wiederholt, die einzelnen Artikel, die zur Diskussion stehen und standen, nicht allzu eng zu fassen. Ich habe volles Verständnis dafür, denn mit den revidierten Artikeln und auch mit der organisatorischen Umstrukturierung - ich erin-
nere Sie an die Ernennung und den Einsatz eines Delegier- ten für Flüchtlingsfragen - erhält der Bundesrat ein taugli- ches Instrument, die Departementsvorsteherin braucht aber angesichts eventuell neu auftretender Probleme eine gewisse Ellbogenfreiheit, und dafür müssen wir Verständnis aufbringen.
Aus diesen Gründen ersuche ich Sie, auf die Gesetzesrevi- sion einzutreten und bei den Bundesbeschlüssen A und B, unbekümmert um Referendumsdrohungen, den Anträgen der Mehrheit unserer Kommission zuzustimmen, auch wenn es - um mit Herrn Kollege Muheim zu sprechen - sicher nicht die ideale Lösung ist.
M. Brahier: Le sort des réfugiés est un problème mondial à l'image d'autres que nous connaissons ces jours et qui mériteraient indiscutablement des solutions internationales. La concertation, la collaboration et la coordination entre les Etats du monde entier, plus particulièrement de l'Europe, doit être réalisée de manière évidente. Cependant, cela ne doit pas nous dispenser de rechercher une solution chez nous, car sans donner l'exemple aux autres il importe tout de même d'avoir les moyens de notre politique dans ce domaine.
Tout à l'heure, on a évoqué la loi de 1979 entrée en vigueur en 1981, sa première révision en 1983 et la seconde dont nous discutons. Je crois néanmoins que, sans être surpris de ce qui se passe, cela correspond à une situation où les événements se précipitent à un rythme effarant. Or, pour les dominer, il est essentiel d'apporter les solutions que réclame précisément le contexte et de modifier les lois que l'on croyait peut-être excellentes pour des décennies, mais qui se révèlent éphémères et nécessitent des correctifs. L'objectif prioritaire est de doter notre Etat d'une loi à la fois humanitaire et réaliste. Il s'agit donc de savoir allier le sentiment à la raison, et le coeur à l'intelligence, d'élaborer certes une loi qui ne sera pas parfaite, mais qui possédera la double qualité précitée. Pour que la loi soit humanitaire et dans l'esprit de l'hospitalité traditionnelle que connaît notre pays, il faut créer les meilleures conditions d'accueil de manière à permettre à ceux, dont l'intégrité et la vie est menacée, d'être acceptés chez nous. Pour que la loi soit réaliste, la solution que nous choisirons devra être en har- monie avec la volonté populaire. De plus, il faut se doter des moyens donnant la possibilité aux demandeurs d'asile en danger de connaître plus rapidement le sort qui leur sera fait. A cet effet, la collaboration entre la Confédération et les cantons est nécessaire. Je suis opposé à la centralisation et à la cantonalisation, mais favorable au partage des respon- sabilités et à une participation plus étroite des cantons et de la Confédération. A ce titre, la loi nous donne un reflet qui correspond à cet esprit. C'est la raison pour laquelle je vous invite à entrer en matière et à souscrire aux propositions de la majorité.
M. Genoud: Après ce qui vient d'être dit, je peux intervenir brièvement. Il y a quelques instants, on a évoqué la quasi- perfection de la loi de 1979. On a même exprimé des regrets face à la volonté de révision de ces dispositions que l'on considère comme heureuses et, par conséquent, ne devant pas faire l'objet de changements. Je crois que c'est mécon- naître la modification de la situation et le fait que des données nouvelles se présentent à nous. D'ailleurs, d'une façon générale, je dois contester l'accusation à peine voilée de vouloir durcir les choses et de vouloir revenir sur nos sentiments habituels d'humanité ainsi que sur notre tradi- tion d'accueil. Par rapport à ce que nous avons fait en 1979, il n'y a qu'une seule modification fondamentale que nous voulons introduire dans la révision d'aujourd'hui. Dans le climat de 1979, on n'a pas imaginé qu'il pouvait y avoir des circonstances exceptionnelles différentes de celles qui découleraient d'une tension internationale grave ou d'un conflit armé. Depuis cette date, à cause de l'augmentation constante du flux des demandeurs d'asile, on a découvert qu'il y a, également en temps de paix, des circonstances exceptionnelles qui appellent un traitement particulier. C'est
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la raison de cette modification de compétences donnée à l'article 9.
L'amalgame entre l'introduction de ces circonstances exceptionnelles en temps de paix et un durcissement de notre volonté visant à respecter notre tradition humanitaire est une chose que je ne saurais accepter. La révision telle qu'elle nous est proposée - je le souligne fortement - ne porte en rien atteinte à la volonté de maintenir notre tradi- tion humanitaire d'accueil pour les réfugiés. En revanche, je me demande - ici je me désolidarise complètement des affirmations de M. Jelmini - s'il est raisonnable de fermer éventuellement les yeux sur les demandes d'asile de per- sonnes n'y ayant pas droit, par crainte que parmi elles s'en trouverait une fois une dont la demande est tout à fait justifiée! Ce serait faire preuve d'une certaine démission devant la tâche qui nous serait confiée. Il faut se souvenir du proverbe suivant : «Qui trop embrasse mal étreint.»
Si nous voulons véritablement ouvrir nos portes à tout le monde et passer un peu comme «chat sur braises» sur les motifs réels ou prétendus qui justifient ou non le statut de réfugié, nous risquons un jour, devant un afflux que nous ne pourrions plus dominer après avoir fait droit à des requêtes qui n'avaient aucune legitimation, de devoir refuser le statut de réfugiés à d'authentiques demandeurs d'asile. Aurions- nous réalisé un progrès en acceptant cette faiblesse qui nous est proposée? Je ne peux pas partager cette manière idéaliste de voir les choses. En 1979, devant des données différentes, on a été certainement trop généreux. En politi- que, il faut savoir tenir compte des changements et de l'évolution d'une situation. Le réalisme doit guider nos actes car, généralement, l'idéalisme ne conduit pas à des solu- tions heureuses. Voilà les raisons pour lesquelles il me semble que ce qui nous est proposé, à savoir cette restric- tion à l'article 9 qui est absolument justifiée compte tenu des événements intervenus entretemps et des modifications de procédure permettant d'obtenir une efficacité plus grande, mérite totalement notre soutien. Entre-temps, le départe- ment a déjà pris une série de mesures, je tiens à l'en féliciter et je crois que ce serait lui faire un procès de très mauvaise qualité que de dire qu'à travers ces mesures une atteinte ait été portée à notre tradition humanitaire. Or, mettre de l'or- dre n'est pas porter atteinte à nos institutions et je pense que ces dernières pourront continuer à garantir cette tradi- tion humanitaire dont on se réclame tellement et à laquelle je souscris dans la mesure même ou nous sommes capables d'appliquer avec discernement, courage et réalisme les dis- positions d'un droit difficile à respecter.
C'est dans ces sentiments que je déclare entrer en matière.
Bundesrätin Kopp: Die Diskussion in der Oeffentlichkeit wie auch die Eintretensdebatte in Ihrem Rat, für die ich Ihnen bestens danke, haben einmal mehr die ganze Komplexität dieses Problems aufleuchten lassen. Wir haben Länder, in denen sich die Menschenrechtssituation verschlechtert; wir haben Menschen, die aus diesen Gründen bei uns Schutz suchen und die durchaus dem klassischen Flüchtlingsbild entsprechen. Auf der andern Seite zwingen in vielen Her- kunftsländern der Asylsuchenden eine sich verschlech- ternde Wirtschaftslage, Hunger, aber auch Umweltkatastro- phen die Menschen zur Emigration. Zeichen dieser Entwick- lung sind eine zunehmende Landflucht in riesigem Aus- mass. Zu Recht haben die Herren Miville und Muheim von einer eigentlichen Wanderungsbewegung gesprochen, die sich in nächster Zeit, wenn nicht alles täuscht, noch verstär- ken wird. Sie wird sich in dem Ausmass verstärken, als das Nord/Süd-Gefälle zunimmt.
Frau Bauer hat die Frage aufgeworfen, ob es denn einen Unterschied mache, ob jemand dem Hunger und Elend entrinne und Zuflucht bei uns suche oder ob er politisch verfolgt werde. Es gehe ja jedes Mal um das Leben eines Menschen. Für den Betroffenen macht es sicher keinen Unterschied, da gebe ich ihr recht. Aber es ist jedem einsich- tig, dass wir nicht alle Flüchtlinge bei uns aufnehmen kön- nen. Frau Bauer hat auch zu Recht darauf hingewiesen, dass hier internationale Anstrengungen notwendig sind.
Die Schweiz darf ihre Anstrengungen in dieser Beziehung aber durchaus sehen lassen, was nicht heissen will, dass man sie angesichts des grossen Elendes nicht verstärken könnte. Wir befinden uns, was die Unterstützung des Hoch- kommissariats angeht, immerhin an neunter Stelle und haben im vergangenen Jahr im Rahmen der humanitären Hilfe die Beträge für die Flüchtlingshilfe im Ausland ganz wesentlich gesteigert. Wir dürfen in dieser Debatte nicht über humanitäre Hilfe, Entwicklungshilfe, Flüchtlingshilfe und Asylrecht insgesamt diskutieren, sondern - wie Herr Muheim richtig festgestellt hat - wir befinden uns hier auf dem Gebiet des Asylrechts, nämlich des Rechts des Staates, nicht etwa des einzelnen, einem politisch Verfolgten Asyl zu gewähren.
Im Asylbereich stellen wir zusammen mit unseren europäi- schen Nachbarn eine zunehmende Süd/Nord-Wanderungs- bewegung fest, die zu einem grossen Teil nicht mit den Kriterien der Genfer Flüchtlingskonvention oder mit unse- rem Asylrecht erfasst werden kann. Demzufolge stieg die Ablehnungsquote gegenüber all diesen Leuten, denen die Einreichung eines Asylgesuches als einzig möglicher Weg zur Erlangung einer Aufenthaltsbewilligung offen stand.
Der Anreiz zu einer Gesuchseinreichung wuchs im übrigen in dem Masse, als es den Behörden nicht mehr gelang, innert nützlicher Frist über die Begehren zu befinden. In der Oeffentlichkeit wuchs deshalb die Besorgnis. Die Probleme im Asylbereich entwickelten sich zu einem innenpolitischen Thema von grosser Brisanz. Dementsprechend stiegen auch die Erwartungshaltungen in den verschiedenen Parteien und interessierten Gruppierungen. Die daraus entwickelten Folgerungen waren und sind aber derart widersprüchlich und miteinander unvereinbar, dass der Bundesrat sicher gut daran getan hat, an seiner klaren Linie festzuhalten.
Diese eindeutige und feste Linie ist allein einer liberalen Asylpolitik verpflichtet. Bezogen auf die heutigen Probleme bedeutet humanitäre Asylpolitik zunächst vor allem eine Verkürzung der Verfahrensdauer. Der Asylsuchende soll in einem fairen Verfahren seine Gründe darlegen können und innert nützlicher Frist eine Antwort bekommen. Dies ist auch Voraussetzung für ein weiteres zentrales Anliegen humani- tärer Asylpolitik, nämlich die Gewährung von Schutz und Zuflucht für Verfolgte, und zwar nicht nur heute, sondern auch morgen und übermorgen.
Schliesslich ergibt sich aus der Zielsetzung einer humanitä- ren Asylpolitik auch die Suche und Entwicklung von diffe- renzierten Alternativen zur Asylgewährung für Personen, die den Voraussetzungen des Asylgesetzes nicht zu genügen vermögen. Zu denken ist dabei neben einem verstärkten Engagement zugunsten von Flüchtlingen im Ausland, auf das ich bereits hingewiesen habe, vor allem an eine Rück- kehrhilfe. Für diese Rückkehrhilfe wird mit der Gesetzesrevi- sion die rechtliche Grundlage geschaffen - eine Rückkehr- hilfe für die Betroffenen, um ihnen die Reintegration in ihren Herkunftsländern oder in Drittstaaten zu ermöglichen. Aus- schaffungen, die Frau Bauer als unwürdig bezeichnet hat, sind - das möchte ich hier festhalten - die Ausnahme. Die Regel ist, dass nach einer Abweisung des Gesuches die abgewiesenen Asylbewerber unser Land freiwillig verlassen. Die Umsetzung einer so umschriebenen Asylpolitik erfordert ein entsprechendes rechtliches Instrumentarium. Das gel- tende Gesetz weist Mängel auf, die in den letzten Jahren mit ihren hohen Asylbewerberzahlen überdeutlich zutage tra- ten. Die Revision des Asylgesetzes, des Gesetzes über Auf- enthalt und Niederlassung der Ausländer sowie des Bundes- gesetzes über Massnahmen zur Verbesserung des Bundes- haushaltes bringen notwendige Korrekturen. Dies gilt insbe- sondere für die Aenderungen im Verfahrensbereich, die von den Gegnern zum Teil in Unkenntnis der tatsächlichen Ver- hältnisse angeprangert werden.
Was will der Bundesrat mit diesen Verfahrensänderungen? Nicht mehr und nicht weniger, als dass der Delegierte für das Flüchtlingswesen in klaren und unzweideutigen Fällen aufgrund der Akten entscheiden kann. Einerseits stammen diese Akten ja von den Asylbewerbern selbst, auf der ande- ren Seite werden sie von den Kantonen aufgrund der per-
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sönlichen Befragung der Asylbewerber erstellt. Mit allem Nachdruck möchte ich darauf hinweisen, dass ohne diese Verfahrensänderung dem Grundübel der langen Verfah- rensdauer nicht beizukommen ist und dass das geänderte Verfahren auch einer sorgfältigeren Prüfung insondere der schwierigen Fälle dient. In Kenntnis der Zusammenhänge wird denn auch weder von der Genfer Flüchtlingskonven- tion noch in irgendeiner der zahlreichen Empfehlungen des Flüchtlingshochkommissariats und des Europarates eine zwingende Befragung des Gesuchstellers vor der entschei- denden Behörde gefordert. Ich weise darauf mit aller Deut- lichkeit hin, weil dieser Vorwurf immer wieder erhoben wurde.
Am Umstand, dass die Probleme verwaltungsmässig ohne die Gesetzesrevision nicht gelöst werden können, vermag auch die gegenwärtige Situation mit einem verhältnismässig bescheidenen Neuzugang von Asylgesuchen nichts zu ver- ändern. Gerade die Höchstzuwachsraten in anderen euro- päischen Ländern zeigen überdeutlich, dass schon morgen wieder mit einem Ansteigen der Asylbewerber gerechnet werden muss. Allein mit personellen Mitteln können die anstehenden Verfahren nicht bewältigt werden. Es braucht auch Verfahrensvereinfachungen, die aber der Wahrheits- findung keinen Abbruch tun.
Wenn Herr Miville als Präsident der Kommission darauf hingewiesen hat, dass natürlich auch Verfahrensänderun- gen an den Kern des Asylrechts rühren können, muss ich darauf hinweisen, dass natürlich Gesetze immer von Men- schen angewendet werden, dass diese Gefahr beim alten Gesetz bestanden hat, aber auch bei den neuen Vorschlä- gen besteht. Es wird immer wieder auf die Mitarbeiter ankommen, die diese Gesuche behandeln. Da kann ich Ihnen sagen, dass diese mit grossem Engagement seitens der Delegierten und seiner Mitarbeiter vorgenommen werden.
Viel Diskussion lieferte bisher auch der Artikel 9, auf den Frau Bauer und Herr Dreyer hingewiesen haben. Ueber diesen Artikel wurde auch im Nationalrat viel gesprochen und auch viel Falsches verbreitet. Selbstverständlich kann man über den Zeitpunkt und den Umfang von ausserordent- lichen Massnahmen diskutieren. Hingegen geht es nicht an, dem Bundesrat zu unterstellen, bei grossem Zustrom von Flüchtlingen die Grenzen schliessen und Flüchtlinge aus- weisen zu wollen. Ebenso falsch ist es, aus der Gesetzesrevi- sion Parallelen zur Situation im Zweiten Weltkrieg ziehen zu wollen. Dies sind bewusste Fehlinterpretationen des Geset- zestextes. In der Botschaft wird klar ausgedrückt, dass sich die Schweiz in allen Lagen an die internationalen Verpflich- tungen halten wird. Das ist eine Selbstverständlichkeit. Bezogen auf mögliche Flüchtlingssituationen heisst dies, dass unser Land unter keinen Umständen irgend jemanden in ein Land zurückschickt oder von dort herkommend abweist, wo er in seinen fundamentalen Menschenrechten beeinträchtigt wird. Zur Erinnerung möchte ich Sie darauf aufmerksam machen, dass Artikel 3 der Europäischen Men- schenrechtskonvention in keinem Fall ausser Kraft gesetzt werden kann. Der Bundesrat steht zu dieser den Grundge- halt einer liberalen Flüchtlingspolitik ausmachenden völker- rechtlichen Verpflichtung.
Was der Bundesrat hingegen in Zeiten mit ausserordentlich grossem Zustrom von Asylbewerbern machen kann, sind verfahrensmässige Vereinfachungen, das Inkraftsetzen von in Zusammenarbeit mit den Kantonen entwickelten Unter- bringungskonzepten und die Gewährung von bloss tempo- rärem Asyl.
Gestatten Sie mir noch eine Bemerkung zu den Beratungen im Nationalrat. Der Nationalrat folgte in den wesentlichen Linien dem Vorschlag des Bundesrates, wobei er allerdings Anträgen von Herrn Nationalrat Bonny zu den Bestimmun- gen über das Verfahren an der Grenze und im Inland zustimmte. Ihre ständerätliche Kommission modifizierte den Vorschlag in der Folge und konnte so mögliche Unklarhei- ten und Verletzungen völkerrechtlicher Prinzipien aus- schliessen, ohne indes die Idee des Nationalrates aus den Augen zu verlieren. Diese geht davon aus, dass es dem bona
fide Asylsuchenden in normalen Zeiten zuzumuten ist, sein Begehren an der Grenze zu stellen, insbesondere dann, wenn er nicht über die erforderlichen Einreisepapiere ver- fügt. Es ist klar, dass aus völkerrechtlichen Gründen mit innerstaatlichen gesetzlichen Massnahmen die Schleppertä- tigkeit nicht unterbunden werden kann, auch nicht mit den vorgeschlagenen. Dies ist eine Illusion, und ich möchte das mit aller Deutlichkeit festhalten. Dennoch können die neuen Bestimmmungen dazu beitragen, diese moderne Art von Menschenhandel etwas einzuschränken. Ich möchte Sie bitten, auf die Vorlage einzutreten.
Eintreten wird ohne Gegenantrag beschlossen Le conseil décide sans opposition d'entrer en matière
Detailberatung - Discussion par articles
Titel und Ingress, Ziff. I Ingress Antrag der Kommission Zustimmung zum Beschluss des Nationalrates
Titre et préambule, ch. I préambule Proposition de la commission Adhérer à la décision du Conseil national
Angenommen - Adopté
Art. 9 Abs. 1 Antrag der Kommission Mehrheit Zustimmung zum Beschluss des Nationalrates Minderheit (Jelmini, Bauer, Miville) Streichen (beibehalten des geltenden Textes)
Art. 9 al. 1 Proposition de la commission Majorité
Adhérer à la décision du Conseil national
Minorité (Jelmini, Bauer, Miville) Biffer (maintenir le texte actuel)
Miville, Berichterstatter: Hier haben Sie nun die konkreti- sierte Absicht, in ausserordentlichen Zeiten die Handlungs- fähigkeit unseres Landes bzw. des Bundesrates zu bewah- ren, und zwar im Unterschied zur bisherigen Regelung auch «in Friedenszeiten». Es ist dies Ausdruck der rechtlichen Situation, die in der Eintretensdebatte von verschiedenen Rednern beleuchtet worden ist, dass der Asylbewerber an sich kein Recht auf Asyl hat. Die internationalen Konventio- nen verpflichten uns nicht zur Asylgewährung, sie verpflich- ten uns nur auf das Non-refoulement. Es gab Einwendungen gegen diese Erweiterung des Notstandsbegriffes, auch Ein- wendungen des Hochkommissariats und von Amnesty Inter- national - Frau Bauer hat darauf hingewiesen -; es gibt die Meinung, der jetzige Artikel genüge; es liegt ein Minder- heitsantrag in dieser Hinsicht vor, dem ich persönlich bei- stimmen werde. Aber in der Kommission herrschte die Auf- fassung vor, dass diese Erweiterung von Artikel 9 Absatz 1 eine Notwendigkeit darstelle. Die Kommission hat mit 6 gegen 4 Stimmen zugestimmt.
M. Jelmini, porte-parole de la minorité: Je vous propose de maintenir la version actuelle de cet article.
En effet, la loi en vigueur prévoit déjà des restrictions du droit d'asile, mais seulement en période de graves tensions internationales ou en cas de conflits armés dans lesquels la Suisse n'est pas engagée.
Dans ces conditions et lorsque les circonstances, c'est-à- dire les possibilités d'hébergement ne le permettent plus, le Conseil fédéral a la faculté d'arrêter les mesures nécessaires en dérogeant à la loi. Il s'agit donc de mesures d'exception applicables dans un cas d'urgence qui menace directement
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le pays et qui ne peut être contrôlé par la législation ordi- naire.
Par la modification qui nous est proposée, on voudrait élargir le champ d'application de l'article 9 au cas où, en temps de paix, il se produirait une affluence extraordinaire de requérants. Cette modification ne peut pas être acceptée. L'application de la restriction dérogeant à la loi ne serait plus liée à l'existence d'un événement particulier clairement définissable; une augmentation du phénomène justifierait un état de nécessité.
Il est vrai que cette augmentation devrait se révéler comme une affluence extraordinaire, mais son appréciation, du point de vue quantitatif, et peut-être même du point de vue qualitatif, reste toujours ouverte. C'est donc une évaluation numérique qui donnerait au Conseil fédéral la faculté de régler de manière restrictive les conditions de l'octroi de l'asile et le statut des réfugiés, et d'édicter des dispositions de procédure particulière.
On ne voit donc pas pourquoi le Conseil fédéral devrait disposer d'un tel pouvoir extraordinaire qui le mettrait d'ail- leurs dans la situation incommode de subir, souvent inutile- ment, des pressions et des critiques de l'extérieur. En effet, la définition d'une affluence extraordinaire de requérants d'asile en temps de paix est imprécise. Elle pourra être interprétée de toute manière suivant le point de vue, les prévisions, les circonstances particulières, les situations régionales et même la provenance des réfugiés.
Par principe et suivant la tradition profondément enracinée dans cette Chambre, une délégation de compétences du Parlement au Conseil fédéral ne devrait être accordée que pour des cas de toute première nécessité.
Je veux bien admettre que l'afflux massif de requérants d'asile pourrait placer notre pays dans une situation difficile. Néanmoins, si l'on envisage le temps de paix, la situation ne sera jamais telle que l'on ne puisse pas prendre en peu de temps les révisions législatives nécessaires.
En outre, il y a lieu de craindre que l'application de la mesure d'exception qui nous est proposée puisse se tra- duire dans une violation du droit de non-refoulement qui nous engage, soit sur le plan moral, soit en force du droit international public. En effet, une application généralisée de cette exception répondant essentiellement à des principes de caractère quantitatif pourrait amener à négliger totale- ment et systématiquement des situations personnelles péni- bles entraînant des conséquences sur le plan juridique et humain et ceci pourrait nous être justement reproché.
En conclusion, je vous rappelle qu'une disposition d'excep- tion, telle que celle proposée, risque de modifier les effets et les efforts que les pouvoirs publics, à ces divers échelons, ainsi que l'initiative privée pourraient entreprendre pour trouver une solution au problème des réfugiés.
Une disposition limitative qui, au fond, subordonne l'octroi d'asile à la capacité d'accueil est plutôt décourageante pour ceux qui seraient disposés à augmenter leurs efforts en vue d'aider des personnes menacées dans leurs droits et dans leur intégrité corporelle.
C'est pourquoi je vous recommande de rejeter la proposi- tion de modification qui me paraît inopportune et inutile.
Jagmetti: Die heutige Bestimmung von Artikel 9 ist ausge- prägt der Niederschlag der Erfahrungen des Zweiten Welt- krieges. Damals lag eine Situation vor, bei der Menschen in Nachbarstaaten existentiell bedroht waren, so dass für sie die Flucht in die Schweiz den einzigen Ausweg bildete, oder anders gesagt: «Die letzte Chance», wie wir es in jenem eindrücklichen Film ja alle gesehen haben. Aber unsere heutige Situation ist anders. Weitaus die meisten Asylge- suchsteller bei uns kommen aus einem Drittstaat, in dem sie nicht direkt bedroht sind. Wir sind konfrontiert mit weltwei- ten Flüchtlingsströmen, mit dieser interkontinentalen Migra- tion, die - wie gesagt - wellenförmig auftreten kann. Ist es da richtig, die Ausnahmeklausel einzig auf die Erfahrung des Zweiten Weltkrieges abzustimmen, oder sollten wir die Ausnahmeregelung nicht auf mögliche neue Situationen ausrichten? Wir können nicht mit einer Gesetzgebung aus-
kommen, die auf früheren Herausforderungen basiert und nicht auf den unsern. So bin ich der Meinung, dass wir diese neuen Herausforderungen einbauen müssen in unsere Ord- nung. Ich verweise Sie darauf, dass die Lösung, die der Bundesrat vorschlägt und der Nationalrat beschlossen hat, die Ihnen auch die Mehrheit der ständerätlichen Kommis- sion zur Uebernahme empfiehlt, von einem ausserordent- lichen Zustrom von Asylgesuchstellern spricht; also nicht den Normalzustand anvisiert, sondern die Ausnahmesitua- tion, die entsprechende Fakten voraussetzt. Wenn wir das Asylrecht konsequent handhaben und jene aufnehmen, die individuell bedroht sind, nicht aber einfach jene, die bei uns eine bessere Lebenssituation suchen, dann werden wir diese Ausnahmeregelung praktisch nicht anwenden müs- sen. Es wird also von der Praxis der Handhabung des heutigen Asylrechts abhängig sein, wie weit wir auf Artikel 9 zurückgreifen müssen, und ich bitte Sie, dieser Ordnung zuzustimmen, die auf die Herausforderungen unserer Zeit antwortet.
Mme Bauer: Ces pleins pouvoirs, ces pouvoirs discrétion- naires accordés d'habitude en cas de conflit seulement, ce Parlement, si jaloux ordinairement de ses prérogatives, serait donc prêt à les accorder au gouvernement, même en cas de paix!
Il s'agit là précisément d'une des dispositions qui suscitent les craintes du Haut Commissariat aux Réfugiés. Tout en reconnaissant la gravité des situations envisagées par la disposition proposée, il exprime néanmoins des réserves à son égard. En effet, cet article 9 contient une restriction substantielle de la notion de l'asile, dans la mesure où elle subordonne expressément l'octroi de l'asile à la capacité d'accueil de la Suisse. Et cette disposition pourrait avoir un impact préjudiciable quant aux efforts entrepris sur le plan international visant à renforcer et à développer les principes relatifs à l'octroi de l'asile.
La question se pose de savoir si les problèmes résultant d'un éventuel afflux massif de demandeurs d'asile - déclare le Haut Commissariat aux Réfugiés - ne devraient pas faire l'objet de mesures ad hoc prises par les autorités compé- tentes, plutôt que d'une limitation de la notion de l'asile en elle-même. Il y a lieu de rappeler à ce sujet que les principes de la solidarité et de la coopération internationales en matière d'asile sont précisément conçus pour tenir compte des problèmes résultant d'un afflux exceptionnel de deman- deurs d'asile.
Autre remarque! Comment arriver à décider si un afflux est exceptionnel ou pas? Déjà, dans notre pays, certains esti- ment que «das Boot ist voll> et que l'afflux des réfugiés est exceptionnel, et déjà on se prépare à prendre toutes sortes . de mesures restrictives et dissuasives. C'est donc une notion extrêmement floue, extrêmement subjective, et je regretterais pour ma part que, dans une législation sur le droit d'asile, on utilise cette formule et que l'on accepte cet article 9.
C'est pourquoi je soutiens la minorité de notre commission.
M. Genoud: Je voudrais tout de même m'élever contre cer- taines affirmations qui tendent à faire croire qu'une atteinte serait portée à l'essence du droit d'asile. Or, le droit d'asile n'est pas remis en question, il fait seulement l'objet d'une adaptation qui veut que la notion de circonstances excep- tionnelles, que l'on a déjà envisagée en 1979, soit étendue au temps de paix. En effet, nous avons constaté depuis lors, qu'il y a parfois un afflux extraordinaire de requérants. Par conséquent, ce qui était possible en cas de tensions interna- tionales ou de conflits armés dans la loi de 1979 l'est aussi en temps de paix, car l'afflux extraordinaire de réfugiés, quelles qu'en soient les causes, pose les mêmes problèmes. Je tiens donc à faire remarquer que la modification de l'article 9 se termine par le membre de phrase suivant: «La Suisse accorde l'asile à des réfugiés aussi longtemps que les circonstances le permettent». Imaginons quelle serait l'affirmation que l'on pourrait prendre a contrario qu'elle devrait l'accorder lorsque les circonstances ne le permettent
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pas! Seul le bons sens est proclamé ici. En effet, face à un afflux que l'on ne peut plus maîtriser, les circonstances ne le permettant plus, et selon le vieux principe «à l'impossible nul n'est tenu», la Suisse limite obligatoirement le nombre d'autorisations qu'elle accorde.
Il ne faut pas confondre cette restriction, apportée de façon un peu plus large, avec l'afflux des faux demandeurs d'asile contre lesquels nous devons prendre toute une série de mesures dissuasives. Or, je tiens à demander à ceux qui voudraient garder les portes largement ouvertes et laisser introduire n'importe qui et n'importe comment s'il est une attitude correcte que de laisser germer de faux espoirs? Personne, jusqu'à maintenant, n'a réclamé d'accorder le droit d'asile à des demandeurs qui le sont pour des raisons économiques. Or, si nous continuons dans la pratique qui a eu cours il n'y a pas si longtemps, nous laissons naître des espoirs qui seront déçus. Garder quelqu'un dans notre pays durant six, douze mois, pour ne pas dire deux ou trois mois, pour lui dire que sa requête ne peut pas être reçue est-elle une attitude plus correcte? Je ne le pense pas non plus. En conclusion, je suis d'avis que les nouvelles dispositions visent simplement à mettre plus d'ordre et plus de clarté dans un droit d'asile qui n'est pas entamé dans sa sub- stance. Je ne peux donc pas accepter les reproches selon lesquels nous voulons faire marche arrière. Nous voulons un comportement beaucoup plus clair sans qu'il soit moins ouvert. De plus, nous affirmons - et personne ne pourra le contester - qu'à l'impossible nous ne sommes pas tenus, et que nous agirons en fonction des circonstances.
Bundesrätin Kopp: Die Motion Lüchinger, die beide Räte überwiesen haben, wollte allem voran die Handlungsfreiheit der Behörden in schwierigen Situationen wieder herstellen. Herr Jagmetti hat zu Recht darauf hingewiesen, dass ein überdurchschnittlicher Andrang eben nicht nur zu Kriegs- zeiten, sondern auch in Friedenszeiten denkbar ist und dass unser Land auch in Friedenszeiten in eine schwierig zu bewältigende Situation geraten könnte. Wenn Sie die Zah- len, wie sie sich in den letzten Jahren entwickelt haben, in die Zukunft projizieren, dann würde das bedeuten: dieses Jahr 13 000 Gesuche, das nächste Jahr 20 000, dann 26 000, und dann wäre wohl irgendwann wirklich der Punkt erreicht, in dem man sagen müsste, dass die Aufnahmemöglichkei- ten in der Schweiz beschränkt sind.
Nun habe ich Sie bereits in der Eintretensdebatte auf die Tragweite dieses Artikels 9 hingewiesen, und ich möchte - nachdem nun immer wieder Befürchtungen aufgeklungen sind - doch nochmals auch in der Detailberatung festhalten, was mit diesem Artikel 9 möglich ist. Möglich sind verfah- rensrechtliche Beschränkungen; beispielsweise eine Dele- gation an den Kanton, bei welcher nur noch eine Instanz entscheidet und keine derartige Beschwerdemöglichkeit mehr besteht. Möglich wäre aber auch nur eine Gewährung von Asyl auf Zeit oder allenfalls Verzicht auf Durchführung eines Asylverfahrens. Ich möchte nochmals mit aller Deut- lichkeit festhalten, dass der Vorschlag des Bundesrates mit den internationalen Verpflichtungen durchaus vereinbar ist und dass auch der Hochkommissar, nachdem wir uns mit ihm über diesen Artikel unterhalten haben, Verständnis fand.
Die internationalen Verpflichtungen verpflichten uns keines- wegs dazu, dass wir den Asylbewerbern auch den Flücht- lingsstatus mit all seinen Rechten verleihen, sondern sie verpflichten uns, die internationalen Gebote des Non-refou- lements und Artikel 3 der Menschenrechtskonvention einzu- halten. Dazu sind wir gemäss internationalem Recht ver- pflichtet, und ich habe Ihnen bereits dargelegt, dass es für den Bundesrat und für uns alle hier in diesem Saal doch eine Selbstverständlichkeit ist, dass wir diese internationa- len Verpflichtungen einhalten.
Ich möchte Sie deshalb bitten, dem Antrag Ihrer Kommis- sionsmehrheit und damit dem Nationalrat und dem Bundes- rat zuzustimmen und den Artikel 9 in der vorgeschlagenen Fassung zu genehmigen.
Abstimmung - Vote
Für den Antrag der Mehrheit 27 Stimmen 12 Stimmen
Für den Antrag der Minderheit
Art. 9a Antrag der Kommission Abs. 1
Die Kantone treffen vorbereitende Massnahmen für die Auf- nahme von Asylgesuchstellern.
Abs. 2
Zustimmung zum Beschluss des Nationalrates
Art. 9a Proposition de la commission Al. 1
Les cantons arrêtent les mesures à prendre pour l'accueil des requérants d'asile.
Al. 2 Adhérer à la décision du Conseil national
Abs. 1 - Al. 1
Miville, Berichterstatter: Hier geht es nach Auffassung der Kommission um die Streichung von etwas Ueberflüssigem. Wenn gesagt wird, die Kantone hätten die Organisation festzulegen, so ist das eine Selbstverständlichkeit. Wenn vorbereitende Massnahmen ergriffen werden, muss natür- lich auch die Organisation festgelegt werden.
Bundesrätin Kopp: Ich kann mich der Fassung Ihrer Kom- mission anschliessen. Die ursprüngliche, etwas komplizier- tere Fassung wurde im Hinblick auf die Befürchtung der Kantone, sie müssten bereits bauliche Massnahmen treffen, so erlassen. Aber nachdem aus der Diskussion und den Materialien hervorgeht, dass es um organisatorische Mass- nahmen geht, können wir es bei der eleganteren Fassung, die Ihnen Ihre Kommission beantragt, bewenden lassen.
Angenommen - Adopté
Abs. 2 - Al. 2 Angenommen - Adopté
Art. 13 Antrag der Kommission
Abs. 1'
Ein Asylgesuch kann unter Vorbehalt von Artikel 14 nur an der Grenze Abs. 1 Bst. b
b. glaubhaft macht, dass für ihn in dem Land, aus dem er direkt in die Schweiz gelangt ist, eine unmittelbare Gefahr für ....
Für den Rest von Abs. 1 und Abs. 2: Zustimmung zum Beschluss des Nationalrates
Art. 13 Proposition de la commission Al. 11
Sous réserve de l'article 14, les demandes d'asile ne peuvent être présentées ....
Al. 1
Le poste frontière accorde l'autorisation d'entrée à l'étran- ger qui:
a. possède la pièce de légitimation ou le visa nécessaire, ou b. rend vraisemblable que sa vie, son intégrité corporelle ou sa liberté est exposée à une menace imminente dans le pays d'où il est directement arrivé en Suisse, pour l'un des motifs mentionnés à l'article 3, 1er alinéa.
Al. 2
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Miville, Berichterstatter: Jetzt wird es etwas komplizierter. Der Nationalrat hat diesem Artikel «Asylgesuch an der Grenze» eine Klausel 11 vorgeschaltet: «Ein Asylgesuch kann in der Regel nur an der Grenze gestellt werden. Der
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Bundesrat bezeichnet die betreffenden Grenzübergänge.» Wir haben dann noch ausdrücklich eingefügt: «Ein Asylge- such kann unter Vorbehalt von Artikel 14», das sind die Gesuche, die im Inland gestellt werden, «nur an der Grenze gestellt werden» und so weiter.
Hier ist nun eine vollständig neue Idee in das Gesetz hinein gekommen, die Idee, dass in der Regel das Gesuch an bestimmten Grenzübergängen - man denkt an Basel, Buchs, Chiasso, Genf und an die beiden Flughäfen Kloten und Cointrin - gestellt werden muss. Im Unterschied zu dem, was dem Antragsteller Bonny vielleicht am Anfang vorgeschwebt hat, wurde in unserer Kommission deutlich gemacht, dass, wer unter Umgehung dieser Grenztore ins Land hinein kommt, dafür weder bestraft noch etwa automa- tisch der Wegweisung anheim fallen würde; denn das würde den internationalen Konventionen, die auf diesem Gebiete massgebend sind, widersprechen. Also wer unter Umge- hung dieser Grenztore hinein kommt und dann irgendwie sich meldet beziehungsweise aufgegriffen wird, der wird dann an diese Grenztore zurück befördert, wo dann die Personalien aufgenommen, die Daktyloskopie durchgeführt und die Weiterleitung an die Stellen, bei denen das Verfah- ren dann beginnt, vorgenommen wird.
Diese Bestimmung 11 richtet sich gegen Schlepperorganisa- tionen, welche die Leute illegal in die Schweiz bringen. Das Verfahren an der Grenze, die Registrierung und Dactylosko- pierung, soll so erzwungen werden. Die Kommission hält das im Grunde für zumutbar, weil ja die uns umgebenden Staaten im Unterschied zur Situation im Zweiten Weltkrieg keine Unrechtsstaaten sind. Man hält es an sich für zumut- bar, dass sich ein Flüchtling bei diesen Grenztoren meldet. Ich mache Sie nun darauf aufmerksam - und das ist die Komplikation, die ich angedeutet habe: Es gibt einerseits diese Bestimmung 11, und es gibt andererseits den alten Absatz 1, wo nicht von Grenztoren die Rede ist, sondern von Grenzposten. Man hat also als Flüchtling, als Ausländer, der um Asyl nachsucht, weiterhin auch die Möglichkeit, sich anstatt an das Grenztor Basel beispielsweise an den Grenz- posten Rheinfelden zu wenden, und zwar dann, wenn man das zur Einreise erforderliche Ausweispapier oder Visum besitzt oder aber, wenn man glaubhaft macht - und es genügt das Glaubhaftmachen -, dass in dem an die Schweiz grenzenden Staat eine unmittelbare Gefahr für Leib, Leben oder Freiheit aus einem Grund nach Artikel 3 Absatz 1 be- steht.
Ich wage zu behaupten, dass auch die Verwaltung - und es ist ihr bei diesem eingeschlagenen Tempo der Legiferierung nachzusehen - noch nicht in allen Details weiss, wie das in Zukunft zugehen wird. Ich habe mich gestern noch einmal erkundigt und wollte wissen, was geschieht, wenn jemand an den Grenzposten kommt, der glaubhaft macht, dass für ihn in dem an die Schweiz grenzenden Staat eine unmittel- bare Gefahr für Leib, Leben oder Freiheit besteht: Dann wird er in das Land hineingelassen. Aber das wird ja in den seltensten Fällen der Fall sein, denn wo besteht schon eine solche Gefahr in den Rechtsstaaten Frankreich, Bundesre- publik Deutschland, Italien, Oesterreich? Normalerweise wird er dies nicht geltend machen können. Dann wird auch er vom Grenzposten an die Grenztore verwiesen. So wird das gehen. Für die übrigen Fälle regelt der Bundesrat das Verfahren und legt fest, wer über die Einreise entscheidet. Die übrigen Fälle sind dann die Fälle nach Artikel 14. Unsere Anträge heben den Unterschied zwischen Artikel 13 und 14, zwischen Asylgesuch an der Grenze und Asylgesuch im Inland, besonders hervor. Zu beachten ist noch die Aende- rung, welche von der Ständeratskommission unter Absatz 1 Buchstabe b angebracht wird, wo die Rede ist vom «Land, aus dem er direkt in die Schweiz gelangt ist». Das nimmt Rücksicht auf die Situation, wie sie heute auf den Flughäfen besteht. Da ist an die Flugverbindungen gedacht.
Jagmetti: Leider muss ich meine Begründung etwas aus- weiten, weil meines Erachtens der Artikel 13 Absatz 11 nur im Konnex mit den anderen Bestimmungen verständlich ist,
wie das aus den Ausführungen des Herrn Kommissionsprä- sidenten schon hervorging.
Meines Erachtens gibt es vier Wege, wie der Asylgesuchstel- ler in die Schweiz kommt: Er meldet sich an einem Grenzpo- sten mit Grenztor; das ist der Fall von Absatz 11. Diesen Fall haben wir dort geregelt, wobei ich nicht so deutlich wie Herr Miville trennen würde zwischen Absatz 11 und Absatz 1. Er wird ja nicht zuerst das Grenztor mit dieser Organisation betreten, sondern er wird sich beim Grenzposten dieses Grenztors melden, und wird dann, sofern er die Vorausset- zungen erfüllt, die in Buchstabe a und b aufgezählt sind, an dieses Grenztor gewiesen; dort braucht es eine Organisa- tion, die ihn aufnimmt. Meldet er sich an einem anderen Grenzposten - das wäre die zweite Kategorie -, dann wäre ich der Meinung, dass der Absatz 2 das Verfahren regelt, sofern die Voraussetzungen nach Buchstaben a und b erfüllt sind. Ob er von diesem Grenzposten an ein Grenztor gewiesen wird, oder ob das Verfahren dort durchgeführt wird, muss dem Bundesrat zur Regelung überlassen blei- ben, weil es sinnvoll ist, dass die verschiedenen, sich auch ändernden Situationen erfasst werden.
Die dritte Kategorie würde jene umfassen, die sich recht- mässig in der Schweiz befinden, weil sie ihre Aufenthaltsbe- willigung haben oder mit einer Gruppe als Künstler oder Touristen eingereist sind. Diese Gesuche werden von Arti- kel 14 erfasst; das haben wir dort zu erörtern.
Den Fall mit der «grünen Grenze» - das wäre die vierte Kategorie - haben wir im Grunde genommen auch mit Artikel 14 geregelt; es wird dort noch darauf zurückzukom- men sein. Ich werde dazu noch eine Bemerkung machen müssen. Wir dürfen uns nicht der Vorstellung hingeben, mit den Grenztoren hätten wir den ganzen Problembereich des Ueberschreitens der «grünen Grenze» geregelt. Das wird noch zur Sprache kommen müssen. Die Lösung mit dem Grenztor hat also den Vorteil, dass man die Leute besser erfassen kann, sie besser auf die Kantone aufteilen kann, dass man vielleicht auch ihren Problemen besser gerecht werden kann. Aber die Grenztorsituation wird nicht samtli- che Probleme lösen, insbesondere nicht das Ueberschreiten der sogenannten «grünen Grenze» einfach verhindern.
Gadient: Bezüglich dieser Grenztorregelung kann man eigentlich sagen, dass sie offensichtlich inhaltlich recht wenig ändert. Man schafft eine zusätzliche Instanz - eine Grenzstelle -, die in das Verfahren eingeschaltet wird, und das Verfahren wird vermutlich dadurch weiter kompliziert. Die Grenzstellen, die bisher mit Asylgesuchen nichts zu tun hatten, werden nach diesem Vorschlag die Asylbewerber registrieren und daktyloskopieren müssen, eine Aufgabe, die bisher die Kantone übernommen haben. Die Kantone anderseits werden Aufgaben, die sie in der Vergangenheit teilweise erfüllt haben, neu an die Grenzstellen abgeben müssen, ihrerseits dafür aber eingehende Befragungen der Asybewerber durchführen müssen, was bisher Aufgabe des Bundesamtes war. Letzteres wird schliesslich wieder mehr Aktenentscheide auszufällen haben. Ob sich der Vorschlag mit den Grenztoren in der Praxis bewähren wird oder ob er im Gegenteil das Verfahren komplizieren wird, bleibt abzu- warten. Das hängt insbesondere auch davon ab, ob es den involvierten Behörden gelingt, die Feinabgrenzung der ihnen zugedachten Kompetenzen wirksam vorzunehmen und diese in die Praxis, in den asylpolitischen Alltag umzu- setzen und praktikabel zu gestalten. Die Regelung bietet meines Erachtens die wünschbare Flexibilität, auf die unsere Instanzen angewiesen sind, in einem vorbestimmten Handlungsspielraum; aber es wird nötig sein, dass man sich dieser sehr akuten Probleme mit aller Umsicht annimmt, und ich möchte mit diesem Hinweis diese Notwendigkeit des umgehenden Handelns noch unterstreichen.
Eine Frage zum Verteilproblem, die sich allerdings auch auf die Folgebestimmungen der Artikel 14 und 14a bezieht: Nach den bisherigen Vorschlägen war stets von einer subsi- diären Bundeskompetenz die Rede, und auch in den Ver- nehmlassungen zum Gesetz ist immer wieder betont wor- den, wie wichtig es sei, dem Bund lediglich eine subsidiäre
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Verteilkompetenz zuzugestehen. Trifft es zu, dass, solange jene Verständigung in den Kantonen nicht vorliegt, die in Artikel 14a vorausgesetzt wird, der Bund die Verteilung vor- nehmen wird und dass diese subsidiär gedachte Bundes- kompetenz solange und auf diese Art zu einer primären Bundeszuständigkeit wird?
Muheim: Es ist in der Eintretensdebatte von verschiedenen Rednern deutlich gemacht worden, dass auch Ihre Kommis- sion noch nicht die optimale Lösung, nicht einmal rein redaktionell, gefunden hat. Es scheint mir daher wichtig, uns daran zu erinnern, was wir denn eigentlich mit einer derartigen Regelung anstreben. Wenn wir das deutlich zu machen verstehen, dann wird das eine doppelte Folge haben. Erstens: dass der Bundesrat und seine Mitarbeiter im Vollzugsverfahren wissen, welche allgemeine Marschrich- tung und welche Ziele sie anzuvisieren haben. Zweitens: Die nationalrätliche Kommission hat vielleicht Gelegenheit, im Lichte dieser Zielsetzung noch etwas Besseres zu finden und eine präzisere formale Ordnung zu treffen.
Was ist denn unser Ziel? Aus meiner Sicht und aus der Debatte der Kommission ergibt sich, dass wir die bis anhin völlige Freiheit des Flüchtlings, sich dort in der Schweiz zu melden, wo es ihm eigentlich am besten passt - oder sagen wir es deutlich, sich in jenen Kanton zu begeben, der ihm von seiner Schlepperorganisation vorgegeben war - einge- engt wird. Oder anders formuliert: Wir wollen als Gesetzge- ber mit unseren Behörden diese Freiheit der Asylanten selbst bestimmen, wo der Flüchtling sich zu melden bzw. wo er sich dem Verfahren zu unterziehen hat. Es will mir schei- nen - und das sollte hier deutlich gemacht sein -, dass es sich hierbei um ein sehr legitimes Anliegen unserer staatli- chen Gemeinschaft handelt. Denn die Tatsachen beweisen, dass einige Kantone zu auserwählten Zielkantonen wurden, nicht ohne Grund. Das hat sich, wie man aus verschiedenen Vorkommnissen genau weiss, wegen der Instruktionen der Schlepperorganisationen ergeben. Dieser freien Wahl sollen hier Hürden entgegengestellt werden. Wir wollen das Gesetz des Handelns in die Hände nehmen: Die Zuständigkeit zur Gesuchstellung, zur Einreise, zur Anmeldung, zum Aufent- halt usw. ist von uns zu bestimmen:
Miville, Berichterstatter: Es wäre vielleicht nicht richtig, wenn ich nicht noch ein Wort beifügen würde, und zwar nicht als Kommissionspräsident, sondern als Vertreter von Basel-Stadt. Ich empfehle Ihnen die Lektüre der heutigen «Basler Zeitung», und zwar das Interview, das mit dem baselstädtischen Polizeidirektor Karl Schnyder über diese Problematik geführt worden ist.
Wir opponieren ja diesen Grenzübergängen nicht. Es gibt keinen Gegenantrag aus unserer Kommission. Aber ver- schweigen darf ich Ihnen nicht, dass in den Grenzkantonen, die solche Grenzübergänge beherbergen werden, grosse Bedenken bestehen. Es besteht zwar nun Klarheit über die Ansammlung von Flüchtlingen, die in diesen Kantonen statt- finden wird, aber noch relativ wenig Klarheit und Gewissheit darüber, wie sie weitertransportiert und verteilt werden: auf die Kantone, auf die Sammellager usw. Wir und die ausfüh- renden Instanzen sollten das schon berücksichtigen.
Bundesrätin Kopp: Herr Muheim hat mit Recht darauf hinge- wiesen, dass die heutige Situation tatsächlich unbefriedi- gend ist. Weit über 90 Prozent der Asylbewerber gelangen über die sogenannten «grünen Grenzen» und melden sich bei dem Kanton, bei dem sie sich wohl am meisten verspre- chen. Sie sind also gegenüber denjenigen, die sich korrekt an der Grenze melden, insofern bevorzugt, als sie aufgrund unseres Asylgesetzes zum mindesten das Recht haben, während der Dauer des Verfahrens sich in der Schweiz aufzuhalten. Denn nachdem in den letzten Jahren diese Verfahren sehr lange gedauert hatten, war der Anreiz, so in die Schweiz zu gelangen und damit zu wissen, während zwei, drei oder vier Jahren einmal hier bleiben zu können, ausserordentlich gross, was zur Folge hatte, dass sich kaum jemand mehr ordnungsgemäss an der Grenze meldete.
Sie wissen, dass der Bundesrat in seiner ursprünglichen Vorlage die Idee der Grenztore nicht aufgenommen hatte. Herr Nationalrat Bonny reichte, während die Gesetzesvor- lage in der Vernehmlassung war, diese Motion ein. Der Bundesrat hat beantragt, diese Motion in ein Postulat umzu- wandeln und wies auf die zahlreichen rechtlichen und auch praktischen Schwierigkeiten hin, die nun auch hier in Ihrem Rat aufgetaucht sind.
Der Nationalrat hat mit starker Mehrheit die Vorschläge des Herrn Bonny, der seine ursprüngliche Motion in konkrete Anträge umgewandelt hat, gutgeheissen, und der Delegierte und seine Mitarbeiter haben in intensiver Arbeit nun ver- sucht zu analysieren, was die Vorschläge des'Nationalrates in der Praxis bedeuten würden. Ihre Kommission hat sich ebenfalls eingehend mit dieser Frage beschäftigt.
Sicher ist, dass mit der Version des Nationalrates, die Gesu- che seien an der Grenze einzureichen, noch gar nichts gewonnen ist. Derjenige, der trotzdem illegal einreist, muss mit gewissen Nachteilen zu rechnen haben. Denn sonst haben wir wirklich - um dieses Wort zu gebrauchen - nur einen Papiertiger. Man hat diskutiert, ob man einen illegal Einreisenden dann einfach nach dem ANAG behandeln solle. Das hätte aber zur Folge gehabt, dass die Fremdenpo- lizeibehörden über eine allfällige Ausweisung zu entschei- den hätten und nicht die spezialisierten Asylbehörden. Da befürchteten wir - und ich glaube, diese Befürchtung besteht zu Recht -, dass dann tatsächlich Verstösse gegen internationales Recht, gegen das Prinzip des Non-refoule- ments, geschehen könnten.
Diese Ueberlegungen haben zu den Formulierungen geführt, wie sie Ihnen Ihre Kommission jetzt vorschlägt. Man hat lange gerungen, ob man noch detaillierter im Gesetz regeln solle, wer, wann, wo, was unternimmt. Entspre- chende Vorschläge existierten. Ihre Kommission kam dann aber zu dieser einfacheren Formulierung, wie Sie sie jetzt vorfinden, in der Meinung, dass eine bestimmte Flexibilität noch vorhanden sein müsse.
Es ist richtig, dass die Grenzkantone, die solche Grenztore beherbergen sollen, gewisse Bedenken geäussert haben. Es ist dem Delegierten tatsächlich weitgehend gelungen, diese Bedenken auszuräumen. Ich war auch etwas überrascht über diese Opposition, die heute in der «Basler Zeitung» zu lesen war. Es ist selbstverständlich, dass wir alle diese Fragen, die mit dieser neuen Regelung verbunden sind, noch ganz sorgfältig studieren müssen. Allerdings haben wir schon sehr konkrete Vorstellungen, wie das zu gesche- hen hätte.
Es ist auch richtig, wie Herr Gadient das ausgeführt hat, dass die Verteilkompetenz natürlich wichtiger wird als nach dem ursprünglichen Konzept, indem denjenigen Kantonen, die Grenztore beherbergen, nicht zugemutet werden darf, dass nachher die Konzentration bei ihnen bleibt und dass sie keine Möglichkeit haben, die Asylbewerber an andere Kantone weiterzugeben. Ich darf aber immerhin darauf hin- weisen, dass die Kantone sich ja geeinigt haben auf einen Verteilschlüssel. Das ist ausserordentlich sympathisch, dass es gelungen ist, auf freiwilliger Basis zu einem Arrangement zu kommen und den Bund davon zu befreien, den Kantonen eine Lösung aufzudrängen. Dieser Verteilschlüssel wird auch in Zukunft angewendet werden und nur, wenn der nicht mehr funktionieren sollte, müsste die Bundeskompe- tenz eingreifen, aber dann rasch, weil es sonst eben für diese Kantone zu einer zu grossen Belastung kommen würde.
Es ist sicher so, dass diese Grenztore die Schweiz etwas weniger attraktiv erscheinen lassen, und zwar deshalb, weil die Asylbewerber nicht mehr selber bestimmen können, in welchen Kanton sie kommen, sondern sie werden von die- sen Grenztoren aus auf die Kantone verteilt. Es ist auch durchaus möglich, dass gewisse administrative Erfassungen bereits bei diesen Grenztoren vorgenommen werden kön- nen. Dass es noch im Detail ausgearbeitet werden muss, wer genau was durchführt, das ist ebenfalls klar.
Also alles in allem würde ich sagen, dass wir uns den Anträgen Ihrer Kommission gemäss den neu formulierten
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Artikeln 13 und 14 anschliessen können, wohl wissend, dass uns bei der praktischen Durchführung noch gewisse Pro- bleme erwachsen.
Angenommen - Adopté
Art. 14 Antrag der Kommission Abs. 1, 3, 4 Zustimmung zum Beschluss des Nationalrates Abs. 2
Für die übrigen Fälle regelt der Bundesrat das Verfahren und legt fest, wo das Gesuch einzureichen ist.
Art. 14 Proposition de la commission Al. 1, 3, 4 Adhérer à la décision du Conseil national
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Dans les autres cas, le Conseil fédéral règle la procédure et détermine où la demande doit être présentée.
Abs. 1 - Al. 1
Miville, Berichterstatter: Hier haben wir nun den anderen Fall, nicht das Asylgesuch an der Grenze, sondern das Asylgesuch, das im Inland gestellt wird. Der Antrag des Bundesrates, das ist der ganz lapidare Satz, wie er sich jetzt im Gesetz befindet. Der Nationalrat hat dann eine wesentlich differenziertere Lösung beschlossen. Wir haben in Absatz 2 noch die Verdeutlichung eingefügt: «Für die übrigen Fälle regelt der Bundesrat das Verfahren und legt fest, wo das Gesuch einzureichen ist.»
Um was für Leute handelt es sich denn bei diesem Asylge- such im Inland? Es handelt sich im wesentlichen um drei Kategorien:
Um solche, die eine Anwesenheitsbewilligung haben und bei denen der Asylgrund nachträglich eintrifft. Sie sind auf- grund einer Anwesenheitsbewilligung hier bei uns im Lande, und dann tritt beispielsweise bei ihnen in der Heimat ein Ereignis ein, das sie bei einer Rückkehr an Leib und Leben gefährden würde.
Weiter handelt es sich um Leute, die als Touristen oder Künstler zum Beispiel ·rechtmässig eingereist sind und schon bei ihrer Einreise Gründe hatten für ein Asylgesuch, sie aber an der Grenze nicht geltend machten, sondern sich nun im Inland melden.
Die illegal eingereisten Leute, die über die «grüne Grenze» gekommen sind, die sich nun hier im Lande befin- den. Das sind eben diese «übrigen Fälle».
Angenommen - Adopté
Abs. 2 - Al. 2
Jagmetti: Darf ich ganz ausnahmsweise einmal noch eine Begründung zu etwas geben, das wir nicht aufgenommen haben, weil es mir in diesem Zusammenhang besonders wichtig scheint?
Es wäre nahe gelegen, hier zu fixieren, dass, wer illegal über die Grenze kommt und damit keine solche Anwesenheitsbe- willigung hat, vom Asylverfahren einfach ausgeschlossen wäre, Punkt, Schluss. Das wäre allenfalls mit unseren inter- nationalen Verpflichtungen noch vereinbar gewesen. Was damit aber nicht vereinbar gewesen wäre, wäre die einfache Wegweisung ohne Berücksichtigung des Verbotes des Non- refoulement gewesen. So sind wir zur Auffassung gelangt, dass ohnehin eine Prüfung stattfinden muss, ob ein Weg- weisungshindernis besteht, und dass dann im Schlusseffekt die Unterscheidung zwischen der Prüfung des Asylgesuchs und jener des Vorliegens eines Wegweisungshindernisses nicht mehr allzu schwer wiegt.
Ich muss Ihnen sagen, dass ich das fast etwas bedaure, weil man nämlich mit einer strengeren Lösung vor allem die Schlepperorganisationen getroffen hätte, und die zu treffen wäre mir ein echtes Anliegen gewesen. Aber wir hätten dann eben doch auch die Menschen getroffen, und wir hätten
keine wesentliche Vereinfachung des Verfahrens erzielt. Deshalb haben wir darauf verzichtet.
Angenommen - Adopté
Abs. 3 und 4 - Al. 3 et 4 Präsident: Die Absätze 3 und 4 von Artikel 14 werden gestri- chen, unter Vorbehalt, dass Sie Artikel 15a genehmigen.
Art. 14a Antrag der Kommission Abs. 1
Die Kantone verständigen sich über die Verteilung der Asyl- bewerber. Abs. 1bis
Können sich die Kantone nicht einigen, so legt der Bundes- rat nach Anhören der Kantone in einer Verordnung die Kriterien für eine Verteilung fest.
Abs. 2
.... Interessen der Kantone und der Gesuchsteller
Art. 14a
Proposition de la commission
Al. 1
Les cantons s'accordent entre eux sur une répartition des requérants d'asile.
Al. 1bis
Si les cantons ne peuvent s'entendre sur cette répartition, le Conseil fédéral, après les avoir consultés, en fixe les critères dans une ordonnance.
Al. 2
.... les intérêts légitimes des cantons et des représentants ....
Miville, Berichterstatter: Hier handelt es sich um die Vertei- lung auf die Kantone, die ja nun im Lichte des Verfahrens nach Artikel 13 einen ganz besonderen Stellenwert erhält. Sie sehen, dass in Absatz 1 zuerst die Verständigung unter den Kantonen angestrebt wird. Dann wird eine Kompetenz des Bundesamtes für den Fall statuiert, dass diese Verstän- digung nicht zustande kommt, alles das unter ausdrückli- cher Berücksichtigung der Interessen der Kantone und der Gesuchsteller, wie wir das im Absatz 3 zusätzlich formuliert haben.
Angenommen - Adopté
Art. 15 Abs. 2 Antrag der Kommission Mehrheit
Zustimmung zum Beschluss des Nationalrates
Minderheit
(Jelmini, Bauer, Miville, Piller, Schaffter) Das Bundesamt vernimmt den Gesuchsteller im Kanton und zieht nötigenfalls ...
Art. 15 Abs. 2 Proposition de la commission Majorité Adhérer à la décision du Conseil national
Minorité
(Jelmini, Bauer, Miville, Piller, Schaffter)
L'office fédéral procède à l'audition du requérant dans le canton et, au besoin, ....
Miville, Berichterstatter: Artikel 15 und 16 hängen zusam- men. Sie entsprechen der neuen, leidenschaftlich umstritte- nen Maxime, dass das Bundesamt nun nur noch fakultativ Befragungen durchführt, um Zeit und Arbeit einzusparen, und dass eine Kompetenz des Bundesamtes für einen Aktenentscheid eingeführt wird. Das stellt an die kantonale Vorarbeit, die geleistet werden muss, vermehrte Anforderun gen. Die kantonalen Befragungsinstanzen müssen die Akten jetzt entscheidungsreif vorlegen; sie werden für diese Arbei- ten ja auch entschädigt. Es gelten für diese Befragung im Kanton die gleichen Verfahrensgrundsätze, wie sie jetzt vom
.
E 3 juin 1986
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Loi sur l'asile. Révision
Bundesamt für Polizeiwesen eingehalten werden müssen. Aber es bleibt Pflicht des Bundesamtes für Polizeiwesen, eine einheitliche Rechtsanwendung im ganzen Lande sicherzustellen, und zwar aufgrund der spezifischen Kennt- nisse über die Verhältnisse in anderen, auch in entfernten Ländern, welche dieser Arbeit zugrunde liegen müssen. Das ist es, was ich über die Bestimmungen von Artikel 15 zunächst einmal zu sagen habe.
Zu Absatz 2 hat Herr Jelmini einen Minderheitsantrag gestellt, der in der Kommission nur mit 6 zu 5 Stimmen unterlegen ist.
M. Jelmini, porte-parole de la minorité: J'interviens à propos des deux articles 15 et 16, en vous proposant d'éviter la cantonalisation de la procédure. J'admets que l'intention du gouvernement a pour but de simplifier la procédure, mais je ne pense pas que ce soit la meilleure méthode. L'exécution du droit d'asile est incontestablement de la compétence de la Confédération, la décision sur la demande d'asile appar- tient à l'autorité fédérale. Une certaine logique devrait être respectée. L'autorité qui décide, au moins en première ins- tance, doit procéder normalement à l'audition. Cette der- nière constitue l'élément le plus important de toute la procé- dure. Une audition correcte et efficace suppose, surtout dans ces cas-là, la connaissance de la situation politique intérieure du pays de provenance du requérant d'asile, la connaissance de la région et de la population auxquelles le requérant appartient, la connaissance si possible de la lan- gue, au moins de certaines expressions, la connaissance des conditions sociales, économiques et culturelles du pays de provenance. Le requérant qui expose sa situation per- sonnelle peut rarement apporter des preuves, mais il doit rendre crédible sa situation de réfugié. Cette crédibilité dépend non seulement du contenu de la déposition, de ce qu'il dit, mais souvent de la manière de s'exprimer, d'où la nécessité d'un rapport direct entre le requérant et l'autorité qui est appelée à décider.
Or, dans le système proposé par le message, on élimine une instance seulement si tout va bien, c'est-à-dire si l'on réussi à convaincre, au niveau cantonal, le requérant qu'il doit renoncer à sa demande - ce qui pourrait être injuste - ou si l'on propose de l'accepter. Dans tous les autres cas l'ins- tance au niveau fédéral reste et doit normalement recom- mencer le travail.
Notre proposition correspond à une simplification véritable puisqu'elle élimine une instance quel que soit le cas. En admettant une seule audition, faite par l'autorité fédérale, en éliminant toute disparité de traitement, toute discrimination, on aura des fonctionnaires travaillant de manière uniforme, habitués à la même systématique, disposant d'informations soigneusement recueillies et promptement mises à jour ainsi que d'une documentation suffisante. En revanche, si on adopte la solution proposée par le gouvernement, il faut prévoir que le nombre des cas en suspens auprès des cantons continuera à croître. Il faut prévoir aussi que davan- tage de recours seront déposés. Le changement de procé- dure et de formation des fonctionnaires entraînera de nou- veaux retards dans l'examen des demandes et on devra compter sur une application qui ne sera pas uniforme et sur des prises de position qui pourront être discriminatoires. L'autorité fédérale devra donc encore intervenir pour don- ner les instructions nécessaires, pour distribuer les rensei- gnements qui seront recueillis sur la situation des différents pays de provenance. Il faut encore ajouter que cette réparti- tion des nouvelles tâches causera des frais supplémentaires aux cantons, sans décharger pour autant les finances fédé- rales.
Je pense donc que la proposition formulée par le Conseil fédéral répond plutôt au principe «pourquoi simplifier lors- qu'on peut compliquer les choses». Nous donnerons une réponse négative à cette interrogation en soutenant la pro- position de la minorité à laquelle je vous demande d'adhé- rer. Si vous ne votez pas cette proposition, vous devrez vous préparer à une très prochaine révision de la loi car ce système, vous le constaterez, ne peut pas fonctionner.
Mme Bauer: Cette cantonalisation de l'octroi du droit d'asile et cette proposition d'autoriser l'Office fédéral de la police à prendre une décision sur la base d'un seul dossier établi dans un canton, c'est-à-dire sans entendre le requérant en personne, est probablement la plus discutée, parce que la plus dangereuse pour le requérant. Elle va indiscutablement dans le sens d'une diminution des garanties procedurales dont bénéficient actuellement les demandeurs d'asile. Ainsi, ne seraient-ils pas en mesure de défendre leur cas, de corriger les erreurs ou les insuffisances, de compléter un dossier établi par un fonctionnaire cantonal, point forcé- ment bien informé de la situation dans le pays d'origine, des us et coutumes, parfois même d'une législation différente de celle de la Suisse et point forcément bien disposé. Toutes les associations qui ont à s'occuper des requérants d'asile ainsi que les églises s'oppposent à cette disposition. Le Haut Commissariat aux Réfugiés regrette également: «que la suppression de l'audition personnelle du requérant par l'Of- fice fédéral de la police soit envisagée, vu les garanties importantes qu'une telle audition a traditionnellement repré- senté pour les requérants.» En effet, on ne peut pas nier que l'Office fédéral de la police, en tant qu'autorité appelée à prendre des décisions sur l'octroi de l'asile, possède des connaissances spécialisées en cette matière, notamment pour ce qui est de la situation dans les pays d'origine des requérants. L'office à en outre une connaissance toute particulière de la situation difficile dans laquelle se trouve la personne qui demande l'asile et des difficultés qu'elle pour- rait éprouver pour présenter son cas. Il y a des problèmes de langue notamment, d'expression en général. Du point de vue de l'évaluation des crédibilités, il est par ailleurs vital que le demandeur soit entendu par l'autorité qui sera appe- lée à prendre la décision sur son cas. Il serait donc souhaita- ble que les demandeurs d'asile puissent continuer à profiter de cette expérience et que la lourde tâche de l'audition des demandeurs d'asile ne soit pas attribuée à plusieurs auto- rités qui ne possèdent pas forcément cette expérience. C'est également l'avis de la minorité de la commission, dont je vous demande d'accepter la proposition. Notre collègue l'a dit, cette minorité est d'ailleurs importante, puisqu'elle consiste en cinq membres de la commission contre six. Cette proposition est conforme aux traditions juridiques, elle est conforme à l'ordre juridique, elle assure une certaine forme d'unité de jugement dès lors que ce sont les mêmes fonctionnaires fédéraux qui se rendent dans les cantons, qui procèdent à l'audition du requérant et qui proposent d'oc- troyer ou de refuser l'asile. Je vous engage, par conséquent, à l'accepter.
Jagmetti: Zunächst ist einleitend festzuhalten, dass die Ver- fahrensgarantien zugunsten des Asylgesuchstellers gewahrt werden. Er hat - gegenüber dem ordentlichen Verwaltungs- verfahren - heute ein verstärktes Recht auf Anhörung, weil er nämlich einen Anspruch darauf hat, mündlich befragt zu werden, was im Verwaltungsverfahren nicht durchwegs gewährleistet ist. Man hat dort ein Recht auf Anhörung, das aber, wie man überall nachlesen kann, in den meisten Fällen durch schriftliche Aeusserungsmöglichkeit erfüllt wird. Mit der Aenderung des Asylgesetzes bleibt das verstärkte Recht auf mündliche Darlegung seiner Gründe und seiner Situa- tion gewahrt. Dass bei der Durchführung der Erstbefragung - eventuell auch der einzigen Befragung - durch den Kan- ton auch gewisse Probleme auftauchen, ist uns allen, glaube ich, klar. Wer mehr Befragungen durchführt, hat auch eine grössere Erfahrung; er ist vielleicht gewandter in der Durchführung der Befragung und hat auch sonst gewisse Vorzüge. Aber ich würde darin nicht einen Zwang sehen, die Befragung nach wie vor ausschliesslich durch Bundesbehörden durchführen zu lassen, und zwar deshalb, weil meines Erachtens die Qualität der Entscheidung eher steigt, wenn zwei verschiedene Stellen das Dossier bearbei- ten und anschauen. Wenn ein kantonaler Beamter zunächst einmal das Begehren mit seiner Begründung aufnimmt und nachher eine eidgenössische Stelle das Dossier nochmals durchsieht, dann sind abgewogene Beurteilungen eher
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Asylgesetz. Revision
gewährleistet, als wenn es eine einzige Person anschaut. Vier Augen sehen mehr als zwei!
An dieser besseren Beurteilung kann jener nur ein Interesse haben, der mit einem echten Asylgrund kommt. Einer, der nur etwas vortäuschen will, hat natürlich allen Anlass, eine möglichst rasche Prüfung zu wünschen.
Die Uebertragung der Aufgabe an die Kantone setzt voraus, dass wir den Kantonen die Fähigkeit zusprechen, rechts- staatlich korrekt vorzugehen. Darin liegt aber natürlich unser ganzes Konzept in der Schweiz. Welche Kompetenz können wir den Kantonen belassen, wenn wir nicht anneh- men, dass sie zu rechtsstaatlichem und kompetentem Han- deln befugt, fähig und willens sind? Und an diesem Glauben zu zweifeln, besteht nicht der leiseste Anlass. Unsere kanto- nalen Behörden sind sich gewohnt, rechtsstaatliche Grund- sätze anzuwenden, korrekt vorzugehen und richtig zu han- deln. Daran darf nicht gerüttelt werden.
Schliesslich noch etwas: Wir kantonalisieren das Verfahren nicht, sondern wir übertragen den Kantonen nur die Auf- gabe der Erstbefragung, der Befragung also des Asylge- suchstellers, die allenfalls durch eine zweite ergänzt wird. Die Kantone haben nachher, wenn das Verfahren abge- schlossen ist, die Asylbewerber bei sich aufzunehmen. Sie müssen sie betreuen und sich um sie kümmern. Ist es richtig, wenn wir den Kantonen die Unfähigkeit attestieren, die Befragung durchzuführen, sie aber nachher mit der Aufgabe betrauen, diese Menschen zu betreuen und bei sich aufzunehmen? Wir dürfen den Kantonen nicht im Verfahren sämtliche Rechte absprechen und ihnen nachher die Voll- zugsfunktion übertragen. Die Mitwirkung der Kantone ist im ganzen Verfahren ausserordentlich wichtig.
Ich stimme der Mehrheit zu, weil ich der Ueberzeugung bin, dass wir die rechtsstaatlichen Grundsätze auch auf kantona- ler Ebene einhalten und so eine gute Qualität von Entschei- den erreichen; dies auch im Interesse von Personen mit echtem Asylgrund!
Knüsel: Ich habe bei Artikel 15 eine Unsicherheit. Wenn ich es richtig interpretiere, beantragt Ihnen die Minderheit, dass das Bundesamt den Gesuchsteller in den Kantonen befragt. Bundesrat und die Mehrheit gehen davon aus, dass dieses Verfahren den Kantonen anheim gestellt wird, wobei der Befragte einen Dolmetscher und gegebenenfalls eine aner- kannte Flüchtlingsorganisation beiziehen kann.
Nun beginnt der Absatz 2 von Artikel 15 gemäss bundesratli- cher Fassung: «Sie vernimmt den Gesuchsteller». Einen Hinweis finde ich zwar auf Seite 23 in der Botschaft. Darf ich unseren Kommissionspräsidenten dennoch fragen: Wer ist diese «sie» ? Vermutlich ist das eine Stelle bei den Kantonen. Ist die Regierung als Kollektivbehörde bzw. ein Departement gemeint, oder sind es gegebenenfalls die Organe der kanto- nalen Fremdenpolizei?
Besteht inskünftig nicht doch die Möglichkeit, dass man - als Hilfe für den Nichtjuristen! - auf der Fahne den ursprüng- lichen Text in Kleinschrift aufführt? Ich bitte also, inskünftig auf der Fahne den alten Text aufzuführen. Dann weiss auch ein Nichtjurist endlich, was wo ist. Die Sucherei verleidet einem das Studium der Akte. Das ist keineswegs ein Vorwurf an Frau Bundesrätin Kopp, im Gegenteil. Aber ich möchte die Parlamentsdienste bitten, sich das zur Regel zu machen, da die Mitwirkung sonst ausserordentlich mühsam ist. Herz- lichen Dank!
Bundesrätin Kopp: Diese Artikel 15 und 16 gehören zu den meist umstrittenen Anträgen. Um was geht es? Es geht darum, dass das Bundesamt aufgrund von Akten entschei- den kann. Es muss nicht, aber es kann aufgrund von Akten entscheiden. Es wird es dann tun, wenn der Sachverhalt aus den Akten klar hervorgeht. Dieser Antrag stammt aus der Erfahrung, dass die zweite Befragung beim Bundesamt in vielen Fällen nicht wesentlich Neues zutage fördert und dass dieser halbe Tag, der in der Regel gebraucht wird, um eine solche Befragung durchzuführen, besser eingesetzt werden
kann - nämlich für die wirklich schwierigen Fälle. Wir rech- nen damit, dass ungefähr 20 Prozent der Fälle aufgrund von Akten entschieden werden können. Diese Neuregelung hat eine doppelte Funktion, die vielleicht im ersten Moment widersprüchlich tönt. Sie dient einerseits einer weiteren Rationalisierung, indem eben in diesen klaren Fällen auf- grund der Akten entschieden werden kann. Sie dient aber auch einer sorgfältigeren Behandlung der komplizierten Fälle, und zwar aus zwei Gründen: Einmal haben die Sach- bearbeiter mehr Zeit, sich mit diesen komplizierten Fällen zu befassen. Zweitens wird aufgrund der vorgeschlagenen Regelung der Kanton eine eingehende Befragung durchfüh- ren, und zwar - dies geht speziell an Frau Bauer - mit den gleichen Verfahrensgarantien wie jetzt beim Bund; Sie kön- nen sich durch einen Vertreter eines Hilfswerkes und einen Dolmetscher begleiten lassen. Wenn nun diese Befragung - die übrigens aufgrund eines Fragenschemas durchgeführt wird, das beim Bundesamt ausgearbeitet wurde, was eine gewisse Einheitlichkeit garantiert - zu den Beamten beim Bund kommt, haben sie ein ausführliches Protokoll vor sich und können in diesen Grenzfällen die zweite Befragung, die allenfalls nötig ist, sehr viel sorgfältiger vorbereiten und entsprechend richtigere Entscheide treffen. Dieses Verfah- ren hat wie gesagt einen doppelten Sinn: Rationalisierung auf der einen Seite und mehr Zeit, Sorgfalt und mehr Garan- tie für einen richtigen Entscheid bei den schwierigen Fällen. Wenn Ihnen die Minderheit nun vorschlägt, dass das Bun- desamt den Gesuchsteller im Kanton befragt, dann muss ich Ihnen sagen, dass wir damit hinter das geltende Recht zurückgehen. Diese dezentralen Befragungen sind unratio- nell; sie bedingen, dass beim Bundesamt erheblich mehr Leute angestellt werden; vor allem aber stehen für diese erste Befragung die notwendigen Unterlagen gar nicht zur Verfügung.
Ein weiterer Aspekt scheint mir sehr wesentlich: Die kanto- nalen Justiz- und Polizeidirektoren, mit denen wir diese Revision eingehend diskutiert haben und die zunächst ablehnend waren, haben nun deutlich den Wunsch geaus- sert, sie möchten diese Verantwortung übernehmen, sie möchten in das Verfahren miteinbezogen werden. Wenn wir eine Beschleunigung der Verfahren wollen, so ist das, was wir Ihnen hier vorschlagen, der einzige Weg. Wenn wir an den individuellen Gesuchsprüfungen festhalten - und das wollen wir -, ist dies die einzige Möglichkeit, eine gewisse Vereinfachung, die verantwortet werden kann, zu erzielen. Was darüber hinaus geht, wäre unserer Meinung nach pro- blematisch.
Nachdem die Verfahrensgarantien sichergestellt sind, ein- heitliche Befragungsbogen ausgearbeitet werden und wo nötig sogar noch eine Instruktion der kantonalen Beamten durch unser Amt erfolgt (gewisse Kantone erstellen schon jetzt so hervorragende Protokolle, dass das gar nicht mehr nötig sein wird), sollte eine einwandfreie Befragung durch die Kantone ohne Zweifel gewährleistet sein. Wenn Sie alle diese Vor- und Nachteile gegeneinander abwägen, dann scheint mir die Schlussfolgerung klar zu sein. Ich möchte Sie bitten, dem Antrag Ihrer Kommissionsmehrheit und damit dem Nationalrat und dem Bundesrat zuzustimmen.
Abstimmung - Vote
Für den Antrag der Mehrheit 31 Stimmen
Für den Antrag der Minderheit 11 Stimmen
Art. 15 Abs. 3, 4, 4bis, 5 - 7 Antrag der Kommission Abs. 3, 4, 5, 6 Zustimmung zum Beschluss des Nationalrates Abs. 4bis
Die Befragung wird in ein Protokoll aufgenommen, welches vom Gesuchsteller und nötigenfalls vom Dolmetscher unter- zeichnet wird. Abs. 7
.... bestimmen, dass die Befragung im Kanton ....
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Loi sur l'asile. Révision
Art. 15 al. 3, 4, 4bis, 5 - 7 Proposition de la commission Al. 3, 4, 5, 6 Adhérer à la décision du Conseil national
Al. 4bis
L'audition est recueillie dans un procès-verbal, signé par le requérant et, au besoin, par l'interprète. Al. 7
... disposer que l'audition dans le canton ...
Abs. 3 und 4 - Al. 3 et 4 Angenommen - Adopté
Abs. 4bis - Al. 4bis
Miville, Berichterstatter: Hier hat nun Herr Jelmini mit einem Antrag in der Kommission Erfolg gehabt, und die Kommis- sionsmehrheit (sechs zu drei) empfiehlt Ihnen, diesen Absatz 4bis ins Gesetz aufzunehmen. Es handelt sich um eine gute und die Rechte der Asylbewerber wahrende Vor- schrift über die Modalitäten der Befragung, Uebersetzung und Protokollführung.
Angenommen - Adopté
Abs. 5 und 6 - Al. 5 et 6 Angenommen - Adopté
Abs. 7 - Al. 7
Miville, Berichterstatter: Hier hat der Nationalrat eine Bestimmung eingeführt. Der Bundesrat kann im Einverneh- men mit den Kantonen bestimmen, dass das Verfahren im Kanton ganz oder teilweise durch Bundesbehörden durch- geführt wird. Die Bestimmung wurde von der Verwaltung angeregt und hat nicht in allen Teilen das Wohlgefallen von Frau Bundesrätin Kopp gefunden. Aber sie wurde vom Nationalrat im Gesetz eingefügt, und wir haben lediglich das Wort «Verfahren» durch «Befragung» ersetzt, um ganz deut- lich zu machen, worum es sich hier handelt.
Bundesrätin Kopp: Wenn ich schon darauf angesprochen werde, nur kurz folgende Bemerkung: Ich habe mich nicht widersetzt. Aber es ist eine Selbstverständlichkeit, und Selbstverständlichkeiten sehe ich nicht gerne im Gesetz. Wenn ein Kanton mit der Bitte an uns herantritt - gerade Kantone, die stark belastet sind -, dass wir jemanden entsenden mögen, dann haben wir das selbstverständlich bereits heute getan. Das war der Grund, warum ich diesen Absatz als unnötig empfand. Aber Sie können ihn ruhig stehen lassen.
Angenommen - Adopté
Hier wird die Beratung dieses Geschäftes unterbrochen Le débat sur cet objet est interrompu
Schluss der Sitzung um 12.10 Uhr La séance est levée à 12 h 10
Dritte Sitzung - Troisième séance
Mittwoch, 4. Juni 1986, Vormittag Mercredi 4 juin 1986, matin
8.00 h
Vorsitz - Présidence: Herr Gerber
85.072 Asylgesetz. Revision Loi sur l'asile. Révision
Fortsetzung - Suite
Siehe Seite 230 hiervor - Voir page 230 ci-devant
Art. 15a Antrag der Kommission Titel
Interkantonale Zusammenarbeit
Abs. 1
Die Asylgesuchsteller haben sich unmittelbar nach bewillig- ter Einreise im zugewiesenen Kanton zu melden. Abs. 2
Die Kantone können interkantonale Stellen errichten, wo sich die Asylgesuchsteller zu melden haben. Sie bestimmen deren Zuständigkeiten.
Abs. 3
Richten die Kantone keine solchen Stellen ein, so kann sie der Bund in Zusammenarbeit mit ihnen einrichten.
Art. 15a Proposition de la commission Titre
Collaboration intercantonale
Al. 1 Une fois autorisés à entrer en Suisse, les requérants doivent s'annoncer immédiatement au canton qui leur a été désigné. Al. 2 ·
Les cantons peuvent créer des offices intercantonaux aux- quels les requérants d'asile doivent s'annoncer: Ils en défi- nissent les compétences.
Al. 3
Si les cantons ne créent pas de tels offices, la Confédération
. peut en créer en collaboration avec eux.
Angenommen - Adopté
Art. 16 Antrag der Kommission Mehrheit Abs. 1
Zustimmung zum Entwurf des Bundesrates Abs. 2
Wenn die Unterlagen unvollständig sind, zu Zweifel an der Richtigkeit der Aussage Anlass geben oder die persönliche Befragung offensichtlich Mängel aufweist, klärt es den Sachverhalt zusätzlich ab und kann insbesondere den Gesuchsteller persönlich befragen. Für die Befragung gilt Artikel 15 Absätze 2-4 sinngemäss. Minderheit (Jelmini, Bauer, Miville, Piller, Schaffter) Abs. 1 Das Bundesamt klart den Sachverhalt ab.
Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Asylgesetz. Revision Loi sur l'asile. Révision
In
Dans
Amtliches Bulletin der Bundesversammlung Bulletin officiel de l'Assemblée fédérale Bollettino ufficiale dell'Assemblea federale
In
Jahr
1986
Année
Anno
Band
II
Volume
Volume
Session
Sommersession
Session
Session d'été
Sessione
Sessione estiva
Rat
Ständerat
Conseil
Conseil des Etats
Consiglio
Consiglio degli Stati
Sitzung
02
Séance
Seduta
Geschäftsnummer 85.072
Numéro d'objet
Numero dell'oggetto
Datum 03.06.1986 - 08:00
Date
Data
Seite
230-246
Page
Pagina
Ref. No
20 014 531
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