Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
AN.2017.00003
Beschluss
der 3. Kammer
vom 6. September 2018
Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichter Lukas Widmer, Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker, Gerichtsschreiber Cyrill Bienz.
In Sachen
A, zzt. JVA Pöschwies,
Beschwerdeführer,
gegen
Direktion der Justiz und des Innern,
Beschwerdegegnerin,
betreffend Haftbedingungen,
hat sich ergeben:
I.
Am 6. Januar 2017 erliess das Amt für Justizvollzug (JUV) eine neue Hausordnung für die Justizvollzugsanstalt (JVA) B, welche am 8. Februar 2017 von der Vorsteherin der Direktion der Justiz und des Innern genehmigt wurde. Die neue Hausordnung wurde gemäss Schreiben des Direktors der JVA Pöschwies vom 30. Mai 2017 an die Gefangenen per 1. Juni 2017 in Kraft gesetzt. Gleichzeitig wurde die alte Hausordnung vom 1. März 2009 ausser Kraft gesetzt.
A, geboren 20. Dezember 1968, ist in der JVA Pöschwies verwahrt. Bereits am 28. August 2017 wandte er sich mit einem Schreiben betreffend Hausordnung an die Direktion der Justiz und des Innern und verlangte eine beschwerdefähige Verfügung. Am 14. September 2017 machte er erneut bei der Direktion der Justiz und des Innern eine Eingabe und wehrte sich gegen Bestimmungen der neuen Hausordnung. Diese Eingaben wurden von der Direktion der Justiz und des Innern am 22. September 2017 als Petition behandelt und an das JUV weitergeleitet. Daraufhin wurde A am 6. November 2017 eine Direktionsaudienz in der JVA Pöschwies gewährt.
II.
Am 25. Oktober 2017 wandte sich A an das Verwaltungsgericht und monierte, dass die neue Hausordnung gegen ranghöheres Recht verstosse. Ausserdem stellte er ein Gesuch um unentgeltliche Prozessführung.
Am 14. Juni 2018 holte die Referentin die Beschwerdeantwort und die Akten ein. Insbesondere forderte sie die Direktion für Justiz und des Innern auf, dem Verwaltungsgericht einen Beleg für die Veröffentlichung der Hausordnung der JVA Pöschwies vorzulegen.
Am 6. Juli 2018 beantragte die Direktion für Justiz und des Innern, dass unter Entschädigungsfolge auf die Beschwerde nicht einzutreten sei, eventualiter sei diese abzuweisen. Das Verwaltungsgericht sei funktional nicht zuständig. Sodann sei die Beschwerde nicht innerhalb von 30 Tagen seit Kenntnisnahme von der neuen Hausordnung am 30. Mai 2017 erfolgt und damit verspätet. Schliesslich habe A auch kein Rechtsschutzinteresse, da seine Vorbringen von der Direktion der JVA Pöschwies bereits erledigt worden seien.
A liess sich am 20. Juni 2018 vernehmen. Sodann reichte er am 19. Juni, 16., 20. und 24. Juli 2018 dem Gericht weitere Unterlagen und Stellungnahmen ein. Die Direktion der Justiz und des Innern äusserte sich nicht mehr.
Die Kammer erwägt:
1.
1.1 Gemäss § 19 lit. d und § 19b in Verbindung mit § 19 Abs. 4 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) können Erlasse einer unteren Behörde, ausgenommen die Kantonsverfassung und kantonale Gesetze, mit Rekurs bei einer oberen Behörde angefochten werden. Der Regierungsrat ist gemäss § 19b Abs. 2 lit. a Ziff. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 4 VRG Rekursinstanz bei Erlassen einer Direktion. Die Direktion ist gestützt auf § 19b Abs. 2 lit. b Ziff. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 4 VRG Rekursinstanz bei Erlassen einer Verwaltungseinheit einer Direktion. Hat eine zuständige Rekursinstanz im Einzelfall Rat oder Weisung erteilt, ist die der Rekursinstanz übergeordnete Verwaltungsbehörde für die Behandlung des Rekurses zuständig (§ 19b Abs. 4 VRG).
Das Verwaltungsgericht beurteilt (erst) als letzte kantonale Instanz Beschwerden gegen Akte im Sinn von § 19 Abs. 1 VRG. Unmittelbar beim Verwaltungsgericht anfechtbar sind jedoch Verordnungen des Regierungsrats, des Kantonsrats und der anderen obersten Gerichte (§ 41 ff. in Verbindung mit § 19 Abs. 2 VRG und Art. 74 Abs. 2 der Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005; Tobias Jaag/Markus Rüssli, Staats- und Verwaltungsrecht des Kantons Zürich, 4. A., Zürich 2012, S. 164).
1.2 Über Rechtsmittel gegen Erlasse entscheidet das Gericht in Fünferbesetzung (§ 38a Abs. 1 VRG). Da die angefochtene Hausordnung öffentliches Recht betrifft, setzt sich der Spruchkörper vollumfänglich aus Mitgliedern des Verwaltungsgerichts zusammen. Die Besetzung erfolgt gemäss Ziff. 1.5 des Plenarbeschlusses des Verwaltungsgerichts vom 3. Juli 2018 (ABl 2018 [Nr. 29], vgl. auch www.vgr.zh.ch > Organisation > Weitere Zuständigkeiten).
1.3 Wie in § 126 der Justizvollzugsverordnung vom 6. Dezember 2006 (JVV), gestützt auf § 31 lit. b des Straf- und Justizvollzugsgesetzes vom 19. Juni 2006 (StJVG), vorgesehen ist, erliess die Amtsleitung des JUV zusammen mit dem Direktor der JVA Pöschwies die vorliegend angefochtene Hausordnung vom 6. Januar 2017. Diese wurde sodann in Beachtung von § 126 JVV durch die Vorsteherin der Direktion der Justiz und des Innern am 8. Februar 2017 genehmigt. Gemäss § 87 der Hausordnung trat diese am 1. Juni 2017 in Kraft und ersetzt die Hausordnung vom 1. März 2009.
Die Hausordnung regelt in generell-abstrakter Weise die Rechte und Pflichten der Gefangenen im Anstaltsalltag der JVA Pöschwies. Es handelt sich dabei unbestritten um einen Erlass (vgl. Jürg Bosshart/Martin Bertschi, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 19 N. 72 ff; BGE 123 I 221; BGr, 22. Januar 2007, 1P.780/2006). Gemäss Art. 79 Abs. 2 KV unterstehen sämtliche Erlasse unterhalb der Stufe des formellen Gesetzes der abstrakten Normenkontrolle; die Verfassungsnorm sieht keine Ausnahmen vor. Auch genehmigte Erlasse können überprüft werden (ABl 2009 II, S. 934; VGr, 25. Januar 2018, AN.2016.00006, E. 1).
Da die Hausordnung zwar von einer der Direktion unterstellten Verwaltungseinheit (§ 1 der Organisationsverordnung der Direktion der Justiz und des Innern vom 16. September 2009 und § 2 JVV), jedoch mit Genehmigung der Direktionsvorsteherin erlassen wurde, fällt die Direktion gemäss § 19b Abs. 4 VRG als Rekursinstanz ausser Betracht. Vielmehr erweist sich erstinstanzlich der Regierungsrat als für die Behandlung der vorliegenden Eingabe zuständig (§ 19b Abs. 2 lit. a Ziff. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 4 VRG; ABl 2009 II, S. 934).
1.4 Das Verwaltungsgericht ist damit nicht zuständig. Auf die Beschwerde ist nicht einzutreten. Da sich die Eingabe des Beschwerdeführers – wie sich sogleich aus E. 2 ergibt – nicht ohnehin als verspätet erweist, ist sie zur Behandlung an den Regierungsrat zu überweisen.
2.
Seit mit Inkrafttreten der neuen Kantonsverfassung und der Revision des VRG im Jahr 2010 sämtliche Erlasse unterhalb der Stufe des formellen Gesetzes der abstrakten Normenkontrolle unterliegen (Art. 79 Abs. 2 KV), müssen auch alle Erlasse im Amtsblatt mit Rechtsmittelbelehrung publiziert werden (§ 10 Abs. 2 VRG; Jaag/Rüssli, S. 34 f., ABl 2009 II, S. 952, 963). Nicht korrekt bekannt gemachte Erlasse sind nicht rechtswirksam (§ 13 Abs. 1 des bis am 31. Dezember 2017 geltenden Publikationsgesetzes vom 27. September 1998). Gemäss § 21b VRG legitimiert bereits virtuelle Betroffenheit für die Anfechtung eines Erlasses. Es sind damit nicht nur gegenwärtige Gefangene der JVA Pöschwies zur Anfechtung der Hausordnung der JVA Pöschwies berechtigt, sondern alle Personen, bei denen eine minimale Wahrscheinlichkeit besteht, dass sie vom Strafvollzug in der JVA Pöschwies künftig betroffen sein könnten (vgl. BGE 123 I 221, E. I.2.a). Es stellt sich deshalb die Frage, ob es für den rechtsgültigen Erlass einer rechtssetzenden Bestimmung wie der Hausordnung der JVA Pöschwies genüge, wenn diese nur den Direktbetroffenen bekannt gemacht wird.
Da die Hausordnung nicht publiziert wurde, ist es fraglich, ob es sich dabei um gültig erlassenes Recht handelt oder ob es an einem Anfechtungsobjekt im Sinn von § 19 Abs. 1 lit. d VRG fehlt (VGr, 14. Dezember 2010, VB.2010.00484, E. 4.1 f.; 22. November 2017, AN.2017.00001, E. 3).
Erlasse können erst nach ihrer Veröffentlichung angefochten werden (§ 22 Abs. 2 VRG). Aus diesem Grund wäre die Eingabe des Beschwerdeführers nicht verspätet, sondern vielmehr verfrüht gewesen. Die Angelegenheit ist deshalb an den Regierungsrat zur Beurteilung zu überweisen.
3.
Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend wären die Gerichtskosten dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (§ 65a Abs. 1 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Indessen hat die Beschwerdegegnerin durch die Bekanntmachung der Hausordnung an die Gefangenen ohne Mitteilung einer Rechtsmittelbelehrung die nicht korrekte Behandlung der sinngemässen Rekurse des Beschwerdeführers bzw. deren Nichtweiterleitung an den Regierungsrat massgeblich zu verantworten, sodass es zum vorliegenden Verfahren gekommen ist. Ihr sind deshalb die Gerichtskosten aufzuerlegen (Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 13 N. 59). Aus demselben Grund verbietet sich von vornherein die Zusprechung der von der Beschwerdegegnerin beantragten Parteientschädigung (§ 17 Abs. 2 VRG). Der Beschwerdeführer hat eine solche nicht verlangt.
Da dem Beschwerdeführer keine Kosten auferlegt werden, erweist sich sein Gesuch um unentgeltliche Prozessführung als gegenstandslos. Es ist abzuschreiben.
4.
Der vorliegende Überweisungsbeschluss stellt einen selbständig eröffneten Zwischenentscheid über die funktionelle Zuständigkeit dar. Dagegen kann gemäss Art. 92 in Verbindung mit Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG) Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden.
Demgemäss beschliesst die Kammer:
Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten. Die Sache wird unter Beilage der Eingaben des Beschwerdeführers und der Akten dem Regierungsrat überwiesen.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 80.-- Zustellkosten,
Fr. 2'080.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.
Das Gesuch des Beschwerdeführers um unentgeltliche Prozessführung wird als gegenstandslos geworden abgeschrieben.
Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
Gegen diesen Beschluss kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
Mitteilung an …