I. Der 1981 geborene A. B. besuchte im Ausland die Schulen gemäss dem französischen Schulsystem, da sein Vater für eine Schweizer Bank in F./Frankreich beschäftigt war. Drei Jahre vor Erlangen des "Baccalauréat" kehrte er in die Schweiz zurück und beendete die Ausbildung am Lycée Français in Zürich. Als 17-jähriger erwarb er den erwähnten Baccalauréat der Serie S mit einem Notendurchschnitt von 10.03. Am 30. Dezember 1998 meldete er sich bei der Schweizerischen Hochschulkonferenz zum Studium der Veterinärmedizin für das Wintersemester 1999/2000 an der Universität Zürich an. Mit Verfügung vom 11. März 1999 wies das Rektorat der Universität Zürich das Gesuch ab, da gemäss den verbindlichen Richtlinien für die Zulassung von Inhabern ausländischer Reifezeugnisse von Bewerbern mit einem französischen Baccalauréat der Serie S ein Notendurchschnitt von 12/20 verlangt werde, um an der Universität Zürich studieren zu können. Daran ändere auch nichts, dass A. B. Ergänzungsprüfungen vor der eidgenössischen Maturitätskommission absolviert habe.
II. A. B. liess gegen die Verfügung des Rektorats vom 11. März 1999 bei der Rekurskommission der Universität Zürich rekurrieren. Zwar wurde mit Präsidialverfügung vom 8. Juni 1999 A. B. im Sinn einer vorsorglichen Massnahme zum Eignungstest zugelassen, allerdings mit dem Hinweis, dass auch bei einem positiven Testergebnis der Entscheid über die Immatrikulation vorbehalten bleibe. Obwohl aufgrund des Testergebnisses A. B. ein Studienplatz an der Universität Zürich hätte zugeteilt werden können, wies die Rekurskommission mit Beschluss vom 30. August 1999 den Rekurs ab. Gestützt auf die entsprechende Rechtsmittelbelehrung gelangte die Mutter von A. B. mit Rekurs an den Regierungsrat des Kantons Zürich. Mit Beschluss vom 10. Mai 2000 trat dieser auf den Rekurs nicht ein mit der Begründung, es sei das Verwaltungsgericht zuständig.
Das Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:
Das Gericht beurteilt nach § 41 VRG unter anderem Beschwerden gegen letztinstanzliche Anordnungen von Verwaltungsbehörden, soweit das VRG oder ein anderes Gesetz keine abweichende Zuständigkeit vorsieht oder eine Anordnung als endgültig bezeichnet und wenn nach § 42 VRG keine unmittelbare Anfechtungsmöglichkeit bei einer Verwaltungsbehörde oder einer Rekursbehörde des Bundes besteht. Gemäss den in § 43 Abs. 1 VRG statuierten Ausnahmen ist die Beschwerde unter anderem unzulässig gegen Anordnungen über Ergebnisse von Universitäts‑, Schul‑, Berufs‑ und anderen Fähigkeitsprüfungen, Klassenzuteilungen sowie Promotions‑ und Zulassungsentscheide (lit. f). Nach der inzwischen in Kraft getretenen neuen Fassung von § 43 Abs. 1 lit. f VRG sind die Ausschlussgründe ausdrücklich auch auf Ergebnisse betreffend Klassenzuteilungen sowie Zulassungsentscheide einschliesslich Zulassungsbeschränkungen sowie über Disziplinarmassnahmen im Schulwesen (ausgenommen der disziplinarische Ausschluss) ausgedehnt worden (§ 43 Mittelschulgesetz vom 13. Juni 1999; betreffend Teilinkraftsetzung siehe OS 56 S. 54).
b) Entgegen der Auffassung des Regierungsrats enthält das Gesetz über die Universität Zürich vom 15. März 1998 (UniversitätsG) hinsichtlich der Möglichkeit des Weiterzugs von Anordnungen und Rekursentscheiden von Universitätsorganen im Beschwerdeverfahren keine eigene Regelung. Lediglich in Bezug auf Prüfungsergebnisse und Promotionen erklärt § 46 Abs. 5 UniversitätsG die Rekursentscheide der Rekurskommission der Universität als endgültig. Im Übrigen verweist das Universitätsgesetz mit der Formulierung "nach Massgabe des Verwaltungsrechtspflegegesetzes" (§ 46 Abs. 1 und 6 UniversitätsG) auf die Regelung im Verwaltungsrechtspflegegesetz und dessen Auslegung. Nichts anderes lässt sich aus dem von der Vorinstanz beigelegten Bundesgerichtsentscheid vom 16. Juni 1999 (1P.4/199/luc) ableiten. Im genannten Entscheid hatte das Bundesgericht im Rahmen einer staatsrechtlichen Beschwerde unter anderem darüber zu befinden, ob durch die Ordnung der Rekurskommission der Universität Zürich das Legalitätsprinzip und die Gewaltenteilung verletzt seien. Das Bundesgericht wies die staatsrechtliche Beschwerde ab, soweit es darauf eintrat. In der Begründung verwies es darauf, nach § 46 Abs. 2 UniversitätsG unterlägen Entscheide der Universitätsorgane nach Massgabe des Verwaltungsrechtspflegegesetzes dem Rekurs an die Rekurskommission; deren Entscheide könnten im Rahmen von § 46 Abs. 5 und 6 UniversitätsG an das kantonale Verwaltungsgericht weitergezogen werden (E. 2 b/aa S. 14). Das Bundesgericht war sich somit der einschränkenden Regelung gemäss § 43 Abs. 1 lit. f VRG bewusst. Wenn es im Rahmen der Prüfung, ob mit dem Zugang zum Verwaltungsgericht ein hinreichender gerichtlicher Rechtsschutz im Sinn von Art. 6 Ziff. 1 EMRK garantiert werde, festhielt, von der Verwaltungsgerichtsbeschwerde ausgeschlossen blieben lediglich Entscheide über das Ergebnis von Prüfungen und Promotionen (E. 4a S. 24 f.), so ist dies ein Teilaspekt, denn in § 46 Abs. 6 des Universitätsgesetzes ist klar festgehalten, dass die übrigen Entscheide der Rekurskommission nach Massgabe des Verwaltungsrechtspflegegesetzes an das Verwaltungsgericht weiterziehbar seien. Dies kann nichts anderes heissen, als dass eine Weiterzugsmöglichkeit an das Verwaltungsgericht nur gegeben ist, wenn keine Ausschlussgründe gemäss § 43 Abs. 1 VRG vorliegen oder wenn es sich um Angelegenheiten gemäss Art. 6 Ziff. 1 EMRK handelt(§ 43 Abs. 2 VRG). Wenn das Bundesgericht im Rahmen der Prüfung, ob ein hinreichender Rechtsschutz im Sinn von Art. 6 Ziff. 1 EMRK gegeben sei, zum Schluss gekommen ist, die Ausschlussgründe gemäss § 43 Abs. 1 VRG kämen nicht zum Zug, so ist dies zutreffend; entsprechend ist in § 43 Abs. 2 VRG festgehalten, die Beschwerdeausschlussgründe würden nicht greifen, sofern es sich um Angelegenheiten gemäss Art. 6 Ziff. 1 EMRK handle. Voraussetzung dafür, dass die Ausschlussgründe gemäss § 43 Abs. 1 lit. f VRG nicht zur Anwendung kommen, ist somit, dass es sich im konkreten Fall um eine Angelegenheit gemäss Art. 6 Ziff. 1 EMRK handelt. Daher kann entgegen der Meinung des Regierungsrats weder aus dem genannten Bundesgerichtsentscheid noch aus dem UniversitätsG abgeleitet werden, die Ausschlussgründe gemäss § 43 Abs. 1 lit. f VRG kämen von vornherein nicht zur Anwendung. Vielmehr ist jeweils konkret zu prüfen, ob es sich um eine Angelegenheit handelt, welche unter die genannte EMRK-Bestimmung fällt oder nicht. Nur im ersteren Fall ist das Verwaltungsgericht trotz der Ausschlussgründe gemäss § 43 Abs. 1 lit. f VRG zuständig.
Hinzuzufügen bleibt, dass neben dem Grundsatz der "lex specialis" auch derjenige der "lex posterior" gilt. Unter dem Aspekt der "lex posterior" fällt massgeblich ins Gewicht, dass § 43 Abs. 1 lit. f VRG mit Wirkung ab 1. März 2000 neu gefasst und dabei an den gegenüber der Regelung im Universitätsgesetz weitergehenden Restriktionen festgehalten wurde.
Somit sind die Ausschlussgründe gemäss § 43 Abs. 1 lit. f VRG nach wie vor massgeblich, sofern nicht die Voraussetzungen gemäss Abs. 2 derselben Bestimmung gegeben sind. Vorliegend ist für die Frage, ob das Verwaltungsgericht auf die Sache einzutreten habe, entscheidend, ob ein Ausschlussgrund gemäss § 43 Abs. 1 lit. f VRG vorliegt und wenn dem so sein sollte, ob es sich um eine Angelegenheit gemäss Art. 6 Ziff. 1 EMRK handelt, was im Folgenden zu prüfen ist.
"Bei der Auslegung der von der Beschwerdemöglichkeit ausgenommenen Kategorie von 'Anordnung über Zulassungsentscheide' gemäss § 43 Abs. 1 lit. f VRG weist der Wortlaut darauf hin, dass der Beschwerde diejenigen Konstellationen nicht unterliegen, bei denen über die Zulassung (zu einer Ausbildung) in dem Sinn entschieden wird, dass jemand eine Ausbildung beginnen kann oder nicht. Dies trifft indessen gerade für die Anordnung der Zulassungsbeschränkung noch nicht zu; denn damit wird noch in keiner Weise darüber geurteilt, ob die Studienbewerbenden letztlich tatsächlich zu der angestrebten Ausbildung zugelassen werden oder nicht. Dies ist bei der vorliegenden Zulassungsbeschränkung für das Studium der Humanmedizin allein abhängig vom Resultat des absolvierten Eignungstests."
In einem Beschluss vom 3. März 1999 (VB.98.00404), in welchem es um die Frage der Zulassung zu einem Hautpfachstudium ging, hielt das Verwaltungsgericht sodann fest, während bei der (damals noch) beschwerdefähigen Anordnung des Numerus clausus ungewiss sei, ob die Kandidierenden tatsächlich ihr Studium aufnehmen können oder nicht, verhalte es sich bei einer Nichtzulassung zum Hauptfachstudium im konkreten Fall gerade umgekehrt. Die Nichtzulassung zum Hauptfachstudium besage nichts anderes, als dass die beschwerdeführende Person den Studiengang nicht im Hauptfach absolvieren und abschliessen könne. Im angefochtenen Rekursentscheid sei somit einzelfallweise entschieden worden, ob die beschwerdeführende Person das anbegehrte Studienfach im Hauptfach belegen könne oder nicht. Ein solcher Entscheid falle somit unter die vom Verwaltungsgericht nicht überprüfbaren "Anordnungen über Zulassungsentscheide" im Sinn von § 43 Abs. 1 lit. f VRG. Dabei mache es keinen Unterschied, ob es sich um die Zulassung zum Studium als solchem oder innerhalb des Studiums um die Zulassung zu einem bestimmten Hauptfach handle.
b) Vorliegend ergibt sich sowohl aus dem Wortlaut von § 43 Abs. 1 lit. f VRG (frühere und heutige Fassung) als auch aufgrund der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts eindeutig, dass die Nichtzulassung von A. B. zum Studium der Veterinärmedizin an der Universität Zürich ein nicht beschwerdefähiger konkreter "(Nicht‑)Zulassungsentscheid" darstellt. Somit ist gemäss dieser Bestimmung die Beschwerde an das Verwaltungsgericht unzulässig.
c) Zulassungsentscheide bzw. Zulassungsbeschränkungen gemäss § 43 Abs. 1 lit. f VRG fallen nicht unter den Anwendungsbereich von Art. 6 Ziff. 1 EMRK (Jochen Abr. Frowein/Wolfgang Peukert, Europäische Menschenrechtskonvention, EMRK-Kommentar, 2. A., Kehl/Strassburg/Arlington 1996, Art. 6 N. 52 S. 190; Ruth Herzog, Art. 6 EMRK und kantonale Verwaltungsrechtspflege, Bern 1995, S. 260 f.). Nichts anderes lässt sich aus dem vom Regierungsrat beigelegten Bundesgerichtsentscheid vom 16. Juni 1999 ableiten. Vielmehr verweist das Bundesgericht auf seine bisherige Praxis sowie jene der Strassburger Organe, wonach universitäre Prüfungen und Promotionen gerade nicht unter den Anwendungsbereich von Art. 6 Ziff. 1 EMRK fallen, stünden diese doch nicht in unmittelbarem Zusammenhang mit der Frage der Berufszulassung oder ‑ausübung. Der Universitätsabschluss stelle lediglich einen wichtigen Schritt auf dem Weg zur Zulassung zu berufsspezifischen Diplomen und zu Berufsausübungsbewilligungen dar. Daran ändere der Umstand nichts, dass der Universitätsabschluss praktisch gesehen eine der wesentlichsten Voraussetzungen auf diesem Weg darstelle (E. 6c S. 35 mit Hinweisen). Umso mehr muss dies bezogen auf die Zulassungsentscheide gelten.
Zusammengefasst ergibt sich, dass es sich vorliegend auch nicht um eine Angelegenheit gemäss Art. 6 Ziff. 1 EMRK handelt, weshalb auch unter diesem Gesichtspunkt die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts nicht gegeben ist.
d) In der Eingabe an die Rekurskommission der Universität Zürich war auch noch auf die Anwendbarkeit der Europäischen Konvention über die Gleichwertigkeit der Reifezeugnisse vom 11. Dezember 1953 und die damit einhergehenden Erklärungen verwiesen worden (SR 0.414.1). In der Tat sind auf internationaler Ebene Bestrebungen im Gang, die Freizügigkeit bezüglich der Zulassung zum Studium an den Universitäten einzuführen bzw. die Bedingungen dafür zu vereinheitlichen. Die Schweiz ist auch der Konvention des Europarates und der UNESCO über die Anerkennung von Hochschulqualifikationen in den Staaten der Region Europa (Nr. 165, 1997) ("Lissabonner Konvention") beigetreten, aber mit dem Vorbehalt bezüglich der kantonalen Bildungshoheit. Diese internationalen Vereinbarungen erzeugen jedoch keine direkt von Einzelpersonen einklagbaren Rechtsansprüche, sondern beinhalten Absichtserklärungen und Richtlinien, was sich schon aus den Vertragstexten ergibt (vgl. Auskunft der Informationsstelle für Anerkennungsfragen [Swiss ENIC] unter:http://www.shk.ch/szfh/deutsch/enic/enicallg.html). Daher sind sie vorliegend nicht unmittelbar anwendbar und setzen somit die Beschwerdeausschlussgründe gemäss § 43 Abs. 1 lit. f VRG nicht ausser Kraft (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 4 N. 34 VRG).
Auf die Beschwerde ist daher nicht einzutreten.
Der Vollständigkeit halber hat der Regierungsrat noch darauf hingewiesen, dass es sich bei der Rekurskommission der Universität Zürich nicht um eine den Direktionen des Regierungsrats gleichgestellte Kommission im Sinn von § 19a Abs. 1 bzw. 19b Abs. 1 VRG handle (Erwägung C d). Somit wäre der Regierungsrat so oder so nicht auf den Rekurs eingetreten. Daran ändert aber nichts, dass die Ausnahmen gemäss § 43 Abs. 1 lit. f VRG Geltung haben, was wie erwähnt zur Folge hat, dass vorliegend auch das Verwaltungsgericht auf die Beschwerde nicht eintreten kann (Tobias Jaag, Verwaltungsrecht des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, N. 2987 ff. sowie Kölz/Bosshart/Röhl, § 19 N. 91). Es liegt auch kein negativer Kompetenzkonflikt zwischen dem Regierungsrat und dem Verwaltungsgericht vor. Das bedeutet, dass gegen den vorliegenden Entscheid der Rekurskommission der Universität Zürich vom 30. August 1999 kein ordentliches Rechtsmittel ersichtlich ist (vgl. Jaag, a.a.O.).
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Demnach beschliesst das Verwaltungsgericht:
Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.
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