Interpellation Plattner
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94.3409
Interpellation Plattner Schulkosten der Kinder von Asylbewerbern und Asylbewerberinnen Enfants de requérants d'asile. Frais de scolarisation
Wortlaut der Interpellation vom 5. Oktober 1994
Eine im Frühjahr 1993 durchgeführte Erhebung ergab, dass in den Schulen des Kantons Basel-Stadt rund 160 Kinder von Asylbewerbern und Asylbewerberinnen unterrichtet werden, die jährliche Kosten von rund 2,3 Millionen Franken verursa- chen. Der Bund lehnt jede Beteiligung an diesen Kosten ab, obwohl die Rechtslage für seine Zahlungspflicht spricht.
Der Bund ist der gesetzliche Verursacher dieser Kosten, da er den Kantonen über seine Asylgesetzgebung die Asylbewer- ber und Asylbewerberinnen und ihre Kinder zuweist. Die da- durch den Kantonen entstehenden Schulkosten gehen weit über jene des verfassungsmässig vorgeschriebenen «ge- wöhnlichen» Primarschulunterrichts hinaus, weil bei diesen Kindern vielfältige Defizite vorliegen, welche Sondermassnah- men erfordern.
Prof. Thomas Fleiner führt in den Schlussfolgerungen eines Grobgutachtens aus dem Jahre 1992 folgendes aus:
«Die Fürsorgeartikel des Asylgesetzes müssen heute mit der Ratifizierung der Pakte über bürgerliche und politische Rechte und über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte völker- rechtskonform auch auf Kinder ausgedehnt werden. Die Wei- sungen, die eine Finanzierung der Einschulung von Asylbe- werberkindern durch den Bund ausschliessen, sind gerade deshalb gesetzwidrig.
Die Finanzierung der Einschulung muss durch den Bund erfol- gen, weil
die Kompetenz, über Aufenthaltsort und -dauer der Asylbe- werber und Asylbewerberinnen zu entscheiden, beim Bund liegt und die Kantone/Gemeinden hier eine 'Duldungspflicht' haben;
Asylbewerber und Asylbewerberinnen keine Steuern zahlen; - die Einschulung unter den Begriff der Fürsorge fällt und die Auslagen durch den Bund vergütet werden (Art. 20b Asylge- setz, völkerrechtskonforme Auslegung);
die Einschulung als Beschäftigungsprogramm für Asylbe- werberkinder verstanden werden muss, welches durch Bun- desbeiträge unterstützt wird (Art. 34 Asylverordnung 2, völker- rechtskonforme Auslegung);
die internationalen Pakte dem Staat/dem Bund einen klaren Auftrag geben, für die Bildung und den Schutz des Kindes zu sorgen und diese zu gewährleisten.»
Es folgt, dass die Einschulung ein Bestandteil richtig verstan- dener Fürsorge ist; somit hat der Bund nach geltendem Asyl- gesetz die Kosten zu tragen. Zudem lässt sich argumentieren, dass der Bund den Kantonen jene Aufwendungen aus dem Vollzug des Asylgesetzes, die nicht nach besonderen Bestim- mungen abgegolten werden, ohnehin als Verwaltungskosten vergüten muss. Der Bund hätte also aufgrund der Rechtslage die Möglichkeit, die Schulkosten der Kinder von Asylbewer- bern und Asylbewerberinnen zu übernehmen. Er macht je- doch offenbar mangelnde Rechtsgrundlagen geltend und weigert sich, diese Kosten auch nur massgeblich mitzutragen. Ich bitte deshalb den Bundesrat um Beantwortung folgender Fragen:
Stimmt er den Schlussfolgerungen von Prof. Fleiner zu, wo- nach die Rechtsgrundlagen den Bund verpflichten, die Schul- kosten der Kinder von Asylbewerbern und Asylbewerberinnen zu tragen?
Welche Rechtsgrundlagen müssten allenfalls geschaffen werden?
Ist er bereit, die Schaffung dieser Rechtsgrundlagen sofort an die Hand zu nehmen?
Texte de l'interpellation du 5 octobre 1994
Une enquête effectuée au printemps 1993 montre qu'environ 160 enfants de requérants d'asile suivaient l'enseignement dans les écoles du canton de Bâle-Ville, ce qui occasionne une dépense annuelle de quelque 2,3 millions de francs. La Confédération refuse toute participation à ces frais bien que le droit lui crée une obligation de prise en charge.
Selon la loi, c'est la Confédération qui est à l'origine de ces dé- penses puisque c'est elle qui attribue, en vertu de sa législa- tion sur l'asile, les requérants d'asile et leurs enfants aux can- tons. Les frais de scolarité que les cantons doivent supporter de ce fait dépassent de loin ceux qu'occasionne l'enseigne- ment primaire «normal> prescrit par la constitution, car on constate chez ces enfants de multiples lacunes qui exigent des mesures spéciales.
Le professeur Thomas Fleiner relève ce qui suit dans les conclusions d'un rapport datant de 1992:
«Les articles concernant l'assistance dans la loi sur l'asile doi- vent être étendus aux enfants pour être conformes au droit international, maintenant qu'ont été ratifiés les pactes relatifs aux droits civils et politiques ainsi qu'aux droits économiques, sociaux et culturels. Les instructions qui excluent un finance- ment de la scolarisation des enfants de requérants d'asile par la Confédération sont donc contraires à la loi.
Le financement de la scolarisation doit être pris en charge par la Confédération pour les raisons suivantes:
la compétence de décider du lieu et de la durée du séjour des requérants appartient à la Confédération; les cantons et les communes n'ont ici que l'obligation d'admettre;
les requérants d'asile ne paient pas d'impôts;
la scolarisation est comprise dans l'assistance et les dépen- ses doivent en être remboursées par la Confédération (art. 20b de la loi sur l'asile, interprétation conforme au droit international);
la scolarisation doit être comprise comme un programme d'occupation pour les enfants de requérants d'asile, program- mes qui sont subventionnés par la Confédération (art. 34 de l'ordonnance 2 sur l'asile, interprétation conforme au droit international);
les pactes internationaux confient clairement à l'Etat / à la Confédération le mandat de veiller à l'instruction et à la protec- tion des enfants et de garantir l'exécution de ces mesures.» (Traduction)
Il s'ensuit que la scolarisation fait partie intégrante d'une assis- tance bien comprise et que la Confédération doit donc en as- sumer les frais selon la loi sur l'asile en vigueur. En outre, on peut tirer argument du fait que la Confédération doit de toute façon rembourser aux cantons, comme frais administratifs, les dépenses engendrées par l'exécution de la loi sur l'asile qui ne peuvent être remboursées en vertu de dispositions spéciales. Le droit donne donc la possibilité au Conseil fédéral de pren- dre à sa charge les frais de scolarisation des enfants de requé- rants d'asile. Or le gouvernement invoque manifestement le défaut de bases légales et refuse d'octroyer des contributions, ne serait-ce que raisonnables, pour couvrir ces dépenses.
C'est pourquoi je prie le Conseil fédéral de répondre aux ques- tions suivantes:
Se rallie-t-il aux conclusions du professeur Fleiner, selon les- quelles les bases légales obligent la Confédération à prendre en charge les frais de scolarisation des enfants de requérants d'asile?
Quelles bases légales faudrait-il le cas échéant élaborer?
Est-il disposé à entreprendre immédiatement l'élaboration de ces bases légales?
Mitunterzeichner - Cosignataires: Keine - Aucun
Plattner Gian-Reto (S, BS): Eine im Frühjahr 1993 durchge- führte Erhebung ergab, dass in den Schulen des Kantons Ba- sel-Stadt rund 160 Kinder von Asylbewerbern unterrichtet wur- den, die jährliche Kosten von rund 2,3 Millionen Franken ver- ursachen. Die Problematik, die damit aufgezeigt ist, betrifft aber natürlich nicht nur den Kanton Basel-Stadt, sondern alle Kantone und wurde sogar schon von der Konferenz der kanto- nalen Fürsorgedirektoren aufgenommen. Die Frage stellt sich
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nämlich, ob für diese Kosten der Bund oder die Kantone aufzu- kommen haben. Es sind längere Verhandlungen auf dem Amtswege zwischen Kantonen und Bund geführt worden, und das vorläufige Ergebnis ist für die Kantone höchst unbefriedi- gend. Es ist nämlich so, dass der Bund sich auf Zusehen hin bereit erklärt hat, für Kinder, die in den Bereich der Invaliden- versicherung fallen, Beiträge auszurichten, aber für alle an- dern Kinder weigert er sich, irgend etwas an die Schulkosten zu bezahlen. Aus der Sicht meines Kantons zum Beispiel ver- bleiben somit über 1,8 Millionen Franken, an denen sich der Bund trotz - wie uns dünkt - klarer gesetzlicher Grundlagen nicht beteiligt.
Der Bund stützt sich bei seiner Weigerung, etwas zu bezahlen, auf Artikel 27 Absatz 2 der Bundesverfassung, welcher die Kantone verpflichtet, für einen genügenden Primarschulunter- richt zu sorgen. Alle Vorschläge einzelner Kantone sowie der Konferenz der kantonalen Fürsorgedirektoren, der Bund möge von dieser Haltung abrücken und die Kosten der Ein- schulung der Kinder von Asylbewerberinnen und Asylbewer- bern übernehmen, sind stets mit Verweis auf diese Verfas- sungsbestimmung abschlägig beantwortet worden.
Die Kausalkette der Kostenverursachung für die Kinder von Asylbewerbern beginnt ja nicht bei der Aufgabenteilung Bund/Kantone, und ein blosser Verweis auf diese ist nicht zu- lässig. Artikel 27 Absatz 2 der Bundesverfassung verpflichtet zwar die Kantone in der Tat zu einer schulischen Grundversor- gung ihrer Einwohner, aber er kann nicht darüberhinweg se- hen lassen, dass es der Bund ist, der den Kantonen über die vom Bund bestimmte Asylgesetzgebung zusätzliche fremd- sprachige Einwohner und damit dem Schulwesen auch zu- sätzliche Kinder zuführt. Dadurch entstehen für Einschulung und Betreuung der Kinder kantonale Aufwendungen, deren Ursprung klar beim Bund liegt. Dazu kommt, dass für die Ein- schulung und Betreuung der Kinder von Asylbewerbern die notwendigen Massnahmen zwangsläufig weit über das verfas- sungsmässig vorgeschriebene Programm eines genügenden Primarunterrichts hinausgehen, weil bei den Kindern der Asyl- bewerber oft vielfältige Defizite im sprachlichen, kognitiven, psychischen und sozialen Bereich vorliegen, die nur durch Sondermassnahmen und einen weit über den Normalfall hin- ausgehenden Personalaufwand zu beheben sind.
Der Bund ist also der Verursacher von erheblichen zusätzli- chen kantonalen Ausgaben, die unseres Erachtens durch die Verfassung keineswegs den Kantonen zugewiesen sind. Diese Sachlage rechtfertigt eine Kostentragung durch den Bund oder doch zumindest - so würde man denken - eine an- gemessene Beteiligung des Bundes. Die gleiche Auffassung vertritt auch Professor Thomas Fleiner, der zu einer Grobana- lyse in einem speziellen Fall aufgefordert war. In seinem Gut- achten vom Mai 1992 kommt er klar zum Schluss, dass sich der Bund wesentlich an diesen Kosten beteiligen müsse.
Ich will nur drei Punkte aus diesem Gutachten ganz kurz zitie- ren: Herr Fleiner sagt: «Die Finanzierung der Einschulung muss durch den Bund erfolgen, weil erstens die Kompetenz bei ihm liegt, über Aufenthaltsort und -dauer der Asylbewer- berinnen und -bewerber zu entscheiden, und weil die Kan- tone und Gemeinden hier eine Duldungspflicht haben. Zweit- ens muss der Bund bezahlen, weil die Asylbewerberinnen und -bewerber in den Kantonen keine Steuern bezahlen und damit nicht im üblichen Sinn an die Schulungskosten beitra- gen. Drittens» - das ist der wichtigste Punkt - «fällt die Ein- schulung unter den Begriff der Fürsorge, wenn man das Völ- kerrecht mitberücksichtigt, welches eine Einschulungspflicht für Kinder vorsieht. Solche Auslagen werden nach Artikel 20b des Asylgesetzes sogar durch den Bund übernommen.»
Aus dem Gutachten ergibt sich klar, dass die Einschulung, sachlogisch betrachtet, ein Bestandteil richtig verstandener Fürsorge ist, und dafür hat nun nach dem geltenden Gesetz der Bund die Kosten zu tragen. Zudem lässt sich argumentie- ren, dass der Bund den Kantonen ohnehin jene Aufwendun- gen aus dem Vollzug des Asylgesetzes, die nicht nach beson- deren Bestimmungen abgegolten werden, als Verwaltungsko- sten vergüten muss. Der Bundesrat hätte also nicht nur die Pflicht, wie wir meinen, sondern aufgrund der Rechtslage, auch die Möglichkeit, die Schulkosten der Kinder von Asylbe-
werbern zu übernehmen. Er macht jedoch nach Auskunft mei- ner Regierung mangelnde Rechtsgrundlagen geltend und weigert sich, diese Kosten auch nur massgeblich mitzutragen. Ich habe deshalb den Bundesrat um Beantwortung folgender Fragen gebeten: Stimmt der Bundesrat den Schlussfolgerun- gen von Prof. Fleiner zu, wonach die Rechtsgrundlagen den Bund verpflichten, diese Schulkosten zu tragen? Falls er das nicht tut: Welche Rechtsgrundlagen müssten seiner Meinung nach geschaffen werden? Falls er das angeben kann: Wäre er bereit, die Schaffung dieser Rechtsgrundlagen, sofern sie nö- tig wären, sofort an die Hand zu nehmen? Ich bin nun auf die Antworten des Bundesrates gespannt.
Koller Arnold, Bundesrat: Ich kann die gestellten Fragen von Herrn Plattner wie folgt beantworten:
Zur Frage 1: Gestützt auf Artikel 27 Absatz 2 der Bundesver- fassung sorgen die Kantone «für genügenden Primarunter- richt, welcher ausschliesslich unter staatlicher Leitung stehen soll. Derselbe ist obligatorisch und in den öffentlichen Schulen unentgeltlich». Alle Kinder, unbesehen ihrer Nationalität, ihrer Herkunft oder ihres Geschlechts haben demnach das Recht, einen unentgeltlichen Unterricht zu erhalten. Die ursprüngli- che Subventionierung durch den Bund wurde bekanntlich im Rahmen der Neuverteilung der Aufgaben zwischen Bund und Kantonen am 10. März 1985 aufgehoben. Damit wurde klarge- stellt, dass der Primarschulunterricht auch im finanziellen Be- reich ausschliesslich in die Schulhoheit der Kantone fällt. Im schweizerischen Bundesstaatsrecht haben die Kantone, nach herrschender Auffassung, die Erfüllung ihrer Aufgaben und ih- rer Tätigkeiten zu finanzieren, solange nichts anderes ange- ordnet wurde.
Im Rechtsgutachten von Prof. Fleiner wird nun versucht, eine Anspruchsgrundlage der Kantone aus dem Asylgesetz herzu- leiten. Es wird erklärt, die Einschulungskosten würden unter den Begriff der Fürsorgeauslagen fallen und seien daher ge- stützt auf Artikel 20b des Asylgesetzes vom Bund zu vergüten. Bei den Schulkosten handelt es sich jedoch keineswegs um Fürsorgeauslagen im Sinne der genannten Gesetzesbestim- mung. Dies ergibt sich aus Artikel 3 Absatz 2 Buchstabe a des Bundesgesetzes über die Zuständigkeit für die Unterstützung Bedürftiger, das sogenannte Zuständigkeitsgesetz (ZUG), wo- nach unter anderem Ausbildungskosten und somit zwingend auch Schulkosten nicht als Unterstützung im Sinne dieses Ge- setzes gelten. Dass es sich bei den Schulkosten nicht um Fürsorgeleistungen handelt und sie somit vom Bund nicht zu tragen sind, zeigt auch die Tatsache, dass der obligatorische Schulunterricht nicht nur für Unterstützungsbedürftige, son- dern eben für jedermann unentgeltlich ist.
Zutreffenderweise wird im Gutachten festgehalten, dass sich der verfassungsrechtliche Anspruch auf unentgeltlichen Pri- marschulunterricht auch aus dem Völkerrecht ableiten lässt. Entgegen den Schlussfolgerungen sind wir jedoch der Mei- nung, dass sich aus den angerufenen völkerrechtlichen Be- stimmungen zwar ein Individualrecht auf unentgeltlichen Pri- marschulunterricht ableiten lässt, aber damit ist über die Kom- petenzzuweisung in unserem föderativen Staat noch nichts gesagt.
Zu den Fragen 2 und 3: Die Übernahme der Primarschulko- sten der Kinder von Asylbewerbern durch den Bund ist auf- grund der klaren, verfassungsrechtlichen Aufgabenverteilung zwischen Bund und Kantonen und mangels spezialgesetzli- cher Grundlagen ausgeschlossen. Eine andere Aufgabenver- teilung müsste im Rahmen einer Teilrevision der Bundesver- fassung erfolgen. Da anlässlich der letzten Aufgabenneuver- teilung im Bildungsbereich klare Zuständigkeitsregelungen getroffen worden sind und die Asylsuchenden proportional zur Bevölkerung auf die Kantone verteilt werden, kann der Bundesrat eine Sonderregelung für die Abgeltung der Primar- schulkosten im Asylbereich nicht unterstützen.
Vielleicht noch ein persönliches Wort: Herr Plattner, ich habe durchaus Verständnis für die Sorge, die Ihrem Kanton und an- deren Kantonen aus diesem unentgeltlichen Primarschulun- terricht für Kinder von Asylbewerbern entstehen, aber ich darf Ihnen einmal mehr sagen, dass auch dem Bund im Asylwesen grosse Ausgaben entstehen. Wir wollen diese Beträge vor al-
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lem für jene verwenden, die tatsächlich auf Schutz in unserem Land angewiesen sind. Aber ich erinnere Sie daran, dass Sie soeben für dieses Jahr ein Bundesbudget von rund 830 Millio- nen Franken beschlossen haben. Der Bund beteiligt sich an dieser Aufgabe im Rahmen der bestehenden Kompetenzver- teilung in ganz entscheidender Weise. Das sind die Gründe, weshalb die geltende Rechtslage eine andere Verteilung nicht erlaubt und vom Bundesrat eine entsprechende verfassungs- rechtliche Neuordnung auch nicht unterstützt werden kann.
Plattner Gian-Reto (S, BS): Ich bin natürlich von der Antwort des Bundesrates gar nicht befriedigt. Mir scheint es etwas künstlich zu sein, im Rahmen der Gesamtverantwortung des Bundes für die Kosten im Asylbereich einen Bereich auszu- grenzen, und zwar aufgrund eines Verfassungsartikels, der zweifellos nicht für diese Situation gemeint ist, sondern der et- was ganz anderes bedeutet hat. Aufgrund der Antwort des Bundesrates behalte ich mir vor, ei- nen weiteren Vorstoss einzureichen.
Ich erkläre mich von der Antwort als nicht befriedigt.
Schluss der Sitzung um 11.00 Uhr La séance est levée à 11 h 00
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1995
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Anno
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Volume
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Session
Januarsession
Session
Session de janvier
Sessione
Sessione di gennaio
Rat
Ständerat
Conseil
Conseil des Etats
Consiglio
Consiglio degli Stati
Sitzung
02
Séance
Seduta
Geschäftsnummer 94.3409
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Numero dell'oggetto
Datum 24.01.1995 - 08:00
Date
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