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Botschaft und Gesetzentwurf vom 5. März 1990 (BBI II 1) Message et projet de loi du 5 mars 1990 (FF II 1)
Beschluss des Ständerates vom 21. März 1991 Décision du Conseil des Etats du 21 mars 1991 Kategorie III, Art. 68 GRN - Catégorie III, art. 68 RCN
Herr Allenspach unterbreitet im Namen der Kommission den folgenden schriftlichen Bericht:
Mit Botschaft vom 5. März 1990 hatte der Bundesrat dem Par- lament Anträge zur 10. Revision der AHV übermittelt. Diese Re- visionsanträge sahen vier Massnahmenpakete vor:
Massnahmen zur Verwirklichung der Gleichberechtigung von Mann und Frau;
sozialpolitische Verbesserungen;
Einsparungen;
Einführung des Rentenvorbezuges.
Die Grundkosten der bundesrätlichen Anträge zur 10. AHV- Revision hätten rund 545 Millionen Franken betragen.
Der Ständerat hat in der Märzsession 1991 als Erstrat die bun- desrätlichen Anträge durchberaten. In der Eintretensdebatte hat er einlässlich über eine Umgestaltung des AHV-Rentensy- stems diskutiert. Anträge, welche die Vorlage an Bundesrat oder Kommission zwecks Ueberprüfung eines Systemwech- sels zurückweisen wollten, wurden aber abgelehnt.
Der Ständerat folgte in der Detailberatung im wesentlichsten den bundesrätlichen Vorschlägen. Er hat folgende Abwei- chungen von Bedeutung beschlossen:
Der Beitrag der Arbeitnehmer ohne versicherungspflichtige Arbeitgeber bzw. der Beitrag der Selbständigerwerbenden wird nicht auf 8,4 Prozent (Entwurf Bundesrat) erhöht, sondern bei 7,8 Prozent belassen.
Die Zusatzrente für Ehemänner, denen eine einfache Alters- rente zusteht, für Ehefrauen, die das 55. Altersjahr zurückge- legt haben, wird entgegen dem Antrag des Bundesrates nicht aufgehoben.
Die Grundkosten der 10. AHV-Revision gemäss den stände- rätlichen Beschlüssen sind höher als gemäss Bundesrat, weil wegen Nichterhöhung des Beitrages der Selbständigerwer- benden keine Mehreinnahmen anfallen und weil wegen Wei- terführung der Zusatzrente wesentliche Einsparungen wegfal- len. Die Grundkosten gemäss den Beschlüssen des Ständera- tes betrügen 845 Millionen Franken pro Jahr.
Die Kommission des Nationalrates beschloss am 10. Septem- ber 1991:
«Die Kommission setzt einen Ausschuss ein, der ein Splitting- modell mit Betreuungsgutschriften weiter konkretisiert. Insbe- sondere sind die im Bericht des Bundesamtes für Sozialversi- cherung vom 26. August 1991 aufgeworfenen Fragen zu klä- ren (wie z. B. Uebergangsregelung oder Splitting für einen Ehegatten im Ausland). Der Ausschuss zieht für diese Arbeiten die Vertreter der Verwaltung bei und kann sich durch aussen- stehende Experten beraten lassen. Der Ausschuss legt der Kommission innert sechs Monaten ein Modell (allenfalls mit Varianten) vor, das als Basis für die Neuformulierung des AHV-Gesetzes dient. »
Dieser Arbeitsausschuss der Kommission wurde vom Kommissionspräsidenten geleitet und erarbeitete in sieben, zum Teil mehrtägigen Sitzungen die Eckwerte eines Split- tingmodells. Er legte termingemäss Kommission und Oef- fentlichkeit am 9. bzw. 11. März 1992 seinen Schlussbericht vor. Dieser Schlussbericht ist allen Ratsmitgliedern zugestellt worden.
Der Arbeit der Arbeitsgruppe lagen folgende Zielsetzungen zugrunde:
Das geltende Recht stellt im wesentlichen auf den Zivilstand im Zeitpunkt der Entstehung des Rentenalters ab. Dies kann im Einzelfall zu einer Privilegierung des Zivilstandes «verheira- tet» gegenüber andern Zivilständen führen. Der Arbeitsaus- schuss ging davon aus, dass sich derartige zivilstandsbe- dingte Privilegien aufgrund der gewandelten gesellschaftli- chen Verhältnisse nicht mehr rechtfertigen lassen. Das Lei- stungssystem der AHV sollte daher in allen relevanten Punk- ten geschlechts- und möglichst zivilstandsneutral ausgestal- tet werden (vgl. Seite 3 des Schlussberichtes der Arbeits- gruppe).
Das geltende System der Rentenberechnung stellt aus- schliesslich auf die Erwerbseinkommen ab. Den potentiellen Einkommenseinbussen durch Kindererziehung und Betreu- ung naher Verwandter wird nicht Rechnung getragen. Ge- mäss Arbeitsgruppe sollte die AHV nicht mehr nur der Er- werbstätigkeit Rechnung tragen, sondern auch die Erziehung von Kindern und Betreuung hilfloser Verwandter in irgendei- ner Form honorieren (vgl. S. 3 des Schlussberichtes der Ar- beitsgruppe).
Ein reines Splitting hätte sozial nicht verantwortbare Ver- schlechterungen für bestimmte Rentnerkategorien zur Folge. Die Arbeitsgruppe war sich bewusst, dass gewisse Leistungs- reduktionen als Folge des Abbaus bisheriger zivilstandsbe- dingter Privilegien, vertretbar sind, insbesondere wo sich diese Privilegien, wie beispielsweise bei kinderlosen Ehepaa- ren, gesellschaftlich nicht mehr rechtfertigen lassen. Die Ar- beitsgruppe ging aber davon aus, dass das anvisierte neue Rentensystem sozialverträglich sein soll (vgl. S. 4 des Schluss- berichtes der Arbeitsgruppe).
Die Arbeitsgruppe strebte ein möglichst einfaches Splittingsy- stem an, war sich indessen bewusst, dass mit dem Splitting administrative Mehraufwendungen verbunden sind, insbe- sondere in der Phase der Einführung (vgl. S. 4 des Schlussbe- richtes der Arbeitsgruppe). Im Vergleich zu ausländischen So- zialversicherungsbereichen verzeichnet gemäss Informatio- nen der Vollzugsfachleute das schweizerische AHV-System weitaus die geringsten Administrativkosten.
Die Kommission nahm vom Schlussbericht der Arbeitsgruppe in zustimmendem Sinne Kenntnis und beschloss am 8. April 1992, ihre Arbeiten auf der Grundlage dieses Modells fortzu- setzen. Das Bundesamt für Sozialversicherung wurde beauf- tragt, die diesem Modell entsprechenden Gesetzesänderun gen zu formulieren und allenfalls in Varianten der Kommission vorzulegen. In fünf grösstenteils mehrtägigen Sitzungen wur- den diese aufgrund des Splittingmodells neu formulierten Ge- setzestexte sowie weitere Fragen von der Kommission behan- delt. An ihrer Sitzung vom 27. bis 29. Januar 1993 verabschie- dete die Kommission mit 23 zu 3 Stimmen bei 3 Enthaltungen eine gegenüber den Vorschlägen von Bundesrat und Stände- rat wesentlich umgestaltete Vorlage zuhanden des National- rates.
Die Kommission war sich bewusst, dass die Erarbeitung eines wesentlich veränderten AHV-Systems trotz speditiver Kom- missionsarbeit Zeit braucht. Die Kommission hatte deshalb die Frage zu prüfen, ob die sozialen Verbesserungen des Lei- stungssystems für Altrentner, die vom Splitting nicht berührt werden, weil das Splitting nicht rückwirkend vorgenommen werden kann, in einem vorgezogenen Beschluss im Rahmen der 10. AHV-Revision rascher realisiert werden sollten. Der Na- tionalrat hat in einem etwas ungewöhnlichen Verfahren im An- schluss an die Revision der Bestimmungen zur Anpassung der laufenden Renten an die Preis- und Lohnentwicklung (Ge- schäft 90.082 Aenderung der Bundesgesetze AHV/IV und Un- fallversicherung, Botschaft vom 21. Dezember 1990) die Kom- mission beauftragt, die Vorlage eines vorgezogenen, befriste- ten Bundesbeschlusses zu prüfen, der die bundesrätlichen
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Vorschläge betreffend Aenderung der Rentenformel, der Ein- führung der Hilflosenentschädigung mittleren Grades in der AHV und die Bestimmungen über die Berechnung der Renten der geschiedenen Frauen enthalten solle.
Die Kommission hat im Sinne dieser Anträge am 18. Februar 1992 dem Nationalrat beantragt, in einem vorgezogenen, be- fristeten Bundesbeschluss zwei wichtige, die Altersrentner be- treffende Anliegen zu erfüllen, nämlich die Anwendung der vom Bundesrat vorgeschlagenen neuen Rentenformel und die Realisierung der Hilflosenentschädigung mittleren Grades für Altrentner. Dieser Bundesbeschluss solle am 1. Januar 1993 in Kraft gesetzt werden und bis 31. Dezember 1995 befri- stet sein. Der Rat hat diesem Kommissionsantrag das Recht der geschiedenen Altrentnerinnen beigefügt, zu beantragen, dass bei der Rentenberechnung eine allfällige Erziehungsgut- schrift in der Höhe der dreifachen minimalen einfachen Alters- rente analog den Erwägungen der Arbeitsgruppe der Kom- mission anzurechnen sei.
Das Parlament hat in der Schlussabstimmung vom 19. Juni 1992 dieser Vorlage 10. AHV-Revision (1. Teil) zugestimmt.
Die Kosten dieses vorgezogenen, die Altrentner betreffenden Teils der 10. AHV-Revision sind erheblich. Sie betragen nach den Berechnungen des Bundesamtes für Sozialversicherung unter statischen Verhältnissen rund 690 Millionen pro Jahr. Dieser Betrag ist eine dauernde Belastung der AHV-Rech- nung, obwohl der Bundesbeschluss Ende 1995 ausläuft. Es dürfte politisch nicht möglich sein, nach Ablauf der Befristung die zugesprochenen Rentenerhöhungen bei Altrentnern wie- der rückgängig zu machen. Ebensowenig darf erwartet wer- den, dass für die Neurentner ab 1996 wieder die frühere, für die Rentner ungünstigere Rentenformel verwendet wird. Eine Ablehnung des zweiten Teils der 10. AHV-Revision würde de facto bedeuten, dass sich die 10. AHV-Revision auf den vorge- zogenen Bundesbeschluss, dessen Befristung dann aufgeho- ben werden müsste, mit einer Kostensteigerung von 690 Mil- lionen pro Jahr beschränkt und damit die Erfüllung der Frau- enpostulate weiterhin aufgeschoben wird.
Die von der Kommission beantragten Systemänderungen las- sen sich in vier miteinander verbundene Hauptmerkmale zu- sammenfassen:
individueller Rentenanspruch aufgrund der eigenen Bei- träge;
Aufteilung und gegenseitige Anrechnung der während der Ehe erzielten Einkommen eines Ehepaares;
Anrechnung von Erziehungs- und Betreuungsgutschriften; - neue Rentenformel.
Jeder Versicherte hat einen eigenständigen Anspruch auf seine eigene Rente. Diese Rente wird aufgrund der eigenen Einkom- men berechnet, wobei während der Ehejahre erzielte Einkom- men gesplittet und gegenseitig angerechnet werden. Dazu kommen allfällige Erziehungs- und Betreuungsgutschriften. Die Bezeichnungen «einfache Altersrente» und «Ehepaar- Altersrente» entfallen. Es gibt nur noch individuelle Altersren- ten. Damit entfällt die Streitfrage, ob die Ehepaarrente von Ge- setzes wegen dem Ehemann oder je zur Hälfte beiden Ehepart- nern überwiesen werden soll. Die bisherigen Gesetzesbestim- mungen, welche den Anspruch auf eine Ehepaarrente regeln, sind zu ersetzen. Analog dazu wird nicht mehr zwischen einfa- cher Waisenrente und Vollwaisenrente sowie einfacher Kinder- rente und Doppelkinderrente unterschieden.
Versichert sind wie bisher:
die natürlichen Personen mit Wohnsitz in der Schweiz;
die natürlichen Personen, die in der Schweiz eine Erwerbstä- tigkeit ausüben;
Schweizer Bürger, die im Ausland im Dienste der Eidgenos- senschaft oder vom Bundesrat bezeichneter Institutionen tätig sind (Art. 1).
Nicht versichert ist der Ehepartner eines Versicherten dann, wenn er Wohnsitz im Ausland hat und in der Schweiz nicht er- werbstätig ist; ihm kommt kein eigenständiger Rentenan- spruch zu. Der Versicherte wird in diesem Falle nach den Re- geln für Alleinstehende behandelt.
Als Folge des Individualrentensystems schlagen sich Bei- tragslücken eines Ehepartners nur in seiner eigenen Rente nieder.
Die freiwillige Versicherung für Auslandschweizer ist mit ge- ringfügigen Aenderungen weiterhin möglich, wobei für diese freiwillige Versicherung die Umstellung auf ein Individualren- tensystem mit Einkommensteilung ebenfalls vorzunehmen ist. 3.2 Teilung der Einkommen (Splitting)
Die Aufteilung und gegenseitige Anrechnung der während der Ehe erzielten Einkommen eines Ehepaares, das sogenannte Einkommenssplitting, bildet das wichtigste Merkmal das Modells der Nationalratskommission. Sie ist Ausdruck des neuen partnerschaftlichen Verständnisses der Ehe, welches auch dem neuen Eherecht zugrunde liegt.
Jeder Ehegatte erhält einen eigenen Rentenanspruch. Die bis- herige Ehepaarrente wird abgeschafft. Bei der Rentenberech- nung werden die Einkommen, welche ein Ehegatte vor der Ehe erzielt hat, zu 100 Prozent angerechnet, die Einkommen während der Ehe werden dagegen aufgeteilt und je zur Hälfte gutgeschrieben.
Erziehungs- und Betreuungsgutschriften werden wie fiktives Einkommen behandelt und, falls sie auf Ehejahre entfallen, wie die Einkommen während der Ehe aufgeteilt und je zur Hälfte beiden Partnern gutgeschrieben.
Aus administrativen Gründen wird die Einkommensteilung nicht jährlich vorgenommen. Sie erfolgt, wenn
beide Ehegatten rentenberechtigt sind (Splitting im zweiten Rentenfall);
die Ehe durch Tod oder Scheidung aufgelöst wird.
Einkommen, die ein Ehepartner vor Vollendung des 20. Alters- jahres oder nach Erreichen des Rentenalters eines Ehegatten (erster Rentenfall) erzielt hat, unterliegen dem Splitting nicht. Gesplittet werden ferner nur Einkommen aus Zeiten, in denen beide Ehegatten in der AHV versichert waren.
Das Splitting im Scheidungsfall stellt eine Analogie zur zivil- rechtlichen güterrechtlichen Auseinandersetzung dar; es wird nach erfolgter Scheidung vorgenommen. Allfällige Erzie- hungs- und Betreuungsgutschriften aus der Zeit der Ehe wer- den bei der Scheidung gesplittet. Nach der Scheidung hinge- gen werden sie ungeteilt jener Person zukommen, welche die elterliche Gewalt zugesprochen erhält bzw. den pflegebedürf- tigen Angehörigen betreut.
Für den Grundsatz, die Einkommensteilung erst dann vorzu- nehmen, wenn beide Ehegatten rentenberechtigt sind (zweiter Rentenfall), sprechen nicht nur administrative Vor- teile. Er erlaubt auch Verzerrungen zugunsten oder zum Nach- teil des zuerst rentenberechtigten Ehegatten zu vermeiden. So könnte es beispielweise bei einem Splitting im ersten Renten- fall geschehen, dass sich der zuerst rentenberechtigte Ehe- gatte bis zum zweiten Rentenfall mit einer geringeren Rente begnügen müsste, als es seinem eigenen Einkommen ent- spräche, weil die Hälfte seines während der Ehejahre erzielten Einkommens dem andern Ehepartner gutgeschrieben und bis zum zweiten Rentenfall stillgelegt würde.
3.3 Erziehungsgutschriften
Bei der Rentenberechnung waren bisher ausschliesslich Er- werbseinkommen massgebend. Die Kommission schlägt vor, zusätzlich zum Erwerbseinkommen Erziehungsgutschriften einzuführen, um die gesellschaftlich wichtige Aufgabe der Kin- dererziehung angemessen zu honorieren. Erziehungsgut- schriften sind fiktive Einkommen, für die keine Steuern und So- zialversicherungsbeiträge entrichtet werden müssen und die lediglich für die Bemessung der AHV/IV-Renten relevant sind. Für jedes Jahr, in welchem eine Person die elterliche Gewalt über Kinder unter 16 Jahren ausübt, wird ihr ein fiktives Ein- kommen in der Höhe der dreifachen jährlichen Minimalrente gutgeschrieben. Das entspricht derzeit der Summe von 33 840 Franken pro Jahr. Der Vergleich mit dem Durch- schnittseinkommen, das für die Ausrichtung einer Maximal- rente benötigt wird (50 760 Franken), zeigt die Bedeutung die- ser Erziehungsgutschrift. Ausschlaggebend für die Höhe der Erziehungsgutschrift war die Ueberlegung, dass Personen, welche Kinder betreuen, im Splittingsystem nicht schlechter fahren sollen als unter dem heute geltenden Recht.
Erziehungsgutschriften werden von der Geburt des ersten Kin-
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des bis zur Vollendung des 16. Altersjahrs des letzten Kindes angerechnet. Sie gleichen nicht den Kinderzulagen; sie sind vielmehr eine Kompensation des durch die Erziehung von ei- nem oder mehreren Kindern möglicherweise bewirkten Er- werbsausfalls. Aus diesen Gründen ist pro Kalenderjahr nur eine Erziehungsgutschrift anrechenbar, auch wenn die elterli- che Gewalt gleichzeitig über mehrere Kinder ausgeübt wurde. Ein Nachweis eines teilweisen oder vollständigen Verzichts auf Erwerbstätigkeit ist nicht erforderlich. Die während der Ehe anrechenbaren Erziehungsgutschriften werden als fiktive Ein- kommen unter den Ehegatten aufgeteilt. Alleinerziehenden wird die ungeteilte Gutschrift angerechnet.
Aus administrativen Gründen wird die Erziehungsgutschrift nicht jährlich, sondern erst im ersten Rentenfall angerechnet. Dies kann deshalb verantwortet werden, weil die Erziehungs- gutschrift an den jederzeit einfach nachweisbaren Tatbestand der elterlichen Gewalt anknüpft. Aus Gründen der Vereinfa- chung wird auf eine Proratisierung der Erziehungsgutschriften verzichtet. Die Anrechnung erfolgt von Amtes wegen. 3.4 Betreuungsgutschriften
Nicht nur die Erziehung von Kindern, sondern auch die Betreu- ung pflegebedürftiger Angehöriger kann zu potentiellen Ein- kommensausfällen führen, vorausgesetzt, die Betreuung er- folge in der Haushaltsgemeinschaft und sei zeitlich aufwen- dig. Die Kommission ist deshalb der Auffassung, dass unter klar definierten Voraussetzungen die Betreuung pflegebedürf- tiger Angehöriger AHV-rechtlich der Kindererziehung gleich- zusetzen sei; deshalb seien Betreuungsgutschriften in glei- cher Höhe wie Erziehungsgutschriften in der Höhe der dreifa- chen jährlichen Minimalrente anzurechnen. Ein Nachweis ei- ner völligen oder teilweisen Aufgabe der Erwerbstätigkeit ist nicht erforderlich.
Ein Anspruch besteht für die Betreuung von Verwandten in auf- und absteigender Linie sowie von Ehegatten und Ge- schwistern, wenn:
die Betreuung unentgeltlich ist;
der Angehörige in Haushaltsgemeinschaft mit seinen Be- treuern lebt;
der Angehörige einen Anspruch auf eine Hilflosenentschädi- gung mittleren Grades hat.
Es liegt auf der Hand, dass solche Betreuungsverhältnisse nicht noch nach Jahrzehnten nachweisbar sind. Der Anspruch auf die Betreuungsgutschrift muss daher jährlich geltend ge- macht werden. Ansprüche, die nicht rechtzeitig geltend ge- macht werden, verfallen.
Betreuungsgutschriften werden, im Gegensatz zu den Erzie- hungsgutschriften, jährlich im individuellen Beitragskonto ver- merkt. Betreuungsgutschriften sind wie Erziehungsgutschrif- ten fiktive Einkommen und werden nach den Regeln der Erzie- hungsgutschriften behandelt, unterliegen also nicht der Steuer- und Sozialabgabenpflicht und werden, soweit sie wäh- rend der Ehejahre gutgeschrieben werden, unter die Ehegat- ten aufgeteilt.
Es kann auch bei Betreuung mehrerer pflegebedürftiger An- gehöriger nur eine Betreuungsgutschrift angerechnet werden. Erziehungs- und Betreuungsgutschriften können nicht kumu- liert werden, sie können sich aber folgen. So ist es etwa mög- lich, dass einer Mutter für ihr pflegebedürftiges Kind zuerst während 16 Jahren Erziehungs- und anschliessend Betreu- ungsgutschriften angerechnet werden.
3.5 Neue Rentenformel
Gemäss gegenwärtig geltendem AHV-Gesetz beträgt die mini- male monatliche Vollrente der AHV 940 Franken. Die maximale monatliche Vollrente ist auf 1880 Franken plafoniert; dies ent- spricht dem Doppelten der Minimalrente. Die Minimalrente wird allen Versicherten ausgerichtet, deren durchschnittliches Jahreseinkommen unter 11 280 Franken liegt. Die Maximal- rente wird bei einem durchschnittlichen Jahreseinkommen von 67 680 Franken erreicht. Die bundesrätlichen Vorschläge sehen keine Veränderung dieser Eckwerte des Rentensy- stems vor. Die Kommission des Nationalrates geht ebenfalls von diesen Eckwerten aus. Der Uebergang zum Individualren- tensystem mit Einkommensteilung verlangt keine diesbezügli- chen Veränderungen.
Aus sozialen Gründen hat der Bundesrat eine neue Rentenfor-
melvorgeschlagen. Biszu einem durchschnittlichen Jahresein- kommen von 33 840 Franken soll die Rentenkurve steiler anstei- gen, sich nach diesem Fixpunkt verflachen, um bei Einkommen von 67 680 Franken das Rentenmaximum zu erreichen. Mit die- ser Rentenformel werden vor allem die Renten im mittleren Ren- tenbereich wesentlich angehoben. Das Parlamenthatimvorge- zogenen, befristeten Bundesbeschluss vom 19. Juni 1992 diese Rentenformel gutgeheissen. Sie ist in der Zwischenzeit als 10. AHV-Revision (1. Teil) für alle Rentner Realität gewor- den. Der grösste Teil der Kosten des vorgezogenen, befristeten Bundesbeschlusses, nämlich 500 Millionen pro Jahr, ist auf diese Veränderung der Rentenformel zurückzuführen.
Die Einkommensteilung, wie sie die Kommission des Natio- nalrates vorschlägt, kann bei bestimmten Kategorien von ren- tenberechtigten Personen zur Herabsetzung bisheriger Ren- tenansprüche führen, die auch durch Erziehungs- und Betreu- ungsgutschriften nicht ausgeglichen werden können. Damit wäre eine der Zielsetzungen der Kommission, die Verhinde- rung eines sozial nicht vertretbaren Leistungsabbaus, in Frage gestellt worden. Die Kommission hat sich nach eingehenden Berechnungen und nach Prüfung verschiedener Varianten entschlossen, eine erneute Aenderung der Rentenformel vor- zuschlagen. Diese neue Rentenformel führt zu einer Renten- kurve, die ab einem durchschnittlichen Jahreseinkommen von 11 280 Franken linear und mit einer Steigerung von 29 Prozent ansteigt und bei einem Einkommen von 50 760 Franken das Maximum erreicht. Das durchschnittliche Jahres- einkommen, welches für die Ausrichtung der Maximalrente er- reicht werden muss, wird dabei von derzeit 67 680 Franken auf 50 760 Franken reduziert. Die neue Rentenformel bringt ge- genüber der Rentenformel des Bundesrates bzw. derjenigen des vorgezogenen, befristeten Bundesbeschlusses vom 19. Juni 1992 in keiner Position eine Verschlechterung. Sie eli- miniert aber den kaum verständlichen «Knick» der Renten- kurve bei durchschnittlichen Jahreseinkommen von 33 840 Franken und führt deshalb in dem über diesem Fix- punkt liegenden Einkommensbereich und damit im oberen Rentensegment zu markanten Rentenverbesserungen. Diese sind indessen nach Auffassung der Kommission notwendig, um bei bestimmten Kategorien von rentenberechtigten Perso- nen die negativen Konsequenzen des Individualrentensy- stems mit Einkommensteilung auszugleichen. Die neue Ren- tenformel wird zur Folge haben, dass ungefähr 60 Prozent der Altersrentnerinnen und Altersrentner eine Maximalrente errei- chen werden. Heute liegt dieser Anteil bei 45 Prozent. Die Kommission sieht in dieser neuen Rentenformel auch ein Ent- gegenkommen an die alleinstehende und berufstätige Frau, der es dergestalt leichter wird, zusammen mit Erziehungs- und Betreuungsgutschriften das für das Rentenmaximum notwen- dige Durchschnittseinkommen zu erreichen. Der grösste Teil der Mehrkosten des zweiten Teils der 10. AHV-Revision ist auf die Einführung dieser neuen Rentenformel zurückzuführen.
4.1 Ledige Personen
ganze Einkommen;
ganze Gutschrift.
4.2 Verheiratete Personen (Ehegatte noch nicht rentenberech- tigt)
ganze Einkommen;
halbe Gutschrift.
4.3 Verheiratete Personen (beide rentenberechtigt)
eigene Einkommen vor der Ehe; gesplittete Einkommen während Ehe;
halbe Gutschrift.
4.4 Geschiedene Personen
eigene Einkommen vor der Ehe; gesplittete Einkommen während Ehe; eigene Einkommen nach der Scheidung;
halbe Gutschrift während Ehe; ganze Gutschrift nach Ehe (sofern elterliche Gewalt); ganze Gutschrift während Ehe nach dem Tod des ehemaligen Ehegatten.
4.5 Verwitwete Alters- oder Invalidenrentner und -rentnerinnen
eigene Einkommen vor der Ehe; gesplittete Einkommen während Ehe;
ganze Gutschrift.
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Die bisherige Ehepaarrente betrug 150 Prozent der einfachen Altersrente. Diese Plafonierung wurde früher mit dem Argu- ment vertreten, der eheliche Zweipersonenhaushalt komme mit 150 Prozent der Ausgaben des Einpersonenhaushalts ei- nes Alleinstehenden aus. Untersuchungen haben zwar die Fragwürdigkeit dieser Plafonierung bei 150 Prozent aufge- zeigt und eine Kostengrenze auf höherem Niveau als wahr- scheinlicher erachtet. Die Vorschläge des Bundesrates zur 10. AHV-Revision sahen aber diesbezüglich keine Verände- rung vor.
Das von der Kommission gewählte System der Individualren- ten mit Einkommensteilung lässt keinen Raum mehr für Ehe- paarrenten. Jedem Ehepartner steht eine eigenständige Rente zu. Konsequenterweise müsste damit jede Plafonierung der Renten von Ehepartnern wegfallen. Die Kommission hat sich aber dennoch dafür entschieden, die Summe der beiden Einzelrenten für Ehepaare auf 150 Prozent der maximalen Ein- zetrente zu begrenzen. Sie ist sich bewusst, dass diese Plafo- nierung in einem Spannungsverhältnis zum Gedanken der In- dividualrente steht und Bezug auf einen Zivilstand bedeutet, den die Kommission in allen übrigen Belangen nach Möglich- keit eliminiert hat. Diese Plafonierung hat auch eine Benachtei- ligung der Ehepaare gegenüber Konkubinatspaaren zur Folge. Die Kommission kam aber zur Ueberzeugung, dass sich die Aufhebung dieser Plafonierung trotz ihrer Systemwid- rigkeit aus finanziellen Gründen nicht verantworten lässt. Be- reits eine geringfügige Erhöhung dieser Begrenzung auf 160 Prozent hätte Mehrausgaben in der Höhe von mehr als 400 Millionen Franken pro Jahr nach sich gezogen; bei völli- ger Aufhebung hätten Mehrkosten von gegen 2 Milliarden Franken in Kauf genommen werden müssen.
6.1 Einführung der Witwerrente
Die Witwenrenten werden gemäss übereinstimmenden Be- schlüssen von Bundesrat und Ständerat nicht verändert. Die Kommission des Nationalrates vertritt die gleiche Auffassung. Uebereinstimmend sehen darüber hinaus Bundesrat und Ständerat die Einführung einer Witwerrente vor. Der Anspruch auf eine Witwerrente geht allerdings weniger weit als der An- spruch auf eine Witwenrente. Er soll nur jenen Witwern zukom- men, die Kinder unter 18 Jahren zu betreuen haben. Damit wird eine geschlechtsbedingte Ungleichheit weitergeführt Kinderlose Witwer erhalten im Gegensatz zu kinderlosen Wit- wen keine Rente; der Anspruch auf Witwerrente ist in Abhän- gigkeit vom Alter der Kinder begrenzt, während die Witwe auch dann Anspruch auf Witwenrente hat, wenn die Kinder längst volljährig sind.
Die Kommission hat sich eingehend mit den Möglichkeiten der völligen Gleichbehandlung von Witwen und Witwern be- fasst Eine Beschränkung des Rechtsanspruches der Witwen auf Witwenrente, soweit sie Kinder unter 18 Jahren zu be- treuen haben, hätte längerfristig zu Einsparungen von rund 650 Millionen Franken jährlich geführt, aber eine bedeutende Verschlechterung der bisherigen Ansprüche der Witwen zur Folge gehabt. Der Ausschluss der kinderlosen Witwe von der Rentenberechtigung analog dem Ausschluss des kinderlosen Witwers, dafür aber unbegrenzter Rentenanspruch des Wit- wers, also auch dann, wenn die Kinder längst volljährig sind, hätte zu Mehrausgaben bei den Witwern um 170 Millionen Franken jährlich und zu Minderausgaben bei den Witwen um 92 Millionen gegenüber dem Vorschlag Bundesrat/Ständerat geführt. Die Kommission des Nationalrates hat sich unter Be- rücksichtigung dieser Tatbestände den Beschlüssen des Ständerates angeschlossen und hält die damit verbundene Ungleichbehandlung aufgrund der tatsächlichen Verhältnisse für vertretbar.
6.2 Verbesserung der Stellung der geschiedenen Personen im Bereich der Hinterlassenenrenten
Heute haben geschiedene Frauen Anspruch auf eine Witwen- rente, wenn sie die für Witwen geltenden Voraussetzungen er- füllen und ihre Ehe mindestens zehn Jahre gedauert hat, vor- ausgesetzt, dass sie einen im Scheidungsurteil oder der Scheidungskonvention verankerten Anspruch auf Unterhalts-
zahlungen gegenüber dem ehemaligen Ehemann haben.
Die nationalrätliche Kommission hält diese Auswirkungen des scheidungsrechtlichen Verschuldensprinzips auf die Hinter- lassenenrenten nicht mehr länger für vertretbar. Erfüllen ge- schiedene Personen die üblichen Voraussetzungen für den Anspruch auf Witwen- oder Witwerrente, so werden sie eine Rente erhalten, wenn sie Kinder mit Anspruch auf eine Waisen- rente haben oder wenn die Ehe mindestens zehn Jahre ge- dauert hat.
6.3 Die Waisenrenten
Gemäss bisherigem Rentensystem haben Kinder, deren Vater oder Mutter gestorben ist, Anspruch auf eine einfache Waisen- rente. Beim Tod beider Elternteile entsteht Anspruch auf eine Vollwaisenrente. Das von der nationalrätlichen Kommission vorgeschlagene Individualrentensystem verzichtet auf die Un- terscheidung zwischen einfacher Waisenrente und Vollwai- senrente. Es gibt nur noch eine Waisenrentenart: die Waisen- rente. Dabei sollen Kinder, deren Vater oder Mutter verstorben ist, Anspruch auf eine Waisenrente haben; sind beide verstor- ben, haben sie Anspruch auf zwei Waisenrenten.
Die Höhe der Waisenrente beträgt 40 Prozent der dem mass- geblichen durchschnittlichen Jahreseinkommen des verstor- benen Elternteils entsprechenden Altersrente. Sind beide El- ternteile verstorben, werden zwar zwei Waisenrenten fällig, sie sollen aber in ihrer Summe 60 Prozent der maximalen Alters- rente nicht übersteigen, analog der bisherigen Vollwaisen- rente. Soweit ihre Summe diese Grenze überschreitet, sind sie gemäss den Regeln der Kürzung der Individualrenten beider Ehepartner zu kürzen.
6.4 Berechnung der Hinterlassenenrenten
Die Hinterlassenenrenten (Witwenrenten, Witwerrenten und Waisenrenten) stellen einen Ausgleich für die wirtschaftlichen Folgen des Todes eines Ehepartners für die Familie dar. Des- halb sollen sie aufgrund der ungeteilten Einkommen der ver- storbenen Person berechnet werden. Dabei sind auch die Erziehungs- und Betreuungsgutschriften ungeteilt anzu- rechnen.
Wie Bundesrat und Ständerat hat sich die nationalrätliche Kommission für einen Zuschlag zum Einkommen von frühver- storbenen Personen ausgesprochen. Damit wird der üblichen Einkommensentwicklung Rechnung getragen.
Ehemänner, denen eine einfache Altersrente der AHV zusteht, haben gemäss geltendem Recht Anspruch auf eine Zusatz- rente von 30 Prozent der einfachen Altersrente für ihre Ehefrau, sofern diese das 55. Altersjahr zurückgelegt hat. Da der ren- tenberechtigten Ehefrau im umgekehrten Falle keine entspre- chende Leistung zusteht, widerspricht diese heute geltende Regelung Artikel 4 der Bundesverfassung.
Der Bundesrat beantragt, diese Zusatzrente in der AHV zu eli- minieren, wobei er gewillt ist, eine grosszügige Uebergangsre- gelung einzuräumen. Das Grenzalter der Frau soll jährlich um ein Jahr angehoben werden, bis es mit dem Rentenalter der Frau zusammenfällt
Der Ständerat hat die Aufhebung der Zusatzrente abgelehnt. Die nationalrätliche Kommission schliesst sich den Ueberle- gungen des Bundesrates an und erachtet die Aufhebung der Zusatzrente als systemnotwendig.
Durch die Aufhebung der Zusatzrente werden auf lange Frist gesehen rund 210 Millionen Franken pro Jahr eingespart. In der IV soll die Zusatzrente aus sozialen Gründen beibehal- ten, aber geschlechtsneutral ausgestaltet werden.
Das AHV-Gesetz vom 26. Dezember 1946 sah vor, dass Män- ner und Frauen nach dem vollendeten 65. Altersjahr rentenbe- rechtigt sind. Als Folge der positiven Entwicklung der Finanz- lage der AHV wurde das Rentenalter der Frau in zwei Schritten (1957 und 1964) auf das 62. Altersjahr herabgesetzt. Die da- maligen Begründungen für die Herabsetzung des Frauenren- tenalters vermögen aus heutiger Sicht ein unterschiedliches Rentenalter nicht mehr zu rechtfertigen.
Es wird von keiner Seite bestritten, dass die Verwirklichung des verfassungsmässigen Gleichheitsgrundsatzes gleiches Rentenalter für Mann und Frau erfordert. Das Bundesgericht hat dies bestätigt, es aber dem Gesetzgeber überlassen, wann
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und in welchen Schritten er diesen klaren Verfassungsauftrag erfüllt.
Nachdem das von der nationalrätlichen Kommission vorge- schlagene Individualrentensystem mit Einkommensteilung geschlechtsspezifische Anspruchsunterschiede zwischen Mann und Frau weitgehend ausschliesst (soweit solche noch bestehen, wirken sie sich zuungunsten des Mannes aus), kann nach Auffassung der Kommission die Notwendigkeit der Angleichung des Rentenalters von Mann und Frau nicht mehr verneint und auch nicht auf unbestimmte Zeit verschoben werden.
Es besteht kein Zweifel, dass das längerfristige Gleichgewicht der AHV zufolge der demographischen Entwicklung nicht mehr gewahrt ist. Unabhängig davon, von welchem Szenario der Bevölkerungsentwicklung ausgegangen wird, zeigt sich, dass unter Ausklammerung von Teuerung und Wirtschafts- wachstum die AHV noch in diesem Jahrzehnt defizitär wird, in- nert weniger Jahre der AHV-Fonds aufgezehrt ist und nach dem Jahre 2010 mit jährlichen Defiziten von 5 Milliarden und mehr zu rechnen ist. Die unter realistischen Annahmen zu er- wartenden wirtschaftlichen Wachstumsraten vermögen die Fi- nanzlage der AHV nicht wesentlich zu verbessern.
Aus Kostengründen darf nach Auffassung der Kommission eine Herabsetzung des AHV-Rentenalters des Mannes nicht in Betracht gezogen werden. Bei einer Reduktion des Rentenal- ters des Mannes würde die AHV weit früher defizitär und wür- den die Defizite wesentlich grösser, denn die Reduktion des Rentenalters des Mannes um ein Jahr würde Mehrkosten in der Grössenordnung von 800 Millionen Franken pro Jahr ver- ursachen. Im übrigen ist das Rentenalter 65 für Männer euro- päische Minimalnorm geworden. Schweden und Irland rich- ten Altersrenten nach vollendetem 66. Altersjahr aus, Norwe- gen, Island und Dänemark haben die Altersgrenze auf das vollendete 67. Altersjahr heraufgesetzt.
Die Kommission ist der Auffassung, dass sich aus diesen Gründen eine Anpassung des Rentenalters der Frau an jenes des Mannes aufdrängt. Nur auf diese Weise kann dem Gleich- heitsgebot Rechnung getragen und ein Beitrag an die Finan- zierung der zukünftigen, strukturell und demographisch be- dingten Mehrkosten geleistet werden. Eine langfristig ge- plante Anpassung ist nach Auffassung der Kommission zu- dem sozialverträglicher als das Hinausschieben dieser Anpas- sung auf die 11. oder 12. AHV-Revision, weil Gefahr besteht, dass dann unter dem Druck des finanziellen Ungleichgewich tes der AHV das Rentenalter der Frau abrupt und ohne soziale Rücksichtnahme heraufgesetzt werden müsste.
Die Kommission beantragt eine Erhöhung des Rentenalters der Frau auf das vollendete 64. Altersjahr. Diese Erhöhung soll unter Beachtung einer längeren Uebergangsfrist vorgenom- men werden. Die Kommission schlägt vor, dass vier Jahre nach Inkrafttreten der 10. AHV-Revision das Rentenalter der Frau um ein Jahr (vom 62. Altersjahr auf das 63. Altersjahr) an- gehoben und acht Jahre nach Inkrafttreten der Revision eine weitere Erhöhung um ein Jahr, also vom 63. Altersjahr auf das 64. Altersjahr, vorgenommen werden sollte. Geht man realisti- scherweise davon aus, dass dieses Gesetz nicht vor dem 1. Januar 1996 in Kraft tritt, dann hätte dies zur Folge, dass das Rentenalter der Frau im Jahre 2000 auf das 63. Altersjahr und im Jahre 2004 auf das 64. Altersjahr erhöht wird. Die Kommis- sion vertritt die Auffassung, dass dannzumal entschieden wer- den kann, wann und auf welchem Niveau das Gleichheitsge- bot voll verwirklicht werden soll. Mit diesem Vorgehen unter- streicht die Kommission den Willen, jetzt dem verfassungs- mässigen Gleichheitsgebot näher zu kommen.
Die Vorschläge der Kommission kommen den Frauenpostula- ten sehr weit entgegen. Es ist auf die neue Rentenformel zu verweisen, die den meisten Frauen höhere Renten zusichert und es vor allem weit mehr Frauen als bisher ermöglichen wird, eine Maximalrente zu beziehen. Die Erziehungs- und Be- treuungsgutschriften wirken sich vor allem zugunsten der Frau aus und verbessern insbesondere die rentenbildenden Durchschnittseinkommen der Alleinerziehenden. Ganz ent- scheidend wirkt sich die von der nationalrätlichen Kommis- sion vorgeschlagene Lösung zugunsten der geschiedenen Frauen aus. Die Kommission betrachtet auch unter diesen
Umständen die teilweise Anpassung des Rentenalters der Frau an jenes des Mannes im Rahmen der 10. AHV-Revision als gerechtfertigt.
Die Kommission hat die Einführung einer Ruhestandsrente abgelehnt Die Ruhestandsrente kennt kein festes, vorgege- benes Rentenalter. Die Rente kann innerhalb einer bestimm- ten Bandbreite bezogen werden. Der Rentenbezug ist aber an die Bedingung der Aufgabe der Erwerbstätigkeit geknüpft. Im Gegensatz zum Rentenvorbezug gibt es bei der Ruhestands- rente innerhalb der Bandbreite des Rentenalters keine versi- cherungstechnische Kürzung der Renten. Die Ruhestands- rente ist nicht kostenneutral, die Mehrkosten der Ruhestands- rente hängen davon ab, wie viele Berechtigte vom Recht auf Ruhestandsrente Gebrauch machen und damit von den Mög- lichkeiten der effizienten Kontrolle der Aufgabe der Erwerbstä- tigkeit.
Die Ruhestandsrente widerspricht dem der AHV zugrundelie- genden Versicherungsprinzip. Ein Versicherter kann durch seinen persönlichen Entscheid bestimmen, ob er mit weniger Beiträgen drei Jahre länger eine Vollrente beziehen will. Die Ruhestandsrente kommt aber auch einer Diskriminierung der Arbeit gleich, denn sie privilegiert den vorzeitigen Ruhestand. Dazu kommt, dass kaum kontrollierbar wäre, ob jener, der die Ruhestandsrente bezieht, wirklich auf jede selbständige oder unselbständige Erwerbstätigkeit verzichtet. Bei «Ruhestands- rentnern» im Inland wäre eine solche Kontrolle nur nachträg- lich über die Steuertaxation möglich, und allfällige Rückforde- rungen zu Unrecht bezogener Renten wären administrativ sehr aufwendig. Bei den Versicherten, die im Ausland leben, wäre eine solche Kontrolle ausgeschlossen.
Die Anpassung des Rentenalters in der AHV verlangt eine Ko- ordination mit dem BVG. Die Kommission verzichtet jedoch darauf, diese Anpassung des BVG im Rahmen der 10. AHV- Revision vorzunehmen. Angesichts der Tatsache, dass sich die vorgeschlagene Erhöhung des Frauenrentenalters erst- mals vier Jahre nach Inkrafttreten der 10. AHV-Revision aus- wirken würde und eine Revision des BVG ohnehin bevorsteht, sind die notwendigen Anpassungen anlässlich der BVG-Revi- sion möglich. Die Einführung einer Ruhestandsrente hin- gegen würde eine sofortige Anpassung des BVG notwendig machen.
Mit dem Vorbezug soll dem Versicherten das Recht einge- räumt werden, seine Rente unter bestimmten Bedingungen vor dem feststehenden Rentenalter beziehen zu können.
Da das AHV-System von einem vorgegebenen Rentenalter ausgeht, ist die vorbezogene Rente grundsätzlich zu kürzen, da sonst die Personen, die vom Recht des Rentenvorbezuges Gebrauch machen, gegenüber Personen, welche ihre Rente erst bei Erreichen des Rentenalters beziehen, bevorteilt wür- den. Wird die Kürzung nach versicherungsmathematischen Grundsätzen vorgenommen, ist der Vorbezug vorteilsneutral. Der versicherungsmathematisch richtige Kürzungssatz richtet sich nach der durchschnittlichen Lebenserwartung und stellt sich derzeit auf 6,8 Prozent Kürzung pro vorbezogenes Ren- tenjahr. Wird ein geringerer Kürzungssatz gewählt, könnte der Vorbezug nicht mehr dem freien Ermessen des einzelnen überlassen werden. Ein geringerer Kürzungssatz würde sonst praktisch alle veranlassen, vom Recht des Vorbezugs Ge- brauch zu machen, denn bei einem geringeren Kürzungssatz wäre der Vorbezug ein profitables Geschäft Die Kommission hat es aus sozialen, gesellschaftlichen und administrativen Er- wägungen abgelehnt, den Vorbezug von gesundheitlichen, geschlechts- oder arbeitsbezogenen Kriterien abhängig zu machen. Sie verbindet deshalb das Recht des Vorbezugs mit der versicherungsmathematisch notwendigen Rentenkür- zung um 6,8 Prozent pro vorgezogenem Jahr.
Die Kommission befürwortet das Recht der Versicherten, ihre Rente ab dem 62. Altersjahr vorbeziehen zu können. Das be- deutet, dass Frauen mit der Anhebung des Rentenalters das Recht zum Vorbezug ab dem 62. Altersjahr weiterhin sicherge- stellt werden muss. Männern soll mit Inkrafttreten des Geset-
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zes das Recht auf Vorbezug um ein Jahr, d. h. ab 64 Jahren, zugestanden werden, vier Jahre nach Inkrafttreten des Geset- zes um ein weiteres Jahr, d. h. ab dem 63. Altersjahr, und acht Jahre nach Inkrafttreten ab dem 62. Altersjahr. Falls das Ge- setz am 1. Januar 1996 in Kraft treten könnte, hätten Männer und Frauen ab dem Jahre 2004 die Möglichkeit des Renten- vorbezugs ab dem 62. Altersjahr.
Das Prinzip des Rentenvorbezugs ist mit dem System der Indi- vidualrenten mit Einkommensteilung vereinbar. Es ergeben sich kaum grundsätzliche Abweichungen von den Beschlüs- sen des Ständerates. Der Rentenvorbezug führt zuerst zu ei- ner starken Belastung der AHV-Rechnung, da die Kosten der Renten erst nach 17 Jahren durch die Einsparungen aufgrund der Kürzung der Renten ausgeglichen werden. Mit der gestaf- felten Einführung des Vorbezuges verteilt sich die Mehrbela- stung auf eine etwas längere Zeit, die Kosten werden aber auch erst später durch die Kürzungen kompensiert werden. Der Bundesrat hat zum Ausgleich dieser Kosten einen Sonder- beitrag an die AHV in Aussicht gestellt, der während 17 Jahren 170 Millionen Franken pro Jahr betragen soll. Der Ständerat hat diesem zugestimmt. Die nationalrätliche Kommission hat festgestellt, dass der Rentenvorbezug im Splittingsystem ähn- lich hohe Kosten verursacht wie das vom Ständerat akzep- tierte Modell. Sie hat deshalb den Sonderbeitrag in gleicher Höhe festgesetzt. Ohne ihn liesse sich der Rentenvorbezug nicht kostenneutral realisieren.
Die Möglichkeit des Vorbezugs von Altersrenten muss mit dem BVG koordiniert werden. Der Rentenvorbezug ist in der beruflichen Vorsorge nichts Neues. Das BVG überlässt die Re- gelung den einzelnen Vorsorgeeinrichtungen. Mit dem Vorbe- zugsrecht in der AHV müsste ein altersmässig gleiches Vorbe- zugsrecht auch im BVG allen Versicherten obligatorisch ge- währt werden. Den Kürzungssatz hingegen müssten die Ein- richtungen der beruflichen Vorsorge unabhängig von der AHV bestimmen.
In den meisten der übrigen Revisionspunkte hat sich die Kom- mission Bundesrat und Ständerat angeschlossen. Die wichtig- sten Abweichungen betreffen folgende Sachbereiche:
10.1 Beitragspflicht des nichterwerbstätigen Ehegatten: Grundsätzlich ist der nichterwerbstätige Ehegatte beitrags- pflichtig. Die Beitragspflicht nichterwerbstätiger Ehegatten gilt aber als erfüllt, wenn der erwerbstätige Ehegatte Beiträge von mindestens der doppelten Höhe des Mindestbeitrages be- zahlt hat.
10.2 Beiträge der Selbständigerwerbenden: Der Bundesrat beantragt, den Beitragssatz der Selbständigerwerbenden in Angleichung an jenen der Arbeitnehmer auf 8,4 Prozent fest- zulegen. Der Ständerat beschloss, am bisherigen Beitrags- satz von 7,8 Prozent festzuhalten. Die nationalrätliche Kom- mission zieht eine Zwischenlösung vor und beantragt eine Anhebung des Beitragssatzes für Selbständigerwerbende auf 8,1 Prozent.
10.3 Verzugszinssatz: Die Kommission zieht eine Kompetenz- delegation an den Bundesrat vor, die eine Anpassung der Ver- zugs- und Vergütungszinsen an das allgemeine Zinsniveau er- möglicht, und hält lediglich fest, dass der Verzugszinssatz das Doppelte des Vergütungszinssatzes betragen kann, maxi- mal 12 Prozent pro Jahr.
10.4 Auszahlung der Renten: Die Kommission hält als Regel fest, dass die Renten auf Bank- oder Postcheckkonto überwie- sen werden. Sie sollen nur auf Antrag in bar durch Vermittlung der Post ausgerichtet werden.
10.5 Schliessung von Beitragslücken: Personen, welche im Rentenalter noch eine Erwerbstätigkeit ausüben, unterstehen der AHV-Beitragspflicht, wenn ihr Einkommen einen bestimm- ten Freibetrag übersteigt. Heute beträgt der Freibetrag pro Ar- beitgeber 1300 Franken im Monat bzw. 15 600 Franken im Jahr. Die im Rentenalter geleisteten Beiträge sind nach gelten- dem Recht nicht rentenbildend. Nach dem Willen der national- rätlichen Kommission sollen diese Beiträge zur Auffüllung von Beitragslücken herangezogen werden können. Damit würden sie gleich behandelt wie bereits heute Beiträge, die vor der Vollendung des 20. Altersjahres bezahlt worden sind (soge- nannte Jugendjahre).
11.1 Im Bundesbeschluss vom 19. Juni 1992, 10. AHV-Revi- sion (1. Teil), sind die für Altrentner vorgesehenen sozialen Verbesserungen enthalten. Das von der Kommission neu vor- geschlagene Individualrentensystem mit Einkommensteilung soll nur für Neurentner zum Tragen kommen. Die rückwir- kende Anwendung des neuen Systems auf laufende Renten wäre nicht nur administrativ aufwendig, sondern zum Teil man- gels entsprechend detaillierter Daten gar nicht möglich. Der Bundesbeschluss vom 19. Juni 1992 ist befristet und tritt am 31. Dezember 1995 ausser Kraft. Die Kommission bean- tragt, diesen befristeten Bundesbeschluss, der mit der neuen Rentenformel und der Hilflosenentschädigung Leistungsver- besserungen für weit mehr als die Hälfte aller Rentnerinnen und Rentner ermöglicht hat, ins ordentliche Gesetzesrecht zu übernehmen und damit diese Leistungsverbesserungen über den 31. Dezember 1995 hinaus sicherzustellen.
11.2 Weitere Uebergangsbestimmungen betreffen die sukzes- sive Aufhebung der Zusatzrenten durch Anhebung des Grenz- alters der Ehefrauen (vgl. Ziff. 7).
11.3 Die Kommission sieht für die Berechnung der Altersren- ten von verwitweten Personen, die vor dem 1. Januar 1953 ge- boren sind, Uebergangsgutschriften vor. Das neue System re- duziert den Rentenanspruch von verwitweten Personen, die nicht erwerbstätig waren und keine Erziehungsgutschriften geltend machen können. Denn es gehört zu den Zielsetzun gen dieser Revision, nicht den Tatbestand der Ehe, sondern den Tatbestand der Erziehung und Betreuung von Kindern zu honorieren. Um Härten des Ueberganges nach Möglichkeit zu vermeiden, sollen verwitweten Personen, die vor dem 1. Januar 1953 geboren sind und nicht schon aufgrund des ordentlichen Rechtes Anspruch auf mindestens 16 Jahre Erziehungs- bzw. Betreuungsgutschrift haben, fiktive Erzie- hungsgutschriften als Uebergangsgutschriften angerechnet werden.
Der Uebergang vom bisherigen Ehepaarkonzept zum Split- tingsystem muss administrativ sorgfältig vorbereitet werden. Die Kommission hat zweimal Fachleute des Vollzuges zu Stel- lungnahmen und Vereinfachungsvorschlägen herangezogen. Uebereinstimmend kann festgestellt werden, dass das Indivi- dualrentensystem mit Einkommensteilung vollzugsverträglich ist, sofern nicht weitere Verfeinerungen, Ausgleichsmechanis- men und Spezialmodalitäten ins Auge gefasst werden. Ein ge- wisser Mehraufwand entsteht, kann aber nach Auffassung der Kommission verantwortet werden. Dieser Mehraufwand schlägt sich insbesondere in den einmaligen Umstellungsko- sten nieder. Diese sind über Jahre amortisierbar. Die Kommis- sion vertritt nicht nur aus Kostengründen die Auffassung, dass Systemwechsel sich nicht rasch folgen dürfen, sondern auch aus der Erkenntnis, dass bei jedem Systemwechsel längere Uebergangsfristen in Kauf zu nehmen sind. Vor Ablauf von Uebergangsfristen schon wieder neue Systemwechsel ins Auge zu fassen, vermindert Glaubwürdigkeit und Akzeptanz der Sozialversicherung.
Die bundesrätlichen Vorschläge zur 10. AHV-Revision dürften gemäss Rentensystem 1993 (ohne Berücksichtigung der Mehraufwendungen gemäss dem auf 1. Januar 1993 in Kraft getretenen befristeten Bundesbeschluss vom 19. Juni 1992) rund 540 Millionen Franken pro Jahr betragen. Die Kosten der 10. AHV-Revision gemäss ständerätlichen Beschlüssen dürften auf vergleichbarer Rechnungsgrundlage rund 845 Mil- lionen betragen.
Der vom Parlament bereits verabschiedete befristete Bundes- beschluss zur 10. AHV-Revision (1. Teil) verursacht Kosten von rund 690 Millionen Franken pro Jahr (603 Millionen Fran- ken AHV und 87 Millionen Franken IV). Entscheidend fallen da- bei die Kosten für die neue Rentenformel ins Gewicht (500 Mil- lionen) sowie jene für die neuen Hilflosenentschädigungen (123 Millionen). Da nicht anzunehmen ist, dass die Verbesse- rungen, die der befristete Bundesbeschluss vom 19. Juni 1992 vorgenommen hat, wieder rückgängig gemacht werden, können diese Kosten dem nun neu zu beschliessenden 2. Teil · der 10. AHV-Revision nicht angelastet werden.
Die Gesamtkosten der 10. AHV-Revision betragen, auf den
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Endstand gerechnet, ohne Berücksichtigung von Demogra- phie, Preis- und Lohnentwicklung, rund 940 Millionen Franken pro Jahr. Davon entfallen 768 Millionen Franken auf die AHV und 172 Millionen Franken auf die IV. Der Uebergang zum Indi- vidualrentensystem mit Einkommensteilung verursacht für sich allein Gesamtkosten von 828 Millionen (686 Millionen AHV und 142 Millionen IV). Ins Gewicht fallen dabei die neue, steilere lineare Rentenformel sowie die Erziehungs- und Be- treuungsgutschriften. Die Einsparungen aufgrund der sukzes- siven Aufhebung der Zusatzrente sind in diesen Kostenschät -* zungen bereits berücksichtigt.
Die von der Kommission über den befristeten Bundesbe- schluss hinaus vorgeschlagenen Aenderungen verursachen Mehrkosten von rund 250 Millionen Franken pro Jahr (940 Mil- lionen Franken abzüglich 690 Millionen Franken des befriste- ten Bundesbeschlusses).
Die Kosten des Rentenvorbezuges sind in dieser Zusammen- stellung nicht enthalten. Gemäss dem von der nationalrätli- chen Kommission gewählten System verursacht dieser Ren- tenvorbezug auf den Endzustand bezogen keine Mehrkosten. Es sind indessen beträchtliche Ueberbrückungsfinanzierun- gen notwendig. Dieser Ueberbrückungsfinanzierung dienen die vorgesehenen Sonderbeiträge des Bundes von 170 Millio- nen Franken während 17 Jahren.
Könnte von den Kosten der demographischen Entwicklung abstrahiert werden, wäre die 10. AHV-Revision (1. und 2. Teil zusammen) dank der vorgesehenen Erhöhung des Rentenal- ters der Frau annährend kostenneutral, da den rund 940 Millio- nen Franken Mehrausgaben ab dem Jahre 2000 bzw. 2004 Einsparungen von rund 800 Millionen wegen der Erhöhung des Rentenalters der Frau gegenüberstünden. Es ist indessen nicht möglich, die 10. AHV-Revision allein unter statischen Ge- sichtspunkten zu betrachten. Vor uns stehen die Kostenfolgen der demographischen Entwicklung. Diese erfordert, dass ab dem Jahre 2004 der AHV jährlich über eine Milliarde Franken mehr zur Verfügung gestellt werden oder eingespart werden müssen, ab dem Jahre 2007 3 Milliarden und ab 2010 nahezu 6,5 Milliarden. Die 10. AHV-Revision darf nach Auffassung der nationalrätlichen Kommission diese demographische Ent- wicklung nicht vernachlässigen.
Erläuterungen der Kommission
Allgemeines
Nachfolgend werden die Gesetzesbestimmungen und die da- zugehörigen Uebergangsbestimmungen aufgeführt, welche in einem direkten Zusammenhang mit dem Splitting stehen. Für die nicht mit dem Splitting zusammenhängenden Aende- rungen der 10. AHV-Revision verweisen wir auf den besonde- ren Teil der Botschaft.
Art. 2 Abs. 4
Mit dem vom Bundesrat in seiner Botschaft zur 10. AHV-Revi- sion vorgeschlagenen Absatz 4 (BBI 1990 || 56 und 79) wäre in der freiwilligen Versicherung für die Beitragsbemessung in be- stimmten Fällen vom Prinzip der Berücksichtigung der indivi- duellen Verhältnisse abgewichen und statt dessen eine Haus- haltsbetrachtung angestellt worden.
Damit sollte es den Ehegatten verwehrt sein, im heutigen Sy- stem eine individuelle Beitrags-/Leistungsanalyse vorzuneh- men. Insbesondere wurde bei der Schaffung von Absatz 4 an den Fall gedacht, dass die Ehefrau nicht auf einen Beitritt zur freiwilligen Versicherung solle verzichten und trotzdem von ei- ner Ehepaarrente profitieren können. Daher sah man eine von der obligatorischen AHV unabhängige Bestimmung des Bei- tragsobjekts im Sinne einer Haushaltsbetrachtung vor, welche das Ehepaar als wirtschaftliche Einheit behandelt.
Das Splittingsystem beruht auf der Idee, dass jeder Versi- cherte seine eigene, individuell berechnete Rente erhalten soll, die nicht mehr vom Zivilstand abhängig sein soll. Gesplit- tet wird nur, wenn beide Ehegatten versichert sind. Der vom Bundesrat vorgesehene Artikel 2 Absatz 4 AHVG hat unter die- sen Vorzeichen keine Berechtigung mehr. Einmal wäre es sy- stemwidrig, in der freiwilligen Versicherung statt einer individu- ellen eine ehepaarbezogene Betrachtungsweise einzuführen. Zum anderen wird mit der individuellen Rentenberechnung
ausgeschlossen, dass der nichtversicherte Ehegatte vom ver- sicherten profitiert. Tritt nur ein Ehegatte der freiwilligen Versi- cherung bei, wird bekanntlich nicht gesplittet. Folglich hat Ab- satz 4 von Artikel 2 im Splittingsystem keine Berechtigung mehr. Der heutige Absatz 4 ist ersatzlos aufzuheben.
Art. 3 Abs. 2 Bst b, c, e und f, Abs. 3 (neu) (Beitragspflicht des nichterwerbstätigen Ehegatten)
Im heutigen Recht unterstehen nichterwerbstätige Ehefrauen und Witwen nicht der Beitragspflicht. Im Splitting sind diese Beitragsbefreiungen nicht mehr gerechtfertigt. Die Befrei- ungstatbestände (Art. 3 Abs. 2 Bst. b, c, e und f) sind daher auf- zuheben. Während der Ehejahre findet im Splitting eine Ein- kommensumverteilung zwischen den Ehegatten statt. In die- sem Modell gibt es keine beitragslosen Ehejahre im bisheri- gen Sinne von Artikel 29bis Absatz 2 mehr. In den Ehejahren wird dem beitragsbefreiten Ehegatten nämlich ein Einkom- men gutgeschrieben, für welches sein Partner Beiträge be- zahlt hat. Damit einem Ehegatten ein Jahr als Beitragsjahr an- gerechnet werden kann, muss in seinem individuellen Konto im Minimum der Mindestbeitrag gutgeschrieben werden. Auf- grund der Einkommensteilung bedeutet dies, dass der er- werbstätige Ehegatte bzw. der Ehegatte, welcher einen Be- trieb führt, im Minimum den doppelten Mindestbeitrag erzielt haben muss. Eine allgemeine Erfassung von nichterwerbstäti- gen Ehegatten ist unter diesen Voraussetzungen nicht nötig. Nichterwerbstätige Ehegatten von Personen, welche eine AHV- oder eine IV-Rente beziehen, müssen dagegen beitrags- rechtlich erfasst werden.
Art. 18 Abs. 2 (Rentenanspruch)
Grundsätzlich haben auch im Splittingsystem alle Personen, für welche eine Rente ausgerichtet wird, welche nicht ins Aus- land ausbezahlt werden kann, die Voraussetzungen des Wohnsitzes und des Aufenthaltes persönlich zu erfüllen. Da es im Splittingsystem keine Ehepaarrenten mehr geben wird, muss dieser Ausdruck in der Formulierung des Bundesrates gestrichen werden. Der Rest dieses Satzes ist beizubehalten, da auch das Splittingmodell akzessorische Renten (Kinder- renten, Zusatzrenten in der IV) kennt.
Art. 21 (Altersrente)
Die Anspruchsvoraussetzungen und die Erlöschenstatbe- stände sind an die Aufhebung der Ehepaarrente anzupassen. Im übrigen kann im Sinne einer Vereinfachung nur noch von der «Altersrente» (statt «einfache Altersrente») gesprochen werden, da die bisherige einfache Altersrente nunmehr die einzige Hauptrente sein wird.
Art. 22
Da es im Splittingmodell keine Ehepaarrenten mehr gibt, ist diese Bestimmung, welche den Anspruch auf die Ehepaar- Altersrente regelt, aufzuheben.
Art. 22bis (Zusatzrente)
Die Zusatzrente für die Ehefrau soll in der AHV abgeschafft, in der IV aus sozialen Gründen aber beibehalten und ge- schlechtsneutral ausgestaltet werden. Da sich die wirtschaftli- che Lage einer Person mit Anspruch auf eine Rente der Invali- denversicherung nach Erreichen des Rentenalters in der Re- gel nicht ändert, wird die bisher von der IV ausgerichtete Zu- satzrente im Sinne eines Besitzstandes weitergewährt, bis auch der andere Ehegatte einen eigenen Rentenanspruch er- wirbt.
Absatz 1 enthält im übrigen redaktionelle Anpassungen an die Aufhebung der Ehepaarrente. Insbesondere konnte aus die- sen Gründen der letzte Satz gestrichen werden.
Absatz 2 enthält lediglich eine redaktionelle Aenderung ge- genüber der Botschaft.
Art. 22ter Abs. 1 und 2 (Kinderrente)
Absatz 1 enthält zum einen eine redaktionelle Anpassung an die Aufhebung der Ehepaarrente. Andererseits enthält die Be- stimmung eine materielle Aenderung gegenüber dem gelten- den Recht, welches die Gewährung einer Kinderrente für Kin- der ausschliesst, welche erst nach Vollendung des Rentenal- ters in Pflege genommen werden. Die nationalrätliche Kom- mission lockert diese Bestimmung mit einer Ausnahmerege- lung für Kinder des anderen Ehegatten. Danach können ren- tenberechtigte Personen für Kinder ihres Ehegatten bei Erfül- lung der übrigen Voraussetzungen (insbesondere Unentgelt-
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lichkeit des Pflegeverhältnisses) eine Kinderrente beanspru- chen, selbst wenn sie diese Kinder nach der Entstehung des Rentenanspruchs in Pflege genommen haben. Von Bedeu- tung wird diese Ausnahme insbesondere für Rentnerinnen und Rentner sein, welche eine Person mit Kindern aus einer früheren Ehe heiraten.
Absatz 2 kann aufgehoben werden, da es in der IV keine Dop- pelkinderrenten mehr geben wird (sondern zwei einfache Kin- derrenten).
Art. 24a (Witwen- und Witwerrente für geschiedene Personen) Heute haben geschiedene Frauen Anspruch auf eine Witwen- rente, wenn sie die für Witwen geltenden Voraussetzungen er- füllen und wenn ihre Ehe mindestens zehn Jahre gedauert hat und sie einen im Scheidungsurteil oder der Scheidungskon- vention verankerten Anspruch auf Unterhaltszahlungen ge- genüber dem ehemaligen Ehemann haben (Art. 23 Abs. 2 AHVG).
Die nationalrätliche Kommission hält diese Auswirkungen des scheidungsrechtlichen Verschuldensprinzips auf die Hinter- lassenenrenten nicht mehr länger für vertretbar. Dies um so weniger, als auch das Eidgenössische Versicherungsgericht in konstanter Rechtsprechung nur verlangt, dass eine Unter- haltszahlung geschuldet wird, nicht aber, dass auch tatsäch- lich Zahlungen geleistet werden (BGE 100 V 88). Erfüllen ge- schiedene Personen die üblichen Voraussetzungen für den Anspruch auf eine Witwen- oder Witwerrente, so werden sie eine Rente erhalten, wenn sie Kinder mit Anspruch auf eine Waisenrente haben oder wenn die Ehe mindestens zehn Jahre gedauert hat.
Art. 25 Abs. 1 und 2 (Waisenrente)
Als Folge der Aufhebung der Ehepaarrente wird es auch keine Vollwaisenrente, sondern zwei einfache Waisenrenten geben. Die bisherigen Artikel 25 bis 28 können daher in einer einzigen Bestimmung zusammengefasst werden. Die besondere Be- handlung von Waisen, die nur zu einem Elternteil in einem Kin- desverhältnis gestanden haben, sowie der Findelkinder wird nicht mehr beim Rentenanspruch, sondern bei den Bestim- mungen über die Rentenhöhe (Art. 37) geregelt.
Art. 26-28
Vgl. Erläuterungen zu Artikel 25 Absätze 1 und 2.
Art. 28bis (Zusammentreffen mit andern Renten)
Vgl. Erläuterungen zu Artikel 37bis.
Art 29 (Anspruch auf ordentliche Renten)
Im Gegensatz zum geltenden Recht (BGE 111 V 104) muss nach den Anträgen der nationalrätlichen Kommission die Min- destbeitragsdauer für den Anspruch auf ordentliche Renten nicht mehr effektiv durch Beitragszahlungen erfüllt werden. Diese Voraussetzung kann neu auch durch die Anrechnung von gesplitteten Einkommen bzw. von Erziehungs- oder Be- treuungsgutschriften erfüllt werden.
Art. 29bis (Vollständige Beitragsdauer) Abs. 1
Heute endet die für die Rentenberechnung massgebende Bei- tragsdauer erst mit dem Zeitpunkt der Entstehung des Renten- anspruchs. Da der Rentenanspruch immer im Monat nach der Vollendung des Rentenalters entsteht, führt diese Regelung seit 1993 dazu (in diesem Jahr weisen erstmals sowohl Män- ner als auch Frauen die vom Gesetz vorgegebene Beitrags- dauer auf), dass Personen, welche im Dezember geboren sind, ein Jahr länger Beiträge bezahlen müssen als ihr Jahr- gang. Diese Schlechterstellung entsprach nicht dem Willen des Gesetzgebers. Die nationalrätliche Kommission schlägt wie im Ergebnis auch der Ständerat daher vor, die für die Ren- tenberechnung massgebende Beitragsdauer auf den 31. De- zember vor dem Eintritt des versicherten Ereignisses zu be- grenzen. Damit werden alle Angehörigen des gleichen Jahr- ganges auch gleich behandelt. Die Abweichungen zum Stän- derat sind in diesem Punkt redaktioneller Natur.
Dagegen hat die nationalrätliche Kommission eine Ergänzung des letzten Satzes vorgenommen, die die Verwendung von AHV-Beiträgen, welche im Rentenalter entrichtet wurden, be- trifft. Personen, welche im Rentenalter noch eine Erwerbstätig- keit ausüben, unterstehen der AHV-Beitragspflicht, wenn ihr Einkommen einen bestimmten Freibetrag übersteigt Heute beträgt der Freibetrag pro Arbeitgeber 1300 Franken im Monat
bzw. 15 600 Franken im Jahr. Die im Rentenalter geleisteten Beiträge sind nach geltendem Recht nicht rentenbildend. Nach dem Willen der nationalratlichen Kommission sollen diese Beiträge zur Auffüllung von Beitragslücken herangezo- gen werden können. Damit würden sie gleich behandelt wie bereits heute Beiträge, die vor der Vollendung des 20. Alters- jahres bezahlt worden sind (sogenannte Jugendjahre). Abs. 1bis
Absatz 1bis regelt die Voraussetzungen, unter welchen eine Person einen Anspruch auf eine ordentliche Rente erwerben kann, auch wenn sie in der regulären Beitragskarriere (1. Ja- nuar nach Vollendung des 20. Altersjahres bis 31. Dezember vor der Entstehung des Rentenanspruchs) nicht während ei- nes vollen Jahres Beiträge geleistet hat. Von Bedeutung ist diese Bestimmung aufgrund der Neuregelung der beitrags- rechtlichen Stellung der nichterwerbstätigen Ehegatten nur noch für die Hinterlassenenrenten sowie für den Rentenan- spruch von Frühinvaliden, da diese Bestimmung sinngemäss auch in der IV massgebend ist (Art. 36 Abs. 2 IVG).
Art. 29ter (Durchschnittliches Jahreseinkommen)
Bisher wurde das Durchschnittseinkommen einer versicher- ten Person ausschliesslich auf der Grundlage von Erwerbsein- kommen berechnet. Neu sind dafür auch Erziehungs- und Be- treuungsgutschriften zu berücksichtigen. Die Gutschriften werden wie Erwerbseinkommen behandelt und sind somit auch nur bis zum Betrag der Maximalrente wirksam.
Die Bestimmungen über die Festsetzung des massgebenden durchschnittlichen Jahreseinkommens werden auch syste- matisch neu gegliedert.
Art. 29quater (Erwerbseinkommen)
Der neue Artikel 29quater Absätze 1 und 5-7 entspricht inhalt- lich dem bisherigen Artikel 30 Absätze 2-5. Er enthält die für die Berücksichtigung des Erwerbseinkommens massgeben- den Bestimmungen.
Die Absätze 2 und 3 enthalten die Bestimmungen über die Ein- kommensteilung und regeln die Splittingfälle: Eintritt des zweiten Rentenfalles oder Auflösung der Ehe durch Schei- dung oder Tod. Absatz 3 begrenzt das Splitting auf Zeiten, in welchen beide Ehegatten versichert waren und der allgemei- nen Beitragspflicht unterstanden sind. Damit soll in erster Linie verhindert werden, dass ein Ehegatte seinem Partner einen Teil seiner Anwartschaften abtreten müsste, ohne von ihm eine Gegenleistung zu erhalten (Schlussbericht, S. 7).
Absatz 4 gibt dem Bundesrat die Kompetenz zur Regelung des Verfahrens. Im Rahmen der Kommissionsarbeiten wurden dazu erste Vorstellungen erläutert, welche von der Verwaltung in Zusammenarbeit mit den Ausgleichskassen der AHV erar- beitet wurden. Aus Praktikabilitätsgründen sollte bei Ehepaa- ren immer nur eine einzige Ausgleichskasse zuständig sein. Von Bedeutung ist aber insbesondere das Verfahren für die Vornahme der Einkommensteilung im Scheidungsfall. Dies wurde folgendermassen skizziert:
Der Anstoss zur Vornahme der Einkommensteilung wird durch einen Ehegatten gegeben. Diese Lösung verdient den Vorzug vor einer gesetzlichen Meldepflicht der Zivilrichter oder der Zivilstandsbehörden. Eine Meldung durch einen der ge- schiedenen Ehegatten ist auch praktikabler als der Weg über die Zivilstandsbehörden, ist er doch einfacher und direkter. Da die Ehegatten im Scheidungsverfahren in der Regel ja durch einen Anwalt verbeiständet werden, dürfte es sich relativ rasch einbürgern, dass nach der Scheidung eine Einkommenstei- lung verlangt wird. Sollte diese Meldung aber ausnahmsweise unterbleiben, entsteht den Versicherten kein Nachteil. Die Ein- kommensteilung ist ja nichts anderes als eine Umbuchung im individuellen Konto und unterliegt somit nicht der Verjährung. Spätestens im Versicherungsfall des Alters oder der Invalidität wird die zuständige Ausgleichskasse bemerken, dass noch eine Einkommensteilung vorgenommen werden muss, und wird dies von Amtes wegen erledigen.
Der Einfachheit halber sollte nur eine Ausgleichskasse für die Einkommensteilung zuständig sein. Im Vordergrund steht da- für die Ausgleichskasse des älteren Ehegatten. Diese Kasse wird die individuellen Konten aus den Ehejahren zusammen- rufen und splitten. Nachträgliche Berichtigungen der Einträge, die in der Praxis sehr häufig sind (z. B. definitive Steuerveranla-
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gung bei Selbständigerwerbenden), werden durch diese Kasse verarbeitet. Sie behält die gesplitteten Konten bis zum Eintritt des Versicherungsfalles auf, die im zentralen Versicher- tenregister gekennzeichnet werden.
Art. 29quinquies (Erziehungsgutschriften)
Abs. 1
Im Bestreben, die Erziehungsgutschriften so einfach als möglich auszugestalten, werden sie erst im Rentenfall be- rücksichtigt. Um dies zu ermöglichen, wird auf ein einfaches Kriterium, die elterliche Gewalt, abgestellt Dieses Kriterium mag nicht in allen Fällen zu befriedigen, so insbesondere nicht bei Kindern, die unter Vormundschaft stehen (Bst a) oder die z. B. im Hinblick auf eine spätere Adoption in Pflege genommen wurden (Bst. b). Der Bundesrat soll daher die Kompetenz erhalten, auf Verordnungsstufe für diese und wei- tere vergleichbare Fälle die Anrechnung einer Erziehungs- gutschrift zu ermöglichen.
In der Verordnung werden ausserdem die Fälle zu regeln sein, in welchen nur ein Ehegatte in der schweizerischen AHV/IV versichert ist (Bst. c). Dabei soll den unterschiedlichen Verhält- nissen Rechnung getragen werden, ist es doch von Bedeu- tung, ob sich die Kinder einer in der Schweiz versicherten Per- son im Ausland oder in der Schweiz befinden.
Für Bruchteile von Jahren (Bst d) sollte der Einfachheit halber auf eine Proratisierung der Erziehungsgutschrift verzichtet werden. Wir stellen uns die folgende Lösung vor: Für das Ge- burtsjahr wird immer die ganze Gutschrift angerechnet. Dage- gen wird für das Jahr, in welchem das letzte Kind das 16. Al- tersjahr vollendet, keine Gutschrift mehr berücksichtigt. Bei ei- nem Kind ergäbe dies genau 16 Gutschriftsjahre. Diese Lö- sung könnte sinngemäss angewendet werden, wenn die Ver- sicherteneigenschaft nicht während eines ganzen Jahres er- füllt wurde.
Abs. 2
Die Erziehungsgutschrift entspricht grundsätzlich dem dreifa- chen Betrag der jährlichen Minimalrente. Da die Erziehungs- gutschrift erst im Rentenfall festgesetzt wird, kann auf den Be- trag der Minimalrente im Zeitpunkt der Entstehung des Ren- tenanspruchs abgestellt werden.
Abs. 3
Diese Bestimmung regelt die Teilung der Erziehungsgutschrift bei Personen, die verheiratet sind oder waren. Wir gehen da- von aus, dass die Erziehungsgutschriften nur so weit hälftig aufgeteilt werden, als auch Erwerbseinkommen gesplittet wer- den müssten.
Art. 29sexies (Betreuungsgutschriften)
Absatz 1 regelt die Anspruchsvoraussetzungen. Im Gegen- satz zu den Erziehungsgutschriften gibt es bei den Betreu- ungsgutschriften Abgrenzungsprobleme. Der Arbeitsaus- schuss war sich daher darüber im klaren, dass präzise Voraus- setzungen geschaffen werden müssen.
Mit der Begrenzung des Personenkreises auf enge Verwandte und den zusätzlichen Anspruchsvoraussetzungen Hilflosen- entschädigung mittleren Grades und Hausgemeinschaft wurde eine Lösung gefunden, die aufwendige Abklärungen vermeidet. Ausserdem muss der Anspruch auf die Betreu- ungsgutschrift jährlich angemeldet werden.
Erziehungs- und Betreuungsgutschriften können nach Ab- satz 2 nicht kumuliert werden. Sind gleichzeitig die Vorausset- zungen für beide Gutschriften erfüllt, wird nur die Erziehungs- gutschrift angerechnet.
Absatz 4 regelt die Höhe der Betreuungsgutschrift. Grundsätz- lich hat die Betreuungsgutschrift die gleiche Höhe wie die Er- ziehungsgutschrift. Aus diesem Grund wird nur der Anspruch auf die Gutschrift im Konto vermerkt. Ihre Höhe wird erst im Rentenfall festgesetzt.
Absatz 5 enthält die Verjährungsbestimmungen. Da es schwierig ist, Betreuungsverhältnisse auf Jahrzehnte zurück abzuklären, muss die Betreuungsgutschrift jährlich geltend gemacht (Abs. 1) und im individuellen Konto der berechtigten Person vermerkt werden (Abs. 4). Damit unterliegt die Betreu- ungsgutschrift aber auch der Verjährung.
Absatz 6 regelt die Teilung der Betreuungsgutschrift bei Perso- nen, die verheiratet sind oder waren. Die Regelung entspricht der für die Erziehungsgutschrift getroffenen Lösung.
Art. 30 (Ermittlung des durchschnittlichen Jahreseinkom- mens)
Diese Bestimmung ergänzt den bisherigen Artikel 30 Absatz 2 und Absatz 2bis um die Erziehungs- und Betreuungsgut- schriften.
Art. 31 (Berechnung der Altersrente)
Nachdem die Ermittlung der Bestandteile des durchschnittli- chen Jahreseinkommens in den Artikeln 29ter ff. geregelt wor- den ist, kann sich Absatz 1 darauf beschränken, den Grund- satz für die Berechnung der Altersrente festzuhalten.
Die Absätze 2 und 3 enthalten Sonderbestimmungen für ge- schiedene und verwitwete Altersrentnerinnen und Altersrent- ner. Ihnen wird nach dem Tod ihres (geschiedenen) Gatten die ganze während der Ehe erworbene Gutschrift ange- rechnet.
Art. 33 (Berechnung der Hinterlassenenrenten)
Absatz 1 hält die unterschiedliche Berechnung von Altersren- ten und von Hinterlassenenrenten fest. Da durch die Hinterlas- senenrenten der wirtschaftliche Schaden durch den Verlust des Ehegatten oder eines Elternteils abgegolten werden soll, wird die Hinterlassenenrente auf der Grundlage der ungeteil- ten Einkommen und Gutschriften des Verstorbenen (also ohne Splitting) berechnet.
Diese Bestimmung gilt für Witwen- und Witwerrenten sowie für Waisenrenten, sofern nur ein Elternteil verstorben ist (Abs. 2). Sind dagegen beide Elternteile verstorben, so müssen die bei- den Waisenrenten wie die beiden Altersrenten berechnet wer- den, die ausgerichtet worden wären, wenn beide Elternteile das Rentenalter erreicht hätten, also aufgrund der geteilten Einkommen und Gutschriften (Abs. 3).
Absatz 4 führt für alle Hinterlassenenrenten einen sogenann- ten «Karrierezuschlag» ein, wie ihn der Bundesrat auch in sei- ner Botschaft zur 10. AHV-Revision vorschlägt (Art. 33 Abs. 3 Botschaft). Ein derartiger Zuschlag besteht bereits in der Inva- lidenversicherung (Art. 36 Abs. 3 IVG). Dieser Zuschlag soll aber nur zu den Erwerbseinkommen gewährt werden, da sich die Gutschriften bei der Berechnung von Hinterlassenenren- ten aufgrund der geringeren Anzahl von Beitragsjahren, durch welche die Summe der Erziehungs- und Betreuungsgutschrif- ten zu teilen ist, in der Regel stärker auswirken als bei Alters- renten. Wir halten eine doppelte Begünstigung von verwitwe- ten Personen und Waisen nicht für gerechtfertigt. Art. 33bis Abs. 4
Artikel 33bis gewährt Personen, deren Altersrente eine Invali- denrente ablöst, den Besitzstand der Berechnungsgrundla- gen der IV-Rente. Daran soll auch das Splittingsystem nichts ändern. Würde nun die Rente des Ehegatten einer behinder- ten Person ausschliesslich nach den allgemeinen Grundsät- zen berechnet, könnten sich nicht beabsichtigte Verschlechte- rungen einstellen, da auch er die invaliditätsbedingte Erwerbs- einbusse seines Ehegatten mitzutragen hätte. Solche Ver- schlechterungen sollen vermieden werden, indem bei beiden Ehegatten die Einkommen und Gutschriften nach der Invali- dierung ausgeklammert werden können, wenn dies eine hö- here Rente ermöglicht. Die Renten der beiden Ehegatten wür- den in diesem Fall ausschliesslich aufgrund der Einkommen und Gutschriften festgesetzt, welche vor dem Eintritt der Be- einträchtigung der Erwerbsfähigkeit beim einen oder bei bei- den Ehegatten erzielt wurden.
Art. 34 (Rentenformel)
In seinem Schlussbericht sah der Arbeitsausschuss der natio- nalrätlichen Kommission eine doppelte Rentenformel vor. Die Kommission hat sich nach eingehender Prüfung für eine einfa- che Rentenformel ausgesprochen. Die neue Rentenformel wird ab einem Einkommen von 11 280 Franken linear und mit einer Steigung von 29 Prozent ansteigen und bei einem Ein- kommen von 50 760 Franken (Werte 1993) das Maximum er- reichen. Das Einkommen, welches für die Ausrichtung der Ma- ximalrente erreicht werden muss, wird somit von heute 67 680 Franken auf 50 760 Franken reduziert Die Höhe der Minimal- rente und die Höhe der Maximalrente bleiben unverändert Art. 35 (Summe der beiden Einzelrenten für Ehepaare)
Die Altersrenten zusammenlebender Ehepaare sollen bei 150 Prozent der maximalen Altersrente plafoniert werden. Ge- trennt lebende Ehepaare erhalten dagegen ungekürzte Ren-
N 9 mars 1993
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ten. Damit ergibt sich für Ehepaare im Maximalrentenbereich kein Leistungsausbau gegenüber dem geltenden Recht Ehe- paare, deren Renten unterhalb der Maximalrente liegen, erfah- ren dagegen eine gewisse Verbesserung gegenüber dem Sta- tus quo.
Die Regelung der Details obliegt dem Bundesrat. Das Gesetz legt aber fest, dass die beiden Altersrenten proportional zur Summe der beiden ungekürzten Renten zu kürzen sind.
Art. 35bis (Ablösung einer Hinterlassenenrente durch eine Al- tersrente)
Trotz der ungeteilten Anrechnung von Erziehungs- und Be- treuungsgutschriften (Art. 31 Abs. 2 AHVG) kann es vorkom- men, dass die Altersrente einer Person geringer ist als die un- mittelbar zuvor bezogene Hinterlassenenrente. Dieser Fall kann insbesondere bei Beitragslücken vorkommen. Im Sinne einer Besitzstandsgarantie soll daher der Betrag der letzten Witwen- oder Witwerrente gewährleistet werden. Dieser Be- trag würde aber so lange nicht an die Lohn- und Preisentwick- lung angepasst (Art. 33ter AHVG), als er die nach den allge- meinen Grundsätzen berechnete Altersrente übersteigt Mit der Zustimmung zu Artikel 43 Absatz 1 IVG hat die Kommis- sion im übrigen die bereits heute geltende Sonderregelung beim Zusammenfallen von Hinterlassenenrenten und IV-Ren- ten ins Splittingsystem übernommen.
Art. 35ter (Höhe der Kinderrenten)
Die Kinderrente beträgt 40 Prozent der Altersrente des Eltern- teils, zu welcher sie gehört. Sind beide Eltern rentenberech- tigt, so beträgt die Summe der beiden Kinderrenten 60 Prozent der maximalen Altersrente. Dieser Prozentsatz entspricht dem 1,5fachen der maximalen Kinderrente. Die Kinderrenten und die Einzelrenten der Eltern würden somit um den gleichen Pro- zentsatz gekürzt. Mit dieser Regelung wird die Einschränkung bei den Kinderrenten, welche mit der 8. AHV-Revision auf den 1. Januar 1973 eingeführt wurde (Abschaffung der Doppelkin- derrenten in der AHV), wieder rückgängig gemacht
Art. 36 (Höhe der Witwen- und Witwerrente)
Der Artikel entspricht inhaltlich der vom Ständerat gebilligten Fassung der Botschaft zur 10. AHV-Revision.
Art. 37 (Höhe der Waisenrente)
Die Waisenrente beträgt wie die Kinderrente 40 Prozent der Al- tersrente, die der verstorbene Elternteil aufgrund seines mass- gebenden Einkommens erhalten würde. Sind beide Eltern- teile verstorben, so beträgt die Summe der beiden Waisenren- ten höchstens 60 Prozent der maximalen Altersrente. Für die Kürzung der beiden Waisenrenten sind die Bestimmungen über die Kürzung der beiden Renten eines Ehepaars sinnge- mäss anwendbar. Waisen, die nur zum verstorbenen Elternteil in einem Kindesverhältnis standen, haben Anspruch auf eine Waisenrente in der Höhe von 60 Prozent einer Altersrente, da sie ja keinen überlebenden Elternteil mehr haben, der für sie aufkommt (Abs. 1 2. Satz). Sie hatten im geltenden Recht ei- nen Anspruch auf eine Vollwaisenrente (Art. 27 AHVG).
Absatz 3 regelt die seltenen Fälle von Waisenrenten für Findel- kinder. Sie haben nach der geltenden Fassung Anspruch auf eine maximale Vollwaisenrente. Die neue Bestimmung ge- währt ihnen den gleichen Rentenbetrag.
Art. 37bis (Zusammentreffen von Kinder- und Waisenrenten) Bisher wurden beim Zusammentreffen von Waisen- und Kin- derrenten Doppelkinderrenten ausgerichtet. Neu werden eine Waisen- und eine Kinderrente ausgezahlt. Die Summe dieser beiden Renten ist analog der Summe beider Waisenrenten von Vollwaisen auf 60 Prozent der maximalen Altersrente pla- foniert.
Art. 41 Abs. 1 (Kürzung wegen Ueberversicherung)
Mit der Aufhebung der Ehepaarrente entfällt auch die bisher für die Kürzung der Kinder- und Waisenrente wegen Ueberver- sicherung massgebende Vergleichsgrösse. Neu wird die Ueberversicherung für jeden Elternteil gesondert zu prüfen sein.
Art. 64bis (Kassenzuständigkeit)
Obwohl im Splittingsystem jeder Ehegatte eine eigene Rente erhält, müssen diese beiden Renten durch die gleiche Aus- gleichskasse festgesetzt werden. Die Plafonierung der beiden Einzelrenten auf 150 Prozent der Maximalrente sowie die Kon- trolle des Getrenntlebens wird sinnvollerweise durch eine ein-
zige Ausgleichskasse vorgenommen. Dies sollte die Kasse sein, welche die Rente des zuerst anspruchsberechtigten Ehe- gatten festsetzt. Vorbehalten bleiben selbstverständlich die Auslandszahlungen, für die nach wie vor die schweizerische Ausgleichskasse zuständig bleibt.
Art. 1 Abs. 1 (Rentenanspruch)
Vgl. Erläuterungen zu Artikel 18 Absatz 2 AHVG.
Art. 32 und 33
Mit der Abschaffung der Ehepaarrente werden die Artikel 32 und 33 hinfällig. Der Anspruch auf die Invalidenrente wird in sachlicher und zeitlicher Hinsicht in den Artikeln 28 bis 30 ge- regelt
Art. 34 (Zusatzrente für den Ehegatten)
Aufgrund der Besonderheiten der Invalidenversicherung schlägt die nationalrätliche Kommission vor, die Zusatzrente in der IV beizubehalten und geschlechtsneutral auszugestal- ten. Die Neuformulierung von Artikel 34 entspricht inhaltlich dem Vorschlag des Bundesrates (Botschaft, S. 170, BBI 1990 Il 44), wurde aber redaktionell an die Abschaffung der Ehe- paarrente angepasst.
Art. 35 Abs. 2
Mit dem Wegfall der Vollwaisenrente wird es auch keine Dop- pelkinderrente mehr geben. Sind beide Elternteile invalid, hat jeder von ihnen einen Anspruch auf eine einfache Kinderrente. Die beiden Kinderrenten sind allerdings gemäss Artikel 38 Ab- satz 1 IVG zu plafonieren.
Art. 36 Abs. 2 (Anwendbare Bestimmungen des AHVG)
Ergänzung der sinngemäss anwendbaren Bestimmungen des AHVG für die Berechnung von IV-Renten.
Art. 37 Abs. 1 und 1bis (Höhe der Invalidenrente)
Absatz 1 enthält lediglich eine redaktionelle Anpassung an die Aufhebung der Ehepaarrente.
Absatz 1bis regelt die Plafonierung der beiden Einzelrenten ei- nes Ehepaares. Grundsätzlich gilt die gleiche Regelung wie bei den Altersrenten. Nach dem geltenden Absatz 2 erhalten Frühinvalide einen Zuschlag von einem Drittel zu ihrer IV- Rente. Diese Begünstigung soll durch das Splitting nicht ab- geschafft werden. Der Zuschlag ist dann allerdings zu der pla- fonierten Einzelrente zu gewähren.
Art. 38 Abs. 1 (Höhe der Zusatz- und Kinderrenten)
Redaktionelle Anpassung an die geschlechtsneutrale Ausge- staltung der Zusatzrente in der IV. Die Kinderrenten werden nach den gleichen Grundsätzen gekürzt wie in der AHV (vgl. Erläuterungen zu Art. 35bis AHVG).
Art. 38bis Abs. 1 (Kürzung wegen Ueberversicherung)
Vgl. Erläuterungen zu Artikel 41 Absatz 1 AHVG.
Uebergangsbestimmungen
Uebergangsbestimmungen zum AHVG
Abs. 1-4
(Vgl. Erläuterungen in der Botschaft zur 10. AHV-Revision, S. 115f., BBI 1990 || 115f.).
Abs. 5
Anwendung des alten Rechts
Das Splittingsystem (inkl. neue Rentenformel und Erziehungs- und Betreuungsgutschriften) kommt - vorbehaltlich besonde- rer Uebergangsbestimmungen - nur für Personen zur Anwen- dung, deren Rentenanspruch nach dem Inkrafttreten der 10. AHV-Revision entsteht. Nach den von der Kommission ver- abschiedeten Uebergangsbestimmungen wird dabei das Ehepaar als Einheit betrachtet. Hat ein Ehegatte bei Inkrafttre- ten der 10. AHV-Revision bereits Anspruch auf eine Alters- rente, wird auch der später rentenberechtigte Ehegatte nach altem Recht behandelt. Dieser Grundsatz gilt auch, wenn eine bei Inkrafttreten der 10. AHV-Revision bereits laufende Ehe- paar-Altersrente durch eine einfache Altersrente abgelöst wer- den muss. Eine Ausnahme vom Grundsatz der Anwendung des alten Rechts wird bei den mit der 10. AHV-Revision einge- führten Verbesserungen für die übrigen Altrentner gemacht. Abs. 6
Heirat von rentenberechtigten Personen
Die Heirat einer nach altem Recht rentenberechtigten Person mit einer nach neuem Recht rentenberechtigten Person ist
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praktisch nicht zufriedenstellend zu lösen. Angesichts der Tat- sache, dass diese Fälle relativ selten sind und dass Ehepaare mit voller Beitragsdauer ohnehin in den meisten Fällen die Ma- ximalrente erhalten, schlägt die Kommission eine möglichst einfache Lösung vor. Im Gegensatz zum heutigen Recht sol- len diese Renten nicht mehr neu berechnet werden. Lediglich die Summe der beiden Renten soll bei 150 Prozent der maxi- malen Altersrente plafoniert werden.
Beim Tod eines Ehegatten läuft die Rente des überlebenden Gatten unter Wegfall der Kürzung nach dem für ihn anwendba- ren Recht weiter.
Abs. 7
Ueberführung von Hinterlassenenrenten
Während einer relativ langen Zeit wird es in der AHV zwei grundsätzlich verschiedene Rentensysteme geben. Um diese Uebergangsphase möglichst kurz zu halten, sollen Altersren- ten, welche eine Hinterlassenenrente ablösen, ins neue Recht überführt werden. Witwen können sich dabei auf die Besitz- standsgarantie von Artikel 35bis AHVG berufen.
Abs. 8
Stellung von ausländischen Staatsangehörigen
Wie es auch bei Sozialversicherungsabkommen üblich ist, sol- len ausländische Staatsangehörige, deren Rentenanspruch vor dem Inkrafttreten der 10. AHV-Revision abgelehnt werden musste, in den Genuss einer Rente kommen, wenn sie alle Voraussetzungen des neuen Rechts erfüllen. Dies gilt sinnge- mäss auch für die Beitragsrückvergütung. Hat sich aber ein ausländischer Staatsangehöriger seine AHV-Beiträge bereits rückvergüten lassen, kann er sich nicht auf das nach dem In- krafttreten der 10. AHV-Revision geltende günstigere Recht berufen.
Abs. 9 und 9bis Rentenalter
Vgl. Bericht des Kommissionspräsidenten.
Abs. 10
Aufhebung der Zusatzrente in der AHV
Dieses System entspricht der Uebergangsregelung für die Er- höhung der Altersgrenze der Ehefrau für den Anspruch auf die Zusatzrente im Rahmen der 9. AHV-Revision. Das Grenzalter der Frauen wird für jedes Kalenderjahr nach dem Inkrafttreten der 10. AHV-Revision um je ein Jahr erhöht. Dies hat zur Folge, dass nur noch für Frauen, die ihr 55. Altersjahr vor dem 1. De- zember vor dem Inkrafttreten der 10. AHV-Revision vollenden, eine Zusatzrente ausgerichtet werden kann. Vorbehalten bleiben die Besitzstandsfälle bei Ablösung einer Zusatzrente der IV.
Abs. 11
Einführung der Witwerrente und Hinterlassenenrenten für ge- schiedene Personen
Witwenrenten für geschiedene Frauen und Witwerrenten, wel- che erst nach neuem Recht entstehen können, sollen auch aus- gerichtet werden, wenn eine Person unter dem alten Recht ver- witwet ist. Voraussetzung ist dabei, dass sie alle nach dem In- krafttreten der 10. AHV-Revision erforderlichen Voraussetzun gen noch erfüllen. Für die Berechnung dieser Witwen- und Wit- werrenten gilt das neue Recht. Die neuen Renten können erst ab Inkrafttreten der Gesetzesänderung ausgerichtet werden. Abs. 12 und 13
Uebergangsgutschriften
Für kinderlose verwitwete Bezügerinnen und Bezüger von Al- ters- und Invalidenrenten kann das Splitting zu Verschlechte- rungen führen. Dies ist eine Folge der Aufhebung der mit dem Zivilstand der verheirateten Personen verbundenen Privile- gien des alten Rechts. Ein solcher Wechsel darf aber nicht ohne angemessene Uebergangsfrist vorgenommen werden. Die nationalrätliche Kommission sieht daher für die Jahrgänge 1945 und älter bis zum Jahrgang 1952 abgestufte Ueber- gangsgutschriften in gleicher Höhe wie die Erziehungs- und Betreuungsgutschriften vor. Mit diesen Uebergangsgutschrif- ten wird kinderlosen Ehepaaren ein grosszügig bemessener Zeitraum zur Vorbereitung auf die neue Rechtslage einge- räumt.
Abs. 14
Scheidung vor dem Inkrafttreten der 10. AHV-Revision
Diese Bestimmung hält fest, dass für die Anwendung des
Splittings bei geschiedenen Personen der Zeitpunkt der Ent- stehung des Rentenanspruchs und nicht etwa jener der Schei- dung massgebend ist. Entsteht der Rentenanspruch bei ge- schiedenen Personen nach dem Inkrafttreten der 10. AHV- Revision, so ist die Teilung der Einkommen während der Ehe auch dann vorzunehmen, wenn die Ehe vor dem Inkrafttreten der Revision geschieden wurde.
Abs. 15
Uebernahme des Bundesbeschlusses über Leistungsverbes- serungen in der AHV und der IV
Der Bundesbeschluss vom 19. Juni 1992 über Leistungsver- besserungen in der AHV und der IV sowie ihre Finanzierung läuft am 31. Dezember 1995 aus. Die Bestimmungen über die Hilflosenentschädigung mittleren Grades und die Finanzie- rung wurden in Artikel 43bis AHVG bzw. in den Bundesbe- schluss über den Beitrag des Bundes und der Kantone an die Finanzierung der Alters- und Hinterlassenenversicherung so- wie in das Bundesgesetz über die Tabaksteuer übernommen. Die Bestimmungen über die neue Rentenformel und die Bes- serstellung der geschiedenen Frauen werden dagegen in die Uebergangsbestimmungen zur 10. AHV-Revision übernom- men. Damit entfällt die Befristung des Bundesbeschlusses. Ausserdem kommen auch ledige Personen mit Kindern neu in den Genuss der Anrechnung von Erziehungsgutschriften. Mit dieser Uebergangsbestimmung kommen auch die Altrentne- rinnen und Altrentner in den Genuss von substantiellen Ver- besserungen im Rahmen der 10. AHV-Revision.
Abs. 16
Verbesserungen für Altrentner
Auch diese Bestimmung stellt eine Verbesserung für Altrent- nerinnen und Altrentner dar. Es geht um die Beibehaltung der Berechnungsgrundlagen bei Zivilstandsänderungen.
Die sozialpolitische Dringlichkeit dieser Massnahme ist sehr gross. Seit BGE 103 V 60 hat das Eidgenössische Versiche- rungsgericht in konstanter Rechtsprechung entschieden, dass die Neuberechnung von Renten nach einer Zivilstandsände- rung einen neuen Versicherungsfall darstelle und daher nach den aktuellen Grundlagen vorzunehmen sei. Dies hatte für die betroffenen Personen teilweise massive Rentenverschlechte- rungen zur Folge, da sie der zwischenzeitlich durchgeführten Rentenerhöhungen verlustig gingen. Erst in den letzten Urtei- len (BGE 118 V 1 und noch nicht veröffentlichtes Urteil vom 28. Juli 1992 i. Sa. W.Z.) ist das EVG im Hinblick auf die 10. AHV- Revision auf seine frühere Praxis zurückgekommen und hat eine von ihm ausdrücklich als Uebergangslösung bezeichnete Verbesserung zugelassen, welche aber für geschiedene Per- sonen weniger weit geht als für Personen, welche im Rentenal- ter heiraten. Absatz 16 der Uebergangsbestimmungen behan- delt alle Fälle von Zivilstandsänderungen gleich. Im Splitting- system stellt sich dieses Problem nicht mehr.
Abs. 17
Einkommensteilung bei geschiedenen Rentenbezügern
Als Gegenstück zur Besserstellung der geschiedenen Frauen gemäss dem Bundesbeschluss über die Leistungsverbesse- rungen in der AHV und der IV können geschiedene Altrentner die Neuberechnung unter Vornahme der Einkommensteilung verlangen. Sie kommen aber weder in den Genuss von Erzie- hungsgutschriften noch in den Genuss der neuen Rentenfor- mel nach Artikel 34 AHVG. Diese Bestimmung ist vor allem für geschiedene «Hausmänner» von Bedeutung.
Abs. 18
Neue Vorschriften zur Berechnung der Ehepaarrente
Die Vorschriften über die Berechnung von Ehepaarrenten ste- hen anerkanntermassen in Widerspruch zu Artikel 4 Absatz 2 BV. Massgebend ist nämlich ausschliesslich die Beitrags- dauer des Mannes. Die Ehefrau hat keine Möglichkeit, die Bei- tragslücken des Mannes mit einer eigenen vollständigen Bei- tragsdauer auszugleichen. Der Bundesrat hat in seiner Bot- schaft zur 10. AHV-Revision daher vorgeschlagen, die Ehe- paarrente auf der Grundlage der Beitragsdauer des Ehegatten festzusetzen, welche die Ausrichtung der höheren Rente er- möglicht (Botschaft, S. 35ff., BBI 1990 || 35ff.). Die nationalrätli- che Kommission übernimmt diesen Vorschlag des Bundesra- tes für die Altrentnerinnen und Altrentner in dieser Ueber- gangsbestimmung.
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9 mars 1993
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Abs. 19 Rentenauszahlung durch Arbeitgeber
Diese Uebergangsbestimmung hängt nicht mit dem Splitting zusammen. Nach dem Willen der nationalrätlichen Kommis- sion sollen die Renten inskünftig immer durch die Ausgleichs- kassen selbst ausbezahlt werden. Die bestehenden, delegier- ten Rentenauszahlungen durch Arbeitgeber können dagegen weitergeführt werden.
Uebergangsbestimmungen zum IVG
Abs. 1
Ueberführung der Invalidenrenten
Wie die Hinterlassenenrenten sollen auch die Invalidenrenten bei Erreichen des Rentenalters in das neue Recht übergeführt werden, da sonst die Uebergangsphase zu stark verlängert würde. Bei Ehepaaren ist das neue Recht immer dann an- wendbar, wenn kein Ehegatte unter dem Geltungsbereich des alten Rechts bereits einen Anspruch auf eine Altersrente er- worben hat. Andernfalls ist nach Absatz 5 der Uebergangsbe- stimmungen zum AHVG das alte Recht anwendbar. Mit dieser Regelung werden beim Uebergang ins Rentenalter alle Perso- nen gleich behandelt, ungeachtet der Tatsache, ob sie vorher eine Invalidenrente bezogen haben oder nicht. Der besonde- ren Lage von Personen mit einem Anspruch auf eine IV-Rente wird mit den Besitzstandsgarantien von Artikel 33bis AHVG Rechnung getragen.
Abs. 2
Anwendbare Uebergangsbestimmungen zum AHVG
Die in den Uebergangsbestimmungen zum AHVG enthalte- nen Verbesserungen für Altrentnerinnen und Altrentner gelten sinngemäss auch für Personen mit einem Anspruch auf eine altrechtliche IV-Rente.
M. Allenspach présente au nom de la commission le rapport écrit suivant:
Dans son message du 5 mars 1990, le Conseil fédéral a fait parvenir au Parlement des propositions concernant la 10e révi- sion de l'AVS. Ces propositions prévoyaient quatre paquets de mesures:
mesures concernant la réalisation de l'égalité entre l'homme et la femme;
améliorations sociopolitiques;
économies;
introduction de l'anticipation de la rente.
Les coûts de base des propositions du Conseil fédéral se se- raient élevés à 545 millions de francs par année.
Lors de la session de mars 1991, le Conseil des Etats, conseil prioritaire, a délibéré des propositions du Conseil fédéral. Lors du débat d'entrée en matière, il a longuement discuté d'une modification du système des rentes AVS. Les propositions qui demandaient le renvoi du projet au Conseil fédéral ou à la commission, afin d'examiner la possibilité d'un changement de système, furent cependant écartées.
Lors des débats sur les points de détail, le Conseil des Etats a suivi en majeure partie les propositions du Conseil fédéral. Il s'en est cependant écarté de manière importante sur les points suivants:
le taux de cotisation des salariés qui ne dépendent pas d'employeurs soumis à l'assurance, respectivement le taux de cotisation des indépendants, ne sera pas augmenté à 8,4 pour cent (proposition du Conseil fédéral), mais laissé à 7,8 pour cent;
la rente complémentaire pour les épouses qui ont accompli leur 55e année, dont le conjoint bénéficie d'une rente de vieil- lesse simple, ne sera pas supprimée, contrairement à la pro- position du Conseil fédéral.
Les décisions du Conseil des Etats entraînent des coûts de base pour la 10e révision plus élevés que celles du Conseil fé- déral, car, d'un côté, le refus d'augmenter les cotisations des indépendants n'entraîne pas de revenus supplémentaires et, de l'autre, le maintien de la rente supplémentaire ne permet pas d'effectuer des économies. Les coûts de base selon les décisions du Conseil des Etats s'élèveraient à 845 millions par année.
Le 10 septembre 1991, la commission du Conseil national a décidé:
«La commission crée une sous-commission chargée de concrétiser un modèle de splitting comprenant une bonifica- tion de prise en charge. Cette sous-commission devra, en par- ticulier, trouver des solutions aux questions soulevées par le rapport de l'Ofas du 26 août 1991 (par exemple, la réglementa- tion transitoire ou le splitting dans le cas d'un époux se trou- vant à l'étranger). La sous-commission entreprendra ces tra- vaux avec le concours de représentants de l'administration. Elle peut aussi se faire conseiller par des experts externes. La sous-commission présentera, dans les six mois, un projet (le cas échéant avec des variantes) à la commission qui servira de base pour une nouvelle formulation de l'AVS.»
Cette sous-commission fut dirigée par le président de la com- mission et érigea les fondements d'un «modèle de splitting» en l'espace de sept réunions qui s'étendirent quelquefois sur plusieurs jours. Dans les délais, le 9 et le 11 mars 1992 respec- tivement, elle présenta à la commission et au public son rap- port final. Ce rapport final a été envoyé à tous les membres du conseil.
Le groupe de travail poursuivait les buts suivants:
Le droit en vigueur se fonde essentiellement sur l'état civil au moment de la survenance de l'âge de la retraite. Dans certains cas, cela peut avantager les personnes mariées au détriment des autres. Le groupe de travail fut d'avis qu'il ne se justifiait plus de maintenir des privilèges liés à l'état civil du fait des mu- tations sociales intervenues. Par conséquent, tous les points clés du système de prestations de l'AVS devraient revêtir une forme neutre quant à l'état civil et dans la mesure du possible quant au sexe (cf. p. 3 du rapport final du groupe de travail).
Le système actuel de calcul des rentes AVS/Al repose exclusi- vement sur les revenus de l'activité lucrative. Les pertes de re- venus potentielles dues à l'éducation des enfants ou aux soins prodigués à des parents proches ne sont pas prises en consi- dération. Selon le groupe de travail, on ne devrait plus unique- ment tenir compte de l'activité lucrative, mais également hono- rer sous quelque forme que se soit l'éducation des enfants ainsi que les soins prodigués aux proches parents impotents (cf. p. 3 du rapport final du groupe de travail).
Un système de splitting pur et simple aurait des conséquen- ces inacceptables pour certaines catégories de rentiers. Le groupe de travail était conscient du fait que certaines réduc- tions de prestations consécutives à la suppression des privilè- ges liés à l'état civil paraissent admissibles, en particulier là où ces privilèges, tel chez les couples sans enfants, ne se justi- fient plus du point de vue social. Le groupe de travail fut cepen- dant d'avis que le nouveau système des rentes visé devait être socialement compatible (cf. p. 4 du rapport final du groupe de travail).
Le groupe de travail prôna un «système de splitting» simple dans la mesure du possible, même s'il se rendait compte que le splitting était lié à un accroissement du travail administratif, en particulier dans la phase introductive (cf. p. 4 du rapport fi- nal du groupe de travail). Les informations des spécialistes de la mise en oeuvre indiquent qu'en comparaison avec les assu- rances sociales étrangères le système AVS suisse entraînerait de loin les coûts administratifs les plus bas.
La commission prit connaissance du rapport final du groupe de travail en l'approuvant et, le 8 avril 1992, prit la décision de poursuivre ses travaux sur la base de ce modèle. L'Office fédé- ral des assurances sociales fut chargé de formuler les modifi- cations de la loi qui correspondaient à ce modèle et d'en sou- mettre les variantes à la commission. Les textes de loi nouvel- lement formulés sur la base du modèle de splitting, ainsi que d'autres questions furent traités par la commission lors de cinq réunions dont la plupart s'étendirent sur plusieurs jours. Lors de la réunion du 27 au 29 janvier 1993, la commission ap- prouva au vote final, par 23 voix contre 3 (avec 3 abstentions),
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un projet notablement modifié par rapport aux propositions du Conseil fédéral et du Conseil des Etats. Ce projet fut transmis au Conseil national.
La commission était consciente du fait que l'élaboration d'un système AVS profondément modifié nécessitait beaucoup de temps, malgré son travail diligent. Celle-ci devait dès lors se déterminer pour savoir si les améliorations sociales du sys- tème de prestations pour les anciens rentiers qui n'étaient pas touchés par le splitting, du fait qu'il ne pouvait pas être appli- qué rétroactivement, ne devaient pas être réalisées plus rapi- dement dans le cadre de la 10e révision de l'AVS au moyen d'un arrêté anticipé. Suite à la révision des dispositions concernant l'adaptation des rentes en cours à l'évolution des prix et des salaires (dossier 90.082, modifications des lois fé- dérales AVS/Al et assurance-accident, message du 21 décem- bre 1990), le Conseil national adopta un procédé quelque peu inhabituel pour charger la commission d'examiner la possibi- lité d'introduire par anticipation un projet d'arrêté fédéral de durée limitée qui contiendrait les propositions du Conseil fédé- ral concernant les modifications de la formule des rentes, l'introduction de l'allocation pour impotent de degré moyen dans l'AVS, ainsi que les dispositions relatives au calcul des rentes des femmes divorcées.
Le 18 février 1992, la commission demanda au Conseil natio- nal d'entreprendre des démarches allant dans ce sens et d'in- troduire par anticipation un arrêté fédéral de durée limitée rela- tif à deux points très importants concernant les anciens ren- tiers, à savoir l'application de la nouvelle formule des rentes proposée par le Conseil fédéral, ainsi que la réalisation de l'al- location pour impotent de degré moyen. Cet arrêté fédéral de- vait entrer en vigueur le 1er janvier 1993 et être limité au 31 dé- cembre 1995. En reprenant les considérants du groupe de tra- vail de la commission, le conseil ajouta à cette proposition le droit de la retraitée divorcée de demander, lors du calcul de la rente, que soit prise en considération une éventuelle bonifica- tion pour tâches éducatives d'un montant équivalent au triple de la rente de vieillesse simple minimale.
Lors du vote final du 19 juin 1992, le Parlement a adopté ce projet de loi relatif à la 10e révision de l'AVS (1ère partie).
Les coûts de cette partie anticipée de la 10e révision de l'AVS concernant les anciens rentiers sont très élevés. Selon les cal- culs de l'Office fédéral des assurances sociales, ils s'élèveront à environ 690 millions de francs par an, si les données ne se modifient pas. Ce montant représente un poids permanent pour le compte AVS, bien que l'arrêté fédéral soit limité à fin 1995. Politiquement, il ne devrait pas être possible de revenir sur l'augmentation de rentes accordées aux anciens rentiers à la fin de la validité de l'arrêté, tout comme on ne devrait pas s'attendre, à partir de 1996, à l'application aux nouvelles ren- tes de l'ancienne formule des rentes, moins avantageuse. Un refus de la deuxième partie de la 10e révision de l'AVS équi- vaudrait en fait à limiter la 10e révision à l'introduction par anti- cipation d'un arrêté fédéral dont il faudrait supprimer la durée limitée. Une telle situation entraînerait par conséquent une augmentation des coûts de 690 millions de francs par an et ajournerait une fois encore la réalisation des postulats féminins.
La modification du système demandée par la commission peut se résumer en quatre points liés entre eux:
droit à la rente individuelle sur la base de ses propres cotisa- tions;
répartition et attribution réciproque aux conjoints des reve- nus réalisés durant le mariage;
prise en considération des bonifications pour tâches éduca- tives et pour tâches d'assistance;
nouvelle formule des rentes.
3.1 Droit individuel à la rente
Chaque assuré a un droit personnel à sa propre rente. Cette rente est calculée sur la base des revenus propres, revenus qui pendant les années de mariage sont divisés par deux et inscrits sur les comptes individuels AVS des époux. Y sont
ajoutées d'éventuelles bonifications pour tâches éducatives ou pour tâches d'assistance. La désignation «rente de vieil- lesse simple» et «rente de vieillesse pour couple» n'a plus cours. Il n'y a plus que des rentes de vieillesse individuelles. Ainsi, le problème du versement de la rente pour couple de par la loi au mari ou par moitié aux deux conjoints ne se pose plus. Les dispositions légales en vigueur jusqu'à présent qui régis- sent le droit à la rente pour couple doivent être remplacées. Dans le même sens, la distinction entre rente d'orphelin sim- ple et rente d'orphelin double, ainsi que rente simple pour en- fants et rente double pour enfants tombe.
Les personnes suivantes sont assurées aux mêmes condi- tions que jusqu'à présent:
les personnes physiques domiciliées en Suisse;
les personnes physiques qui exercent une activité lucrative en Suisse;
les citoyens suisses qui travaillent à l'étranger pour le compte de la Confédération ou pour des institutions dési- gnées par le Conseil fédéral (art. 1er).
Le conjoint d'un assuré n'est pas assuré lorsqu'il est domicilié à l'étranger et qu'il n'exerce pas d'activité lucrative en Suisse. Il ne bénéficie pas d'un droit à sa propre rente. Dans ce cas, l'assuré est traité selon les règles applicables aux personnes seules.
Dans un système de rentes individuelles, les lacunes de coti- sations n'ont d'effets que sur la propre rente d'un conjoint.
L'assurance facultative pour les Suisses à l'étranger est main- tenue moyennant de légères modifications. Il faudra égale- ment l'adapter au système de la rente individuelle avec réparti- tion des revenus.
3.2 Répartition des revenus (splitting)
La répartition et l'attribution réciproque aux conjoints des reve- nus d'un couple réalisés durant le mariage, le «splitting des re- venus», constitue l'élément le plus important du modèle de la commission du Conseil national. Il exprime la nouvelle conception de partenariat du mariage qui constitue également le fondement du nouveau droit du mariage.
Chaque conjoint bénéficie d'un droit propre à la rente. La rente pour couple actuelle est supprimée. Lors du calcul de la rente, les revenus que le conjoint a réalisés avant le mariage sont pris en compte à 100 pour cent et les revenus réalisés durant le mariage sont répartis et attribués par moitié aux conjoints.
Les bonifications pour tâches éducatives ou pour tâches d'as- sistance sont traitées comme un revenu fictif et, si elles tom- bent sur les années de mariage, elles sont réparties comme les revenus réalisés durant le mariage et attribuées par moitié à chacun des conjoints.
Pour des raisons d'ordre administratif, la répartition des re- venus n'est pas effectuée chaque année. Elle est exécutée lorsque
les deux conjoints ont droit à une rente (splitting lors du deuxième cas de rente),
le mariage est dissous par la mort ou le divorce.
Les revenus que l'un des conjoints a réalisés avant l'accom- plissement de sa 20e année ou après avoir atteint l'âge de la retraite (premier cas de rente) ne sont pas soumis au splitting. Seuls sont soumis au splitting les revenus qui correspondent à des périodes où les deux conjoints étaient assurés auprès de l'AVS.
Le splitting lors du divorce constitue un cas analogue à la liqui- dation du régime matrimonial en droit civil; il est entrepris une fois le divorce prononcé. Les éventuelles bonifications pour tâ- ches éducatives ou pour tâches d'assistance acquises pen- dant le mariage sont réparties au moment du divorce. Par contre, après le divorce, elles seront entièrement attribuées à la personne qui obtient l'autorité parentale, respectivement qui prend en charge le parent nécessitant des soins.
Le principe visant à effectuer la répartition des revenus seule- ment lorsque les deux conjoints (deuxième cas de rente) ont droit à la rente n'est pas uniquement dicté par des considéra- tions d'ordre administratif. Cela permet également d'éviter des distorsions à l'avantage ou au détriment du conjoint qui a d'abord droit à la rente. C'est ainsi que, par exemple, lors d'un premier cas de rente, le splitting pourrait être à l'origine d'une rente inférieure qui ne correspondrait pas au revenu propre, et
N
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10e révision de l'AVS
dont le conjoint qui accède d'abord au droit à la rente devrait se contenter jusqu'au deuxième cas de rente, car la moitié de son revenu acquis pendant le mariage aura été portée en compte à l'autre conjoint et ne serait ainsi pas prise en consi- dération jusqu'au deuxième cas d'assurance.
3.3 Bonifications pour tâches éducatives
Jusqu'à présent, seuls les revenus d'une activité lucrative étaient déterminants pour le calcul de la rente. La commission propose d'introduire des bonifications pour tâches éducatives en plus du revenu provenant d'une activité lucrative, dans le but d'honorer de manière adéquate la tâche socialement im- portante que représente l'éducation des enfants. Les bonifica- tions pour tâches éducatives sont des revenus fictifs sur la base desquels il ne devrait être prélevé ni impôts, ni cotisa- tions aux assurances sociales. Elles devraient servir unique- ment à déterminer les rentes AVS/Al. Pour chaque année pen- dant laquelle une personne exerce l'autorité parentale sur des enfants de moins de 16 ans, un revenu fictif équivalent au triple de la rente annuelle minimale lui est porté en compte. Actuelle- ment, cela correspond à une somme de 33 840 francs par an. La comparaison avec le revenu moyen qui détermine l'octroi de la rente maximale (50 760 francs) montre l'importance de cette bonification pour tâches éducatives. Le montant des bo- nifications pour tâches éducatives a été fixé afin que les per- sonnes qui s'occupent d'enfants ne soient pas plus mal trai- tées dans le système de splitting que dans le système actuel. Les bonifications pour tâches éducatives sont inscrites au compte de l'assuré dès la naissance du premier enfant jusqu'à l'accomplissement de la 16e année du dernier enfant. Il ne s'agit pas d'allocations pour enfants, mais plutôt d'une com- pensation pour la perte d'un revenu provenant d'une activité lucrative occasionnée par l'éducation d'un ou de plusieurs en- fants. C'est pour cette raison qu'une seule bonification pour tâches éducatives est portée en compte par année, même si l'autorité parentale était exercée en même temps sur plusieurs enfants. La preuve d'un renoncement partiel ou total à une ac- tivité lucrative n'est pas nécessaire. Les bonifications pour tâ- ches éducatives qui peuvent être prises en considération pour la durée du mariage sont partagées entre les époux en tant que revenu fictif. Pour les personnes qui élèvent seules un ou plusieurs enfants, la bonification est portée en compte dans sa totalité.
Pour des raisons d'ordre administratif, la bonification pour tâ- ches éducatives n'est pas inscrite chaque année au compte de l'assuré, mais seulement au moment du premier cas de rente. Ce procédé est admissible, car la bonification pour tâ- ches éducatives est rattachée à un état de fait qui peut être prouvé facilement et en tout temps: l'autorité parentale. Pour simplifier la tâche, on a renoncé à une prise en compte de la bonification pour tâches éducatives au prorata. La prise en compte est effectuée d'office.
3.4 Bonifications pour tâches d'assistance
Non seulement l'éducation des enfants, mais également la prise en charge de parents qui nécessitent des soins peut conduire à des pertes de revenus potentielles, à la condition que les soins soient prodigués dans le ménage commun et demandent beaucoup de temps. La commission est donc d'avis que la prise en charge de parents qui nécessitent des soins doit être placée d'un point de vue juridique sur pied d'égalité avec l'éducation des enfants. Dans cette optique, les bonifications pour tâches d'assistance s'élèvent au même montant que les bonifications pour tâches éducatives, c'est-à- dire au triple de la rente annuelle minimale. La preuve d'un re- noncement partiel ou total à une activité lucrative n'est pas né- cessaire.
Le droit est accordé pour la prise en charge de parents en li- gne ascendante et descendante, ainsi que pour les conjoints et les frères et soeurs, si
les soins sont gratuits;
le parent fait ménage commun avec ceux qui l'ont pris en charge;
le parent a droit à une allocation pour impotent de degré moyen.
Il est évident que l'on ne saurait prouver la réalité de tels soins plusieurs décennies après qu'ils ont été prodigués. Il convient
dès lors de faire valoir le droit à la bonification pour tâches d'assistance chaque année. Les droits qui n'ont pas été vali- dés à temps sont caducs.
Contrairement aux bonifications pour tâches éducatives, les bonifications pour tâches d'assistance sont inscrites chaque année au compte individuel. Les bonifications pour tâches d'assistance sont, tout comme les bonifications pour tâches éducatives, des revenus fictifs et sont traitées selon les règles applicables aux bonifications pour tâches éducatives. Elles ne sont donc pas soumises aux impôts, ni aux cotisations aux as- surances sociales, et sont partagées entre les époux si elles ont été acquises pendant le mariage.
De même, lors de la prise en charge de plusieurs parents qui nécessitent des soins, il n'est possible de porter en compte qu'une seule bonification pour tâches d'assistance. Les bonifi- cations pour tâches éducatives et pour tâches d'assistance ne peuvent être cumulées, mais elles peuvent se suivre. Il est donc possible qu'une mère obtienne d'abord pour son enfant qui nécessite des soins des bonifications pour tâches éducati- ves pendant 16 ans et ensuite des bonifications pour tâches d'assistance.
3.5 Nouvelle formule des rentes
En vertu de la loi sur l'AVS actuellement en vigueur, la rente mensuelle complète minimale de l'AVS s'élève à 940 francs. La rente mensuelle complète maximale est plafonnée à 1880 francs, ce qui correspond au double de la rente minimale. La rente minimale est octroyée à tous les assurés dont le revenu annuel moyen se situe en dessous de 11 280 francs. Un re- venu annuel moyen de 67 680 francs permet d'atteindre la rente maximale. Les propositions du Conseil fédéral ne pré- voient pas de modification de ces valeurs de référence du sys- tème des rentes. La commission du Conseil national se réfère également à ces valeurs. Le passage au système de la rente individuelle avec partage du revenu n'implique pas une modi- fication de ces paramètres.
Pour des raisons d'ordre social, le Conseil fédéral a proposé une nouvelle formule des rentes. Jusqu'à un revenu annuel de 33 840 francs, la courbe des rentes devrait accuser une crois- sance, puis s'infléchir à nouveau dès ce point, pour atteindre la rente maximale avec un revenu de 67 680 francs. Cette for- mule des rentes permet avant tout de relever fortement les ren- tes qui se situent entre le minimum et le maximum. Le Parle- ment a adopté cette formule des rentes en introduisant par anticipation, le 19 juin 1992, un arrêté fédéral de durée limitée. Entre-temps, elle est devenue une réalité pour tous les rentiers sous l'appellation de 10e révision (1ère partie). Cette nouvelle formule des rentes est à l'origine de la majeure partie des coûts de l'arrêté fédéral de durée limitée, soit 500 millions de francs par an.
La répartition, telle que la propose la commission du Conseil national, peut, pour certaines catégories de rentiers, entraîner des péjorations qui ne sont pas compensées par les bonifica- tions pour tâches éducatives ou pour tâches d'assistance. Cet état de fait aurait remis en question un des buts poursuivis par la commission, à savoir, éviter toute diminution socialement inacceptable des prestations. A la suite de calculs approfondis et de l'examen des différentes variantes, la commission a dé- cidé de proposer une nouvelle modification de la formule des rentes. Cette nouvelle formule des rentes aboutit à une courbe des rentes qui sera linéaire à partir d'un revenu de 11 280 francs et croîtra de 29 pour cent. Le maximum sera atteint avec un revenu de 50 760 francs. Le revenu annuel moyen donnant droit à la rente maximale est réduit de 67 680 à 50 760 francs. La nouvelle formule des rentes n'entraîne aucune péjoration par rapport à la formule du Conseil fédéral, respectivement à celle de l'arrêté fédéral de durée limitée du 19 juin 1992, intro- duit par anticipation. Elle élimine, par contre, le point d'inflé- chissement du revenu annuel moyen de 33 840 francs et aboutit ainsi à des améliorations significatives pour les catégo- ries de revenus qui sont situées en dessus de ce point Selon l'avis de la commission, ces améliorations sont nécessaires pour compenser chez certaines catégories de personnes les effets négatifs du système des rentes individuelles avec répar- tition des revenus.
La nouvelle formule des rentes aura pour conséquence qu'en-
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viron 60 pour cent des titulaires de rente de vieillesse perce- vront la rente maximale. Actuellement, ce pourcentage s'élève à 45 pour cent. Avec cette nouvelle formule, la commission voulait également prendre en considération les besoins de la femme seule, exerçant une activité professionnelle, qui, à l'aide des bonifications pour tâches éducatives et pour tâches d'assistance, atteindra ainsi plus facilement le revenu moyen nécessaire à l'obtention de la rente maximale. La majeure par- tie des coûts de la deuxième partie de la 10e révision provient de l'introduction de cette nouvelle formule des rentes.
Effets du splitting sur les différentes catégories de person- nes bénéficiaires de rentes
1 Personnes célibataires:
revenus entiers,
bonification entière.
4.2 Personnes mariées (le conjoint n'est pas encore au béné- fice d'une rente):
revenus entiers,
moitié de la bonification.
4.3 Personnes mariées (les deux sont au bénéfice d'une rente):
revenus propres avant le mariage,
revenus soumis au splitting pendant le mariage,
moitié de la bonification.
4.4 Personnes divorcées:
revenus propres avant le mariage,
revenus soumis au splitting pendant le mariage,
revenus propres après le divorce,
moitié de la bonification pendant le mariage,
bonification entière après le mariage (si autorité parentale),
bonification entière pendant le mariage après le décès de l'ancien conjoint.
4.5 Veuves ou veufs au bénéfice d'une rente AVS ou Al:
revenus propres avant le mariage,
revenus soumis au splitting pendant le mariage,
bonification entière.
La rente pour couple s'élevait jusqu'à présent à 150 pour cent de la rente de vieillesse simple. L'argument pour ce plafonne- ment était que le ménage composé de deux personnes ma- riées pouvait vivre avec 150 pour cent des dépenses d'un mé- nage composé d'une seule personne. Des analyses ont ce- pendant remis en question la plausibilité de ce plafonnement à 150 pour cent et ont suggéré un plafond des coûts plus élevé. Les propositions du Conseil fédéral relatives à la 10e ré- vision de l'AVS ne prévoyaient pas de modifications dans ce domaine.
Le système de la rente individuelle avec répartition des reve- nus voté par la commission ne laisse plus de place aux rentes de couple. Chaque conjoint a droit à une rente propre. La conséquence logique en serait la suppression de tout plafon- nement des rentes pour époux. La commission a malgré tout opté pour un plafonnement de la somme des deux rentes indi- viduelles pour les personnes mariées à 150 pour cent de la rente individuelle maximale. Elle est consciente du fait que ce plafonnement est en contradiction avec l'idée de la rente indi- viduelle et fait resurgir la notion d'état civil qu'elle a éliminée dans la mesure du possible dans les autres domaines. Ce pla- fonnement désavantage également les couples par rapport aux concubins. La commission a toutefois admis que la sup- pression de ce plafonnement, même s'il était contraire au sys- tème, n'était financièrement pas supportable. Déjà, le seul re- lèvement de cette limite à 160 pour cent aurait entraîné des coûts supplémentaires de plus de 400 millions de francs. Une suppression totale du plafond aurait entraîné des coûts sup- plémentaires d'environ 2 milliards de francs.
6.1 Introduction d'une rente de veuf
Les rentes de veuve ne sont pas modifiées conformément aux décisions prises de concert par le Conseil fédéral et le Conseil des Etats. La commission du Conseil national est également de cet avis.
Le Conseil fédéral et le Conseil des Etats sont en plus d'accord sur le fait d'introduire une rente de veuf. Le droit à cette der-
nière va toutefois moins loin que le droit à une rente de veuve. La rente ne devra être attribuée qu'aux veufs qui élèvent des enfants de moins de 18 ans. De la sorte, on continue à prati- quer une discrimination de sexe.
Contrairement aux veuves sans enfant, les veufs se trouvant dans la même situation ne touchent pas de rente; le droit à une rente de veuf est limité par l'âge des enfants de ce dernier, ce qui n'est pas le cas d'une veuve, laquelle peut bénéficier d'une rente même si ses enfants sont adultes depuis longtemps.
La commission a examiné de manière approfondie les possibi- lités de l'égalité de traitement complète des veuves et des veufs. Limiter le droit à la rente en accordant celle-ci unique- ment aux veuves ayant à charge des enfants qui n'ont pas en- core 18 ans aurait permis à long terme d'économiser chaque année quelque 650 millions de francs, mais cette mesure au- rait entraîné une détérioration manifeste des droits actuels des veuves. Exclure du droit à la rente les veuves sans enfant, comme cela est le cas de veufs sans enfant, et accorder en contrepartie un droit à la rente illimité au veuf ayant des en- fants, même si ceux-ci sont adultes depuis longtemps, aurait occasionné, par rapport à la proposition du Conseil fédéral/ Conseil des Etats, des dépenses supplémentaires de 170 mil- lions de francs en ce qui concerne la mesure en faveur des veufs, tout en économisant 92 millions de francs en excluant du droit à la rente les veuves sans enfant. Compte tenu de cela, la commission du Conseil national s'est ralliée à la décision du Conseil des Etats et estime ainsi que l'inégalité que cette der- nière entraîne est acceptable.
6.2 Amélioration de la situation des personnes divorcées dans le domaine des rentes de survivants
Actuellement, les femmes divorcées ont droit à une rente de veuve si elles remplissent les conditions applicables aux veu- ves, si leur mariage a duré au moins dix ans et si le droit aux ali- ments dus par leur ex-mari est ancré dans le jugement ou dans la convention de divorce.
La commission du Conseil national ne considère plus comme justifié le fait que la notion de faute selon le droit du divorce conditionne le droit aux rentes de survivants. Si les personnes divorcées remplissent les conditions usuelles pour avoir droit à une rente de veuve ou de veuf, elles l'obtiendront si elles ont des enfants qui ont droit à une rente d'orphelin ou si le mariage a duré au moins dix ans.
6.3 Les rentes d'orphelin
Selon le système de rentes actuel, ont droit à une rente d'or- phelin simple les enfants dont le père ou la mère est décédé; en cas de décès des deux parents, les enfants ont droit à une rente d'orphelin double. Dans le système de rentes individuel- les proposé par la cmmission du Conseil national, on renonce à la distinction entre rente d'orphelin simple et rente d'orphelin double. Il n'y a plus qu'un type de rente d'orphelin: la rente d'orphelin. Les enfants dont le père ou la mère est décédé ont droit à une rente d'orphelin; ceux dont les deux parents sont morts ont droit à deux rentes d'orphelin.
Le montant de la rente d'orphelin représente le 40 pour cent de la rente de vieillesse correspondant au revenu annuel moyen déterminant. Si les deux parents sont décédés, les rentes d'or- phelin qui sont dues doivent être réduites dans la mesure où leur somme excède 60 pour cent de la rente de vieillesse maxi- male, comme c'est actuellement le cas pour les rentes d'or- phelin doubles. Si cette limite est dépassée, ces rentes d'or- phelin doivent être réduites selon les modalités de réduction appliquées aux rentes individuelles des deux conjoints.
6.4 Calcul des rentes de survivants
Les rentes de survivants (rentes de veuve, rentes de veuf et rentes d'orphelin) représentent une compensation pour la perte économique consécutive au décès du conjoint. C'est la raison pour laquelle elles doivent être calculées sur la base des revenus non divisés de la personne décédée. Les bonifi- cations pour tâches éducatives et pour tâches d'assistance doivent être entièrement prises en considération.
Comme le Conseil fédéral et le Conseil des Etats, la commis- sion du Conseil national s'est prononcée en faveur d'un sup- plément que l'on ajoute au revenu des personnes qui décè- dent jeunes. Par ce moyen, on tient compte de l'évolution nor- male du revenu.
10e révision de l'AVS
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N
9 mars 1993
Les hommes mariés au bénéfice d'une rente simple de vieil- lesse de l'AVS ont droit à une rente complémentaire équivalant à 30 pour cent de la rente simple de vieillesse pour leur épouse, à condition que cette dernière ait accompli sa 55e an- née. L'épouse titulaire du droit à la rente simple ne pouvant prétendre à l'octroi d'une rente complémentaire pour son mari, cette réglementation est contraire à l'article 4 de la Cons- titution fédérale.
Le Conseil fédéral propose de supprimer cette rente complé- mentaire dans l'AVS, mais il est disposé à instaurer une régle- mentation transitoire généreuse. Il est prévu que la limite d'âge de la femme soit relevée d'un an chaque année, jusqu'à ce qu'elle atteigne l'âge de la retraite prévu pour les femmes. Le Conseil des Etats a refusé de supprimer la rente complé- mentaire. La commission du Conseil national se rallie aux vues du Conseil fédéral et estime que la suppression de cette rente est nécessaire pour des raisons liées au système.
En supprimant la rente complémentaire, on peut économiser à long terme environ 210 millions de francs par année.
Parce qu'elle répond à un besoin social, la rente complémen- taire sera maintenue dans l'Al, mais elle doit être organisée sans discrimination de sexe.
La loi sur l'AVS du 26 décembre 1946 prévoyait qu'hommes et femmes avaient droit à la rente après avoir accompli leur 65e année. Etant donné que la situation financière de l'AVS avait évolué de manière positive, l'âge de la retraite de la femme a été, en deux étapes - 1957 et 1964 - ramené à 62 ans. Consi- dérés aujourd'hui, les motifs invoqués alors pour abaisser l'âge de la retraite des femmes ne permettent plus de justifier cette différence.
Nul ne conteste que la réalisation du principe constitutionnel de l'égalité exige que l'âge de la retraite soit identique pour les hommes et les femmes. Le Tribunal fédéral l'a confirmé, tout en abandonnant néanmoins au législateur le soin de décider quand et dans quelle mesure il remplira ce mandat constitu- tionnel précis.
Vu que grâce au partage des revenus, le système de rentes in- dividuelles, proposé par la commission du Conseil national, exclut radicalement les différences de droit spécifiques à cha- que sexe (tant que ces différences subsistent, elles défavori- sent l'homme), la commission est d'avis que l'on ne peut plus nier la nécessité d'harmoniser l'âge de la retraite de l'homme et de la femme, ni la renvoyer à des temps incertains.
Il ne fait aucun doute qu'en raison de l'évolution démographi- que, l'équilibre de l'AVS n'est plus garanti à long terme. Quel que soit le scénario du développement de la population sur lequel on se fonde et en faisant abstraction du renchérisse- ment et de la croissance économique, il apparaît que l'AVS sera déjà déficitaire au cours de la présente décennie, que le Fonds de l'AVS s'épuise en quelques années et qu'il faut compter avec des déficits annuels de 5 milliards et plus à partir de 2010. Les taux de croissance économique que des hypo- thèses réalistes permettent d'espérer ne sont pas en mesure d'améliorer sensiblement la situation financière de l'AVS.
Selon l'opinion de la commission, un abaissement de l'âge de la retraite de l'homme ne peut pas entrer en considération pour des raisons de coûts. Il provoquerait un déficit de l'AVS bien plus élevé et bien plus précoce, car une réduction d'un an entraînerait un supplément des coûts de l'ordre de 800 mil- lions de francs par année. En outre, l'âge de la retraite à 65 ans est devenu une norme européenne minimale pour les hom- mes. La Suède et l'Irlande octroient les rentes de vieillesse à l'accomplissement de la 66e année; la Norvège, l'Islande et le Danemark ont relevé l'âge de la retraite à 67 ans révolus.
Pour ces motifs, la commission estime qu'il est impératif d'adapter l'âge de la retraite de la femme à celui de l'homme. Cela représente la seule façon de prendre en compte le postu- lat d'égalité et de contribuer au financement des futurs coûts supplémentaires, liés aux structures et à la démographie. De plus, une adaptation programmée à long terme est plus sup- portable sur le plan social que son report à la 11e ou à la 12e révision de l'AVS; en effet, l'on risque alors de devoir, sous la pression du déséquilibre financier de l'AVS, relever l'âge de la
retraite de la femme de manière abrupte et sans égard aux as- pects sociaux.
La commission recommande d'augmenter l'âge de la retraite de la femme à 64 ans révolus. Cette augmentation devrait être effectuée en observant un délai de transition. La commission propose que l'âge de la retraite de la femme soit relevé d'une année (de 62 ans à 63 ans) quatre ans après l'entrée en vi- gueur de la 10e révision de l'AVS et d'une année supplémen- taire, soit de 63 à 64 ans, huit ans après l'entrée en vigueur de la révision. Si, d'une façon réaliste, on part de l'idée que la loi n'entrera pas en vigueur avant le 1er janvier 1996, il en résulte- rait que l'âge de la retraite de la femme serait relevé à 63 ans en l'an 2000 et à 64 ans en l'an 2004. La commission pense que l'on pourra dès lors décider quand et à quel niveau il sera pos- sible de réaliser entièrement le postulat de l'égalité. De cette manière, la commission souligne sa volonté de se rapprocher du postulat constitutionnel de l'égalité.
Les propositions de la commission rejoignent largement les revendications féminines. La nouvelle formule des rentes ga- rantit des rentes plus élevées à la majorité des femmes et per- mettra surtout à un plus grand nombre d'entre elles de perce- voir une rente maximale. Les bonifications pour tâches éduca- tives et pour tâches d'assistance favorisent avant tout la femme et améliorent en particulier les revenus moyens déter- minant les rentes des personnes qui élèvent seules leurs en- fants. La solution préconisée par la commission du Conseil national favorise les femmes divorcées de manière prépondé- rante. Dans ces circonstances, la commission considère que l'adaptation partielle de l'âge de la retraite de la femme à celui de l'homme dans le cadre de la 10e révision de l'AVS se justifie également.
La commission a refusé l'introduction d'une pension de re- traite. Celle-ci ne connaît pas d'âge fixe de la retraite. La rente peut être perçue dans le cadre d'un intervalle déterminé. Mais cette perception est liée à l'abandon de l'activité lucrative. Contrairement à la retraite anticipée, la pension de retraite ne connaît pas de réduction actuarielle des rentes dans l'inter- valle de l'âge de la retraite. La pension de retraite n'est pas neutre du point de vue des coûts; les frais supplémentaires qui en découlent dépendent du nombre d'ayants droit qui en font usage et, par conséquent, des possibilités de contrôler effica- cement l'abandon de l'activité lucrative.
La pension de retraite est contraire au principe de l'assurance sur lequel repose l'AVS. Un assuré peut décider personnelle- ment s'il veut toucher une rente complète durant trois années supplémentaires en payant moins de cotisations. Mais la pen- sion de retraite privilégie la retraite anticipée, car elle équivaut également à une discrimination du travail. A cela s'ajoute qu'il n'est guère possible de contrôler si chaque personne au bé- néfice de la pension de retraite renonce réellement à toute acti- vité lucrative salariée ou indépendante. Pour les bénéficiaires de la pension de retraite dans le pays, un tel contrôle ne serait possible qu'a posteriori par le biais de la taxation fiscale. D'éventuelles demandes de restitution de rentes perçues in- dûment seraient en outre très coûteuses du point de vue admi- nistratif. Il serait exclu d'exercer un tel contrôle sur les assurés qui vivent à l'étranger.
L'adaptation de l'âge de la retraite dans l'AVS requiert une co- ordination avec la LPP. La commission renonce cependant à adapter la LPP dans le cadre de la 10e révision de l'AVS. Compte tenu du fait que l'augmentation proposée de l'âge de la retraite des femmes prendrait effet pour la première fois qua- tre ans après l'entrée en vigueur de la 10e révision de l'AVS et qu'une révision de la LPP est en voie de préparation, il sera possible de procéder aux adaptations voulues lors de la révi- sion de la LPP. En revanche, l'introduction d'une pension de retraite nécessiterait une adaptation immédiate de la LPP.
Sur le principe, la commission s'est prononcée en faveur d'une anticipation possible de la rente. Elle se rallie donc au Conseil fédéral et au Conseil des Etats.
L'anticipation doit donner à l'assuré le droit de percevoir sa rente à certaines conditions avant l'âge déterminé de la re- traite. Comme le système de l'AVS est fondé sur un âge de la retraite donné, la rente anticipée doit en principe être réduite,
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faute de quoi les personnes qui font usage du droit à l'anticipa- tion de la rente serait avantagées par rapport à celles qui ne perçoivent leur rente que lorsqu'elles atteignent l'âge de la re- traite. Si la réduction est opérée selon des principes actuariels, ce phénomène est annulé. Le taux de réduction actuarielle adéquat tient compte de l'espérance de vie moyenne et équi- vaut aujourd'hui à 6,8 pour cent par année d'anticipation. Si l'on choisissait un taux de réduction inférieur, l'anticipation ne pourrait plus être laissée au libre choix de chacun, mais devrait remplir certaines conditions. Du reste, un taux de réduction plus fiable inciterait presque tout un chacun à faire usage du droit à l'anticipation, car celui-ci se révélerait avantageux. Pour des raisons sociales et administratives, la commission a re- fusé de faire dépendre l'anticipation de critères de santé, de sexe ou de travail. C'est pourquoi elle associe le droit à l'antici- pation à la réduction actuarielle de la rente, qui doit nécessai- rement être fixée à 6,8 pour cent par année d'anticipation.
La commission préconise d'accorder aux assurés le droit de bénéficier de leur rente anticipée dès l'âge de 62 ans. Cela si- gnifie qu'avec le relèvement de l'âge de la retraite des femmes, l'âge de 62 ans pour la retraite anticipée devrait être maintenu. Lors de l'entrée en vigueur de la loi, il faudrait accorder aux hommes le droit d'anticiper leur retraite d'une année, soit dès 64 ans. Quatre ans après l'entrée en vigueur de la loi, l'âge de la retraite anticipée serait porté à 63 ans, et finalement, huit ans après l'entrée en vigueur de la loi, ce droit serait fixé à l'âge de 62 ans. Si la loi entrait en vigueur le 1er janvier 1996, hommes et femmes percevraient à partir de l'an 2004 une rente antici- pée dès l'âge de 62 ans.
Le principe de l'anticipation de la rente est compatible avec le système des rentes individuelles avec partage du revenu. Il ne diverge pas fondamentalement des décisions du Conseil des Etats. L'anticipation de la rente entraîne dans un premier temps une lourde charge, puisque les économies réalisées par la réduction de la rente ne permettront d'équilibrer les coûts qu'après 17 ans. Introduite de manière échelonnée, l'anticipation se répartit sur une plus longue durée, mais les coûts ne sont cependant compensés qu'ultérieurement. Pour compenser ces coûts, le Conseil des Etats a approuvé la pro- position du Conseil fédéral visant à subventionner l'AVS à rai- son de 170 millions de francs durant 17 ans. La commission du Conseil national estime que l'anticipation de la rente dans le système de splitting entraîne des coûts aussi élevés que ceux prévus par le Conseil des Etats. De ce fait, les subventions ont été fixées au même niveau. Sinon, l'anticipation de la rente ne pourrait pas être réalisée en maintenant une neutralité des coûts.
La possibilité de bénéficier d'une rente anticipée doit être coordonnée avec la LPP. L'anticipation de la rente ne consti- tue pas une nouveauté dans la prévoyance professionnelle. La LPP laisse aux institutions de prévoyance le soin de la régle- menter. Avec l'anticipation de la rente dans l'AVS, il faudrait in- troduire dans la LPP l'obligation d'accorder à tous les assurés le droit de bénéficier des prestations anticipées au même âge. En revanche, les institutions de prévoyance professionnelle devraient fixer le taux de réduction indépendamment de l'AVS. 10. Autres propositions de révision
Sur la plupart des autres points de la révision, la commission s'est ralliée au Conseil fédéral et au Conseil des Etats. Les divergences les plus importantes ont trait aux domaines suivants:
10.1 Obligation de cotiser du conjoint sans activité lucrative: en principe, le conjoint sans activité lucrative est soumis à l'obligation de cotiser. On considère cependant que le conjoint sans activité lucrative satisfait à l'obligation de cotiser lorsque le conjoint exerçant une activité lucrative a payé des cotisations au moins équivalentes au double de la cotisation minimale.
10.2 Cotisations des indépendants: le Conseil fédéral propose que le taux de cotisations des indépendants soit fixé à 8,4 pour cent, de sorte qu'il soit égal à celui des employeurs. Le Conseil des Etats a décidé de maintenir l'ancien taux qui était de 7,8 pour cent La Commission du Conseil national privilégie une solution intermédiaire et propose que le taux de cotisa- tions des indépendants soit relevé à 8,1 pour cent.
10.3 Taux des intérêts moratoires: la commission prévoit de déléguer au Conseil fédéral la compétence d'adapter les inté- rêts moratoires et les intérêts rémunération au niveau géné- ral des intérêts; elle retient seulement que le taux des intérêts moratoires peut atteindre le double du taux des intérêts rému- nératoires, soit 12 pour cent par an au maximum.
10.4 Paiement des rentes: la commission fixe comme règle que les rentes sont versées sur un compte bancaire ou sur un compte de chèques postaux. La poste ne les verse en espèces que sur demande.
10.5 Elimination de lacunes de cotisations: les personnes qui, à l'âge de la retraite, exercent encore une activité lucrative sont soumises à l'obligation de cotiser lorsque leur revenu dépasse une certaine franchise. Cette franchise s'élève actuellement à 1300 francs par mois et par employeur, c'est-à-dire à 15 600 francs par an. Selon le droit en vigueur, les cotisations versées durant la retraite ne sont pas formatrices de rentes. La com- mission du Conseil national souhaite que ces cotisations puis- sent être prises en compte pour combler des lacunes de coti- sations. Par conséquent, elles seraient traitées comme les co- tisations payées avant l'accomplissement de la 20e année (an- nées de jeunesse).
Dispositions transitoires
1 Les améliorations sociales prévues pour les bénéficiaires de rentes de vieillesse figurent dans l'arrêté fédéral du 19 juin 1992, 10e révision de l'AVS (1ère partie). Le système de rente individuelle avec partage du revenu tel qu'il est proposé par la commission ne doit être pris en considération que pour les nouveaux rentiers. L'application, avec effet rétroactif, du nou- veau système aux rentes en cours entraînerait non seulement un énorme travail sur le plan administratif, mais serait de sur- croît partiellement impossible dans certains cas par manque de données détaillées s'y rapportant. L'arrêté fédéral du 19 juin 1992 est de durée limitée et ne sera plus valable à partir du 31 décembre 1995. La commission propose que cet arrêté fédéral de durée limitée qui, grâce à la nouvelle formule des rentes et à l'allocation pour impotent, a amélioré la situation de plus de la moitié des bénéficiaires de rentes, soit repris dans la législation ordinaire, garantissant par là ces améliorations de prestations au-delà du 31 décembre 1995.
11.2 D'autres dispositions transitoires ont trait à la suppres- sion progressive des rentes complémentaires au moyen du re- lèvement de l'âge limite des femmes mariées (voir ch. 7).
11.3 La commission prévoit des bonifications transitoires pour le calcul des rentes de vieillesse des veuves et des veufs nés avant le 1er janvier 1953. Le nouveau système réduit le droit à la rente de veuves et de veufs qui n'exerçaient pas d'activité lucrative et ne peuvent faire valoir de droit à des bonifications pour tâches éducatives. En effet, cette révision a notamment pour objectif d'honorer l'éducation et les soins prodigués aux enfants, plutôt que le mariage. Afin d'éviter, dans la mesure du possible, des cas pénibles pendant la pé- riode de transition, les veuves et les veufs nés avant le 1er janvier 1953 et qui n'ont pas déjà droit à 16 ans au moins de bonifications pour tâches éducatives ou pour tâches d'as- sistance en vertu du droit ordinaire, se verront accorder des bonifications fictives pour tâches éducatives en tant que boni- fications transitoires.
Le passage de la conception traditionnelle du couple au sys- tème de splitting doit être soigneusement préparé au plan ad- ministratif. La commission a par deux fois fait appel à des prati- ciens pour leur demander leur avis ainsi que des propositions de simplification. On s'accorde à constater que le système de la rente individuelle avec partage des revenus peut être intro- duit en pratique, si l'on n'envisage pas d'autres améliorations, mécanismes de compensation ou modalités particulières. Cela occasionnera certes des frais supplémentaires, mais ceux-ci, selon la commission, sont supportables. Ils consiste- ront notamment en indemnités uniques pour financer le chan- gement, susceptibles d'être amorties en quelques années. Ce n'est pas uniquement la question des frais qui amène la com- mission à penser que des changements de système ne doi- vent pas se succéder rapidement, mais aussi le fait que tout changement de système exige d'assez longs délais de transi- tion. Envisager de nouveaux changements avant que les dé-
10e révision de l'AVS
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N
9 mars 1993
lais de transition ne soient écoulés diminue la crédibilité et l'ac- ceptation des assurances sociales.
Les propositions du Conseil fédéral pour la 10e révision de l'AVS devraient coûter environ 540 millions de francs par an, avec le système de rentes 1993 (si l'on ne tient pas compte des dépenses supplémentaires résultant de l'arrêté fédéral de durée limitée du 19 juin 1992, entré en vigueur le 1er jan- vier 1993). Le coût de la 10e révision de l'AVS, selon les déci- sions du Conseil des Etats, devrait atteindre environ 845 mil- lions, en partant d'une base de calcul comparable.
L'arrêté fédéral de durée limitée relatif à la première partie de la 10e révision de l'AVS, déjà adopté par le Parlement, entraîne des coûts s'élevant à 690 millions de francs par an (603 mil- lions pour l'AVS plus 87 millions pour l'Al). Une grande partie de ces coûts est occasionnée par la nouvelle formule des ren- tes (500 millions) et par les nouvelles allocations pour impo- tent (123 millions). Puisqu'il est permis de présumer que les améliorations introduites par cet arrêté fédéral de durée limi- tée du 19 juin 1992 ne seront pas supprimées, ces frais ne viendront pas à la charge de la deuxième partie de la 10e révi- sion de l'AVS, dont il est actuellement question.
Le total des coûts de la 10e révision de l'AVS, une fois atteint le résultat final, s'élève à environ 940 millions de francs par an, sans tenir compte de la démographie et de l'évolution des sa- laires et des prix. 768 millions seront à charge de l'AVS et 172 millions de l'Al. Le passage au système de la rente indivi- duelle avec partage des revenus coûtera à lui seul 828 millions (686 millions pour l'AVS et 142 millions pour l'Al). Une part im- portante de ces montants découle de l'introduction de la nou- velle formule des rentes, linéaire, dont la croissance est plus rapide, ainsi que des bonifications pour tâches éducatives ou pour tâches d'assistance. Ces estimations prennent déjà en compte les économies réalisées grâce à la suppression pro- gressive de la rente complémentaire pour l'épouse.
Les modifications proposées par la commission pour la pé- riode allant au-delà de l'arrêté fédéral de durée limitée occa- sionnent des coûts supplémentaires de l'ordre de 250 millions par an (940 millions moins 690 millions prévus pour l'arrêté fé- déral provisoire).
Les coûts dus à l'anticipation de la rente ne figurent pas dans cette liste. Selon le système choisi par la commission du Conseil national, cette rente anticipée n'engendrerait en fin de compte pas de frais supplémentaires. Il est toutefois néces- saire de prévoir un financement transitoire considérable. Les subventions spéciales de la Confédération à cet effet sont de l'ordre de 170 millions de francs pendant 17 ans.
Si l'on pouvait faire abstraction des coûts dus à l'évolution dé- mographique, la 10e révision de l'AVS (première et deuxième partie confondues) serait pratiquement neutre en matière de coûts grâce au relèvement prévu de l'âge de la retraite des femmes. Cette mesure devrait, dès l'an 2000 ou 2004, permet- tre de réaliser des économies d'environ 800 millions qui com- penseront partiellement les 900 millions de francs de dépen- ses supplémentaires.
Il est cependant impossible de considérer la 10e révision de l'AVS uniquement sous un angle statique. Nous nous trou- vons confrontés aux incidences financières de l'évolution dé- mographique. Cela implique qu'il faille mettre à disposition de l'AVS près d'un milliard de francs par année à partir de 2004, de 3 milliards à partir de 2007 et près de 6,5 milliards à partir de 2010 ou économiser de telles sommes. La commission du Conseil national est d'avis qu'il ne faut pas passer sous silence les conséquences de cette évolution démographique dans la 10e révision de l'AVS.
Commentaire de la commission Généralités
Ci-dessous sont énumérées les dispositions légales ainsi que les dispositions transitoires qui sont directement en relation avec le splitting. En ce qui concerne les modifications de la 10e révision de l'AVS qui ne se rapportent pas au splitting, nous vous renvoyons à la partie spéciale du message.
Art. 2 al. 4
L'alinéa 4, tel qu'il est proposé par le Conseil fédéral dans son message concernant la 10e révision de l'AVS (FF 1990 Il 57 et 82) pour la fixation des cotisations dans le cadre de l'assu- rance facultative, permettrait de renoncer dans certains cas à se fonder sur les données personnelles pour ne prendre en considération que la situation globale du ménage.
On voudrait ainsi empêcher les conjoints d'effectuer, dans le système actuel, une analyse individuelle du rapport cotisa- tions/prestations. Lors de la conception de l'alinéa 4, on a songé en particulier au cas de la femme mariée, qui renonce à s'affilier à l'assurance facultative, mais profite néanmoins d'une rente pour couple. On a donc prévu de s'écarter des rè- gles de l'AVS obligatoire et de considérer le couple comme une unité économique.
Le système de splitting part de l'idée que chaque assuré doit recevoir une rente personnelle, calculée individuellement, qui soit indépendante de l'état civil. Le splitting s'applique unique- ment lorsque les deux conjoints sont assurés. Dans ces condi- tions, l'article 2 alinéa 4 LAVS, tel que prévu par le Conseil fédé- ral, n'a plus de raison d'être; il serait contraire au système de raisonner en termes de couple dans l'assurance facultative, au lieu de s'en tenir à une conception individualiste. Ensuite, le calcul de rente individuelle exclut que le conjoint qui n'est pas assuré profite de celui qui l'est. Si un seul des conjoints adhère à l'assurance facultative, il n'y a pas de splitting. Par consé- quent, l'alinéa 4 de l'article 2 n'est plus compatible avec le sys- tème de splitting. L'alinéa 4 actuellement en vigueur doit être supprimé sans être remplacé.
Art. 3 al. 2 let. b, c, e et f, al. 3 (nouveau) (Obligation de cotiser du conjoint)
Dans le droit actuellement en vigueur, les épouses et les veu- ves ne sont pas soumises à l'obligation de cotiser. Avec le splitting, ces exemptions de cotisations ne sont plus justifiées. Les états de fait qui autorisent ces exemptions (art. 3 al. 2 let. b, c, e et f) doivent donc être supprimés. Durant les années de mariage, le splitting entraîne une répartition différente des revenus entre les conjoints. Il n'y a dès lors plus d'années de mariage sans cotisations, au sens de l'article 29bis alinéa 2 ac- tuellement en vigueur. Pendant les années de mariage, le conjoint exempté de l'obligation de cotiser est crédité d'un re- venu pour lequel son partenaire a versé des cotisations. Pour qu'une année puisse être prise en compte en tant qu'année de cotisations, la cotisation minimale au moins doit être inscrite au compte individuel. Avec le partage des revenus, cela signi- fie que le conjoint exerçant une activité lucrative ou qui dirige une entreprise doit avoir versé des cotisations équivalentes au double de la cotisation minimale au moins. A ces conditions, un recensement général des conjoints qui n'exercent pas d'activité lucrative n'est pas nécessaire. Les personnes qui n'exercent pas d'activité lucrative et dont le conjoint est au bénéfice d'une rente AVS ou Al doivent par contre être re- censées.
Art. 18 al. 2 (Droit aux rentes)
En principe, dans le système de splitting, toutes les personnes au bénéfice d'une rente qui ne peut être versée à l'étranger doivent remplir personnellement les conditions de domicile et de séjour. Puisque, dans le splitting, il n'y aura plus de rentes pour couple, cette expression devra être supprimée dans la formulation du Conseil fédéral. Le reste de la phrase doit être conservé, car le système de splitting connaît également les rentes accessoires (rentes pour enfants, rente complémen- taire de l'Al).
Art. 21 (Rente de vieillesse)
Les conditions d'ouverture du droit à la rente et les conditions d'extinction de celui-ci sont adaptées, du fait de la suppres- sion de la rente pour couple. En outre, pour simplifier, on ne parlera plus que de la rente de vieillesse (au lieu de la rente de vieillesse simple), car la rente de vieillesse simple actuelle- ment en vigueur sera désormais la seule rente principale. Art. 22
Puisque, dans le système de splitting, il n'y aura plus de rentes pour couples, cette disposition qui règle le droit à l'ouverture d'une rente pour couple doit être abrogée.
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Art. 22bis (Rente complémentaire)
La rente complémentaire pour l'épouse doit être supprimée dans l'AVS, mais, pour des raisons sociales, maintenue dans l'Al et aménagée de manière à respecter l'égalité de traitement entre hommes et femmes. Vu qu'en règle générale la situation économique d'une personne qui a droit à une rente de l'Al ne change pas après avoir atteint l'âge de la retraite, la rente com- plémentaire Al sera octroyée à titre de droit acquis, jusqu'à ce que l'autre conjoint accède à l'ouverture d'un droit propre à la rente.
L'alinéa premier contient par ailleurs les adaptations rédac- tionnelles nécessitées par la suppression de la rente pour cou- ple. C'est la raison pour laquelle la dernière phrase a pu être tracée.
L'alinéa 2 se distingue du message seulement par quelques modifications rédactionnelles. Le «conjoint» qui n'a pas droit à une rente a été remplacé par le «parent» qui n'a pas droit à une rente. Il n'est en effet pas opportun de parler de conjoint après le divorce; de surcroît, une rente complémentaire n'est oc- troyée à une personne divorcée que si et aussi longtemps qu'elle pourvoit à l'entretien de l'enfant dont la garde lui a été attribuée.
Art. 22ter al. 1 et al. 2 (rente pour enfants)
D'une part, l'alinéa premier contient une adaptation rédaction- nelle, nécessitée par la suppression de la rente pour couple. D'autre part, il contient également une modification d'ordre matériel par rapport au droit en vigueur, qui exclut l'octroi d'une rente pour enfants pour ceux qui n'ont été recueillis qu'après l'accomplissement de l'âge de la retraite. La commis- sion du Conseil national a rendu cette disposition moins sé- vère en introduisant une exception concernant les enfants de l'autre conjoint. Ainsi, les titulaires de rente peuvent obtenir une rente pour enfants pour les enfants de leur conjoint, lors- que les autres conditions sont remplies (en particulier la gra- tuité des soins prodigués), cela même si l'enfant a été recueilli après l'ouverture du droit à la rente. Cette exception est très importante pour les titulaires de rentes qui épousent une per- sonne qui a des enfants issus d'un mariage précédent
L'alinéa 2 peut être abrogé, car l'Al ne connaîtra plus de rentes doubles pour enfants (mais deux rentes pour enfants).
Art. 24a (Rente de veuve et de veuf pour les personnes di- vorcées)
Actuellement, les femmes divorcées ont droit à une rente de veuve si elles remplissent les conditions applicables pour les veuves, si leur mariage a duré au moins dix ans et si le droit aux aliments dus par leur ex-mari est ancré dans le jugement ou dans la convention de divorce (art. 23 al. 2 LAVS).
La commission du Conseil national ne considère plus comme justifié le fait que la notion de faute selon le droit du divorce conditionne le droit aux rentes de survivants. Ceci d'autant moins que le Tribunal fédéral des assurances, dans une juris- prudence constante, exige seulement que le versement d'ali- ments soit dû et non que les paiements aient effectivement été effectués (ATFA 100 V 88). Si les personnes divorcées remplis- sent les conditions usuelles pour avoir droit à une rente de veuve ou de veuf, elles l'obtiendront si elles ont des enfants qui ont droit à une rente d'orphelin ou si le mariage a duré au moins dix ans.
Art. 25 al. 1 et 2 (Rente d'orphelin)
Suite à la suppression de la rente pour couple, les rentes d'or- phelins doubles seront également supprimées et remplacées, le cas échéant, par deux rentes individuelles d'orphelin. Par conséquent, les articles 25 à 28 actuellement en vigueur peu- vent être réunis en une seule disposition. Le traitement spécial des orphelins qui ont eu un rapport de filiation avec un parent seulement, ainsi que des enfants trouvés, ne sera plus réglé dans le chapitre du droit à l'ouverture de la rente, mais dans celui des dispositions sur le montant des rentes (art. 37). Art. 26-28
Voir le commentaire de l'article 25 alinéas 1 et 2.
Art 28bis (Concours avec d'autres rentes)
Voir le commentaire de l'article 37bis.
Art. 29 (Droit à une rente ordinaire)
Contrairement au droit actuel (ATF 111 V 104), la commission du Conseil national propose que la durée de cotisation mini-
male pour l'obtention d'une rente ordinaire ne dépende plus des cotisations effectivement versées. Cette condition peut également être remplie par la prise en considération respecti- vement des revenus et des bonifications pour tâches éducati- ves ou pour tâches d'assistance qui auront été partagés. Art. 29bis (Durée de cotisations complète)
AI. 1
Actuellement, la durée de cotisation déterminante pour le cal- cul de la rente prend fin seulement au moment de la naissance du droit à la rente. Puisque le droit à la rente prend toujours naissance dans le mois qui suit l'accomplissement de l'âge de la retraite, cette réglementation fait que dès 1993 (pour la pre- mière fois cette année, tant les hommes que les femmes totali- sent la durée de cotisation prévue par la loi) les personnes qui sont nées au mois de décembre verseront une année de coti- sations de plus que leur classe d'âge. Cette péjoration ne cor- respond pas à la volonté du législateur. La commission du Conseil national, tout comme le Conseil des Etats propose fi- nalement que la durée de cotisation déterminante pour le cal- cul de la rente soit limitée au 31 décembre précédant la surve- nance de l'événement assuré. Ainsi, toutes les personnes d'une même classe d'âge seront traitées de la même manière. Les divergences avec le Conseil des Etats sont d'ordre rédac- tionnel.
La commission du Conseil national a cependant complété la dernière phrase, qui traite de l'utilisation des cotisations AVS versées durant la retraite. Les personnes qui, à l'âge de la re- traite, exercent encore une activité lucrative sont soumises à l'obligation de cotiser lorsque leur revenu dépasse une certaine franchise. Cette franchise s'élève actuellement à 1300 francs par mois et par employeur, c'est-à-dire à 15 600 francs par an. Selon le droit en vigueur, les cotisations versées durant la re- traite ne sont pas formatrices de rentes. La commission du Conseil national souhaite que ces cotisations puisent être pri- ses en compte pour combler des lacunes de cotisations. Ainsi, elles seraient traitées comme les revenus réalisés avant l'ac- complissement de la 20e année (années de jeunesse) qui sont actuellement déjà soumis aux cotisations.
Al. 1bis
L'alinéa 1bis fixe les conditions auxquelles une personne peut avoir droit à une rente ordinaire, même si elle n'a pas cotisé pendant une année entière pendant la période déterminante (du 1er janvier de l'année qui suit l'accomplissement de son 20e anniversaire jusqu'au 31 décembre précédant l'ouverture du droit à la rente). En vertu de la nouvelle réglementation concernant les cotisations du conjoint sans activité lucrative, cette disposition n'a d'importance que pour les rentes de sur- vivants et pour le droit à la rente des jeunes invalides, car elle est également applicable par analogie à l'Al. Art. 29ter (Revenu annuel moyen)
Jusqu'à présent, le revenu moyen d'une personne assurée était calculé sur la base du revenu d'une activité lucrative. Le nouveau calcul devra se baser également sur les bonifications pour tâches éducatives et pour tâches d'assistance. Les boni- fications seront donc traitées comme des revenus et ne seront formatrices de rentes que jusqu'au montant maximum de la rente.
Les dispositions concernant la détermination du revenu annuel moyen seront également restructurées systemati- quement.
Art. 29quater (Revenu provenant d'une activité lucrative)
Le nouvel article 29quater alinéas 1, 5, 6 et 7 correspond par son contenu à l'article 30 alinéas 2 à 5 actuellement en vi- gueur. Il reprend les dispositions déterminantes concernant la prise en compte du revenu d'une activité lucrative.
Les alinéas 2 et 3 contiennent les dispositions concernant le partage du revenu et règlent les cas de splitting: naissance du droit à la rente pour le deuxième conjoint ou dissolution du mariage par le divorce ou le décès. En outre, l'alinéa 3 limite le splitting aux périodes pendant lesquelles les deux conjoints étaient assurés et soumis à l'obligation générale de cotiser. Cette limitation a été introduite pour éviter qu'un conjoint doive céder à son partenaire une partie de ses expectatives sans ob- tenir de lui une contrepartie (rapport final p. 7).
L'alinéa 4 délègue au Conseil fédéral la compétence de fixer la
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procédure. Des propositions élaborées par l'administration en collaboration avec les caisses de compensation de l'AVS fu- rent avancées dans le cadre des travaux de la commission. Pour des raisons pratiques, une seule caisse de compensa- tion devrait être compétente pour un couple. La mise en oeu- vre du partage lors du divorce revêt une grande importance. Dans ce cas, la procédure de splitting se déroule comme suit: L'initiative du partage des revenus est prise par l'un des conjoints. Cette solution mérite d'être avantagée par rapport à celle prévoyant une déclaration obligatoire du juge civil ou des autorités d'état civil. Il serait particulièrement difficile d'impo- ser une obligation de déclarer ces cas au juge civil, car cela si- gnifierait une entorse à la compétence cantonale de légiférer en matière de procédure civile (art. 64 al. 3 cst.). Exiger que la déclaration soit faite par l'un des ex-conjoints plutôt que par les autorités d'état civil paraît être une solution plus praticable, car plus simple et plus rapide. Puisque les conjoints en ins- tance de divorce recourent généralement à un avocat pour dé- fendre leurs intérêts, l'habitude de demander le partage des revenus après le divorce devrait se répandre rapidement Si une telle déclaration devait être exceptionnellement omise, les assurés n'en subiraient aucun dommage. Le partage des re- venus n'étant rien d'autre qu'un transfert d'un compte indivi- duel à l'autre, il n'est, par conséquent, pas soumis à prescrip- tion. Au plus tard lors de la survenance de l'événement assuré (vieillesse ou invalidité), la caisse de compensation compé- tente remarquera qu'un partage des revenus doit encore être opéré et le fera d'office.
Pour plus de simplicité, une seule caisse de compensation de- vrait être compétente pour le partage des revenus. La caisse de compensation du conjoint le plus âgé se trouve en bonne place pour effectuer cette tâche. Cette caisse regroupera les comptes individuels des années de mariage et partagera les revenus. Les rectifications ultérieures des inscriptions, qui sont très courantes en pratique (par exemple imposition défi- nitive des indépendants), seront traitées par cette caisse. Elle conservera les comptes partagés jusqu'à la survenance du ris- que assuré et ceci sera mis en évidence dans le registre cen- tral des assurés.
Art. 29quinquies (Bonifications pour tâches éducatives) Al. 1
Afin d'aménager le plus simplement possible l'attribution des bonifications pour tâches éducatives, celles-ci ne seront pri- ses en compte que lors de l'ouverture du droit à la rente. Dans ce but, on se fondera sur un critère simple: l'autorité parentale. Ce critère n'est toutefois pas satisfaisant dans tous les cas, en particulier pour les enfants sous tutelle (let. a) ou qui ont par exemple été recueillis en attente d'une adoption (let. b). Le Conseil fédéral devrait dès lors obtenir la compétence de ré- gler par voie d'ordonnance la prise en compte de bonifications pour tâches éducatives dans ces cas et dans d'autres sem- blables.
Dans les dispositions d'application, il conviendra en outre de régler les cas dans lesquels un seul des conjoints est assuré auprès de l'AVS/AI (let. c). A ce propos, il faudra tenir compte de différentes circonstances, car il importe de savoir si les en- fants d'une personne assurée en Suisse se trouvent à l'étran- ger ou en Suisse (par exemple, les enfants des employés d'une organisation internationale).
En ce qui concerne les fractions d'années (let. d), on renon- cera à comptabiliser les bonifications pour tâches éducatives au prorata, cela dans un but de simplification. Nous préconi- sons la solution suivante: pour l'année de naissance, la bonifi- cation entière est toujours inscrite au compte individuel. Par contre, pour l'année au cours de laquelle le dernier enfant a accompli ses 16 ans, la bonification n'est plus octroyée. Pour un enfant, cela reviendrait exactement à 16 ans de bonifi- cations.
Al. 2
La bonification pour tâches éducatives correspond en prin- cipe au triple du montant de la rente annuelle minimale. Puis- que la bonification pour tâches éducatives n'est fixée que lors de l'ouverture du droit à la rente, on peut se baser sur le mon- tant de la rente minimale au moment de la naissance de l'ou- verture du droit à la rente.
Al. 3
Cette disposition règle la répartition des bonifications pour tâ- ches éducatives entre les personnes qui sont ou ont été ma- riées. Nous partons du principe que les bonifications pour tâ- ches éducatives ne sont réparties entre les conjoints que s'il existe également des revenus qui doivent être partagés. Art. 29sexies (Bonifications pour tâches d'assistance)
L'alinéa premier règle les conditions d'octroi. Contrairement aux bonifications pour tâches éducatives, les bonifications pour tâches d'assistance posent un problème de délimitation. Le groupe de travail était donc conscient qu'il fallait fixer des conditions précises.
En limitant le cercle des personnes concernées aux proches parents et en exigeant, comme conditions d'octroi supplé- mentaires, une allocation pour impotent de degré moyen et la communauté domestique, il a ainsi été possible de trouver une solution qui évite de longues mesures d'instruction. En outre, le droit aux bonifications pour tâches d'assistance doit être annoncé chaque année.
Les bonifications pour tâches éducatives et celles pour tâches d'assistance ne peuvent être cumulées (en vertu de l'al. 2). Si les conditions pour les deux types de bonifications sont rem- plies, seule la bonification pour tâches éducatives est inscrite au compte individuel.
L'alinéa 4 règle le montant des bonifications pour tâches d'as- sistance. En principe, le montant de la bonification pour tâ- ches d'assistance est égal à celui de la bonification pour tâ- ches éducatives. Pour cette raison, le compte individuel ne contient que la mention de la bonification. Son montant n'est fixé qu'à la survenance de l'événement assuré.
L'alinéa 5 contient des dispositions réglant la prescription. Vu qu'il est difficile de revenir sur des relations d'assistance plu- sieurs décennies après leur achèvement, la bonification pour tâches d'assistance doit être annoncée chaque année (al. 1er) et inscrite sur le compte individuel de l'ayant droit (al. 4). Par conséquent, la bonification pour tâches d'assistance est sou- mise à prescription.
L'alinéa 6 règle le partage des bonifications pour tâches d'as- sistance entre les personnes mariées ou qui l'ont été. La régle- mentation correspond à la solution adoptée pour les bonifica- tions pour tâches éducatives.
Art. 30 (Calcul du revenu annuel moyen)
Cette disposition complète l'article 30 alinéas 2 et 2bis actuel- lement en vigueur. On y ajoute les bonifications pour tâches éducatives et pour tâches d'assistance.
Art. 31 (Base de calcul de la rente de vieillesse)
Les éléments composant le revenu annuel moyen étant énu- mérés aux articles 29ter et suivants, l'alinéa premier peut se li- miter à fixer le principe du calcul de la rente vieillesse.
Les alinéas 2 et 3 contiennent des dispositions spéciales appli- cables aux bénéficiaires de rentes de vieillesse (hommes et femmes) divorcés et veufs. Ces derniers obtiennent après le décès de leur (ex-)conjoint la totalité de la bonification acquise pendant le mariage.
Art. 33 (Calcul des rentes de survivants)
L'alinéa 1er maintient la différence de calcul pour les rentes de vieillesse et pour les rentes de survivants. Puisque la rente de survivants est destinée à couvrir le dommage économique subi en raison de la perte du conjoint ou d'un parent, cette rente doit être calculée sur la base de la totalité du revenu et des bonifications du défunt (donc sans splitting).
Cette disposition est valable pour les rentes de veuves et de veufs ainsi que pour les rentes d'orphelin, si un des parents seulement est décédé (al. 2). Par contre, si les deux parents sont décédés, les deux rentes d'orphelins doivent être calcu- lées comme les deux rentes de vieillesse qui auraient été oc- troyées, si les deux parents avaient atteints l'âge de l'ouverture de la rente, donc sur la base des revenus et des bonifications partagés par moitié (al. 3).
L'alinéa 4 introduit pour toutes les rentes de survivants un «supplément de carrière» comme le propose le Conseil fédé- ral dans son message concernant la 10e révision de l'AVS (art 33 al. 3 du message). Un tel supplément existe déjà dans l'assurance-invalidité (art. 36 al. 3 LAI). Ce supplément ne sera ajouté qu'aux revenus provenant de l'activité lucrative, car les
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bonifications ont généralement un effet beaucoup plus impor- tant sur le calcul des rentes de survivants que sur les rentes de vieillesse, en fonction de leur diviseur qui est relativement bas. Nous sommes d'avis qu'il n'est pas justifié de favoriser deux fois les veuves et les orphelins.
Art. 33bis al. 4
Aux termes de l'article 33bis LAVS, la personne dont la rente Al est remplacée par une rente AVS jouit d'une garantie dans la mesure où les bases de calcul de la rente Al sont considérées comme un droit acquis. Sur ce point, le système du splitting n'apportera aucun changement. Pourtant, si la rente d'un as- suré dont le conjoint est invalide était calculée dorénavant se- lon les principes généraux, il se produirait des inconvénients: l'assuré non invalide devrait supporter la diminution ou l'ab- sence de revenu imputable à l'invalidité du conjoint C'est pourquoi nous proposons de régler cette situation particulière par une disposition légale qui prévoirait la mise entre paren- thèses, pour les deux conjoints, des revenus et des bonifica- tions réalisés durant l'invalidité lorsque cette mesure permet l'octroi d'une rente plus élevée. Dans ces cas, les rentes de chacun des conjoints seraient fixées uniquement sur la base des revenus et bonifications réalisés par l'un ou l'autre avant la survenance de l'entrave à l'activité lucrative.
Art. 34 (Formule des rentes)
Dans son rapport final, le groupe de travail de la Commission du Conseil national a proposé une double formule des rentes. Après un examen approfondi, la commission s'est prononcée en faveur d'une formule des rentes simple. La nouvelle for- mule des rentes sera linéaire à partir d'un revenu de 11 280 francs et croîtra de 29 pour cent. Le maximum sera atteint avec un revenu de 50 760 francs (valeurs 1993). Le revenu donnant droit à la rente maximale est ainsi réduit de 67 680 francs à 50 760 francs. Les montants des rentes minimales et maxima- les sont inchangés.
Art. 35 (Somme des deux rentes pour les personnes mariées) Les rentes de vieillesse des conjoints vivant ensemble doivent être plafonnées à 150 pour cent de la rente de vieillesse maxi- male. Les couples qui vivent séparés obtiennent par contre des rentes complètes. Les couples qui sont dans la zone de rente maximale n'obtiennent donc pas d'amélioration de prestations en comparaison du droit en vigueur. Les couples dont les ren- tes sont situées en dessous de la rente maximale bénéficient d'une certaine amélioration en comparaison du statu quo. Le Conseil fédéral pourvoit à une réglementation plus détaillée. La loi prévoit néanmoins une répartition proportionnelle à la somme des deux rentes non réduites.
Art. 35bis
Malgré la prise en compte des bonifications pour tâches éduca- tives et pour tâches d'assistance non partagées (art. 31 al. 2 LAVS), il peut arriver qu'une rente de vieillesse soit inférieure à la rente de survivant allouée immédiatement avant. Cela se pro- duit notamment en cas de lacunes de cotisations. Ainsi, il convient de garantir, à titre de droits acquis, le montant de la dernière rente de veuve ou de veuf. Ce montant ne sera toute- fois pas adapté aux salaires et aux prix (art. 33ter LAVS) tant qu'il excède celui d'une rente de vieillesse calculée selon les princi- pes généraux. En approuvant l'article 43 alinéa 1er LAI, la com- mission a d'ailleurs repris dans le système de splitting la régle- mentation spéciale actuelle en cas de concours entre rente de survivant et rente d'invalidité.
Art. 35ter (Montant de la rente pour enfants)
La rente pour enfants s'élève à 40 pour cent de la rente de vieil- lesse du parent auquel elle se rapporte. Si les deux parents ont droit à une rente, la somme des deux rentes pour enfants s'élève à 60 pour cent de la rente maximale. Ce taux correspond à une fois et demie la rente maximale pour enfants. Les rentes pour enfants et les rentes individuelles des parents seraient ainsi réduites d'un taux équivalent Cette réglementation sup- prime à nouveau les restrictions au niveau des rentes pour en- fants, introduites avec la 8e révision de l'AVS le 1er janvier 1973 (suppression des rentes doubles pour enfants).
Art. 36 (Montant de la rente de veuf ou de veuve)
Le contenu de cet article correspond à la version du message concernant la 10e révision de l'AVS. Il a été approuvé par le Conseil des Etats.
Art. 37 (Montant de la rente d'orphelin)
Comme la rente pour enfants, la rente d'orphelin s'élève à 40 pour cent de la rente de vieillesse que le parent décédé re- cevrait en vertu de son revenu déterminant. Si les deux parents sont décédés, la somme des deux rentes d'orphelins s'élève au plus à 60 pour cent de la rente de vieillesse. Les disposi- tions pour la réduction des deux rentes d'un couple sont appli- cables par analogie à la réduction des deux rentes d'orphe- lins. Les orphelins qui n'ont qu'un rapport de filiation avec le parent décédé ont droit à une rente d'orphelin qui s'élève à 60 pour cent d'une rente de vieillesse, puisqu'ils n'ont plus de parent vivant qui puisse survenir à leurs besoins (al. 1er 2e phrase). Dans le droit en vigueur, ils avaient droit à une rente d'orphelin complète (art. 27 LAVS).
L'alinéa 3 règle les rares cas de rentes d'orphelins pour les en- fants trouvés, lesquels, selon le droit en vigueur, ont droit à une rente d'orphelin maximale. La nouvelle disposition leur garantit le même montant de la rente.
Art. 37bis (Concours des rentes d'orphelins et des rentes pour enfants)
Jusqu'à présent, le concours des rentes pour enfants et des rentes d'orphelins donnait droit à une rente double pour en- fants. Le nouveau droit prévoit le versement d'une rente d'or- phelin et d'une rente pour enfants. La somme de ces deux ren- tes est réduite à 60 pour cent de la rente de vieillesse maximale en vertu des principes qui régissent la réduction de la somme des deux rentes d'orphelins pour les orphelins de père et de mère.
Art. 41 al. 1 (Réduction pour cause de surassurance)
Avec la suppression de la rente pour couple, un des termes de comparaison pour la réduction des rentes pour enfants et d'or- phelins en cas de surassurance n'existe plus. La surassurance devra être examinée séparément pour chaque parent.
Art. 64bis (Compétence des caisses)
Bien que dans le système de splitting chaque conjoint reçoive une rente personnelle, ces deux rentes doivent être détermi- nées par la même caisse de compensation. Il est donc plus ju- dicieux que la même caisse procède au plafonnement des deux rentes individuelles à 150 pour cent de la rente maximale et contrôle si les conjoints vivent séparés. Il devrait s'agir de la caisse appelée à fixer la rente du conjoint qui atteint le premier le droit à la rente. Les versements à l'étranger, pour lesquels la Caisse suisse de compensation reste compétente, demeurent bien entendu réservés.
Art. 1 al. 1 (Droit aux rentes)
Voir le commentaire de l'article 18 alinéa 2 LAVS.
Art. 32 et 33
La suppression de la rente pour couple rend les articles 32 et 33 caducs. Le droit à la rente d'invalidité et l'échéance de celle-ci seront réglés matériellement aux articles 28 à 30.
Art. 34 (Rente complémentaire)
Eu égard aux particularités de l'assurance-invalidité, la com- mission du Conseil national propose de conserver la rente complémentaire de l'Al et de la rendre conforme au postulat d'égalité entre les sexes. La nouvelle formulation de l'article 34 correspond à la proposition du Conseil fédéral (message p. 175, FF 1990 || 44). Toutefois, du point de vue rédactionnel, elle a été adaptée à la suppression de la rente pour couple. Art. 35 al. 2
La suppression de la rente complète d'orphelin entraîne éga- lement la suppression de la rente double pour enfants. Si les deux parents sont invalides, chacun d'eux a droit à une rente pour enfants. Les deux rentes pour enfants doivent être plafon- nées, selon l'article 38 alinéa premier LAI.
Art. 36 al. 2 (Dispositions applicables de la LAVS)
Il complète les dispositions de la LAVS applicables par analo- gie au calcul des rentes Al.
Art 37 al. 1 et 1bis (Montant des rentes d'invalidité)
Adaptation rédactionnelle à la formulation neutre quant au sexe, de la rente complémentaire dans l'Al. Les rentes pour enfants sont réduites en vertu des mêmes principes que ceux appliqués dans l'AVS (cf. commentaire de l'art. 35bis LAVS).
10e révision de l'AVS
228
N
9 mars 1993
Art. 38 al. 1 (Montant de la rente complémentaire et de la rente pour enfants)
Il s'agit d'une adaptation rédactionnelle concernant la rente complémentaire de l'Al, qui est réglementée de manière à res- pecter l'égalité de traitement entre hommes et femmes. Pour la réduction des rentes pour enfants, voir le commentaire de l'article 35bis LAVS. Les variantes 1 et 2 n'entraîneraient pas de frais supplémentaires pour l'Al, puisque ces solutions équiva- lent au montant des rentes doubles pour enfants versées ac- tuellement par l'assurance.
Art. 38bis al. 1 (Réduction pour cause de surassurance)
Voir le commentaire de l'article 41 alinéa 1er LAVS.
Dispositions transitoires
Al. 1 à 4
(Cf. commentaire dans le message relatif à la 10e révision de l'AVS, p. 120ss, FF 1990 Il 120ss)
Al. 5
Application de l'ancien droit
Le système du splitting (y compris la nouvelle formule des ren- tes, ainsi que les bonifications pour tâches éducatives et pour tâches d'assistance) ne sera appliqué - sous réserve de dis- positions transitoires particulières - qu'aux personnes dont le droit à la rente n'a pris naissance qu'après l'entrée en vigueur de la 10e révision. En vertu des dispositions transitoires votées par la commission, le couple sera considéré comme une unité. Si l'un des conjoints bénéficie déjà d'une rente de vieil- lesse lors de l'entrée en vigueur de la 10e révision, son conjoint, qui aura droit à la rente ultérieurement, sera soumis à l'ancien droit. Ce principe est également valable lorsqu'une rente pour couple qui court lors de l'entrée en vigueur de la 10e révision doit être transformée en rente de vieillesse simple. Il est fait exception à ce principe de l'application de l'ancien droit en ce qui concerne les améliorations introduites avec la 10e révision pour les autres anciens titulaires de rentes. Al. 6
Mariage de personnes titulaires de rentes
Les problèmes, en matière de dispositions transitoires, liés au mariage d'une personne au bénéfice d'une rente selon l'an- cien droit avec une personne dont la rente dépend du nou- veau droit, ne peuvent pratiquement pas être résolus de ma- nière satisfaisante. Puisque cet état de fait est relativement rare, et que les couples qui ont une durée de cotisations com- plète obtiennent dans la plupart des cas des rentes maxima- les, la commission propose une solution très simple. Contrai- rement au droit en vigueur, ces rentes ne devraient plus être recalculées. Seule la somme des deux rentes devrait être pla- fonnée à 150 pour cent de la rente de vieillesse maximale.
Au décès de l'un des conjoints, la rente du conjoint survivant continue de lui être versée en fonction du droit applicable à cette rente, en supprimant la réduction. Al. 7
Transfert des rentes de survivants
Pendant une période relativement longue, l'AVS présentera deux systèmes profondément différents l'un de l'autre. Pour li- miter le plus possible cette phase de transition, les rentes de vieillesse qui remplacent les rentes de survivants devront être transférées dans le nouveau droit Les veuves pourront s'ap- puyer sur la garantie des droits acquis de l'article 35bis LAVS. Al. 8
Statut des étrangers
Comme il est d'usage dans les conventions d'assurances so- ciales, les étrangers dont la demande de rente avait dû être re- fusée avant l'entrée en vigueur de la 10e révision de l'AVS pourront être mis au bénéfice d'une rente s'ils remplissent tou- tes les conditions du nouveau droit. Cela vaut également pour le remboursement des cotisations. Par contre, si un étranger a déjà obtenu le remboursement des cotisations AVS, il ne pourra plus s'appuyer, après l'entrée en vigueur de la 10e révi- sion, sur le nouveau droit qui lui est plus favorable.
Al. 9 et 9bis
Age de la retraite
Cf. rapport du président de la commission. Al. 10
Suppression de la rente complémentaire dans l'AVS Le système appliqué est identique à celui qui avait été choisi
pour relever la limite d'âge donnant droit à la rente complé- mentaire en faveur de l'épouse dans le cadre des dispositions transitoires de la 9e révision de l'AVS. A compter de l'entrée en vigueur de la 10e révision de l'AVS, la limite d'âge sera ainsi re- levée d'un an pour chaque année civile. Dès lors, l'octroi d'une rente complémentaire de l'AVS sera désormais réservé exclu- sivement aux épouses qui ont eu 55 ans avant le 1er décembre de l'année précédant celle de l'entrée en vigueur de la 10e ré- vision de l'AVS. Sont réservés les cas de garantie des droits acquis lors du remplacement d'une rente complémentaire de l'Al.
Al. 11
Introduction de la rente de veuf et des rentes de survivants pour les personnes divorcées.
Les rentes de veuves pour les femmes divorcées et les rentes de veufs qui ne prennent naissance qu'avec le nouveau droit devraient également être octroyées lorsqu'une personne de- vient veuve ou veuf sous l'ancien droit. Elle devra toutefois en- core remplir les conditions exigées après l'entrée en vigueur de la 10e révision. Le nouveau droit trouve application pour le calcul de ces rentes de veuves et de veufs. Les nouvelles ren- tes ne peuvent être octroyées qu'après l'entrée en vigueur de la modification de la loi.
Al. 12 et 13
Bonifications transitoires
Pour les veuves et veufs au bénéfice de rentes de vieillesse et d'invalidité, le splitting peut conduire à des péjorations. Cel- les-ci sont dues à la suppression des privilèges de l'ancien droit liés à l'état civil de la personne mariée. Un tel change- ment ne doit pas être mis en oeuvre sans respecter un délai de transition adéquat. La commission du Conseil national prévoit par conséquent des bonifications de transition échelonnées pour l'année 1945 ainsi que pour les années précédentes, et ce jusqu'à 1952, bonifications qui s'élèvent à un montant équi- valent à celui des bonifications pour tâches éducatives et pour tâches d'assistance. Ces bonifications de transition permet- tent aux couples sans enfants de disposer de suffisamment de temps pour s'organiser en fonction de la nouvelle législation. Al. 14
Divorce avant l'entrée en vigueur de la 10e révision
Cette disposition précise que le moment déterminant pour l'application du splitting chez les personnes divorcées n'est pas le moment du divorce, mais celui de la naissance du droit à la rente. Lorsque le droit à la rente prend naissance après l'entrée en vigueur de la 10e révision de l'AVS, la répartition des revenus réalisés pendant le mariage doit également être effectuée si le divorce a été prononcé avant l'entrée en vigueur de la révision.
Al. 15
Transfert de l'arrêté fédéral concernant l'amélioration des prestations de l'AVS et de l'AI
L'arrêté fédéral du 19 juin 1992 concernant l'amélioration des prestations de l'AVS et de l'Al, ainsi que leur financement, est limité au 31 décembre 1995. Les dispositions concernant les allocations pour impotents de degré moyen ainsi que le finan- cement ont été reprises à l'article 43bis LAVS, respectivement dans l'arrêté fédéral fixant la contribution de la Confédération et des cantons au financement de l'assurance-vieillesse et sur- vivants ainsi que dans la loi fédérale sur l'imposition du tabac. Les dispositions sur la nouvelle formule des rentes et l'amélio- ration du sort de la femme divorcée sont reprises dans les dis- positions transitoires relatives à la 10e révision de l'AVS. La du- rée limitée de l'arrêté fédéral est ainsi supprimée. En outre, les personnes célibataires avec enfants bénéficieront également de bonifications pour tâches éducatives. Cette disposition transitoire permet aux titulaires de rentes de vieillesse de bé- néficier d'améliorations substantielles dans le cadre de la 10e révision.
Al. 16
Améliorations pour les anciens titulaires de rente
Cette disposition constitue également une amélioration pour les titulaires de rentes. Il s'agit de conserver les mêmes bases de calcul lors de modifications de l'état civil.
La nécessité sociopolitique de cette mesure est très grande. Depuis l'ATF 103 V 60, le Tribunal fédéral des assurances,
229
dans une jurisprudence constante, a toujours jugé que le nou- veau calcul de rente effectué après une modification de l'état civil constituait un nouveau cas d'assurance et devait se fon- der sur les bases de calcul en vigueur. Les personnes concer- nées subissaient ainsi quelquefois des réductions de rentes massives, car elles ne bénéficiaient plus de l'adaptation des rentes qui avait eu lieu entre temps. Ce n'est que dans les der- niers jugements (ATF 118 V 1 et dans l'arrêt non publié du 28.7.92 en la cause W. Z.) que le TFA a opéré un revirement de jurisprudence en vue de la 10e révision de l'AVS, et a admis une amélioration, tout en soulignant son caractère transitoire, qui ne va cependant pas aussi loin pour les personnes divor- cées que pour les personnes se mariant à l'âge de la retraite. L'alinéa 16 des dispositions transitoires traite tous les cas de changement d'état civil de la même manière. Dans le système du splitting, ce problème ne se pose plus. Al. 17
Répartition du revenu pour les titulaires de rentes divorcés En contrepartie de l'amélioration de la situation de la femme divorcée en vertu de l'arrêté fédéral concernant l'amélioration des prestations de l'AVS et de l'Al, les titulaires de rentes divor- cés peuvent demander un nouveau calcul dans lequel on pro- cédera à la répartition des revenus. Ils ne bénéficieront cepen- dant pas des bonifications pour tâches éducatives, ni de la nouvelle formule des rentes en vertu de l'article 34 LAVS. Cette disposition revêt avant tout une importance pour les «hommes au foyer».
Al. 18
Nouvelles prescriptions pour le calcul des rentes pour couple Il est notoire que les prescriptions concernant le calcul des rentes pour couple sont en contradiction avec l'article 4 alinéa 2 Cst. Seule la durée de cotisation du mari est détermi- nante. L'épouse n'a pas la possibilité de combler les lacunes de cotisation du mari en opposant sa propre durée de cotisa- tion complète. Dans son message relatif à la 10e révision de l'AVS, le Conseil fédéral a proposé par conséquent de fixer la rente pour couple sur la base de la durée de cotisation qui per- met l'octroi de la rente la plus élevée (message p. 35ss, FF 1990 || 35ss). La commission du Conseil national reprend dans cette disposition transitoire la proposition du Conseil fé- déral pour les titulaires d'anciennes rentes. Al. 19
Versement de la rente par l'employeur
Cette disposition transitoire n'est pas en rapport avec le split- ting. Selon la volonté de la commission du Conseil national, les rentes devront être versées dorénavant uniquement par les caisses de compensation. Les versements des rentes en cours par les employeurs peuvent toutefois être maintenus. Dispositions transitoires de la LAI Al. 1
Transfert de la rente d'invalidité
De même que les rentes de survivants, les rentes d'invalidité devront être transférées dans le nouveau droit lors de l'accom- plissement de l'âge de la retraite, pour éviter que la phase de transition ne se prolonge trop. Pour les couples, le nouveau droit sera applicable lorsqu'aucun des conjoints n'était au bé- néfice d'une rente de vieillesse sous l'ancien droit. Sinon, l'an- cien droit est applicable en vertu de l'alinéa 5 des dispositions transitoires relatives à l'AVS. Cette réglementation permet de traiter toutes les personnes de la même manière lors du pas- sage à l'âge de la retraite, indépendamment du fait qu'elles aient bénéficié ou non précédemment d'une rente d'invalidité. La garantie des droits acquis selon l'article 33bis LAVS permet de tenir compte de la situation spéciale des personnes qui ont droit à une rente Al.
Al. 2
Dispositions transitoires applicables
Ordnungsantrag Cavadini Adriano
Getrennte Diskussion für das Eintreten und die Anträge auf Rückweisung an die Kommission mit je 10 Minuten Redezeit für die Fraktionen.
Falls Punkt 1 abgelehnt wird, beträgt die Redezeit der Frak- tionssprecher für Eintreten und Rückweisungsanträge 15 Mi- nuten gemäss Artikel 71 Absatz 2 GRN.
Motion d'ordre Cavadini Adriano
Discussion séparée pour l'entrée en matière et les proposi- tions de renvoi à la commission, avec chaque fois 10 minutes pour les groupes.
Si le point 1 est rejeté, le temps de parole pour les groupes au sujet de l'entrée en matière et des propositions de renvoi est de 15 minutes selon l'article 71 alinéa 2 RCN.
Cavadini Adriano: Ich habe den Ordnungsantrag gestellt, dass am Beginn der Beratung dieser Vorlage zwei Diskussio- nen durchzuführen seien: eine für die Eintretensdebatte über die Vorschläge der Kommission, und eine zweite Diskussion sollte für die verschiedenen Rückweisungsanträge reserviert werden.
Pourquoi deux discussions? Nous sommes maintenant confrontés à un projet très important et très délicat qui a été mis dans la catégorie Ill. Les groupes ont à disposition seule- ment dix minutes pour se prononcer sur l'entrée en matière et sur plusieurs propositions qui introduisent des éléments nou- veaux dans la discussion, éléments qui ne peuvent être discu- tés dans ce laps de temps. C'est pour cette raison que je de- mande qu'on fasse une séparation. Par exemple dans les pro- positions Wick et Bortoluzzi, on introduit le thème de la rente unique qui n'a pas été traité d'une façon exhaustive par la commission et qui mérite une discussion, maintenant, avec le Conseil fédéral pour lui poser certaines questions. Mais, avec la catégorie III, on n'a pas cette possibilité vu les limites de temps qui nous sont imposées. C'est pour cette raison que j'ai fait la proposition de donner aux groupes deux fois dix minutes pour pouvoir discuter avec un peu plus de temps soit l'entrée en matière soit les différentes propositions. Et si on ne veut pas avoir une discussion séparée, j'ai fait une proposition subsi- diaire qui demande quinze minutes pour les discussions d'en- trée en matière, comme le prévoit l'article 71 alinéa 2 RCN, au lieu des dix minutes habituelles.
Je vous invite à soutenir ma proposition parce que nous avons un problème très complexe et délicat à discuter, et ce n'est pas en dix minutes qu'on peut le liquider lors de l'entrée en ma- tière.
Punkt 1 - Point 1
Abstimmung - Vote Für den Ordnungsantrag Cavadini Adriano 27 Stimmen 40 Stimmen
Dagegen
Punkt 2 - Point 2
Präsident: Ich muss Sie darauf aufmerksam machen, dass dieser Rat unter dem Präsidium von Herrn Bremi den betref- fenden Artikel abgeändert hat, und zwar von 15 Minuten auf 10 Minuten. Aber bis heute wurde das Reglement noch nicht geändert. Gültig sind im Moment also 10 und nicht 15 Minuten. Ich schlage Ihnen vor, Herrn Cavadini Adriano und auch den anderen Sprechern, die das verlangen (ich glaube, sie werden es nicht tun), heute 15 Minuten Redezeit zu geben.
Zustimmung - Adhésion
Antrag der Kommission Eintreten
Antrag Wick Rückweisung an die Kommission
mit dem Auftrag, unter Beibehaltung des Splittingsystems und der wesentlichen Errungenschaften der 10. AHV-Revision (in- klusive Erziehungs- und Betreuungsbonus) auf das System ei- ner Einheitsrente überzugehen, wobei verglichen mit der Kommissionsvorlage keine Mehrkosten entstehen dürfen (Ko- stenneutralität).
Antrag Bortoluzzi Rückweisung an die Kommission mit dem Auftrag, folgende Fragen zu klären: 1. personelle und finanzielle Folgen aufgrund des grösseren administrativen Aufwandes;
N 9 mars 1993
230
10e révision de l'AVS
Prüfung von Einheitsrenten;
Gleichstellung von Ehepaaren gegenüber Konkubinats- paaren;
Gleichbehandlung von Witwen und Witwern;
mögliche zukünftige Finanzierungsmodelle unter Berück- sichtigung der Demographie.
Antrag der liberalen Fraktion Rückweisung an die Kommission
mit dem Auftrag, für die Mehrausgaben der 10. AHV-Revision finanzielle Kompensationen zu suchen (Kostenneutralität).
Antrag der SD/Lega-Fraktion Rückweisung an die Kommission mit dem Auftrag, ein Modell auszuarbeiten, das das Splitting nur für geschiedene Personen vorsieht.
Proposition de la commission Entrer en matière
Proposition Wick Renvoi à la commission
avec mandat, sous réserve du maintien du système du split- ting et des réalisations majeures de la 10e révision de l'AVS (y. c. le bonus pour tâches éducatives), de passer au système de la rente unique sans que cela n'occasionne des coûts sup- plémentaires (neutralité des coûts), au contraire du projet de la commission.
Proposition Bortoluzzi Renvoi à la commission avec mandat d'éclaircir les points suivants:
conséquences financières et au niveau de l'effectif du per- sonnel en raison de l'augmentation des tâches adminis- tratives;
examen des rentes uniques;
égalité des couples mariés par rapport aux couples non mariés;
égalité de traitement des veufs et des veuves;
modèle du financement futur compte tenu de l'évolution dé- mographique.
Proposition du groupe libéral Renvoi à la commission
avec mandat de rechercher des compensations financières aux augmentations de prestations de presentations résultant de la 10e révision de l'AVS (neutralité des coûts).
Proposition du groupe DS/Ligue Renvoi à la commission avec mandat d'élaborer un modèle qui ne prévoie le système du splitting que pour les personnes divorcées.
Allenspach, Berichterstatter: Als 1948 die AHV in Kraft trat, war sie auf die damals gesellschaftspolitisch vorherrschende Auf- fassung über das Familienbild ausgerichtet Gemäss diesem Familienbild hatte der Familienvater für ein ausreichendes Fa- milieneinkommen zu sorgen. Der Ehefrau oblagen die Führung des Haushaltes und die Erziehung der Kinder. Die unselbstän- dige Erwerbstätigkeit der Ehefrau wurde gesellschaftlich nur dann akzeptiert, wenn der Familienvater nicht in der Lage war, für ein ausreichendes Familieneinkommen zu sorgen. Doppel- verdienertum war verpönt. Der Sinn oder die Rechtfertigung dieses gesellschaftspolitischen Familienbildes stehen heute nicht zur Diskussion. Dieses Bild war damals Realität, und auf diese Realität musste 1948 die AHV aufbauen. Dieses Leitbild erklärt auch die versicherungsmässig feststellbare Privilegie- rung der nichterwerbstätigen Ehefrau in der AHV.
Im Laufe von Jahren und Jahrzehnten hat sich das gesell- schaftspolitische Familienleitbild wesentlich verändert. Heute ist es selbstverständlich, dass Frauen eine vollwertige Berufs- ausbildung erhalten, die sich keineswegs auf die traditionel- len, zudienenden Frauenberufe beschränkt. Ebenso selbst- verständlich ist die Erwerbstätigkeit aller Frauen der jüngeren Generation - auch der verheirateten Frauen, allenfalls zeit-
weise durch Mutterschaft und Kindererziehung unterbrochen. Der Scheidung haftete bei Inkrafttreten der AHV ein gesell- schaftlicher Makel an. Die AHV hatte deshalb damals keinen Grund, auf Scheidungen besonders Rücksicht zu nehmen. Heute werden Ehescheidungen gesellschaftlich akzeptiert und nicht mehr diskriminiert. Die gegenwärtigen Bestimmun- gen der AHV bezüglich Scheidung werden deshalb in allen Kreisen übereinstimmend als unzureichend empfunden.
Die Veränderungen im gesellschaftlichen Leitbild, die sich ins- besondere in den letzten Jahren akzentuiert haben, haben auch zum neuen Familienrecht geführt. Wir haben die dort ver- ankerten Prinzipien auch in der Sozialversicherung zu berück- sichtigen. Dabei dürfen wir nicht nur auf die Gegenwart abstel- len, sondern müssen auch künftige Veränderungen voraus- nehmen. Wir müssen uns bei der 10. AHV-Revision, also heute, immer wieder die Frage stellen, welches gesellschaftli- che Leitbild im Jahr 2000 vorherrschen wird.
Diese Ueberlegungen haben dazu geführt, dass sich die Kom- mission gewissermassen im Vorgriff auf die Zukunft zu einem strukturellen Umbau der AHV entschlossen hat. Im Mittelpunkt steht der Grundsatz, dass jeder Versicherte einen eigenständi gen Anspruch auf seine eigene Rente hat. Man könnte statt vom Splittingsystem auch von einem Individualrentensystem sprechen. Mit dem individuellen Rechtsanspruch auf seine ei- gene Rente entfällt die Ehepaarrente. Die beiden Ehegatten sollen jeder für sich einen eigenen Rentenanspruch besitzen. Diese individuellen Renten werden nach Massgabe der eige- nen Leistungen an das Versicherungswerk bemessen. In An- lehnung an das neue Familienrecht sollen dabei die Einkom- men der Ehepartner während der Ehe aufgeteilt und je zur Hälfte gegenseitig angerechnet werden. Dieses Einkommens- splitting ist ein zweites Wesensmerkmal des neuen Systems und hat ihm den eigentlichen Namen gegeben.
Die Kommission hat das Einkommenssplitting einem Renten- splitting vorgezogen. Das Rentensplitting hätte den grundle- genden Veränderungen der gesellschaftspolitischen Fami- lienleitbilder nicht oder zuwenig Rechnung getragen und wäre auch im Scheidungsfall administrativ wesentlich aufwendiger. Für die Rentenbildung war bisher ausschliesslich das Er- werbseinkommen massgeblich. Die Kommission will die Er- werbseinkommen durch Erziehungs- und Betreuungsgut- schriften ergänzen. Erziehungsgutschriften sind fiktive Ein- kommen, für die keine Steuern und keine Sozialversiche rungsbeiträge entrichtet werden müssen. Sie sind kein Ersatz für die Aufwendungen für Kindererziehung und Betreuung, sondern sollen der potentiell verminderten Erwerbsfähigkeit der Eltern Rechnung tragen. Dabei sprechen wir bewusst von einer potentiell verminderten Erwerbsfähigkeit. Denn Erzie- hungsgutschriften setzen keine Aufgabe der Erwerbstätigkeit voraus. Weil es um potentiell verminderte Erwerbsfähigkeit geht, ist nicht die Zahl der zu erziehenden Kinder massge- bend, sondern die Dauer der Erziehungstätigkeit
Nach ähnlichen Grundsätzen will die Kommission die Betreu- ung pflegebedürftiger Angehöriger honorieren, wobei hier klar bestimmte Voraussetzungen vorhanden sein müssen, um die potentielle Erwerbsbehinderung durch diese Betreuung nach- weisen zu können.
Das Individualrentensystem mit Einkommensteilung, ergänzt durch Erziehungs- und Betreuungsgutschriften, ist in sich ge- schlossen. Es ist nicht möglich, Stücke herauszubrechen, ohne das ganze System zu zerstören. Es ist auch problema- tisch, diesem System systemfremde Elemente aufzupfropfen, ohne die Funktionsfähigkeit zu gefährden. Eine Koppelung des Splittingsystems, beispielsweise mit einem Einheitsren- tensystem, ist systemwidrig - denn warum sollen die während der Ehejahre erzielten Einkommen geteilt und gegenseitig gutgeschrieben werden, wenn die Gutschriften keinen Ein- fluss auf die Höhe der Renten mehr haben? Die Einheitsrente ist ja, wie schon ihr Name sagt, bei allen Versicherten unab- hängig vom Einkommen gleich hoch.
Nicht direkt mit dem Systemwechsel ist die Frage der Renten- skala verbunden. Es wäre durchaus möglich, das neue Sy- stem ohne Aenderung der Rentenskala, also unter Beibehal- tung der gegenwärtigen oder der vom Bundesrat im Rahmen der 10. AHV-Revision vorgesehenen Skala, zu verwirklichen.
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Die Kommission hat sich lange mit der neuen Rentenformel auseinandergesetzt. Die Einführung des Splittings ohne An- passung der Rentenformel hätte aber bei einzelnen Versicher- tenkategorien zu unerträglichen Rentenverminderungen und zu nicht zu rechtfertigenden Anspruchskürzungen geführt. Ehepaare der mittleren Einkommensgruppe, insbesondere aber verwitwete Altersrentner und -rentnerinnen hätten mit empfindlichen Einbussen rechnen müssen. Wir haben in dem Ihnen vor Jahresfrist zugestellten Bericht der Arbeitsgruppe «Splitting» diese Einbussen im Detail dargestellt.
Die Kommission hatte vorerst versucht, diese Einbussen durch Anwendungen von zwei verschiedenen Rentenformeln gezielt aufzufangen. Wir haben aber feststellen müssen, dass zwei Rentenformeln nicht nur administrative Schwierigkeiten verursacht hätten, sondern bezüglich Transparenz und Ak- zeptanz der AHV negativ gewesen wären.
Aus diesen Gründen drang die heute vorgeschlagene Renten- formel durch, die von den bisherigen Minimal- und Maximal- rentenbeträgen ausgeht, aber mit einer steileren Rentenkurve schon bei rund 50 000 Franken Durchschnittseinkommen An- spruch auf eine Maximalrente ermöglicht.
Heute haben rund 45 Prozent der Versicherten Anspruch auf Maximalrenten. Dank der neuen Rentenformel werden etwa 60 Prozent der Versicherten Maximalrenten erhalten. Unter den Begünstigten dieser neuen Rentenformel sind der grös- sere Teil Frauen, weil diese wegen ihrer tieferen Löhne heute weniger häufig Maximalrenten erreichen. Wir werden in der Diskussion über das Rentenalter auf diese Frage zurück- kommen.
Die Kommission sieht in der Tatsache, dass 60 Prozent der Versicherten Anspruch auf die Maximalrente erheben können, noch keinen Einbruch im Versicherungssystem der AHV. Eine Einheitsrente hingegen stünde mit dem Versicherungsgedan- ken nicht mehr in Einklang. Wir hätten dann staatliche Ein- heitsrenten, finanziert durch Lohnsteuern. Ob sich bei der Ein- heitsrente die unbegrenzte Beitragspflicht aufrechterhalten liesse, wäre politisch noch zu überprüfen.
Die Kommission hat sich aufgrund des gesellschaftlichen Wer- tewandels für das Splitting entschlossen. Es bedürfte neuer gesellschaftlicher Leitbilder, die ein Einheitsrentensystem rechtfertigen könnten. Diese neuen gesellschaftlichen Leitbil- der sind aber noch nicht einmal in Konturen sichtbar.
Wir sind der Auffassung, dass heute ein Systemwechsel zum Splittingsystem vollzogen werden soll. Ob in zwei oder drei Jahrzehnten erneut ein Systemwechsel zu vollziehen sein wird, haben wir nicht heute zu entscheiden, sondern unsere Nachfahren aufgrund der dannzumaligen Situation.
Nur indirekt mit dem Splittingsystem verbunden ist die Frage des Rentenalters der Frau. Die Kommission hat nach Möglich- keit die Gleichstellung der Frau innerhalb der AHV vollzogen. Die Angleichung des Rentenalters der Frau an jenes des Man- nes kann heute nicht mehr grundsätzlich abgelehnt werden. Es geht um die Frage des Masses und um die der Zeitinter- valle.
Die Kommission hat das System der Ruhestandsrente abge- lehnt, die eine eigentliche Diskriminierung und eine gesell- schaftliche Diskreditierung der Arbeit, der wichtigsten Quelle des nationalen Wohlstandes, zur Folge hätte. Sie hat eine Her- absetzung des Rentenalters des Mannes aus finanziellen Gründen verworfen und eine schrittweise Anhebung des Frau- enrentenalters als sinnvoll und sozialverträglich erachtet.
Der Systemwechsel in der AHV ist ein Folge der veränderten Stellung der Frau in der Familie, in der Gesellschaft und auch in der Wirtschaft. Die Angleichung des Rentenalters der Frau ist die Folge der gleichen Veränderungen der gesellschaftli- chen Leitbilder. Es ist nicht konsequent, sich auf der einen Seite auf diese Veränderungen zu berufen, sie aber auf der an- deren Seite wieder zu negieren.
Mit Rücksicht auf diese Veränderungen, und um den Versi- cherten eine mittelfristige Lebensplanung zu ermöglichen, hat die Kommission lange Zeitintervalle zur Anpassung vorgese- hen. Die erste Erhöhung des Frauenrentenalters um ein Jahr soll nach Auffassung der Kommission frühestens im Jahr 2000 erfolgen, die zweite Erhöhung vier Jahre später.
Die Kommission ist der Auffassung, dass wir heute diese Be-
schlüsse für die Zukunft fassen können. Gerade weil sie erst zu einem späteren Zeitpunkt verwirklicht werden, können unsere Beschlüsse nicht von der gegenwärtigen Tagesaktualität dik- tiert werden.
Wir nehmen auch an, dass viele der Einwände gegen die Gleichstellung des Rentenalters von Mann und Frau, die der Bundesrat in seiner Botschaft vom Jahre 1990 noch erwähnt hatte, im Jahre 2000 an Relevanz verloren haben werden. Wer anders argumentiert, geht von der meines Erachtens unzuläs- sigen Annahme aus, dass innert der nächsten zehn Jahre be- züglich Gleichstellung keine Fortschritte gemacht würden.
Die Kosten der 10. AHV-Revision werden langfristig gesehen auf 940 Millionen Franken pro Jahr zu veranschlagen sein. Da- von haben wir mit dem befristeten Bundesbeschluss, dem er- sten Teil der 10. AHV-Revision, bereits 690 Millionen Franken pro Jahr ausgegeben. Es ist eine Illusion anzunehmen, es wäre politisch möglich, diesen ersten Teil der 10. AHV-Revi- sion wieder rückgängig zu machen. Damit stehen heute nur noch die zusätzlichen Kosten von rund 250 Millionen Franken zur Diskussion. Ich persönlich meine, die sozialen und gesell- schaftlichen Vorteile des Splittings seien diesen Betrag wert
Die Erhöhung des Rentenalters der Frau ist nicht primär zur Fi- nanzierung des Splittings bestimmt, sie ist eine Folge des Splittings, und sie wird erst dann voll zum Tragen kommen, wenn wir im nächsten Jahrhundert mit den Folgen, mit den schwerwiegenden Kostenfolgen, der demographischen Ent- wicklung konfrontiert sein werden.
Es gehörte nicht zu den Aufgaben der Kommission, Massnah- men vorzuschlagen, um für alle Zukunft das finanzielle Gleich- gewicht der AHV sicherzustellen, das wegen der demographi- schen Veränderungen, die sich spätestens ab dem Jahre 2005 massiv in der AHV-Rechnung niederschlagen werden, in Frage gestellt ist Das wird Aufgabe einer 11. AHV-Revision sein.
Wir wollten aber durch unsere Anträge die dramatisch schwie- riger werdende Finanzsituation der AHV nicht noch weiter ver- schlechtern. Deshalb haben wir immer wieder die finanzielle Tragbarkeit mit dem Wünschenswerten abgewogen und uns etwa im Rahmen der finanziellen Auswirkungen der ständerät- lichen Beschlüsse gehalten.
Ich habe Ihnen in meinem schriftlichen Kommissionsbericht die Grundlinien unserer Arbeit und unsere Anträge aufgezeigt Ich verzichte darauf, diesen Bericht zu wiederholen. Ich bitte Sie, unsere Arbeit als Ganzes zu würdigen. Wir haben zu ent- scheiden, ob wir den gesellschaftspolitisch angezeigten Schritt zum Splittingsystem in der AHV heute gehen wollen. Wollen Sie diesen Weg gehen, dann ersuche ich Sie, unserem Eintretensantrag zuzustimmen. Wollen Sie diesen Schritt nicht gehen, dann sollten Sie den Mut haben, dies klar auszu- drücken. Dann müssen Sie Nichteintreten bzw. Rückweisung an den Bundesrat beschliessen. Rückweisung an die Kom- mission zur Ausarbeitung einer neuen Vorlage ist keine sinn- volle Lösung, weil Kommissionen nur in Ausnahmefällen ei- gene Vorlagen dieses Umfanges und dieser Tragweite gewis- sermassen in eigener Regie erarbeiten könnten. Es wäre die- ser Kommission nicht zuzumuten, nochmals eine neue Vor- lage von diesem Umfang in Eigenarbeit zu kreieren.
Sie haben es heute in der Hand, die intensiven Arbeiten der Kommission zu würdigen. Sie haben es aber auch in der Hand, die Hoffnungen, die von breitesten Kreisen in das neue AHV-System gesetzt werden, zu erfüllen oder zu enttäuschen. In diesem Sinne bitte ich Sie um Eintreten und um Zustim- mung zu den Anträgen der Kommission.
Mme Jeanprêtre, rapporteur: Il a fallu trente ans, depuis 1948, pour entreprendre neuf révisions de l'AVS. Il a fallu dix ans pour mettre sous toit cette 10e révision. Il faut rappeler ici les raisons pour lesquelles le Conseil national est aujourd'hui ap- pelé à se prononcer sur une révision de l'AVS qui, en plus de quelques réformes indispensables d'un point de vue social ou administratif, propose un véritable bouleversement du sys- tème. Je veux parler du paquet de mesures visant à établir l'égalité entre les hommes et les femmes et à abolir les inégali- tés de traitement liées à l'état civil. Il faut remarquer ici l'admira- ble consensus qui s'est dégagé en commission pour arriver à
10e révision de l'AVS
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N
9 mars 1993
un système adapté à notre époque, car la commission avait hérité d'un projet du Conseil fédéral qui restait attaché à l'état civil et auquel le Conseil des Etats n'avait apporté que quel- ques modifications de détail.
L'image traditionnelle de la famille sous-tend le système AVS actuel. La famille traditionnelle et l'institution du mariage avaient tout naturellement été privilégiés par les concepteurs de l'AVS. Les effets de ce choix sont visibles aujourd'hui en- core à la lecture des statistiques des rentes AVS. Les couples mariés ainsi que les survivants ont en général des rentes pro- ches du maximum, alors que les célibataires et les femmes di- vorcées sont les plus mal lotis. Mais soyons clairs, cela ne si- gnifie pas nécessairement que l'AVS soit défavorable aux fa- milles. C'est bien l'état civil qui fait la différence et non les an- nées passées à s'occuper de ses proches; car le travail fami- lial, c'est-à-dire l'éducation des enfants ou la prise en charge d'autres membres de la famille, n'est pas formateur de rente. Cela fait des décennies que les associations de femmes céli- bataires s'en indignent. C'est souvent, il est vrai, une des filles restée à la maison qui renonce pendant des années à une acti- vité professionnelle pour s'occuper de ses parents. En récom- pense, elle se verra octroyer une rente AVS très modeste.
Les différences de traitement, entre hommes et femmes et entre les femmes elles-mêmes, selon leur état civil, sont nom- breuses, mais elles découlent toutes de cette volonté de privi- légier le statut du mariage. Il est peut-être utile de rappeler les points qui ont été évoqués le plus souvent par les nombreux critiques du système AVS actuel.
Premièrement, la détermination de base de la rente de vieil- lesse pour couple se fait en fonction des cotisations versées par le mari. Deuxièmement, le droit exclusif du mari à la rente de vieillesse pour couple et le versement de principe de la rente au mari. C'est vrai que le Conseil fédéral a proposé déjà de changer cela en octroyant à chacun des conjoints: le droit à la moitié de la rente pour couple; l'exemption de l'obligation de cotiser pour les veuves et les femmes mariées, n'exerçant pas d'activité lucrative; le droit du mari à une rente complé- mentaire pour son épouse plus jeune; la rente de veuve, sans droits équivalents, pour les veuves; la durée de cotisation diffé- rente selon le sexe de l'assuré.
Dès les années 1970, l'inégalité dans l'AVS est thématisée. Ce sont avant tout des femmes, comme la spécialiste du droit des assurances, et première juge fédérale, Mme Margrit Bigler- Eggenberger, qui publient les premières analyses et sugges- tions de réformes. Pourquoi mettent-elles ainsi l'accent sur l'AVS, alors que d'autres branches des assurances sociales pourraient être critiquées avec la même véhémence? Eh bien, parce que traditionnellement l'AVS représente l'assurance de base, l'assurance phare de nos oeuvres sociales. Un principe acquis dans l'AVS est un exemple pour les autres assurances sociales. Cela est avant tout vrai pour le 2ème pilier sur lequel l'AVS influe directement. Mais, ce fut la votation populaire du 14 juin 1981 qui, en introduisant dans la constitution, article 4 alinéa 2, le principe de l'égalité entre hommes et femmes dans tous les domaines de la vie, donna un nouvel essor aux débats et aux travaux des organisations féminines suisses. Il fallait bien que quelqu'un s'active puisque la Commission fédérale de l'assurance-vieillesse, survivants et invalidité planchait de- puis des années sur la 10e révision, sans arriver à un consen- sus viable.
En 1987, la Commission fédérale pour les questions fémini- nes, présidée alors par Mme Nabholz, présentait ses proposi- tions en vue de la 10e révision de l'AVS inspirées des principes suivants: la législation sur l'AVS doit respecter tant le principe constitutionnel de l'égalité des droits entre hommes et fem- mes, institué par l'article 4 alinéa 2 de la constitution, que le nouveau droit matrimonial en vigueur dès janvier 1988 et en concrétiser le contenu dans le domaine des assurances socia- les. La révision de l'AVS, qui leur est promise depuis des an- nées, doit donner la priorité à la concrétisation des revendica- tions des femmes. Pour la commission, il n'est pas question de reporter à une révision ultérieure des impératifs tels que l'égalité des droit entre les sexes et l'égalité de traitement entre tous et toutes, indépendamment de l'état civil.
Les problèmes démographiques seront à traiter dans le cadre
de la 11e révision. En élaborant ces propositions, la commis- sion s'était attachée à démontrer que la concrétisation des re- vendications féminines et de l'égalité des droits n'entraîne pas forcément un accroissement des dépenses. Mais, je revien- drai plus tard sur la question des coûts de la réforme pro- posée.
Le modèle d'AVS proposé par la Commission fédérale pour les questions féminines et appuyé par pratiquement toutes les organisations féminines du pays dès 1987 comprenait déjà tous les éléments essentiels de la révision qui vous est sou- mise aujourd'hui. Comme vous le savez, le Conseil fédéral ne crut pas utile d'opérer la réforme en profondeur, telle que pré- conisée. Dans son message de 1990, il proposa certes quel- ques adaptations du droit existant, visant essentiellement à créer une symétrie formelle entre femmes et hommes. Cepen- dant, en maintenant la rente de couple comme principe, il maintenait en même temps les inégalités découlant de l'état civil. En éliminant, par contre, la bonification pour tâches édu- catives prévues en un premier temps, le Conseil fédéral fit preuve de cohérence. A l'avenir aussi, ce serait l'état civil et non le travail familial accompli qui déterminerait le montant de la rente.
Lors de la session de mars 1991, le Conseil des Etats, conseil prioritaire, a délibéré des propositions du Conseil fédéral et a suivi en majeure partie les propositions du Conseil fédéral. Il s'en est écarté toutefois sur quelques points. Par contre, votre commission du Conseil national, excellemment présidée par M. Allenspach, décida le 10 septembre 1991 de créer une sous-commission chargée de concrétiser un modèle de split- ting comprenant une bonification de prise en charge. Cette commission, dirigée par le président lui-même, érigea les fon- dements d'un modèle de splitting en l'espace de sept réu- nions. Elle présenta son rapport final à la commission et au pu- blic en mars 1992. Ce rapport a été envoyé d'ailleurs à tous les membres du conseil.
La commission poursuivit ses travaux sur la base de ce mo- dèle. Lors de la dernière séance des 27 et 29 janvier 1993, la commission approuva au vote sur l'ensemble, par 23 voix contre 3 et avec 3 abstentions, un projet sensiblement différent des propositions du Conseil fédéral et du Conseil des Etats. C'est ce projet qui vous est soumis.
Ses caractéristiques principales peuvent se résumer ainsi: quant au droit individuel à la rente, chaque personne assurée a un droit personnel à sa propre rente, calculée sur la base de ses propres revenus. Pendant le mariage, le revenu de chaque conjoint est divisé par deux et inscrit sur le compte individuel de l'autre. S'y ajoutent les éventuelles bonifications pour tâches éducatives ou d'assistance. Dans un système de rente individuelle, il n'y a plus de rente de couple et, logi- quement, aucune assurance pour le conjoint domicilié à l'étranger.
Autre aspect, la répartition des revenus ou ce qu'on appelle le splitting: le splitting des revenus constitue précisément le nou- veau noyau du système qui vous est proposé. Il exprime la conception du partenariat qui sous-tend le nouveau droit du mariage. Chaque conjoint a droit à sa propre rente. Elle est cal- culée sur la base des revenus propres réalisés avant et éven- tuellement après le mariage, ainsi que des revenus splittés - divisés, en français - durant le mariage. Certes, on pourrait ob- jecter que la prise en compte du mariage comme critère de base du splitting est contraire au principe de l'indépendance de l'état civil. En effet, on pourrait imaginer des rentes indivi- duelles sans splitting, ne tenant strictement compte que des revenus individuels de la personne assurée. Mais, une telle égalité juridique aurait été acquise au prix d'une choquante inégalité de fait, puisque beaucoup de couples mariés connaissent un partage du travail qui attribue à l'un la prépon- dérance du travail rémunéré, tandis que l'autre se charge du travail non rémunéré.
Les bonifications pour tâches éducatives ou d'assistance sont elles aussi réparties comme les autres revenus réalisés pen- dant le mariage. Actuellement, la rente pour couples s'élève à 150 pour cent de la rente de vieillesse simple, l'argument pour ce plafonnement étant que le ménage composé de deux per- sonnes a moins de dépenses que le ménage d'une personne
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seule. Le nouveau système avec des rentes individuelles de- vrait logiquement renoncer à tout plafonnement.
La commission a malgré tout opté pour un plafonnement de la somme des deux rentes individuelles à 150 pour cent de la rente individuelle maximale. La commission a choisi de faire cette entorse au principe de la rente individuelle pour des rai- sons financières. La suppression totale de ce plafond entraî- nerait des coûts supplémentaires d'environ 2 milliards de francs. Je vous rends cependant attentifs au fait que, contraire- ment à la rente pour couples actuelle, le plafond n'est pas placé à 150 pour cent de la rente de vieillesse simple, mais à 150 pour cent de la rente maximale.
Autre aspect nouveau: la bonification pour tâches éducatives et d'assistance. Les bonifications pour tâches éducatives et pour tâches d'assistance représentent un grand pas en avant dans nos assurances sociales. Jusqu'à présent, seuls les re- venus d'une activité lucrative étaient déterminants pour le cal- cul de la rente. A l'avenir, le travail socialement important de l'éducation des enfants et de la prise en charge de parents sera honoré de manière adéquate.
Les bonifications relèvent à la fois de la politique sociale, puisqu'elles contribuent à améliorer les rentes des personnes à faible revenu, et du changement de système dans l'AVS, puisque c'est un travail familial qui est honoré et non plus le statut du mariage. Un revenu fictif, équivalant au triple de la rente annuelle minimale, soit un montant de 30 000 francs en- viron, sera porté en compte des personnes qui auront exercé l'autorité parentale sur des enfants de moins de 16 ans, qui au- ront pris en charge des parents en ligne ascendante et des- cendante, ainsi que les conjoints et les frères et soeurs. La bo- nification pour tâches d'assistance est liée à des conditions strictes et cumulatives qui empêcheront tout abus. Ainsi, il fau- dra que les soins aient été prodigués gratuitement, que le pa- rent soigné fasse ménage commun avec ceux qui l'ont pris en charge et que ce parent ait droit à une allocation pour impotent de degré moyen. Quant à la bonification pour tâches éducati- ves, elle sera inscrite au compte de l'assuré dès la naissance du premier enfant jusqu'à l'accomplissement de la 16ème an- née du dernier enfant. Les bonifications pour tâches éducati- ves et tâches d'assistance ne peuvent pas être cumulées; elles peuvent toutefois se succéder.
La nouvelle formule des rentes: pour des raisons d'ordre so- cial, le Conseil fédéral a proposé une nouvelle formule des rentes. Jusqu'à un revenu annuel de 33 840 francs, la courbe des rentes accuse une croissance, puis s'infléchit à nouveau de ce point pour atteindre la rente maximale avec un revenu déterminant de 67 680 francs. Cette formule de rente qui amé- liore les rentes moyennes est entrée en vigueur le 1er janvier de cette année, après adoption par le Parlement de l'arrêté fé- déral urgent du 19 juin 1992. Elle est à l'origine de la majeure partie des coûts de l'arrêté fédéral de durée limitée, soit de 500 millions de francs par an.
La commission propose une nouvelle modification de la for- mule des rentes. Elle aboutit à une courbe des rentes linéaires à partir de 11 280 francs, revenu donnant droit à la rente mini- male, et atteint le maximum de 50 760 francs, rente maximale. La rente maximale sera donc atteinte plus rapidement qu'au- jourd'hui où le revenu déterminant nécessaire est de 67 680 francs.
En conséquence, environ 60 pour cent des titulaires de rentes de vieillesse percevront la rente maximale contre 45 pour cent à l'heure actuelle. Cette amélioration significative des rentes favorise avant tout les personnes seules qui, aujourd'hui, tou- chent les rentes les plus basses. Elle contribue aussi à corriger les effets pervers de la répartition des revenus pour une cer- taine catégorie des rentiers et à éviter ainsi toute diminution inacceptable des prestations.
Un dernier mot concernant les coûts de l'égalité: l'égalité, à elle seule, entraîne-t-elle des coûts exorbitants? Les coûts consécutifs à la 10e révision de l'AVS sont chiffrés à 940 millions de francs par an. Le splitting, y compris la nou- velle formule de rente et les bonifications, coûterait 828 mil- lions. Alors, faut-il mettre ce coût entièrement au compte de l'égalité? Non, car un découpage plus détaillé montre que l'in- dividualisation des rentes prise séparément entraîne une éco-
nomie de près de 1,8 milliard par an. La suppression de la rente complémentaire pour l'épouse, telle que proposée par le Conseil fédéral, mais réintroduite par le Conseil des Etats, per- met d'économiser 210 millions. Les bonifications pour tâches éducatives et d'assistance entraînent des dépenses supplé- mentaires de l'ordre de 1,4 milliard. Le volet social, et notam- ment l'amélioration de la formule des rentes, coûte quelque 1,3 milliard. Ainsi donc, cette opération qui se solde par une facture annuelle d'environ 940 millions de francs n'est pas à mettre entièrement sur le compte de l'égalité, mais surtout sur des améliorations sociales, qui touchent tant les hommes que les femmes, et sur des mesures entraînant un progrès certain en faveur des familles.
L'âge de la retraite sera évoqué plus loin. Certains membres, en effet, ont voulu - ici aussi, au Parlement - au travers de plu- sieurs propositions apporter quelques correctifs, financiers avant tout, à cette innovation appelée splitting. L'augmenta- tion de l'âge de la retraite des femmes par paliers en est un exemple. Cependant, c'est à travers le nouveau modèle des critères multiples d'une révision adaptée à notre époque, qui a réuni une très large majorité de la commission - 23 voix contre 3 et avec 3 abstentions -, que la commission a adopté l'en- semble du projet et elle propose que vous en fassiez de même.
Juste deux mots, comme l'a dit M. Allenspach, concernant les propositions de renvoi: il ne serait pas judicieux que ces pro- positions soient renvoyées à la commission elle-même qui n'a pas les moyens - que je qualifierai de créatifs, de techniques, d'administratifs - d'examiner ces propositions, mais qu'elles soient alors renvoyées plutôt au Conseil fédéral si vous le ju- gez bon.
Wick: Ich begrüsse die Ergebnisse der Arbeit der Kommission sehr. Deshalb habe ich ja auch nicht eine Rückweisung an den Bundesrat oder Nichteintreten beantragt, sondern eine Rück- weisung an die Kommission, und zwar mit der Idee, dass das keine lange Sache sein sollte.
Die vorgeschlagene Einheitsrente hat folgende Vorteile - ich beginne mit der Bundesverfassung -: In Artikel 34quater Ab- satz 2 steht der Satz: «Die Renten sollen den Existenzbedarf angemessen decken.» Diesen Verfassungsauftrag haben wir bis jetzt nicht erfüllt. Er würde auch mit der 10. AHV-Revision, wie sie von der Kommission vorgeschlagen wird, für die ganz niedrigen Einkommensklassen nicht erfüllt. Viel mehr Leute als bisher kämen zwar in die Nähe der Maximalrente oder wä- ren an sich auf der Maximalrente, gerade jene aber, welche es am nötigsten haben, blieben auf der Minimalrente sitzen.
Berechnungen haben ergeben - ich habe diese Berechnun- gen durch Fachleute im BSV absichern lassen -, dass die kostenneutrale Einheitsrente mindestens zwischen 160 und 165 Prozentpunkten der heutigen Minimalrente zu liegen käme. Wenn man die Begründung im Postulat Cavadini Adriano vom 20. Juni 1991 (91.3222, Erhöhung des Mindest- betrags der AHV-Renten; AB 1991 N 1980) anschaut, dann musste dieser Betrag noch höher liegen, weil man damals schon auf eine mittlere Rente im Bereich zwischen 80 und ' 90 Prozent der Maximalrente gekommen ist.
Dennoch bleibt eine Minimalrente eine Minimalrente, und darum geht es mir eben. Der Einfachheit halber habe ich die Minimalrente als 100 und die Maximalrente als 200 definiert, damit man nicht jederzeit das der Berechnung zugrunde lie- gende Jahr aufführen muss. Man käme also auf eine kosten- neutrale Einheitsrente zwischen 160 und 165 Prozentpunkten der heutigen Minimalrente.
30-N
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N
9 mars 1993
Eine Rente, die mindestens 60 bis 75 Prozent über der heuti- gen Minimalrente liegt, erfüllt aber das Postulat des Artikels 34quater BV, Deckung des Existenzbedarfs, bedeutend bes- ser als die von der Kommission vorgeschlagene Lösung. Da nun ausgerechnet in diesen Schichten mit bescheidenen Ein- kommen besonders viele Frauen auch alleinstehend sind, trägt der Vorschlag der Einheitsrente zur Verbesserung der Si- tuation der Frauen eben Zusätzliches bei.
Das System der Einheitsrente ermöglicht es, die individuelle Versicherungskarriere, wie es so schön heisst, im Sinne des Splittingkonzeptes auf die Erfassung der Beitragsdauer zu be- schränken, weil im System der Einheitsrente die Höhe der Bei- tragszahlung für den individuellen Rentenanspruch irrelevant wird.
Diese extreme Vereinfachung der Administration ist aber nicht die einzige Vereinfachung. Der Verzicht auf eine komplizierte Rentenformel ermöglicht eine grössere Transparenz für Bezü- gerinnen und Bezüger und selbstverständlich ebenfalls eine Vereinfachung der Administration.
Die weitgehende Erfüllung des sozialen Postulates einer exi- stenzsichernden AHV-Rente macht einen grossen Teil der heutigen Ergänzungsleistungen überflüssig. Auch hier ver- schwinden Kosten, die - falls nötig - wenigstens zu einem Teil in den AHV-Fonds fliessen könnten. Diese Mittel könnten zur Deckung des Finanzierungsbedarfs beitragen, welcher be- kanntlich in erster Linie durch die demographische Entwick- lung - sprich: durch das generelle Aelterwerden unserer Be- völkerung - entsteht. Gleichzeitig wird auch hier die Admini- stration wegen der Abnahme der zu behandelnden Fälle deut- lich reduziert.
Wenn ich zusammenfassen darf: Eine kostenneutrale Ein- heitsrente bringt Transparenz. Sie vereinfacht ganz erheblich die Administration. Die eingesparten Kosten dieser Admini- stration allein betragen 30 bis 50 Millionen Franken jährlich. Das ist auch bei der AHV kein Pappenstiel. Die kostenneutral ausgestaltete Einheitsrente - immer im Vergleich zu den Ko- stenfolgen der Kommissionslösung - ist ein wesentlicher Schritt zur Erfüllung des Verfassungsauftrages, den Existenz- bedarf angemessen zu decken. Die kostenneutrale Einheits- rente behebt den einzigen Makel an Gerechtigkeit im Vor- schlag der Kommission: Sie bestraft Ehepaare nicht mit einem Rentenabzug gegenüber Leuten, die es vorziehen, allein zu le- ben oder auf eine andere Art und Weise eine Wohngemein- schaft zu bilden. Die Einheitsrente übernimmt also in diesem Sinne tatsächlich sämtliche positiven Punkte des Kommis- sionsvorschlages.
Ich bitte deshalb die Kommission, sich noch einmal mit diesen Aspekten auseinanderzusetzen. Die nötigen Vorarbeiten sind nämlich längst gemacht. Wenn die Kommission sich dazu nicht in der Lage fühlen würde, fände ich das sehr schade. Es wäre wirklich schade, wenn die transparentere Lösung - das
System der Einheitsrente - wieder um Jahre hinausgescho- ben würde. Wir alle wissen, was das angesichts der jahrzehn- telangen Uebergangsfristen bedeuten würde. Deswegen sollte die Umstellung auf dieses System jetzt durchgezogen werden. Die dadurch bewirkte zeitliche Verzögerung ist gera- dezu harmlos, verglichen mit der Bürokratie, die wir mit der Verschiebung der ganzen Frage der Einheitsrente auf die 11. AHV-Revision in Bewegung setzen.
Bortoluzzi: Die Kommission hat die Vorlage bekanntlich mit 23 zu 3 Stimmen verabschiedet. Eine dieser drei ablehnenden Stimmen war meine. Ich konnte dieser Vorlage nicht zustim- men, weil viele, zu viele Fragen unbeantwortet geblieben wa- ren. Ich habe die Fragen in meinem Rückweisungsantrag auf- gelistet. Darüber hinaus muss man auch wissen, dass ich erst ganz zum Schluss in der Kommission Einsitz nehmen konnte. Ich möchte die in dieser Kommission geleistete Arbeit mit mei- nem Rückweisungsantrag keinesfalls in Verruf bringen. Im Ge- genteil, die Stossrichtung ist sicher richtig. Aber man muss auch die Folgen konsequent aufzeigen. Das wurde nicht in al- len Teilen getan.
Dazu ein paar allgemeine Bemerkungen: Es fragt sich bei- spielsweise ganz grundsätzlich, ob es richtig ist, ein recht kompliziertes Gesetzeswerk zu schaffen, welches bei allen Be- völkerungsgruppen zur Anwendung gelangen muss. Für ei- nen ansehnlichen Teil der Bevölkerung dürfte es unmöglich sein, selbst nachzuvollziehen, mit welcher Rente er oder sie rechnen kann. Das ist eine unerfreuliche Entwicklung, nicht nur, weil das Ganze schwer verständlich ist, sondern weil es auch mit Bürokratie verbunden und entsprechend mehr admi- nistrativer Aufwand nötig ist, dessen Ausmass unbekannt ist. Man spricht von jährlich wiederkehrenden Kosten von über 40 Millionen Franken, um diese Revision auszuführen. Das sind Gelder, die den Renten verlorengehen.
Nicht zuletzt aufgrund dieser Situation sollte die Einheitsrente doch genauer geprüft werden. Kollege Wick hat sich vorhin de- tailliert dazu geäussert. Man spricht immer wieder von Gleich- behandlung, Gleichberechtigung und ähnlichem. Wie lässt es sich dann begründen, dass Ehepaare weiterhin wesentlich schlechter fahren als Konkubinatspaare? Von Witwern wird er- wartet, dass sie ohne Erziehungsaufgaben selber zurechtkom- men, also ohne Renten. Frauen in der gleichen Situation mutet man das nicht zu. Ehrlicherweise müsste man doch auch sa- gen, dass diese gewünschte Gleichbehandlung der Ge- schlechter in der AHV nur bei einem tieferen Einzelrentenniveau durchzuführen oder dann mit ansehnlichen Mehrkosten ver- bunden ist, die wegen der veränderten Altersstruktur in den nächsten 15 bis 20 Jahren gewaltige Ausmasse annehmen werden. Deren Finanzierung ist in keiner Art und Weise sicher- gestellt, und die Vorlage sagt darüber auch nichts aus.
Man kann nicht Mehrheits- oder Minderheitsanträgen zustim- men, ohne sich über deren Kosenfolgen im klaren zu sein. Wenn man auf Fragen keine oder eben nur ungenügende Ant- worten geben kann, wächst das Misstrauen in der Bevölke- rung gegenüber dieser 10. AHV-Revision. Das nützt der Sache und all den guten Ideen, die dahinterstecken, wenig.
Der Ständerat als Erstrat hat sich weitgehend den Ueberlegun- gen des Bundesrates angeschlossen. Wenn die nationalrätli- che Kommission hier neue Elemente einbaut, genügt es mei- nes Erachtens nicht, die ungelösten Fragen einfach über Mo- tionen und Postulate an den Bundesrat zuhanden der stände- rätlichen Kommission weiterzuleiten, denn diese Fragen ha- ben sehr direkt mit den Entscheiden hier in unserem Rat zu tun.
Ich bitte Sie zusammen mit einem Teil der SVP-Fraktion, dem Rückweisungsantrag zuzustimmen. Die Kommission soll - wenn es ihr auch schwerfallen dürfte - nochmals über die Bü- cher gehen. Ich bin überzeugt, dass es sich für die bisher ge- leistete Arbeit und für die 10. AHV-Revision lohnen würde.
M. Leuba: Tout d'abord, le groupe libéral vous recommande d'entrer en matière sur le projet de révision qui vous est sou- mis, et il tient ici à exprimer ses remerciements à la commis- sion qui a fait un travail approfondi et qui, dans l'ensemble, donne satisfaction.
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Rappelons que la 10e révision de l'AVS apporte des avantages bienvenus. Nous approuvons tout d'abord le droit individuel à la rente, le splitting, la bonification pour tâches éducatives et la bonification pour tâches d'assistance. Dans cette mesure, la révision réalise largement l'égalité entre hommes et femmes. On considère véritablement que les deux sexes sont mainte- nant équivalents vis-à-vis de l'AVS, sauf dans deux domaines. Tout d'abord la limitation des rentes. Alors qu'on a exclu - et les rapporteurs l'ont très bien montré - la rente pour couple, on limite quand même le maximum de la rente possible pour les gens mariés. Et puis la deuxième exception, c'est la rente de veuf qui n'est pas absolument assimilée à la rente de veuve. Le bonus éducatif ne profite évidemment qu'à ceux qui n'attei- gnent pas sans lui la rente maximum. Cela provoque, quant à sa justification même, quelque étonnement. Serait-ce que l'éducation d'enfants pour des personnes aisées est un acte moins social, moins utile à la société en général, que l'éduca- tion d'enfants pour des personnes socialement moins favori- sées puisqu'on justifie, et nous croyons que c'est juste, le bo- nus éducatif par le fait qu'il y a lieu de reconnaître l'utilité pour la société du travail d'éducation. De plus, la limitation à 150 pour cent des rentes individuelles, lorsqu'elles sont perçues par des gens mariés, perpétue, mais en l'aggravant puisqu'on a supprimé les rentes de couple, une injustice dont les concu- bins n'ont pas à souffrir. L'existence de la rente de couple favo- risait, nous l'avons constaté très largement, le concubinage des rentiers. Le nouveau système va-t-il favoriser paradoxale- ment le divorce des gens de 65 ans, qui divorceront simple- ment pour ne pas être frappés par cette règle de la limitation des deux rentes individuelles? Les choix de la commission nous paraissent à cet égard arbitraires, mais encore pour- rions-nous nous en accommoder et notre proposition de ren- voi a une autre origine.
La 10e révision, conçue à l'origine comme financièrement neutre, nous paraît présenter aujourd'hui un prix exorbitant. Du projet du Conseil fédéral, d'un peu plus de 500 millions, on a passé finalement à un projet de plus de 800 millions au Conseil des Etats et à plus de 900 millions dans les travaux de la commission du Conseil national. Avec l'évolution démogra- phique, et vous trouverez ces chiffres en pages 15 et 16 du rap- port de la commission, le découvert de l'AVS sera de plus de 1 milliard en l'an 2004, de plus de 3 milliards en l'an 2007 et d'environ 6,5 milliards en l'an 2010. Véritablement, il serait temps de commencer à se soucier de ce problème. Mais on nous dira: «ce n'est pas le problème de la 10e révision de l'AVS». Alors revenons-y. Sans doute, grâce à l'élévation de l'âge de la retraite pour les femmes, on diminue le coût de cette opération. Mais, 63 ans, 4 ans après l'entrée en vigueur du nouveau régime, 64 ans, 8 ans après son entrée en vigueur, cela nous fera pendant 4 ans avoir un déficit supplémentaire de 940 millions et pendant 4 ans supplémentaires 540 millions de déficit qu'il faudra bien combler d'une manière ou d'une autre. Et encore, il nous semble qu'il faut avoir la foi du char- bonnier pour penser que cette élévation ne sera pas remise en cause peu avant son entrée en vigueur.
Au vu de l'évolution démographique, la commission a fait une sorte de fuite en avant en refusant de voir les problèmes finan- ciers ou en minimisant leurs conséquences. Il aurait fallu être attentif, justement dans la 10e révision de l'AVS, à ne pas char- ger davantage encore le compte de l'AVS et, politiquement, il va de soi que la 11e révision sera une opération extraordinaire- ment difficile si elle a pour but essentiel d'apporter de nouvel- les ressources à l'AVS sans pouvoir mettre en balance les avantages qu'elle devra concevoir. Et là, nous pouvons crain- dre dans tous les cas le référendum qui sera lancé contre une révision qui apportera finalement peu d'avantages et beau- coup de charges nouvelles, quelles que soient les solutions que l'on prenne pour ces charges. Alors faudra-t-il charger l'économie? Mais le Conseil fédéral le dit clairement et nous sommes d'accord avec lui, ce n'est pas le moment de charger l'économie avec des augmentations de cotisation. Faudra-t-il charger les finances publiques? Je vous laisse examiner l'état actuel des finances publiques pour savoir si cela est imagina- ble; nous regrettons infiniment que l'on n'ait pas politique- ment fait la réflexion qu'au moment où on apportait des amé-
liorations - améliorations substantielles - avec lesquelles nous sommes d'accord, que c'était à ce moment-là qu'il fallait réfléchir et, pour l'équilibre du projet, introduire au moins une neutralité des coûts dans cette 10e révision de l'AVS.
Le groupe libéral a l'impression très nette qu'on trompe les as- surés, qu'on trompe nos concitoyens en leur faisant croire que les améliorations - encore une fois, avec lesquelles nous som- mes d'accord - n'ont pas de coût Ces améliorations ont un coût et nous ne voulons pas nous retrouver dans la même si- tuation que des pays qui nous sont proches. Regardez la si- tuation de l'Italie! Regardez la situation de la France où l'on devra prendre des mesures d'extrême urgence en péjorant des situations déjà acquises, en pénalisant ceux qui assurent aujourd'hui, par leurs cotisations, des rentes aux personnes âgées. Nous les pénaliserons le jour où nous leur dirons: «Nous ne pouvons pas vous verser les rentes pour lesquelles vous avez cotisé parce que la situation de l'AVS ne le permet plus.»
Aux yeux du groupe libéral, il faut donc renvoyer le projet à la commission pour qu'elle cherche une solution reprenant la neutralité des coûts ou à peu près, car c'est bien sûr une direc- tion générale. La vraie politique sociale - nous en sommes convaincus -, c'est d'assurer le financement de ce qu'on pro- met, faute de quoi on ne suscite que des désillusions.
A cet égard, notre proposition de renvoi veut laisser toute li- berté à la commission pour rechercher les solutions qui per- mettraient d'atteindre l'objectif. Nous indiquons simplement deux pistes. L'une, c'est l'élévation à 65 ans de l'âge de la re- traite pour les femmes, ce qui serait, sur le plan théorique en tous cas, parfaitement conforme aux objectifs de la révision. L'autre, ce pourrait être la diminution de certaines prestations, non celles qui sont versées maintenant, mais celles qui vont être touchées. S'il est extrêmement difficile de dire à quelqu'un d'une année à l'autre: «Vous toucherez moins que l'année passée», il est en revanche parfaitement possible de lui dire: «Vous ne toucherez pas ce que vous auriez pu espérer si on était resté dans le même système.» Inversement, nous pen- sons qu'il est important de ne pas charger les générations à venir dans les futures révisions, car au fond elles paieraient beaucoup pour les assurés actuels et ne pourraient finalement pas toucher quelque chose qui correspondrait à ce qu'elles ont versé.
Dans ces conditions, nous vous prions d'approuver la propo- sition de renvoi à la commission du groupe libéral. Si la com- mission ne s'estimait véritablement pas en mesure de trouver les solutions pour réaliser cet équilibre, elle aurait toute lati- tude - elle a parfaitement su le faire s'agissant de la recherche du splitting - de s'adjoindre des experts, y compris ceux du département qui se mettront sans aucun doute volontiers à sa disposition.
On. Maspoli: Anzitutto permettetemi di sbarazzare immedia- tamente il campo da quello che potrebbe rivelarsi un equi- voco.
La nostra proposta, proposta del gruppo dei Democratici sviz- zeri e della Lega dei Ticinesi, proposta di rinvio dell'oggetto non va interpretata come uno sgarbo alla commissione presie- duta peraltro in modo eccellente dal collega Allenspach.
Il nostro gruppo si è infatti deciso a questo passo, in quanto le modifiche che noi auspichiamo richiederebbero un lavoro par- lamentare eccessivamente lungo ed estenuante, volto a modi- ficare diversi articoli. Ecco perché siamo convinti che questo lavoro vada svolto in seno alla commissione di cui noi - e ci piace sottolinearlo - abbiamo perfetta stima.
Fatta questa premessa che ci sembrava doverosa, permette- temi di entrare in argomento e nessuno me ne voglia di pas- sare alla lingua di Goethe che, i fatti lo dimostrano, rimane un mezzo migliore per essere capiti in questo Parlamento.
Die 10. AHV-Revision bringt unzählige Verbesserungen mit sich, und zwar begünstigt sie jene Mitglieder unserer Gesell- schaft, welche es am nötigsten haben. Dies als generelle Be- merkung.
Unsere Fraktion weiss also, um Herrn Kollega Allenspach zu antworten, die Arbeit der Kommission als Ganzes zu würdi- gen. Nichtsdestotrotz - oder wenn Sie es lieber mögen: um
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aus der guten Arbeit eine optimale Arbeit zu machen - erlau- ben wir uns, einige Bemerkungen zum Splittingmodell anzu- stellen. Ich bitte Sie im Namen der Fraktion der Schweizer De- mokraten und der Lega dei Ticinesi, diese kurzen Anmerkun- gen ernst zu nehmen und zu überdenken.
Wir sähen es gerne, wenn das Splittingmodell in ein Minisplit- tingmodell umgeändert würde. Wir haben nichts gegen das Splitten, das im Prinzip nichts anderes als teilen bedeutet. Im spezifischen Fall handelt es sich also um die Teilung der Rente zwischen Mann und Frau, welche - gerade in unserem Zeital- ter - eine zeitgerechte und durchaus vertretbare, ja sogar an- zustrebende Idee darstellt - dies rein theoretisch. Wie heisst es in Goethes Faust so schön: «Grau, teurer Freund, ist alle Theorie.» Mephisto hätte aber in unserem Fall nicht unbedingt recht, denn bezüglich der AHV-Renten ist die Theorie, wenn sie in die Praxis umgesetzt wird, durchaus rosarot, und dies in einigen Fällen; in anderen jedoch erscheint sie uns raben- schwarz. Rosarot und Rabenschwarz werden, wenn man sie miteinander vermischt, zu Violett; Sie haben bestimmt Ver- ständnis dafür, dass wir diese Farbe, gerade in diesen Tagen, auf dem Bundesplatz zur Genüge gesehen haben. Wir hätten es gerne, wenn das Splitting durchs Band hinweg rosarot bliebe.
Das Splittingmodell bedarf - die Kommission hat dies übri- gens zum Teil sehr gut erkannt - einiger Korrekturmassnah- men wie z. B. der Erziehungsgutschriften, einer neuen Renten- formel, der Plafonierung usw. Doch gerade diese Korrekturen haben zur Folge, dass plötzlich auch viel mehr unverheiratete Personen höhere Renten erhalten, als dies heute der Fall ist. Dabei ist nicht vom Tisch zu wischen, dass man diese Perso- nen mit der 10. AHV-Revision eigentlich nicht begünstigen wollte.
Ich fasse zusammen: So sinnvoll das Splitting bei Geschiede- nen ist, so problematisch ist es bei Verheirateten, und zwar darum, weil wir in diesen Fällen, gerade durch die Anwendung der bereits genannten Korrekturmassnahmen, das ach so ver- pönte Giesskannenprinzip anwenden müssen. Tempora mu- tantur, und heute muss man davon ausgehen, dass ein hoher Prozentsatz der Ehepaare eine maximale Ehepaarrente be- ziehen.
Gemäss vorgeschlagenem Modell würde ein noch höherer Prozentsatz zwei plafonierte Einzelrenten beziehen, also zu- sammen den gleichen Betrag. Allerdings würde in der Regel die Rente der Frau etwas tiefer als jene des Mannes ausfallen, während heute die Frau gleichviel erhält, nämlich die halbe Ehepaarrente.
Dazu kommt noch, dass der administrative Aufwand des Split- tings bei Ehepaaren viel grösser ist. Dafür ist die Transparenz geringer. Dieser Mehraufwand an Administration und dieser Verlust an Transparenz führen schliesslich dazu, dass in sehr vielen Fällen die gleiche Summe verteilt wird wie bisher.
Diese Mängel können wir beheben, indem wir das Splitting- modell nur bei Geschiedenen anwenden. Wenn man sich an der Etikette «halbe Ehepaarrente» stört oder stören sollte, kann man diese ja in «Einzelrente» umbenennen. Auch in der hier vorgeschlagenen Variante wären Erziehungsgutschriften für alle angebracht, nicht jedoch die neue Rentenformel.
Ich hoffe, dass Sie unserer Bitte entsprechen und das Ge- schäft an die Kommission zurückweisen, und zwar mit der Bitte, genau diese Teile der 10. AHV-Revision neu zu über- denken.
Zum Schluss sei mir ein kurzes persönliches Wort erlaubt - ich habe noch genügend Zeit! Als ich Sie vor ziemlich genau einer Woche darum gebeten habe, die Session zu unterbrechen, bis die Bundesratswahl vorbei ist, haben Sie mir diese Bitte ab- geschlagen. Was ich damals verhindern wollte, war genau das, was wir heute hier in diesem Saal sehen: Wir sprechen über das wohl wichtigste Thema der Session vor halbleeren Bänken!
Frey Walter: Auch nach Ansicht der SVP-Fraktion ist das Bun- desratsmodell zur 10. AHV-Revision nicht befriedigend. Es verzichtet auf ein System in Richtung Individualrenten, und ein solches soll nach Willen der Kommission und der SVP-Frak- tion nicht auf die 11. AHV-Revision verschoben werden:
Gleichstellung von Mann und Frau, Zivilstandsunabhängig- keit, Kostenneutralität sollen die Ziele dieser Revision sein. Um die Behandlung der dringenden Anliegen der heutigen Rentnerinnen und Rentner nicht zu verzögern, ist die Vorlage für die 10. AHV-Revision geteilt worden. Der befristete Bundes- beschluss brachte drei wesentliche Verbesserungen: eine neue Rentenformel zur Besserstellung der Bezüger kleiner und mittlerer Einkommen, die Hilflosenentschädigungen für Personen, die erst im Rentenalter pflegebedürftig werden, und Erziehungsgutschriften für geschiedene Rentnerinnen. Dieser erste Teil soll später ins ordentliche Recht übernommen wer- den, denn der jetzt geplante Systemwechsel berührt die lau- fenden Renten nicht mehr.
Das Konzept und die Details des geplanten Systemwechsels können Sie dem Bericht des Kommissionspräsidenten, den ich hier verdanken möchte, entnehmen. Ich kann mich daher kurz fassen.
Der von der Kommission ausgearbeitete, von uns grundsätz- lich begrüsste Systemwechsel und seine Konsequenzen kön- nen aber nicht in allen Punkten überzeugen, und ein grösserer Teil der SVP-Fraktion ist daher für eine Rückweisung an die Kommission gemäss Antrag Bortoluzzi. Als störend werden vor allem die ungleiche Behandlung von Alt- und Neurentnern, das Offenlassen der Finanzierungsfrage vor allem im Lichte der demographischen Entwicklung, die mangelnde Transpa- renz für die Rentnerinnen und Rentner, der hohe Administrati- onsaufwand, die Besserstellung von Konkubinatspaaren ge- genüber Ehepaaren in gewissen Fällen sowie die ungleiche Behandlung der Geschlechter bei den Witwen- und Witwer- renten empfunden. Die Fragen einer sogenannten Einheits- rente sind auch nicht genügend ausgeleuchtet worden.
Wird die Vorlage nicht an die Kommission zurückgewiesen, bittet die SVP-Fraktion Ständerat und Bundesrat, den oben er- wähnten Punkten ihre Aufmerksamkeit zu schenken. Wird auf die Vorlage im Detail eingetreten, so ist die überwiegende Mehrheit der SVP-Fraktion in bezug auf das Rentenalter für eine Gleichstellung von Frau und Mann - also für den Antrag der Minderheit III (Frey Walter) - sowie für die Möglichkeit ei- nes Rentenvorbezugs von drei Jahren unter Beachtung eines lebenslangen versicherungstechnischen Kürzungssatzes von 6,8 Prozent
Beim Beitragssatz für Selbständigerwerbende unterstützen wir die Minderheit II (Gysin) mit einem Satz von 7,8 Prozent. Die sogenannten Ruhestandsrenten oder den hälftigen Ren- tenvorbezug lehnen wir ab.
Die Motion der Kommissionsminderheit Haller (93.3033) leh- nen wir auch ab; die Festsetzung des Rentenalters soll nicht auf die nächste Revision verschoben werden.
Das Postulat der Minderheit Spoerry befürworten wir.
Abschliessend möchte die SVP-Fraktion die grosse Arbeit der Kommission verdanken. Es wurde ein grosser Schritt in die richtige Richtung getan. Ein Verzicht auf das System in Rich- tung Individualrenten ist weder politisch realistisch noch zeit- gemäss. Im Lichte der Entscheide der Kommission und der demographischen Entwicklung ist der Preis für das neue Modell aber sehr hoch. Wie will der Bundesrat die Frage der fi- nanziellen Folgen lösen? Diese Frage müssen wir zuhanden der Materialien beantwortet haben.
Im übrigen gilt es, sich bewusst zu sein, dass die Einführung eines neuen Modells weitere Korrekturen auf lange Zeit blockiert. Das von uns zu verabschiedende Gesetz sollte im Minimum zwei Jahrzehnte überdauern.
Zwygart: Die LdU/EVP-Fraktion ist für Eintreten und Zustim- mung zu den Kommissionsanträgen. Wir lehnen die Anträge auf Rückweisung an die Kommission ab.
Der Systemwechsel ist angebracht Es wurde ein Paket ge- schnürt, das es nun gut anzusehen gilt. Aber im Grundsatz kann man hier nur ja oder nein sagen; ein Rosinenpicken ist leider nicht möglich.
Die Verfassung gibt uns Vorgaben. Die Verfassungsaufträge werden durch diese Aenderungen nicht vollständig erfüllt Eine Existenzsicherung und auch die vollständige Gleichbe- rechtigung von Mann und Frau werden mit der AHV nicht er- reicht. Mit den schon in Kraft gesetzten AHV-Massnahmen ge-
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mäss befristetem Bundesbeschluss und der vorgeschlage- nen neuen Rentenkurve werden viele Rentenbezüger besser- gestellt. Besonders notwendig ist jedoch der Schritt zum Split- ting mit den Erziehungs- und Betreuungsgutschriften gewor- den; ihn gilt es jetzt zu realisieren. Uns bleiben halt trotz allem die Hände gebunden - aus finanziellen Gründen.
So beträgt zum Beispiel die Ehepaarrente nach wie vor 150 Prozent der einfachen Altersrente. Dabei wäre es laut stati- stischen Berechnungen angebracht, mindestens auf 160 Pro- zent zu gehen. Die Plafonierung bleibt aber im Spannungsver- hältnis zu den Finanzen. Es gibt auch andere Unvollständig- keiten. Die Witwerrente ist zum Beispiel unvollständig, denn sie ist an Erziehungsaufgaben Kindern unter 18 Jahren gegen- über gebunden.
Die LdU/EVP-Fraktion wird der Aenderung des Rentenalters (64/65) nur zustimmen - damit bin ich bei einem weiteren Punkt -, wenn das Gleichstellungsgesetz in Kraft gesetzt wird. Unsere Fraktion wird darum diesbezüglich einen Antrag zu den Uebergangsbestimmungen stellen; denn diese Versiche- rung ist notwendig, damit hier nicht Fehlleistungen entstehen. Flexibilisierung ist dringend notwendig. Sie gibt gewisse Be- weglichkeiten, und das gehört eben auch zum Rentenalter. Zwar werden bis zum Jahre 2004 zwei Jahrgänge von Frauen zusätzlich arbeitspflichtig, gleichzeitig können aber drei Jahr- gänge der Männer Nutzniesser der Flexibilisierung werden.
Die 11. AHV-Revision hat noch genügend Aufgaben. Die de- mographische Entwicklung steht zur Diskussion. Mit der natio- nalrätlichen Kommission ist die LdU/EVP-Fraktion der Mei- nung, dass jetzt der Schritt zum Splitting gemacht werden muss. Mit der demographischen Entwicklung zusammen wird im nächsten Jahrhundert die Annäherung an eine individuelle Rentengestaltung noch stärker erschwert als zum heutigen Zeitpunkt. Allzuviel ist ungesund; deswegen wollen wir jetzt Entscheide. Die 11. AHV-Revision wird gezwungenermassen den Schwerpunkt Demographie haben. Eine 11. Revision wird auch erst im nächsten Jahrhundert wirksam. Deswegen sind wir dafür, jetzt mit dem Splittingmodell und mit der Anhebung des Rentenalters auf 64/65 Ordnung zu schaffen.
Jaeger: Nachdem die beiden Kommissionsreferenten diese Vorlage in hervorragender Weise dargestellt haben, bleibt uns jetzt, sie politisch zu würdigen. Ich glaube, es ist richtig, festzu- stellen, dass die Kommissionsanträge einen Schritt in Rich- tung Gleichstellung der Frau darstellen, der von fundamenta- ler Bedeutung ist. Aber wir müssen uns im klaren sein: es ist die Beseitigung nur einer von vielen hanebüchenen Benach- teiligungen, denen die Frauen noch immer ausgesetzt sind. Denken Sie an das BVG, denken Sie insbesondere an die Chancengleichheit der Frau am Arbeitsplatz, die noch in kei- ner Weise gewährleistet ist! Und solange eine Frauenstunde Arbeit nicht den gleichen Marktwert hat wie eine kongruente Männerstunde, so lange stimmt hier auch ökonomisch einiges nicht.
Was will man mit dem Splitting? Es sind eigentlich vier Ziele:
Man will insbesondere die Nachteile der alleinstehenden Frauen verringern.
Man möchte, dass der Zivilstand nicht mehr zu einer Privile- gierung führt.
Es soll eine individuelle Rentenbildung ermöglicht, ein indi- vidueller Rentenanspruch geschaffen werden.
Auch dem partnerschaftlichen Gedanken soll insofern Rechnung getragen werden, als der Frau vom Männereinkom- men während der Ehe die Hälfte als rentenbildendes Einkom- men zugesprochen wird. Das ist wichtig in einer Gesellschaft, wo die Rollenverteilung noch ungleich ist. Deshalb ist auch die Lückenschliessung in Sachen Betreuungs- und Erziehungs- gutschriften wichtig, denn damit soll der Tatsache Rechnung getragen werden, dass die Frau in unserer Gesellschaft in den entscheidenden Karrierejahren sehr oft mit solchen erwerbs- verhindernden Aufgaben betraut ist. Ich finde es echt innova- tiv, wenn nun auch diese sozial und gesellschaftlich hochwich- tigen Aufgaben eine volkswirtschaftliche Anerkennung, eine ökonomische Anerkennung, erfahren.
Was hat nun das Splitting mit der Rentenformel zu tun? Es ist klar, dass durch das Splitting eine grosse Gruppe von Men-
schen, von Rentenberechtigten, gegenüber dem heutigen Zu- stand benachteiligt gewesen wäre. Besitzstände wären abge- baut worden, und das zwang uns, eine andere, neue Renten- formel - auch gegenüber der 92er Formel - zu finden, mit der diese Ungereimtheit ausgeräumt werden konnte. Damit kön- nen 60 Prozent die Maximalrente erreichen gegenüber heute 45 Prozent.
Es ist klar, das hat Kostenfolgen. Ich habe mich mit diesen Ko- stenfolgen auch beruflich sehr intensiv befasst und kann leider nicht verhehlen, dass diese 940 Millionen Franken pro Jahr zu einem grossen Teil aufgrund der logisch notwendigen Ren- tenformeländerung nötig werden. Das heisst, wir müssen uns Gedanken über die Finanzierung machen. Sie können sagen: Ja, was ist eine Milliarde? Aber denken Sie daran: Uns steht das Schlimmste noch bevor! Wir werden allein wegen der de- mographischen Entwicklung noch 5 bis 7 Milliarden Franken zusätzlich benötigen. Und das werden wir in der 11. AHV-Revi- sion regeln müssen. Dort werden wir gar nichts mehr revidie- ren können. Das sage ich Ihnen heute schon. Dort werden wir uns nur noch mit Ueberlegungen herumschlagen, wie wir un- ser Altersversicherungswerk finanziell auf die Dauer, langfri- stig, sicherstellen können. Deshalb müssen wir mit diesem Schritt die Kostenneutralität wahren, obwohl das an sich nicht so erfreulich ist.
Ich möchte Ihnen deshalb sagen, dass wir dieses Gesetz, diese Revision, als Ganzes beurteilen müssen. Die Vorlage der Kommission ist ein guter Kompromiss. Obwohl ich nicht Verteidiger des herrschenden Konkordanzsystems bin, würde ich sagen: Es war keine «Zankformel», die zu diesem Resultat geführt hat, es war eine Arbeitsformel. Die Kommission hat echt legislatorische Arbeit geleistet und ist dank der Initiative von Frau Haller und Frau Nabholz, aber auch dank dem Kom- missionspräsidium zu einem neuen Resultat gekommen. Das ist auch der Grund, warum ich persönlich - zusammen mit meiner Fraktion - diesem Kompromisswerk zustimme. Ich warne Sie davor, einzelne Bausteine herauszureissen, denn wenn Sie das tun, gefährden Sie das Ganze. Ich lehne deshalb auch die Rückweisungsanträge ab.
Ich möchte noch an die Urheber der Rückweisungsanträge ei- nen Appell richten: Wenn Sie schon zurückweisen, weisen Sie das doch nicht an die Kommission zurück! Verschonen Sie die Kommission, verschonen Sie auch den Präsidenten mit Din- gen, die wir in der Kommission während Tagen und Wochen behandelt und durchdiskutiert haben! Alle Argumente der Rückweiser, die hier vorgebracht worden sind, sind nicht neu. Ich kann Ihnen sagen: Wir sind immer wieder zum gleichen Er- gebnis gekommen, nämlich dazu, dass das, was wir hier vor- schlagen, das Tragfähige ist Alles andere geht nicht. Wir müs- sen hier das Optimum finden zwischen dem, was sozialpoli- tisch wünschbar wäre, und dem, was politisch, vor allem fi- nanzpolitisch, auch machbar ist. Das möchte ich auch an all jene adressieren, die meinen, sie könnten hier noch jedem so- zialen Wunsch nachhängen und beliebig aufladen. Wenn Sie das tun, gefährden Sie das Ganze. Wenn wir diesmal das Split- ting nicht realisieren, werden wir es vielleicht erst im nächsten Jahrhundert schaffen.
Die LdU/EVP-Fraktion wird deshalb den Minderheitsanträgen nicht zustimmen.
Frau Hafner Ursula: Vor hundert Jahren schrieb der National- ökonom Friedrich List folgendes: «Wer Schweine aufzieht, gilt als produktives, wer Kinder erzieht, als unproduktives Mitglied dieser Gesellschaft.» Das ist ein krasser Vergleich, aber er macht deutlich, was noch heute gilt. Wer Familien-, Erzie- hungs- und Pflegearbeit leistet, erhält keinen Lohn, hat keine Unfall- und keine Arbeitslosenversicherung, keine Alters- und Hinterlassenenvorsorge, keinen Ferienanspruch, keine Wei- terbildung, keine Anerkennung - und keine Vertretung im Bundesrat! Dabei beläuft sich laut einer Studie der OECD der finanzielle Wert der Hausarbeit auf einen Drittel des Bruttoin- landproduktes, das heisst auf über 100 Milliarden Franken pro Jahr. Diese Arbeit verdient Anerkennung, und zwar auch in al- len Zweigen der Sozialversicherung. Unsere Gesellschaft ist auf die Erziehungs- und Betreuungsarbeit in der Familie ge- nauso angewiesen wie auf die Erwerbsarbeit Personen, wel-
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che diese überaus wertvolle Arbeit geleistet haben, dürfen nicht dafür bestraft werden, indem ihnen Versicherungslei- stungen verweigert werden.
Die SP und andere Parteien, Gewerkschaften und Frauenor- ganisationen und nicht zuletzt die Eidgenössische Kommis- sion für Frauenfragen haben schon lange entsprechende Vor- schläge ausgearbeitet, die nun endlich Eingang in unsere Al- ters- und Invalidenversicherung finden.
Da die Frauenanliegen vom Bundesrat nicht aufgenommen worden sind, haben zwei unserer Kolleginnen einen grossen Teil der Arbeit geleistet. Die Anrechnung der Erziehungs- oder Betreuungsarbeit und die Eigenständigkeit aller erwachsenen Personen in diesem Zweig der Sozialversicherung sind die grosse Neuerung, welche vor allem die Frauen von der 10. AHV-Revision erwarten. Indem wir alle Erwachsenen als ei- genständige Personen behandeln, die Summe der Einzelren- ten von Ehepartnern aber wie heute auf 150 Prozent beschrän- ken, sparen wir 1,8 Millionen Franken pro Jahr. Diese Einspa- rungen ergeben sich durch den Abbau zivilstandsbedingter Privilegien. Sie werden zum Teil durch die Erziehungs- und Betreuungsgutschriften kompensiert. Diese kosten 1,3 Milliar- den Franken pro Jahr. Mit anderen Worten: Die Erfüllung der Frauenpostulate bringt Einsparungen von 500 Millionen Fran- ken pro Jahr. Schon unter diesem Gesichtspunkt ist es unge- recht, den Frauen in der gleichen Vorlage durch die Anhebung des Rentenalters ein Opfer von 600 Millionen Franken pro Jahr abzuverlangen.
Die zusätzlichen Kosten der 10. AHV-Revision gehen zum grössten Teil auf das Konto der verbesserten Rentenformel. Von ihr profitieren Frauen und Männer mit kleinen oder mittle- ren Einkommen. Mit der neuen Rentenformel nähert sich die AHV endlich dem Ziel, das ihr in Artikel 34quater Absatz 2 der Bundesverfassung zugeschrieben ist: «Die Renten sollen den Existenzbedarf angemessen decken.» Weitere Kosten verur- sacht die Hilflosenentschädigung mittleren Grades, die schon lange notwendig war und die wir deshalb mit dem befristeten Bundesbeschluss schon in Kraft gesetzt haben, sowie die Wit- werrenten. Es drängt sich auch nicht auf, dafür die Frauen be- zahlen zu lassen.
Die sozialdemokratische Fraktion hält die genannten Punkte der 10. AHV-Revision, nämlich die Individualisierung der Ren- ten, die Erziehungs- und Betreuungsgutschriften sowie die neue Rentenformel und die Hilflosenentschädigung, für not- wendig und wird deshalb auf die Vorlage eintreten - allerdings mit einem grossen Vorbehalt: Die Anhebung des Rentenalters der Frauen muss aus dieser Revision gestrichen werden. Wir werden Ihnen mit der Einführung der Ruhestandsrente einen Vorschlag unterbreiten, welcher Frauen und Männer gleich- stellt, ohne die Frauen für längst fällige Aenderungen zur Kasse zu bitten.
Es ist aber auch denkbar, die ganze Rentenalterfrage auf die 11. AHV-Revision zu verschieben, wie der Bundesrat es ur- sprünglich tun wollte. Dafür sprächen verschiedene Gründe:
Es trifft zwar zu, dass die Frauen mit dieser Revision in der AHV den Männern formal gleichgestellt werden. Bis sie ihnen auch materiell gleichgestellt sind, das heisst, bis sie nach ei- nem gleich langen Arbeitsleben gleich hohe Renten beziehen können, wird es noch viel Zeit brauchen. In der Arbeitswelt sind sie ja immer noch schlechtergestellt. Es wird Jahre ge- hen, bis sich der vom Bundesrat kürzlich verabschiedete Ent- wurf für das Gleichstellungsgesetz auf die Löhne auswirkt. Es wird Jahrzehnte gehen, bis er sich spürbar auf die Renten aus- wirkt.
Es trifft zwar zu, dass die Vorlage unserer Kommission rund 200 Millionen Franken höhere Folgekosten pro Jahr verur- sacht als die vom Ständerat verabschiedete Vorlage, falls wir, wie Bundesrat und Ständerat, das Rentenalter unangetastet lassen. Diese 200 Millionen machen - verglichen mit den 20 Milliarden Franken, welche die AHV jährlich leistet - 1 Pro- zent aus. Die langfristige Finanzierung der AHV muss ange- sichts der Bevölkerungsentwicklung nun geregelt werden. Aber es gibt überhaupt keinen Grund, die seit langem benach- teiligten Frauen die Zeche - wenigstens zu einem kleinen Teil - schon jetzt bezahlen zu lassen. Es wäre eine Illusion zu glauben, die Anhebung des Rentenalters der Frauen bringe
eine Lösung der anstehenden Finanzierungsprobleme. Sie müssen im Rahmen der 11. AHV-Revision gelöst werden.
Bis dann muss auch die Art der Angleichung des Rentenalters von Frauen und Männern sorgfältig überlegt werden. Das ist im Rahmen dieser Revision nicht geschehen. Bei der Behand- lung des Rentenalters ging es wie auf einem Basar zu und her, und das Resultat, das dabei herauskam, kann niemanden be- friedigen. Dieser übers Knie gebrochene Vorschlag der Kom- missionsmehrheit wird zum Stolperstein für die ganze Revi- sion werden. Auch die SP-Fraktion kann der Vorlage nicht zu- stimmen, wenn dieser Fehlentscheid nicht korrigiert wird.
Wir mussten gestern einen dringlichen Bundesbeschluss zu- gunsten der Langzeitarbeitslosen behandeln. Vor allem ältere Menschen gehören zu den Langzeitarbeitslosen. Woher wol- len Sie nun die 32 000 zusätzlichen Arbeitsplätze für alle 63- und 64jährigen Frauen nehmen, welche die Anhebung des Rentenalters bedingen würde?
Sollen noch mehr Junge aus der Arbeitswelt ausgeschlossen bleiben? Das wäre fatal! Die Jungen brauchen berufliche Zu- kunftsperspektiven. Es ist gefährlich und sinnlos, ihnen Ael- tere vor die Nase zu setzen, die überdies müde sind und gerne Platz machen würden. Es ist auch finanziell ein Unsinn. Das wird klar, wenn wir die Sozialversicherung als Ganzes betrach- ten und bei der Revision der AHV auch an das Finanzloch in der Arbeitslosenversicherung denken. Wir erwarten von Ih- nen, dass Sie bei Ihrem Entscheid bezüglich Rentenalter et- was Weitsicht zeigen.
Auf der letzten Seite der Fahne finden Sie eine Motion der Min- derheit Haller (93.3033), mit welcher der Bundesrat beauftragt werden soll, unter Berücksichtigung aller obengenannten Tat- sachen einen sinnvollen Vorschlag für die Angleichung des Rentenalters von Frauen und Männern zu unterbreiten.
In diesem Sinne ist die SP-Fraktion bereit, auf die Vorlage ein- zutreten. Die Rückweisungsanträge lehnen wir ab. Der Split- tingteil mit Erziehungs- und Betreuungsgutschriften ist im Ge- gensatz zur Frage des Rentenalters sorgfältig vorbereitet und ausdiskutiert worden.
Die Einheitsrenten, wie sie Herrn Wick und Herrn Bortoluzzi vorschweben, brächten einen Sozialabbau für gut 60 Prozent der Versicherten; dem können wir nicht zustimmen. Die einzig mögliche Einheitsrente wäre die Maximalrente für alle. Wie diese finanziert werden könnte, ist noch nicht klar; lehnen Sie deshalb, bitte, diese Rückweisungsanträge ab.
Frau Segmüller: Es ist zu einer wichtigen, unüberhörbaren politischen Forderung geworden, der Frau in der AHV zu mehr Eigenständigkeit zu verhelfen. Das Splittingsystem bringt eine Annäherung an die heutigen Lebensverhältnisse, wo neben der Familie auch der Beruf im Leben der Frauen immer mehr Raum einnimmt
Die Kommission hat mit der Ausarbeitung des Splittingsy- stems ein in sich kohärentes System geschaffen, das gegen- über heute Leistungseinbrüche möglichst vermeidet, unter anderem dank der Erziehungsgutschrift und einer neuen Ren- tenformel, die es mit sich bringen, dass wir auch dem Ziel der Existenzsicherung näherkommen.
Die CVP anerkennt das Anliegen der Besserstellung der unte- ren Einkommenskategorien dank Erziehungsgutschriften, welche im besonderen das erste Mal nicht nur eine gesell- schaftspolitische, sondern auch eine geldwerte Anerkennung der Erziehungsarbeit bringen. Ich betrachte dies als eigent- lichen Markstein. Die Anerkennung des eigenen Renten- anspruchs entspricht dem Selbstwertgefühl der heutigen Frauengeneration.
Wir befürworten auch die Einführung der Witwerrente sowie diejenige der Flexibilisierung, die ebenfalls einem heutigen Le- bensgefühl entspricht und eine Notwendigkeit darstellt. Auf der anderen Seite sagen wir auch in konsequenter Weise ja zur Verbesserung der Gleichberechtigung in der AHV: Wir be- fürworten die Erhöhung des Rentenalters der Frau, und wir
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sind auch mit der Streichung der Zusatzrente einverstanden, denn die finanziellen Folgen können ja nicht ausser acht ge- lassen werden.
Trotz dieser positiven Würdigung gibt es auch unsererseits Einwände gegen das vorliegende System, die uns eine Zu- stimmung nicht leichtmachen. Wir sind im übrigen nicht glück- lich, dass es nicht gelungen ist, eine normale Vernehmlas- sung durchzuführen, um sämtliche Auswirkungen des Sy- stemwechsels zu überprüfen.
Der grösste Stein des Anstosses ist für die CVP die Tatsache, dass im neuen System zwar auf die auf 150 Prozent plafonierte Ehepaarrente verzichtet wird, die neu zur Auszahlung kom- menden zwei Altersrenten gemäss Splitting aber wiederum bei genau 150 Prozent plafoniert werden. Für die heutigen Ehepaarrenten werden immerhin noch beide Einkommen zu- sammengerechnet; auch das ändert sich mit dem Splitting. Es bleibt nur die «unveränderte Strafkürzung» auf 150 Prozent üb- rig. Es ist für die CVP einfühlbar, dass mit dem Splitting die Ehe nicht mehr bevorzugt wird. Etwas anderes aber ist es, die Ehe auch im neuen System mit dieser Kürzung auf 150 Prozent ge- radezu zu «bestrafen».
Wir sind uns bewusst, dass die Vorlage noch Mängel hat; so können auch mit dem Splittingsystem nicht alle Ziele vollum- fänglich erreicht werden, nämlich keine Zivilstandsunabhän- gigkeit ohne Zugeständnisse. Auch die Transparenz und die Administrierbarkeit des Systems lassen zu wünschen übrig, z. B., wenn Sie an die parallelen Systeme denken, die zwanzig Jahre lang weitergeführt werden müssen. Ganz besonders ins Gewicht fällt auch die Finanzierung, die für die Zukunft offen ist - fast wie bei einer Richterskala.
Trotzdem, in der Bilanz, unter dem Strich, kommen wir zu einer positiven Würdigung. Wir anerkennen die grundsätzlichen Fortschritte des Splittingsystems, das den Erwartungen vieler Frauen von heute entspricht Auch ich muss Sie daran erin- nern: Was hier vorliegt, ist ein in sich geschlossenes System, aus dem man nicht ohne Gefahr Steine herausbrechen kann. Wir sagen also ja zum Systemwechsel und lehnen alle Rück- weisungsanträge ab; sie haben sowieso den falschen Adres- saten - die damit verbundenen Aufträge müssen, wenn schon, an den Bundesrat geschickt werden. Wir erwarten aber, dass der Zweitrat alle aufgeworfenen offenen Fragen gründlich überprüft.
In diesem Sinne bittet die CVP-Fraktion um Zustimmung zum Eintreten.
Frau Diener: Die grüne Kurzformel für die vorliegende 10. AHV-Revision lautet: «Wir begrüssen den Systemwechsel zum Splittingmodell. Es ist für uns ein notwendiger Schritt für die Gleichstellung von Mann und Frau, aber wir sind nicht be- reit, dies mit dem Preis einer massiven Erhöhung des Frauen- rentenalters zu bezahlen.» Das ist unsere Kurzformel.
Ich möchte, bevor ich mich zu einzelnen Details äussere, noch einige grundsätzliche Ueberlegungen zur 10. AHV-Revision darlegen. In der Schweiz ist die gesamte soziale Sicherheit ex- trem an Lohnprozente und somit an die wirtschaftliche Ent- wicklung gekoppelt. Auch die 10. AHV-Revision will daran nichts ändern. Ein neues Verständis für soziale Sicherheit wurde nicht diskutiert. Auch wenn wir neu einen Erzie- hungs- und Betreuungsbonus für familiäres Engagement aus- richten - das begrüssen wir selbstverständlich -, stützt sich diese Vorlage weiterhin darauf ab, dass Männer und Frauen grundsätzlich einem ausserhäuslichen Gelderwerb nachge- hen. Dies entspricht den immer noch in weiten Kreisen geheg- ten Vorstellungen, dass Lohnarbeit in Hülle und Fülle für Män- ner und für Frauen vorhanden sei. Die Wirklichkeit ausserhalb unseres abgeschirmten Bundeshauses zeigt jedoch ein ganz anderes Bild, speziell für die Frauen. Eine stark anwachsende Zahl von Arbeits- respektive Erwerbslosen zeichnet die welt- weite Wirtschaftslage aus. Die Sicherung und Rentenbemes- sung der AHV darum weiterhin an Lohnarbeit und Lohnpro- zente zu koppeln, ist für uns nicht der richtige Weg. In dieser AHV-Vorlage bleibt auch das System erhalten, dass derjenige, welcher einer Erwerbstätigkeit mit hoher Entschädigung nach- geht, im AHV-Rentensystem weiterhin privilegiert bleibt - dies,
obwohl diese Menschen schon im Bereich der zweiten und dritten Säule grosse Vorteile geniessen.
Für die grüne Fraktion muss jedoch die Rolle der AHV eine an- dere sein. Sie müsste, wie in der Verfassung festgehalten, die Grundexistenz jedes Bewohners und jeder Bewohnerin si- chern. Die Privilegierung der Gutverdienenden, die schon das Glück haben, einer Arbeit nachgehen zu können - und zwar erst noch einer gutbezahlten -, soll sich nicht auch noch bei der AHV-Revision auswirken. Darum hätte die grüne Fraktion die ernsthafte Diskussion über eine Einheitsrente begrüsst. In diesem Sinne haben wir auch eine gewisse Vorliebe für den Antrag Wick. Allerdings müssen wir sagen, dass die Gedan- ken, die Herr Wick geäussert hat, nicht der Kommissionsmehr- heit und wohl kaum der Mehrheit des Ratsplenums entspre- chen; wir sind der Meinung, dass die 10. AHV-Revision nicht neue Verzögerungen erfahren darf. Seit mehr als zehn Jahren ist die 10. AHV-Revision in Diskussion. Wir sind der Meinung, dass diese Frauenpostulate, die mit der 10. AHV-Revision ver- wirklicht werden sollen, jetzt und nicht erst in vier oder fünf Jah- ren verwirklicht werden sollen.
Wir bedauern ebensosehr, dass der Bundesrat unserer Forde- rung nach einem garantierten Mindesteinkommen, wie wir es schon 1990 verlangten, nicht nachgekommen ist - im Zeichen der wachsenden Arbeits- und Erwerbslosigkeit, der Verkom- plizierung unserer Sozialversicherungssysteme und dem wachsenden Druck von Fürsorgeleistungen auf Gemeinde- und Kantonsebene. Darum scheint uns ein Rückkommen auf unsere Vorschläge dringend.
Nur zwei Zahlen aus dem Kanton Zürich: Mehr als 60 000 Men- schen verdienen im Kanton Zürich weniger als 12 800 Franken pro Jahr. Haben Sie sich auch schon überlegt, welche Grösse hier die erste, zweite oder fiktive dritte Säule überhaupt er- reicht? 120 000 Menschen verdienen im Kanton Zürich weni- ger als 17 430 Franken pro Jahr, 38 Prozent der alleinerziehen- den Frauen leben im Armutsbereich. Welche Altersvorsorge werden sie bei der Beibehaltung unseres bisherigen Systems erreichen?
Ich möchte festhalten: Schon unser bisheriges Wirtschafts- wachstum garantierte bis heute keine soziale Sicherheit für alle. Wie soll es hier Verbesserungen geben - bei wirtschaftli- cher Rezession und wachsender Arbeitslosigkeit, wovon die Frauen einmal mehr am stärksten betroffen sind? Die vorlie- gende AHV-Revision bietet hier keine neuen Antworten.
Ein Systemwechsel mit einer Abkehr vom sogenannten «männlichen Ernährerlohn» als Basis für die Altersvorsorge, für die soziale Versicherung und für den Lebensunterhalt ist aus grüner Sicht unerlässlich.
Ein weiterer ungelöster Punkt dieser Vorlage ist die Frage der langfristigen Finanzierung der AHV. Das Festklammern am bisherigen Finanzierungsmodell über Lohnprozente und Bun- desbeiträge zeugt nicht gerade von geistiger Innovationskraft. Unsere Gesellschaft, unser Wirtschaftssystem sind im Wan- del. Diese Erkenntnis muss in die Finanzierungsdiskussion einfliessen. Mehrkosten durch Erhöhung des Rentenalters einfach den Frauen aufzuburden, ist fehl am Platz und ver- schiebt die Kosten auf die Arbeitslosenkasse oder auf die Für- sorge.
Die Grüne Partei hat vor drei Wochen der Oeffentlichkeit unter dem Titel «Energie statt Arbeit besteuern» ein alternatives Fi- nanzmodell vorgestellt, das auch als Grundlage für die neue AHV-Finanzierungsdiskussion dienen soll. Denn weder die Er- höhung des Rentenalters für Männer und Frauen noch die Er- höhung der Lohnabgaben sind für uns tragende Antworten. Zu den Details: Wir begrüssen selbstverständlich die Einfüh- rung des Splittingsystems, anerkennt es doch die langjähri gen Frauenpostulate und bietet es Anreiz für Männer, ver- mehrt familiäre Verantwortung zu übernehmen. Dass mit den Erziehungs- und Betreuungsgutschriften endlich die Honorie- rung der geleisteten Arbeit für die Allgemeinheit eingeführt wird, ist erfreulich und als erster Schritt in ein wichtiges Zu- kunftsthema zu betrachten. Explodierende Kosten im Ge- sundheitswesen und in der Altersbetreuung werden uns noch zu einer Vertiefung dieser Frage zwingen.
Verbesserte Rentenformeln, die Verbesserung bei der Schlies- sung von Beitragslücken, die Einführung einer Witwerrente so-
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10e révision de l'AVS
wie die Möglichkeit für einen flexiblen Rentenvorbezug sind ebenfalls Pluspunkte, die wir geschlossen unterstützen. Allerdings gibt es auch sehr unbefriedigende Lösungsansätze in dieser Vorlage. Die Erhöhung des Frauenrentenalters auf 64 Jahre wird von der grünen Fraktion einstimmig abgelehnt. Die sogenannten Verbesserungen für die Frau durch das Split- ting bringen ja letztlich Kosteneinsparungen in Milliarden- höhe. Die verbesserten Rentenformeln, die die massiven Mehrkosten verursachen, kommen Frauen und Männern glei- chermassen zugute. Es geht darum nicht an, dass die Frauen, die erwiesenermassen noch weit von der Lohngleichheit oder gleicher Karrierenchance entfernt sind, diese Mehrkosten durch Erhöhung ihres Rentenalters tragen müssen.
Sollte die Flexibilisierung mit dem verheerenden Kürzungs- satz von 6,8 Prozent vom Parlament verabschiedet werden, wären es zudem wohl mehrheitlich wieder die Frauen, die sich nicht frühzeitig aus der Berufstätigkeit zurückziehen könnten, weil eine so hohe Rentenkürzung für sie untragbar wäre.
Die grüne Fraktion ist der Meinung, dass alle diese Fragen be- treffend das Rentenalter von Mann und Frau, auch die ganzen Fragen der neuen Finanzierungsmöglichkeiten und damit auch die Frage der Einheitsrente, auf die 11. AHV-Revision verschoben werden sollen.
Wir sind für Eintreten. Wir unterstützen das Splittingmodell. Wir sind allerdings der Meinung, dass bei der Flexibilisierung der Kürzungssatz von 3 Prozent unterstützt werden muss. Wir un- terstützen auch das Konzept der Ruhestandsrente, und wir sind für die Belassung des heutigen Rentenalters.
Wir werden die Rückweisungsanträge, und zwar alle vier, nicht unterstützen, auch wenn wir eine gewisse Sympathie für den Rückweisungsantrag haben, der von Herrn Wick begründet wurde; dessen Argumentation hat eigentlich die Stossrich- tung, die auch wir unterstützen. Wir sind aber der Meinung, dass jetzt nicht der richtige Zeitpunkt sei, um diese Fragen zu diskutieren, sondern das müsste anlässlich der 11. AHV-Revi- sion geschehen.
Frau Nabholz: Keine AHV-Revision ging so harzig vonstatten wie die 10. AHV-Revision. Keine soziale Gruppe in diesem Land musste bei Revisionsvorhaben dieses Sozialversiche rungswerkes so lange auf substantielle Verbesserungen war- ten wie die Frauen.
Ich bitte Sie daher namens der freisinnig-demokratischen Fraktion, auf die Vorlage, die nun schon so lange in der Pipeline ist, einzutreten und die Rückweisungsanträge abzu- lehnen.
Es geht ja um nichts Minderes als um das endliche Einlösen eines politischen Versprechens, das vor Jahren der Vorvor- gänger des jetzigen Departementsvorstehers abgegeben hat. Herr Bundesrat Hürlimann hat von der 10. AHV-Revision als Frauen-Revision gesprochen, und das muss und soll sie blei- ben. Es ist nicht so einfach, Herr Wick, nun in einem abgekürz- ten, raschen Verfahren mit dem Zauberwort Einheitsrente plötzlich alle Probleme zu lösen, die sich in der ersten Säule ergeben haben. Wenn wir auf diesen Vorschlag eintreten, wird die 10. AHV-Revision noch auf Jahre hinaus blockiert. Das hat uns in der Kommission auch Herr Bundesrat Cotti bestätigt, weil die Vorstellungen, wie ein Modell einer Einheitsrente aus- gestaltet werden könnte, noch zu vage sind, als dass hier greif- bare Lösungsansätze vorhanden wären.
Es geht aber nicht nur um die Einlösung eines politischen Ver- sprechens, sondern auch um die Erfüllung verfassungsmässi- ger und gesetzlicher Ansprüche. Das bedeutet nicht nur, dass Artikel 4 Absatz 2 der Bundesverfassung, der Gleichheitsarti- kel, respektiert werden muss. Es geht auch um den verfas- sungsmässigen Auftrag von Artikel 34quater Absatz 2 BV, wel- cher eine angemessene Existenzsicherung im Alter verlangt Es geht zudem um die Anpassung an das neue Eherecht, wel- ches jedem Ehepaar die freie Wahl der innerehelichen Aufga- benteilung überlassen hat, ohne dass eine bestimmte Form zu Privilegien respektive zu Benachteiligungen führen muss. Die AHV-Gesetzgebung als Anschlussgesetz zum Eherecht muss selbstverständlich diese Grundsätze respektieren. Die von ei- nem Ehepaar individuell gewählte innereheliche Organisati- onsform sollte in erster Linie durch innereheliche Solidarität
getragen werden. Und namentlich ein Ehepartner, der im In- teresse der Familie auf Einkommenserzielung verzichtet, sollte dafür nicht mit einer Reduktion seiner AHV-Rente büs- sen müssen. Das trifft im übrigen auch auf alle anderen Leute zu, welches immer ihr Zivilstand sein mag, wenn sie Leistun- gen, die sozial bedeutsam sind - wie Kindererziehung oder die Pflege älterer, gebrechlicher Angehöriger -, zugunsten dieser Gesellschaft übernehmen. Wir begrüssen es deshalb, dass mit der Vorlage der Kommission diese sozial bedeutsa- men Leistungen, die nicht mit Einkommen verbunden sind, endlich auch respektiert werden.
Positiv sind die Leistungsverbesserungen, die in den niedrig- sten Einkommenskategorien durch die neue Rentenformel er- zielt werden. Gleichzeitig bedeutet das aber, dass man ir- gendwo Abstriche in Kauf nehmen muss. Es ist deshalb nicht mehr als folgerichtig, dass man von bisherigen, rein zivil- standsbedingten, sozialpolitisch aber nicht mehr legitimierten Leistungen Abstand nimmt. Die Vorlage gewährleistet übers Ganze gesehen das derzeitige Leistungsniveau und hebt dort das Leistungsniveau an, wo bisher Lücken bestanden haben oder die Situation unbefriedigend gewesen ist.
Selbstverständlich bleiben bei jeder AHV-Revision immer auch Wünsche offen. So ist es mit Sicherheit ein Schönheitsfehler, dass bei den Ehepaaren die Rente auf 150 Prozent plafoniert wird oder - was auch erwähnt wurde - dass zwischen Alt- und Neurentnern zum Teil erhebliche Rentenunterschiede zu ver- zeichnen sind. Aber jede AHV-Revision findet auch ihre Gren- zen an der Finanzierbarkeit. Wenn Sie uns sagen können, wo- her wir die Mittel nehmen, um sämtliche Wünsche zu erfüllen, dann kann man das tun. Man sollte aber nicht vergessen, dass wir künftigen Generationen - angesichts der grossen Verschie- bungen, die sich insbesondere durch die demographische Entwicklung ergeben werden - nicht allzu grosse Lasten auf- bürden sollten, damit man eingegangene Verpflichtungen, die wir heute als realistisch einschätzen und auch als finanzierbar ansehen, dereinst nicht rückgängig machen muss. Ich bitte Sie deshalb, auf die Vorlage einzutreten.
M. Philipona: Depuis de nombreuses années, il apparaît tou- jours plus clairement que l'AVS a deux problèmes essentiels à résoudre. D'une part, il s'agit de réaliser l'égalité des droits entre l'homme et la femme. Par ailleurs, il faut prendre des me- sures nécessaires à temps pour combler le déficit financier que ne manquera pas de créer l'évolution démographique. Pour le groupe radical, il est clair que la 10e révision, telle qu'elle ressort des travaux considérables de la commission, correspond beaucoup mieux à ces critères que le projet initial, ceci pour autant que l'on ne considère pas ces propositions comme un service à la carte, mais comme une conception glo- bale dont les éléments dépendent les uns des autres.
Il est bon de se souvenir que l'AVS ne doit pas être une institu- tion figée. Elle ne l'a d'ailleurs jamais été puisqu'elle a évolué au cours des 9 révisions qu'elle a connues. Lorsque l'AVS fut introduite en 1948 et durant de nombreuses années, l'âge de la retraite fut également fixé à 65 ans pour les hommes et pour les femmes. C'était pourtant bien avant les dispositions consti- tutionnelles sur l'égalité des sexes. L'âge de la retraite des femmes fut ensuite peu à peu abaissé à 62 ans en raison de la bonne santé financière de l'AVS. Les recettes depassaient en effet largement les dépenses, du fait du nombre de cotisants par rapport à celui des rentiers. Malheureusement, tel n'est, et de loin, plus le cas aujourd'hui. Lorsque certains utopistes ta- blent sur une reprise de la croissance à un taux de 2 pour cent pour assurer le financement de l'AVS, il convient de rappeler que ce taux est aujourd'hui négatif et que, sur les 20 dernières années, il ne fut en moyenne que de 1,3 pour cent. On voit mal, en pleine déprime économique, qu'il dépasse bientôt ce qu'il a connu pendant les années fastes.
Dans cette situation, l'AVS doit se souvenir de son mandat constitutionnel: la couverture des besoins vitaux en respectant le traitement égal des sexes. Elle peut et doit même, sans trop dépasser le niveau d'augmentation de son coût lié à l'évolu- tion démographique, accorder un barème des rentes plus fa- vorable aux personnes de condition modeste, des rentes da- vantage indépendantes de l'état civil, des bonifications pour
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tâches éducatives ou tâches d'assistance. C'est là une conception nouvelle que le groupe radical soutient.
Nous ne pourrons probablement pas aboutir à une égalité to- tale entre les droits et les devoirs des hommes et des femmes déjà dans cette 10e révision. Nous devons pourtant faire un pas décisif dans cette direction. Le langage de la rigueur doit être tenu, ne serait-ce qu'en prévision du jour pas si lointain où la pyramide des âges, totalement déséquilibrée, écrasera les actifs de ce pays. On peut certes imaginer une évolution du comportement procréateur des générations futures, mais cela reste hypothétique.
Dans la discussion de détail, le groupe soutiendra le droit indi- viduel à la rente et le système de splitting.
Contrairement à ce qui a souvent été dit, le splitting ne coûte pas en lui-même à l'AVS. Il permet, en revanche, de corriger le principal défaut actuel de l'AVS qui tient au fait qu'il n'est pas tenu compte des modifications de l'état civil intervenues au cours de la vie. C'est en effet l'état civil au moment de la nais- sance du droit d'une rente AVS qui fait foi. Selon les circons- tances, le résultat s'avère favorable ou franchement défavora- ble. Cet état de fait n'est pas soutenable aujourd'hui. Ce qui coûte en revanche dans le nouveau système, ce sont les boni- fications pour tâches éducatives et pour tâches d'assistance. Ces bonifications se justifient amplement, puisque c'est bien sur la génération montante que nous comptons pour financer l'AVS de demain. Avec les propositions nouvelles de la com- mission, nous constatons avec satisfaction que toutes les per- sonnes qui auront élevé des enfants seront gagnantes par rap- port à la situation actuelle.
Devant les propositions innovatrices en matière d'AVS, nous devons faire un examen approfondi des répercussions prati- ques dans leur ensemble, mais il faut aussi éviter d'appeler manque de transparence ce qui est en réalité manque de com- préhension face à quelque chose de nouveau.
M. Cavadini Adriano: Je prendrai plutôt position sur les propo- sitions de renvoi Wick et Bortoluzzi qui introduisent le pro- blème de la rente unique. C'est un thème qui a été discuté d'une façon marginale par la commission. Je ne pense pas qu'un renvoi à la commission permette maintenant de prépa- rer un nouveau modèle de rente unique. Mais le thème mérite d'être examiné et le Conseil fédéral qui a reçu, entre temps, des rapports d'experts sur cette possibilité devrait se pronon- cer avant la discussion au Conseil des Etats.
Pourquoi un examen approfondi de la rente unique? J'avais présenté le 20 juin 1991 un postulat 91.3222 allant dans cette direction. Entre temps, les experts qu'on a entendus en com- mission se sont prononcés pour une formule plus simple. En- core à la séance de fin janvier, deux experts ont jugé la rente unique plus transparente, plus valable même pour une coordi- nation avec le 2e pilier.
D'autre part, et c'est un élément très important de cette discus- sion, d'après les renseignements des services du départe- ment, le coût du modèle qui a été élaboré par la commission permettrait de verser une rente unique à tous les rentiers, équi- valant environ au 90 pour cent de la rente maximale. Donc, on peut se demander si une différence de 10 pour cent par rap- port à la rente maximale justifie un système, certes valable, mais très compliqué, coûteux du point de vue administratif, dif- ficile à comprendre par les rentiers, et qui, si une personne voulait connaître le montant de sa rente, obligerait à faire un calcul individuel. Il ne faut pas oublier que le système de la commission nous contraint à avoir pendant une quinzaine ou une vingtaine d'années deux calculs parallèles pour les per- sonnes dépendant de l'ancienne formule et pour celles bénéfi- ciant du splitting. Le 10 pour cent de différence justifie donc un système extrêmement compliqué. Il ne faut pas oublier qu'avec la rente unique on pourrait épargner au niveau des prestations complémentaires et en plus on aurait moins de frais administratifs.
Je demande que le Conseil fédéral puisse se prononcer avant la discussion au Conseil des Etats sur le modèle de la rente unique comme solution alternative plus simple ou au moins qu'il nous dise pourquoi ce système ne peut pas être envisagé déjà maintenant.
M. Spielmann: Cette 10e révision de l'AVS est attendue de- puis longtemps. Fort heureusement, une première partie a pu entrer en vigueur et apporter des améliorations qui - même si elles sont faibles - sont appréciées par une bonne part de la population. Aujourd'hui, nous débattons de la suite de cette 10e révision de l'AVS que l'on doit placer sous les trois gran- des exigences de notre époque. La première est celle de l'éga- lité entre hommes et femmes; la deuxième est celle du pro- blème du travail lié au développement économique, à l'appari- tion d'un chômage de masse durable et à l'exigence du par- tage du temps de travail; la troisième est celle du financement de l'AVS et plus généralement du problème financier posé par la sécurité sociale. Il s'agit de voir comment on répond à ces trois exigences au travers du projet sorti de la commission.
Sur le plan financier tout d'abord, un des aspect important de notre AVS, de ce 1er pilier essentiel, c'est qu'il repose en défi- nitive sur un système de solidarité, un bon système qui a fait ses preuves. On a d'ailleurs vu au travers des multiples révi- sions que ce principe ne devait pas être remis en cause. Para- doxalement aujourd'hui, dans l'attente de cette 10e révision de l'AVS et de l'introduction des améliorations tant espérées, on a réduit, ou du moins essayé de réduire les différentes pres- tations de remplacement qui devaient diminuer les effets né- gatifs de la non-introduction de la 10e révision de l'AVS. Je pense aux prestations complémentaires, à toute la politique d'assistance. Il faut savoir aussi que cette dernière pèse très lourd sur les budgets des collectivités publiques et qu'en défi- nitive une amélioration substantielle du 1er pilier permet éga- lement de résoudre les problèmes de ce financement C'est ainsi que, lors des révisions précédentes, on a pu réduire de près de 40 pour cent le nombre des prestations complémen- taires et que cette fois cela représente une économie de l'or- dre de 100 millions.
L'autre problème du financement est relatif à sa répartition. Je crois qu'on pèsera encore les décisions qui ont été prises dans le cadre du programme d'assainissement où on a réduit d'environ un milliard en trois ans la subvention de la Confédé- ration à l'AVS.
La deuxième exigence fondamentale est celle du temps de tra- vail. Aujourd'hui, tout le monde parle du chômage, de l'exi- gence de la répartition du temps de travail. Beaucoup de plans de restructuration, y compris dans l'administration fédérale, prévoient la mise à la retraite anticipée, ce qui entraîne des coûts non seulement énormes, mais encore cette décision n'est souvent pas partagée ou pas le résultat d'un libre choix. Il s'agit donc de relever qu'au moment même où cette exi- gence grandit on avance l'idée d'augmenter l'âge de la retraite des femmes, ce qui va à l'encontre du bon sens.
S'agissant de l'égalité entre hommes et femmes, il est vrai que dans ce projet, comme dans beaucoup de projets précédents, on présente sous forme de multipack quelques avantages, des clins d'oeil aux femmes comme celui de la rente indépen- dante de l'état civil, celui du bonus éducatif et celui sous la forme d'un geste en faveur des femmes divorcées. Mais ces propositions, dans l'ensemble du projet, ne sont là que pour faire passer l'inacceptable, c'est-à-dire l'augmentation de l'âge donnant droit à la retraite de 62 à 64 ans. On peut encore ajouter que l'on ne tient toujours pas suffisamment compte des disparités salariales entre l'homme et la femme, disparités en défaveur des femmes et qui se chiffrent à environ 8 pour cent. Tout ceci n'est pas dans ce paquet.
En conclusion, je vous dirai que si ce Parlement décidait d'al- ler dans cette direction, que je considère comme contraire à toute raison et à toute la politique, ainsi qu'à toute l'attente de la population, en augmentant l'âge de la retraite pour les fem- mes, c'est le peuple qui aura le dernier mot. Car, sur ce ter- rain-là, nous sommes décidés à lancer immédiatement le réfé- rendum.
Borer Roland: Die laufende Legislaturperiode wird wahr- scheinlich einmal in die Geschichte eingehen als die Legisla- turperiode der dringlichen Massnahmen und Revisionen der Sozialversicherungswerke.
Eines haben alle Vorstösse gemeinsam: Wir wollen Bedürfti- gen helfen - ein Grundsatz, hinter den wir uns voll und ganz
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stellen können. Die andere Seite aber vergessen wir fast über- all, oder wir sind uns mindestens nicht darüber einig, nämlich über den Punkt: Woher kommt das Geld, um diese Werke zu finanzieren?
Die Fraktion der Auto-Partei wird einstimmig für Eintreten stimmen, sie wird aber den Rückweisungsantrag Bortoluzzi - wenn auch mit leichten Bedenken, ebenso wie der Kommis- sionspräsident - unterstützen. Wir haben Bedenken aus dem Grund, dass die Kommission unserer Ansicht nach nicht das richtige Gremium ist. Es wäre besser gewesen, der Bundesrat hätte sich mit den anstehenden Problemen befasst. Unseres Erachtens ist das Postulat der Minderheit Spoerry (93.3034) besser, das auch noch zur Diskussion stehen wird und das wir voll und ganz unterstützen werden.
Zur 10. AHV-Revision: Vor mehr als zehn Jahren sind die er- sten Ansätze dazu gemacht worden. Heute haben wir ein Werk, das von der Idee her als Diskussionsgrundlage sicher nur brauchbar ist. Ganz klar möchte ich in diesem Zusammen- hang sagen, dass das nicht die Schuld des Bundesrates ist. Der Bundesrat hat uns eine andere Vorlage vorgelegt. Es ist auch nicht der Fehler des Kommissionspräsidenten. Er hat im übrigen diese Kommission sehr kompetent und sehr genau geführt. Schuld daran, dass wir nur eine brauchbare Lösung haben, sind die verschiedenen Aenderungsanträge, die im Zusammenhang mit dieser Revision aus der nationalrätlichen Kommission heraus entstanden sind.
Was beurteilen wir als positiv? Positiv ist für uns, dass man zur eigenständigen Rente für jeden Rentner wechselt, ein Grund- satz, gegen den man eigentlich nichts haben kann, der uns richtig zu sein scheint. Dass man zum System des Einkom- menssplittings gekommen ist, können wir unterschreiben. Das Einkommenssplitting hat sehr viele Vorteile gegenüber dem anderen Rentensplitting - auch das ein Punkt, den wir als richtig erachten.
Frauen oder auch Männer, die Kinder betreuen, die Behin- derte betreuen, die Familienangehörige betreuen, erbringen eine soziale Leistung gegenüber unserem Staat. Diese Lei- stung ist unseres Erachtens mit einer volkswirtschaftlichen Leistung gleichzusetzen. In diesem Zusammenhang können wir zu einer Erziehungs- und Betreuungsgutschrift grundsätz- lich ja sagen.
Die geänderte Rentenskala, die Minderrenten für gewisse Kreise kompensiert, ist auch für uns der richtige Weg.
Mit der Revision, wie sie heute ansteht, ist auch die Frage der Gleichstellung von Mann und Frau vollzogen.
Negative Punkte: Wir legen heute ein Werk vor, das in dieser Form schlichtweg in der Zukunft nicht finanzierbar sein wird. Die Experten, das Bundesamt, haben uns klar gesagt, dass Milliardendefizite in den Jahren um 2005 auf uns zukommen, die wir so nicht akzeptieren können. Wir wollen wissen, wie diese Renten finanziert werden. Bevor wir diese Antwort ha- ben, sagen wir nicht ja zu dieser Revision.
Im weiteren erscheint uns das vorliegende Modell zusätzlich als zu kompliziert. Bewiesen wird das dadurch, dass 400 zu- sätzliche Stellen bei den Ausgleichskassen beantragt werden. Das ist untragbar!
Noch ein persönliches Wort zu Frau Diener: Sie haben vorhin die Energiesteuer angesprochen, den Wechsel von der Ein- kommenssteuer zur Energiesteuer. Passen Sie auf, dass wir nicht plötzlich dieses System vehement unterstützen! Denken Sie daran, dass dann das Erwärmen von einem Liter Milch für die Personengruppe mit einem Jahreseinkommen bis 12 000 Franken gleich viel kosten wird wie für die Gruppe mit einem Einkommen von 200 000 bis 300 000 Franken pro Jahr.
Allenspach, Berichterstatter: Die Arbeiten der Kommission haben in diesem Rate keine einhellige Aufnahme gefunden. Das war auch nicht zu erwarten, denn bei einem Systemwech- sel wollen die einen mehr und die anderen weniger. Daraus kann man schliessen, dass die Kommission den Weg der gol- denen Mitte eingeschlagen hat.
Wir haben Rückweisungsanträge aus verschiedenen, sich wi- dersprechenden Gründen: Wir haben Rückweisunganträge, weil das Splittingsystem grundsätzlich abgelehnt wird und an- stelle des Splittingsystems ein Einheitsrentensystem einge-
führt werden soll; das sind die Anträge Wick und Bortoluzzi. Wenn wir ein Einheitsrentensystem einführen wollen - Herr Wick hat dies deutlich gesagt -, würde das bedeuten, dass die Maximalrente um etwa 20 Prozent reduziert werden müsste. Die Bezüger von Maximalrenten sind aber nicht nur wohlha- bende Leute. Heute haben 45 Prozent aller Versicherten An- spruch auf Maximalrenten, entsprechend den Ueberlegungen von Herrn Wick müssten also die Renten von mehr als 45 Pro- zent der Versicherten substantiell reduziert werden. Ich bitte Sie, in Ihren Kreisen abzuklären, ob eine solche Reduktion der Renten von 45 Prozent der Versicherten sozialverträglich und konsensfähig wäre.
Herr Wick hat die Einheitsrente sodann auch mit Erleichterung der Administration und möglichen Kosteneinsparungen be- gründet. Die Kosten der Durchführung der AHV entstehen vor allem durch den Beitragseinzug. Dieser kostet ungleich mehr als die Auszahlung und die Festsetzung der Renten. Mit der Einheitsrente würde also auf der administrativen Seite nur we- nig erreicht. Wenn heute von 400 zusätzlichen Stellen, die not- wendig würden, um das Splittingsystem durchzuführen, ge- sprochen wurde, so ist dies die Aussage eines Vollzugsfunk- tionärs, die noch auf dem System der zwei Rentenformeln be- ruhte. Diese Aussage ist durch die Neubearbeitung und den Verzicht auf die Anwendung von zwei Rentenformeln überholt. Ich bitte Sie, derartige Zahlen aus früheren, anderen Bearbei- tungsphasen nicht weiter zu wiederholen.
Auch Herr Bortoluzzi hat von einem tieferen Rentenniveau ge- sprochen; auch er würde offenbar diese Reduktion um 20 Pro- zent bei 45 Prozent der Anspruchsberechtigten akzeptieren. Er sagte weiter, die Einheitsrente entspreche dem Prinzip der Gleichbehandlung. Ich möchte dem widersprechen. Einheits- rente ist nicht Gleichbehandlung, Einheitsrente ist Nivellie- rung. Ich möchte Sie bitten, das bei Ihren Ueberlegungen zu berücksichtigen.
Den Umfang der notwendigen administrativen Aufwendungen haben wir geprüft. Ich habe einen Bericht der Ausgleichskas- sen über die administrativen Aufwendungen vor mir; dieser Bericht sagt deutlich, dass auch unser Splittingsystem admini- strativ durchaus verkraftbar wäre.
Herr Bortoluzzi hat sodann die Rückweisung der Vorlage ge- fordert, weil die Gleichstellung von Ehepaaren und Konkubi- natspaaren nicht verwirklicht sei. Es sei unangebracht, die Konkubinatspaare zu bevorzugen. Es ist paradox, einerseits die Kostenneutralität zu verlangen und sich dann über die Sy- stemwidrigkeit bei der Plafonierung der Renten bei den Ehe- partnern zu beklagen: Denn Sie alle wissen, dass die Aufhe- bung der Plafonierung pro Jahr rund 2 Milliarden Franken zu- sätzliche Ausgaben für die AHV verursachen würde, und das können wir ganz einfach nicht verkraften.
Herr Bortoluzzi hat sodann verlangt, wir müssten die Witwer und die Witwen gleichstellen. Das würde bedeuten, dass Wit- wer nach dem 45. Lebensjahr, wenn sie keine Kinder erziehen und voll erwerbstätig sind, eine Rente der AHV beziehen wür- den. Das ist sozial unnötig und wird wahrscheinlich von voll er- werbstätigen Witwern auch keineswegs gewünscht. Ich möchte darauf hinweisen, dass Herr Bortoluzzi Mitglied der Kommission ist; er hat diese Anträge in der Kommission nicht gestellt, und es ist etwas peinlich, wenn er nachträglich das, was er in der Kommission hätte beantragen können - und er hätte Zeit dazu gehabt -, im Rate als Kritik an der Kommis- sionsarbeit einbringt.
Wir haben eine zweite Gruppe von Rückweisungsanträgen - jene aus finanziellen Gründen. Das sind vor allem die Rückwei- sungsanträge der liberalen Fraktion. Die Kosten, die der Ent- wurf des Bundesrates verursacht, betragen 545 Millionen Franken pro Jahr; die Kosten gemäss den Beschlüssen des Ständerates 845 Millionen Franken im Jahr; die Kosten ge- mäss den Anträgen der nationalrätlichen Kommission - wenn Sie ihnen in allen Teilen voll zustimmen - werden etwa 160 Mil- lionen Franken pro Jahr betragen. Mit anderen Worten: Wenn Sie den Kommissionsanträgen voll zustimmen, haben Sie bei- nahe diese Kostenneutralität erreicht. Sie hätten es in der Hand, noch mehr als überhaupt notwendig zu erreichen, wenn Sie bei Artikel 21 dem Antrag der Minderheit III zustim- men würden. Ich glaube, dass das Streben nach Kostenneu-
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tralität möglicherweise ein Grund für die Rückweisung der Vor- schläge des Bundesrates und des Ständerates hätte sein kön- nen, nicht aber Grund für die Rückweisung der Arbeiten Ihrer Kommission.
Herr Maspoli hat einen Antrag eingebracht, der als Kompro- miss zwischen den Anträgen des Bundesrates und dem Split- tingsystem zu bezeichnen ist. Er hat diesen Kompromiss als Minisplitting bezeichnet. Ich muss zugeben, dass dieser Vor- schlag am ehesten in unser Konzept hineinpassen würde. Aber - und das ist das grosse Aber - er ändert am Prinzip der Ehepaarrenten nichts und kann damit den Veränderungen im gesellschaftlichen Leitbild der letzten Jahre und Jahrzehnte nicht Rechnung tragen. Ich bin überzeugt, dass wir diesen Leitbildveränderungen Rechnung tragen müssen, und des- halb sind wir in der Kommission einen wesentlichen Schritt weiter gegangen, als Herr Maspoli gehen möchte.
Darf ich zum Schluss noch drei Bemerkungen machen:
Wir haben uns in der Kommission intensiv mit allen Details befasst. Wir haben versucht, die Zusammenhänge, die finan- ziellen Auswirkungen und die Probleme der Durchführung zu berücksichtigen. Wir konnten uns dabei auf eine sehr inten- sive Zusammenarbeit mit dem Bundesamt für Sozialversiche rung abstützen. Ich möchte dem Bundesamt und den Fach- leuten an dieser Stelle meinen herzlichsten Dank ausdrücken. Ohne ihre kompetente Mitarbeit würden wir heute nicht vor Sie treten können.
Wir haben auch intensive Rücksprache mit den Vollzugsbe- amten genommen und ihre Vorschläge soweit als möglich be- rücksichtigt. Selbstverständlich konnten nicht alle offenen Fra- gen geklärt werden. Selbstverständlich könnten weitere Ueberprüfungen vorgenommen werden. Die Kommission scheut eine solche Ueberprüfung nicht. Wir sind überzeugt, dass wir gute Arbeit geleistet haben. Ich würde gerade des- halb eine solche Ueberprüfung begrüssen. Dies ist aber nicht möglich, wenn Sie nicht bereit sind, auf diese Vorlage einzu- treten.
Wir haben in einer Parforceleistung innert zwei Jahren ein neues System für die AHV erarbeitet Wenn Sie die Kommis- sion beauftragen, anstelle des erarbeiteten Splittingsystems ein Einheitsrentensystem neu zu erarbeiten, wird die Kommis- sion dies selbstverständlich tun. Aber ich kann Ihnen nicht ver- sprechen, schon im nächsten Jahr mit einer solchen Vorlage vor Sie treten zu können. Sind Sie aber sicher - und das möchte ich Ihnen zu bedenken geben -, dass ein Einheitsren- tensystem dann in diesem Saale eine parlamentarische Mehr- heit fände? Ich zweifle daran.
Wenn Sie Nichteintreten beschliessen, blockieren Sie die An- passung der AHV an die neuen gesellschaftlichen Leitbilder. Das würde ich persönlich und das würde auch die Kommis- sion sehr bedauern. Wir bitten Sie aus diesen Gründen, alle Rückweisungsanträge abzulehnen.
Mme Jeanprêtre, rapporteur: Tout ce qui a été proposé ici par les différents intervenants, à une exception près qu'a regrettée M. Allenspach, a déjà été largement discuté en commission. Nous sommes arrivés à ce que j'ai évoqué être un compromis remarquable et tout a été examiné de façon très attentive et scrupuleuse. L'administration a également fait un travail exem- plaire et nous tenons ici à l'en remercier très sincèrement.
Ce ne serait donc ni le moment ni le lieu de tout remettre en cause. C'est vrai, Messieurs Wick et Cavadini Adriano, que cette proposition de rente unique, à laquelle vous faites allu- sion maintenant, est une idée intéressante. Elle pourrait être généreuse, peut-être, et remplirait le mandat constitutionnel de l'article 34quater des moyens existentiels minimum qui doi- vent être assurés aux personnes âgées. Mais, son aspect fi- nancier fait problème. Une rente unique qui satisferait les be- soins existentiels minimum, c'est-à-dire une rente unique d'un niveau équivalent à la rente maximale actuelle, voire éventuel- lement supérieure, serait impayable dans notre système ac- tuel. On l'a évoqué, une diminution de la rente maximale pour le 45 pour cent de la population des rentières et des rentiers poserait également de grands problèmes.
D'autre part, il faut en être conscient, cela signifierait la fin du système que l'on essaie de mettre en place. Cela introduirait
alors un autre système. Notre système, celui que nous vous proposons, est d'autre part administrativement tout à fait pra- ticable. On pourrait donc envisager ceci dans une 11e révi- sion, mais cela n'est pas aussi simple que M. Cavadini l'évo- que. Il faut en connaître tous les paramètres. Cela ne sort pas d'un chapeau de magicien. C'est vrai que toute amélioration sociale entraîne des coûts supplémentaires et, notamment, puisque l'exemple a été pris, le déplafonnement de la rente de couple fixée à 150 pour cent. Ceci a déjà été longuement discuté en commission, nous pouvons le garantir.
En ce qui concerne la proposition du groupe libéral, présentée par M. Leuba, et qui a trait vraisemblablement aux coûts exces- sifs de cette 10e révision, et peut-être à celui de la neutralité des coûts qui est considérée un peu comme un tabou, on l'a évoqué, il y a en fait un équilibre dans le paquet global que nous vous soumettons. Si l'on se focalise certes sur le seul thème du splitting, je l'ai dit dans mon exposé introductif, les 940 millions ne représentent que 4,5 pour cent consacrés de façon ciblée aux moins favorisés dans le système actuel. Si l'on prend les chiffres en détail, en fait, il s'agit de 3 pour cent consacrés aux améliorations dues aux modifications des barè- mes et de 1,5 pour cent pour les deux types de bonus. C'est en fait moins de la moitié de l'excédent actuel engrangé chaque année dans le fonds AVS. Certes alors, il faut le reconnaître, des moyens créatifs et imaginatifs, issus de notre engage- ment, doivent, à terme, trouver une concrétisation pour parer au déficit de financement. Mme Diener en a évoqué un, il doit y en avoir d'autres.
Ainsi, pour conclure, il est raisonnable, comme M. Allenspach l'a évoqué, d'admettre aujourd'hui cette révision. Je crois que le temps est venu d'adapter aussi cette institution sociale qu'est l'AVS aux besoins de notre époque, et nous vous invi- tons ainsi à entrer en matière et à refuser les propositions de non-entrée en matière.
M. Cotti, conseiller fédéral: Le message du Conseil fédéral qui date du 5 mars 1990, qui a donc quelque trois ans, avait, vous vous en rappelez, trois finalités principales. D'un côté, il s'agis- sait d'introduire rapidement certaines améliorations sociales que le Conseil fédéral considérait indispensables. Deuxième- ment, le message avait pour but, dans le cadre du système proposé, de réaliser aussi très rapidement l'égalité entre hom- mes et femmes. Le message reconnaissait tout de même que dans deux secteurs, l'âge de la retraite et la rente de veuve et de veuf, cette égalité n'était pas réalisée. Troisièmement le message avait pour but de réaliser aussi rapidement un pre- mier pas sur la voie de la flexibilisation de l'âge de la retraite. Le Conseil fédéral constate que le Parlement a réalisé à la vi- tesse, ou presque, demandée par le Conseil fédéral les amé- liorations sociales, donc le premier but, et qu'il est en train de réaliser la flexibilisation dont je parlais dans le cadre des déci- sions que vous allez prendre. En revanche, la commission du Conseil national s'est chargée en particulier de modifier à la base le système en éliminant la rente de couple traditionnelle et en introduisant une rente individualisée, indépendamment de l'état civil.
Je rappelle que le Conseil fédéral, dans son message, indi- quait qu'à côté de la 10e révision à réaliser rapidement dans ces finalités limitées, il envisageait une 11e révision ayant pour but de donner suite aux évolutions de la société, comme vous les avez appelées, aux évolutions sociologiques - on pourrait les définir -, de s'atteler au problème de l'âge de la retraite, et en particulier d'examiner les relations entre le 1er et le 2e pilier en fonction de l'objectif constitutionnel de la couverture des besoins vitaux et pour terminer aussi, dans cette grande 11e révision, d'affronter le grand problème du financement de l'AVS à moyen et long terme.
Le Conseil fédéral constate que la commission a décidé d'anti- ciper l'examen des problèmes de société, d'anticiper l'exa- men des conséquences des évolutions de société et en même temps d'anticiper le problème de l'âge de la retraite. Je dois dire d'emblée - je l'avais dit à la commission en son temps - que si le Conseil fédéral ne s'oppose pas du tout aux propos de la commission, il avait cependant mis quelques conditions à ses travaux pour savoir s'ils répondaient à des exigences es-
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sentielles et non éliminables, la première de ces exigences étant, bien sûr, l'acceptabilité sociale des propositions de la commission.
Or, je peux dire que malgré une série de points d'interrogation, sur lesquels je ne vais pas m'étendre aujourd'hui, cette garan- tie sociale semble acquise dans les propositions de la com- mission. Ainsi, par exemple, une fois que la commission eût décidé d'assumer les évolutions sociologiques, il est certain que l'introduction du bonus éducatif qu'elle proposait répon- dait à une exigence sociale indiscutable que le Conseil fédéral salue très volontiers. J'avais dit à la commission et je répète ici que lors de la préparation de la 10e révision de l'AVS, nous nous étions penchés sur ce problème et nous aurions voulu vous proposer des solutions de manière très ouverte à ce su- jet. Nous nous étions heurtés, bien sûr, à l'exigence qui domi- nait toute la préparation de cette révision: la neutralité des coûts. Du fait que notre révision dépassait déjà cette neutralité des coûts, on avait dû s'accommoder de la proposition sociale de modification de la courbe de rente en laissant de côté, avec beaucoup d'amertume, le bonus éducatif, bonus proposé d'ailleurs par la commission. Si la commission et le Conseil national considèrent que le dépassement des limites financiè- res, ce qui n'était déjà plus la neutralité des coûts proposée par le Conseil fédéral, est acceptable, le Conseil fédéral sera le dernier à s'opposer à l'excellente initiative proposée par la commission. Il y a une série d'autres améliorations sociales qui sont indiscutables. Si vous prenez en compte les consé- quences financières liées à ces conséquences sociales, le Conseil fédéral sera le dernier à s'y opposer.
Je répète encore que nos limites budgétaires avaient été beaucoup plus restreintes. Je fais par exemple allusion, ce qui me paraît très important, à un relèvement considérable des rentes maximales par rapport à la situation actuelle. Nous avons aujourd'hui quelque 45 pour cent de rentiers qui bénéfi- cient de la rente maximale; vous passez à 60 pour cent; il s'agit donc ici d'une amélioration certaine. D'un autre côté, on ne peut pas nier - parce qu'il faut toujours voir le revers de la mé- daille - qu'une partie des bénéficiaires de ces augmentations ne seraient pas en soi tributaires, du point de vue social, de ces augmentations et que, donc, on finit quelque peu par cé- der au principe de l'arrosoir auquel on voudrait pouvoir ne plus recourir.
Il y a, d'autre part, une série de compensations indispensa- bles - des rapporteurs l'ont dit - qui s'avèrent nécessaires pour diminuer les conséquences négatives et les péjorations que comporte la réforme. Malgré ces compensations, on ne peut nier - et c'est là aussi un revers de la médaille - que certai- nes catégories - je pense en particulier aux veufs et aux veu- ves sans enfant - voient ou verront leur situation en matière d'AVS nettement empirer. Je dois dire pour terminer que du point de vue social la balance finale peut se révéler positive.
On a aussi évoqué - c'était la deuxième condition du Conseil fédéral - que des complications certaines s'introduisent dans un système AVS qui, jusqu'à maintenant, était très simple, très compréhensible et très transparent. Il n'y a pas de doute, du point de vue administratif, que des coûts supplémentaires entre 30 et 40 millions de francs s'ajouteront aux coûts ad- ministratifs actuels, mais le Conseil fédéral considère là aussi que la complication introduite par les propositions de la com- mission peut être acceptée compte tenu des objectifs fixés.
Je traite encore quelques éléments spécifiques. Vous vous rappelez que le Conseil fédéral indiquait clairement dans son message qu'il s'opposait, pour les raisons que je viens d'indi- quer, à une augmentation de l'âge de la retraite de la femme, dans les conditions actuelles. Nous disions en effet que si on ne voulait pas, parce que ce n'était pas l'intention du Conseil fédéral, assumer d'ores et déjà les conséquences des modifi- cations observées dans la société, c'est que, dans cette même société, des progrès sur la longue voie de l'égalité entre hom- mes et femmes avaient été bien sûr accomplis, mais que, et de loin, l'égalité n'avait pas été atteinte. Donc, il se justifiait, sur la base du message du Conseil fédéral, de laisser à la femme ce privilège - parce qu'il s'agit certes d'un privilège - jusqu'à ce que les inégalités aient été éliminées de l'autre côté.
Il va de soi que le Conseil fédéral a dû maintenant réfléchir aux
problèmes liés à la proposition de la commission. Elle vient en effet, nous le voyons, de proposer, par le système du splitting, une adaptation à l'évolution sociale, bien sûr aussi en faveur des femmes, et le Conseil fédéral, non sans quelque per- plexité, estime tout de même que la logique voudrait que l'on tire les conséquences en ce qui concerne l'âge de la retraite. En effet, si on réalise le splitting, on fait des progrès dans la prise en compte de l'évolution sociale, et il faudra tirer les mê- mes conséquences quant à l'âge de la retraite. Ce que le Conseil fédéral voulait renvoyer devrait s'imposer maintenant. Nous laissons bien sûr au Parlement la décision finale en la matière. Il faut reconnaître tout de même que la logique de- manderait de procéder en parallèle.
J'en viens pour terminer à la question des coûts dans le cadre de la révision que vous proposez. Je rappelle que le Conseil fédéral avait travaillé avec des contraintes très dures et parfois même douloureuses, soit celles de la condition de la neutralité des coûts, qui avaient toujours caractérisé la préparation de la 10e révision de l'AVS. Je rappelle également que nous avions dû supporter les critiques les plus radicales face au fait que nous vous proposions une 10e révision de l'AVS qui compor- tait quelques dérogations à la neutralité des coûts. En effet, notre projet de révision, effectivement, n'était plus neutre du point de vue financier: il comportait 0,5 milliard à peu près de coûts supplémentaires.
Si la commission vous invite maintenant à doubler les coûts proposés par le Conseil fédéral, ce dernier doit rappeler au Parlement que cela ne doit pas être compris sans tenir compte de la vision financière à long terme et des perspectives - per- mettez que je le souligne - très sombres qui se présentent pour l'AVS à partir de la prochaine décennie. L'évolution des coûts de l'AVS est signalée de manière précise dans le cadre du message, l'évolution démographique va entamer de ma- nière substantielle le fonds AVS, déjà à moyenne échéance. C'est à vous de déterminer si vous voulez maintenant aug- menter encore les propositions du Conseil fédéral d'environ 0,5 milliard, si vous voulez supporter cela et comment vous réussirez à le rendre compatible avec les problèmes de la si- tuation des coûts à l'avenir. Il n'y a pas de doute que toute pro- position faite ici, qui augmente les coûts, va peser de manière supplémentaire sur la situation financière finale de l'AVS. Si vous deviez toucher à la proposition de la commission d'aug- menter l'âge de la retraite - ce que vous ne voulez pas faire au- jourd'hui - cela va de l'autre côté encore aggraver la situation des coûts. Donc, qu'il soit clair que les propositions sur les- quelles se déterminera le Parlement auront certainement un jour des incidences sur la situation financière de l'AVS.
Je termine en vous disant qu'il faudra des milliards et des mil- liards à l'AVS, à peu près dans dix ans, pour compenser le dé- séquilibre, par exemple, démographique qui va se manifester. Nous sommes en train, bien sûr, d'examiner ces problèmes et nous constatons ce qui est une vérité de La Palice, à savoir qu'il n'y aura pas des centaines de solutions au problème fi- nancier de l'AVS. Si l'on ne veut pas toucher aux prestations, et c'est ce à quoi le Conseil fédéral entend s'opposer forte- ment aussi dans les prochaines années, si on ne veut pas mo- difier l'âge de la retraite des femmes, et peut-être des hommes demain, il restera quelques solutions que je veux indiquer ici. On pourra modifier les prélèvements sur les salaires. Vous sa- vez que cela va entraîner aussi pour l'économie pas mal de problèmes. On pourrait faire appel aux taxes à la consomma- tion - on parle de TVA, etc. - , mais nous voyons déjà mainte- nant quelles sont les contraintes dans lesquelles nous nous trouvons face à ces augmentations. Mme Diener invoque des taxes d'incitation écologiques qui pourraient servir à cette be- sogne. Vous voyez qu'on se trouve à un niveau très élevé. Qu'il soit clair que le problème du financement de l'AVS sur lequel nous nous penchons maintenant est très difficile et toutes les décisions que vous prenez maintenant vont peser, s'il s'agit d'augmentation des coûts, sur la stabilité financière de l'AVS dans les prochaines années.
Je répondrai encore à M. Wick, à M. Cavadini Adriano et à d'autres personnes qui ont évoqué des solutions à long terme qui pourraient s'appeler rente unique et qui pourraient avoir d'autres directions. Je peux dire à M. Cavadini - mais vous le
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savez déjà - que dans le cadre de l'examen général, qui devra aboutir un jour à la 11e révision de l'AVS, des relations entre les différents piliers, nous sommes en train d'étudier les pro- blèmes, par exemple, de la rente unique. Belle définition, rente unique! Mais lorsqu'elle est confrontée aux conséquences des coûts, nous nous apercevons que si nous ne voulons pas baisser les rentes maximums actuelles, cette solution est im- médiatement confrontée à des problèmes financiers énor- mes. Ici, je peux tranquilliser M. Cavadini: j'imagine que lors- que la commission du Conseil des Etats sera confrontée à ces problèmes, nous serons déjà à même de lui signaler quel est l'état d'avancement des études que nous accomplissons ac- tuellement, afin de lui permettre justement d'évaluer cet état d'avancement, qui ne sera tout de même pas une étude défini- tive et terminée, en fait il s'agirait de transmettre l'état de cette étude.
Pour terminer, je signalerai aussi un autre élément. Au lieu d'une rente unique, on examine aussi la possibilité d'une aug- mentation substantielle de la rente minimale, afin de porter toutes les rentes minimales au niveau qui permettrait de ré- pondre à ce que la constitution nous demande, c'est-à-dire d'assurer à tout le monde un minimum vital dans ce pays. Cette augmentation laisserait une marge supplémentaire jusqu'aux rentes maximales, et, dans cette marge, pourrait s'insérer la solution du splitting.
Tout cela est une musique d'avenir et concerne en particulier la 11e révision de l'AVS. Nous allons renseigner bien sûr le Conseil des Etats à ce sujet. Nous nous penchons maintenant sur les propositions qui concernent la 10e révision. Voilà la po- sition du Conseil fédéral face au travail de la commission, qui doit être considéré comme excellent.
Je me plais à constater que M. Allenspach comme Mme Jean- prêtre ont reconnu l'effort considérable de l'Office fédéral des assurances sociales, effort qui a été fourni sur mandat du Conseil fédéral depuis le premier jour. Je me plais de consta- ter que le travail de l'administration n'est pas sous-estimé au niveau de la commission.
Eintreten wird ohne Gegenantrag beschlossen L'entrée en matière est décidée sans opposition
Präsident: Wir stimmen über die Rückweisungsanträge ab.
Erste Abstimmung - Premier vote Für den Antrag Wick Dagegen
Minderheit offensichtliche Mehrheit
Zweite Abstimmung - Deuxième vote
Für den Antrag der SD/Lega-Fraktion Dagegen
Minderheit
offensichtliche Mehrheit
Dritte Abstimmung - Troisième vote Für den Antrag der liberalen Fraktion Dagegen
44 Stimmen
94 Stimmen
Vierte Abstimmung - Quatrième vote Für den Antrag Bortoluzzi Dagegen
Minderheit
offensichtliche Mehrheit
Die Beratung dieses Geschäftes wird unterbrochen Le débat sur cet objet est interrompu
Schluss der Sitzung um 13.00 Uhr La séance est levée à 13 h 00
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Frühjahrssession
Session
Session de printemps
Sessione
Sessione primaverile
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Nationalrat
Conseil
Conseil national
Consiglio
Consiglio nazionale
Sitzung
07
Séance
Seduta
Geschäftsnummer 90.021
Numéro d'objet
Numero dell'oggetto
Datum
09.03.1993 - 08:00
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207-245
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