I. Anlässlich eines Springturniers am 4. März 1997 zog sich der 7-jährige Wallach ”Z” eine Radiusfraktur in der linken Vorderhand zu. Damit das Tier stehend transportiert werden konnte, gipste der Pferdeeigentümer und Tierarzt A den Bruch ein, worauf seine Ehefrau das Pferd um 21.30 Uhr ins Tierspital Zürich einlieferte. In der gleichen Nacht wurde das Tier von 3.25 Uhr bis 9.15 Uhr operiert. Im Anschluss daran hatte es allerdings wegen einer Muskelentzündung Schwierigkeiten beim Aufstehen und brach sich dabei am Nachmittag des 5. März 1997 erneut den mit zwei Platten reparierten Knochen. Wegen fehlender Heilungsaussicht und um das Leiden des Tiers zu beenden, wurde es in der Folge euthanasiert.
Für seine Leistungen stellte das Tierspital A Rechnung über Fr. --.-- und setzte diesen Betrag nach erfolgloser Mahnung in Betreibung. Auf Rechtsvorschlag hin verpflichtete das Spital den Betriebenen mittels förmlicher Verfügung am 21. April 1998, den Rechnungsbetrag zu bezahlen, und beseitigte gleichzeitig den Rechtsvorschlag.
II. In einem gegen diese Verfügung erhobenen Rekurs verlangte A die Aufhebung der Gebühr wegen unsorgfältiger und weisungswidriger Behandlung seines Pferdes und darüber hinaus den Ersatz des ihm dadurch entstanden Schadens in der Höhe von Fr. --.--.
Die Bildungsdirektion hiess das Rechtsmittel am 17. Juli 2000 teilweise gut. Sie erwog im Wesentlichen folgendes: Das Rechtsmittel sei vor Inkrafttreten des neuen Universitätsgesetzes erhoben worden, weshalb die nach bisherigem Recht zuständige Bildungsdirektion auch zuständig bleibe. Der umstrittene Rechnungsbetrag sei ein Entgelt für eine staatliche Tätigkeit, die der Rekurrent verursacht habe. Die Gebühren bemässen sich nach der Tarifordnung der Gesellschaft Schweizerischer Tierärzte. Die Frage der Angemessenheit hänge jedoch wesentlich davon ab, ob die Behandlung des Tiers lege artis erfolgt sei. Das Mass der erforderlichen Sorgfalt bemesse sich sinngemäss nach den Bestimmungen des Auftragsrechts. Unter den gegebenen Umständen sei die erfolgte Behandlung des Pferdes als sorgfältig zu betrachten, der Auftrag sei daher gehörig erfüllt worden. Die Frage nach der Kausalität zwischen Schaden und Vertragsverletzung könne somit offen gelassen werden. Auch sei es zulässig gewesen, dass das Tierspital dem Wunsch des Rekurrenten, beim Aufstellen des Pferdes dabei zu sein, nicht stattgegeben habe. Hingegen sei die Euthanasierung eigenmächtig und weisungswidrig erfolgt, so dass es sich rechtfertige, dem Rekurrenten deren Kosten sowie die Kosten der Entsorgung in der Höhe von insgesamt Fr. --.-- zu erlassen. Der Schaden, der durch Missachtung dieser Weisung entstanden sei, müsse ersetzt werden, über die Höhe des Schadenersatzes sei jedoch im Staatshaftungsverfahren zu befinden.
III. Gegen diese Verfügung wandte sich A am 18. September 2000 mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht und beantragte, die Kostenverfügung sei vollumfänglich und der angefochtene Rekursentscheid insoweit aufzuheben, als damit der Rekurs abgewiesen worden sei. Die Kosten des Rekurs- und Beschwerdeverfahrens seien vollumfänglich dem Tierspital aufzuerlegen, für beide Verfahren sei eine Parteientschädigung zuzusprechen. Ausserdem verlangte er verschiedene Beweisabnahmen, insbesondere Zeugeneinvernahmen und eventuell die Einholung einer Expertise.
Mit Beschwerdeantwort vom 19. Oktober 2000 beantragte die Universität Zürich in Vertretung des Tierspitals die vollumfängliche Abweisung der Beschwerde, eventuell sei sie gestützt auf die Rekursverfügung teilweise gutzuheissen, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten des Beschwerdeführers. Die Bildungsdirektion verlangte in ihrer Vernehmlassung vom 2. November 2000 ebenfalls die Abweisung der Beschwerde.
Das Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:
b) Nicht einzutreten ist auf Antrag 1 des Beschwerdegegners, soweit dieser nicht nur die Abweisung der Beschwerde, sondern auch die Wiederherstellung der Verfügung des Tierspitals vom 21. April 1998 zum Ziel hat. Der Streitgegenstand der Beschwerde wird durch die Beschwerdeanträge begrenzt (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 52 N. 3), und das Verwaltungsgericht darf nach § 63 Abs. 3 VRG den angefochtenen Rekursentscheid ohnehin nicht zum Nachteil des Beschwerdeführers abändern. Eine vollumfängliche Bestätigung der ursprünglichen Gebührenauflage käme nur in Betracht, wenn der Beschwerdegegner gegen den Rekursentscheid der Bildungsdirektion selbst ebenfalls Beschwerde erhoben hätte.
Das Tierspital Zürich ist Teil der Veterinär-medizinischen Fakultät der Universität Zürich (§ 1 Abs. 1 der Verordnung über das Tierspital der Universität vom 14. November 1990, TierspitalV). Die der Gebührenforderung zugrunde liegende tierärztliche Behandlung fand vor Inkrafttreten des Gesetzes über die Universität Zürich vom 15. März 1998 (UniversitätsG) am 1. Oktober 1998 statt. Auch erliess das Tierspital die Gebührenverfügung vor diesem Zeitpunkt. Damals war die Universität demnach noch keine selbständige, sondern wie die Kantonsspitäler eine unselbständige öffentlich-rechtliche Anstalt. Gebührengläubiger war im massgebenden Zeitpunkt daher der Staat Zürich. Nachdem die Universität Zürich im vorliegenden Verfahren weder behauptet hat, die strittige Forderung sei auf sie übergegangen, noch ein solcher Forderungsübergang gesetzlich vorgesehen ist, hat vorliegend der Kanton Zürich als Beschwerdegegner zu gelten.
Vorliegend gehen beide Parteien übereinstimmend davon aus, das Verhältnis zwischen den Tierhaltern und dem Tierspital Zürich unterstehe öffentlichem Recht. Das Verwaltungsgericht hatte bisher noch keine Gelegenheit, sich mit dieser Frage auseinanderzusetzen.
a) Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtes ist die Beziehung zwischen einer öffentlichrechtlichen Anstalt und ihren Benützern dann öffentlichrechtlicher Natur, wenn durch sie ein besonderes Rechtsverhältnis begründet wird, kraft dessen die Anstalt dem Benützer gegenüber mit obrigkeitlicher Gewalt ausgestattet ist, was in jedem Einzelfall anhand der konkreten Ausgestaltung der Benützungsordnung zu entscheiden ist. Als Gesichtspunkte gelten dabei insbesondere die unmittelbare Verfolgung öffentlicher Zwecke, im Vergleich zu denen die Absicht auf Erzielung eines Gewinns von untergeordneter Bedeutung erscheint, sowie die einseitige, unabänderliche Regelung der Anstaltsbenützung durch Gesetz oder Verordnung, im Gegensatz zur freien Bestimmbarkeit der gegenseitigen Beziehungen der Beteiligten auf dem Boden der Gleichberechtigung (vgl. BGE 105 II 234 E. 2). Diese Formel enthält Elemente verschiedener Theorien zur Abgrenzung des öffentlichen vom privaten Recht, welche das Bundesgericht im Sinne eines Methodenpluralismus kombiniert auf den Einzelfall anwendet (vgl. ZBl 98/1997, S. 410).
Das Verhältnis zwischen den Zürcher
Kantonsspitälern und den Patienten untersteht nach Lehre und Rechtsprechung
dem öffentlichen Recht und zwar selbst dann, wenn es sich um die Behandlung von
Privatpatienten handelt (vgl. Tobias Jaag, Verwaltungsrecht des Kantons Zürich,
2. A., Zürich 1999, Rz. 3127 ff.; Moritz Kuhn in Heinrich
Honsell (Hrsg.), Handbuch des Arztrechts, Zürich 1994,
Die Begründung für diese Qualifikation liegt im Wesentlichen darin, dass der
Betrieb von Krankenhäusern eine öffentliche Aufgabe darstelle, das zürcherische
Gesundheitswesen öffentlichrechtlich ausgerichtet sei und die kantonalen
Vorschriften über die Spitäler keinen Raum für eine privatrechtliche Gestaltung
der Rechtsbeziehungen zwischen Krankenanstalt und Patient lassen (vgl. BGE 98
Ia 508 E. 8a). Es fragt sich, ob das Verhältnis zwischen dem Tierspital Zürich
und den die Tierbehandlung beauftragenden Tierhaltern gleichermassen zu qualifizieren
ist.
b) Das Tierspital nimmt nur in einem sehr beschränkten Umfang eine den Kantonsspitälern vergleichbare öffentliche Aufgabe wahr. Es hat gemäss § 1 Abs. 2 der Tierspitalverordnung insbesondere für die wissenschaftliche und praktische Ausbildung der Tierärzte und für die klinische Forschung auf dem Gebiet der Veterinärmedizin zu sorgen und dient naturgemäss nicht der medizinischen Versorgung der Bevölkerung. Im Vordergrund steht auch nicht etwa das Wohl und die Gesundheit der behandelten Tiere als vielmehr deren Eignung für Ausbildung und Forschung. Während dementsprechend in den kantonalen Krankenhäusern grundsätzlich alle Personen aufgenommen werden müssen, die dringend eine Spitalbehandlung benötigen (§ 41 des Gesundheitsgesetzes vom 4. November 1962), fehlt eine solche Verpflichtung für das Tierspital. Dort haben lediglich diejenigen kranken Tiere den Vorrang, die der wissenschaftlichen und praktischen Ausbildung sowie der klinischen Forschung dienen (§ 4 Abs. 1 TierspitalV); unruhige oder bösartige Tiere können generell abgewiesen werden (§ 4 Abs. 3 Satz 2 TierspitalV). Dagegen können die Kantonsspitäler nur Personen mit ausserkantonalem Wohnsitz abweisen (§ 16 der Verordnung über die kantonalen Krankenäuser vom 28. Januar 1981).
Die vom Tierspital angebotene Leistung dient daher nicht primär dem Ziel, kranke Tiere medizinisch zu versorgen, sondern angehende Tierärzte anhand praktischer Fälle zur Versorgung kranker Tiere zu befähigen. Bezeichnenderweise enthält denn auch die Tierspitalverordnung im Gegensatz zu § 2 der Patientenrechtverordnung vom 28. August 1991 keine Bestimmung, wonach sich die Behandlung nach den anerkannten Regeln der medizinischen Wissenschaften richtet. Andererseits steht für den Tierhalter allein diese optimale medizinischen Behandlung seines Tiers im Vordergrund, ohne dass er sich näher für Ausbildung und Forschung interessieren dürfte. Wenn das Tierspital aus Anlass seiner Aufgabenerfüllung zwar auch eine kunstgerechte veterinärmedizinische Behandlung des Tiers vornimmt, so ist dies nicht der eigentliche Inhalt der öffentlichen Aufgabe, sondern eher ein nebenbei entstehendes Produkt. Während sich demgemäss in der Humanmedizin der öffentliche Auftrag der Krankenversorgung mit dem privaten Interesse einer individuellen medizinischen Betreuung vollumfänglich deckt, liegen Auftrag und Privatinteresse im Bereiche der Veterinärmedizin auseinander.
Bei dieser Interessenlage lässt sich die veterinärmedizinische Behandlung im Tierspital am ehesten mit anderen Dienstleistungen der Universität zugunsten Dritter vergleichen (vgl. neu § 2 Abs. 1 und § 40 Abs. 1 UniversitätsG bzw. § 3 der Universitätsordnung der Universität Zürich vom 4. Dezember 1998), insbesondere mit Forschungsaufträgen von privater Seite. Auch dort deckt sich das private Interesse an einer nach wissenschaftlichen Methoden durchgeführten Untersuchung nur insoweit mit dem Bildungsauftrag der Universität, als der Auftrag dieser willkommenen Anlass bietet, den Auszubildenden anhand einer praktischen Anwendung wissenschaftliche Methoden zu vermitteln. Da solche Dienstleistungen grundsätzlich im freien Wettbewerb abgewickelt werden, wo sich zwei Rechtssubjekte auf gleicher Ebene begegnen (vgl. auch Art. 10 Abs. 2 des ETH-Gesetzes vom 4. Oktober 1991), sind derartige Forschungsaufträge als privatrechtliche Verträge - Auftrag oder Werkvertrag - zu qualifizieren. Da sie eine gewerbliche Tätigkeit des Staates im Sinn von Art. 61 Abs. 2 OR auslösen, ist das Bundeszivilrecht auf sie anwendbar.
c) Weiter kann aus der Tierspitalverordnung nicht geschlossen werden, der Tierhalter werde mit der Inanspruchnahme des Tierspitals einem besonderen Rechtsverhältnis diesem gegenüber unterworfen. Dies ergibt sich bereits aus dem Umstand, dass der Tierhalter sich nicht selber einer Behandlung unterzieht und damit einer Ordnung unterwirft, die eine gewisse Beschränkung wesentlicher Freiheitsrechte beinhaltet. Er überlässt lediglich eine ihm gehörige Sache der Obhut und Pflege durch das Spital. Mit Bezug auf die Rechte und Pflichten der Anstaltsbenützer wird in der Tierspitalverordnung denn auch bei weitem nicht die Regelungsdichte wie etwa in der Patientenrechtverordnung erreicht. Die in § 9 TierspitalV aufgeführten Einsichtsrechte sowie das implizite in § 4 der Gebührenordnung des Tierspitals der Universität vom 3. Juni 1992 enthaltene Retentionsrecht begründen jedenfalls keine weitergehenden Rechte als das privatrechtliche Auftragsrecht (Art. 400 OR und Art. 895 ZGB). Die Tierspitalverordnung sowie die Gebührenordnung des Tierspitals bezeichnen denn auch im Gegensatz etwa zu den §§ 19 und 20 der für die Humanspitäler geltenden Taxordnung der kantonalen Krankenhäuser vom 1. April 1992 nicht einmal den Gebührenschuldner, sondern regeln nur die Gebührenhöhe, wobei die Kosten gemäss § 4 der Gebührenordnung bei der Rückgabe des Tiers bar zu bezahlen sind.
d) Beim Abschluss des Vertrags selber sind die Parteien im Wesentlichen frei, insbesondere unterliegt das Spital wie oben ausgeführt (E. 3. b) keinem Kontrahierungszwang. Im Einzelnen dann überlässt jedoch die Gebührenordnung des Tierspitals den Parteien nur einen geringfügigen Regelungsspielraum zur Gestaltung ihrer gegenseitigen Beziehungen. Jedoch spricht dieser Umstand nicht gegen die Annahme eines privatrechtlichen Verhältnisses, stellt der Staat doch auch für solche privatrechtlichen Verträge, an denen er selber (z.B. gemäss Postgesetz) oder an denen ausschliesslich Private (z.B. für den Arztvertrag) beteiligt sind, verbindliche Tarife auf.
e) Mit Bezug auf die Haftung wäre es keineswegs unbefriedigend, die Ansprüche der Tierhalter ausschliesslich dem Privatrecht zu unterstellen. Der von einem Behandlungsfehler betroffene Tierhalter kommt für eine allfällige Schadenersatzforderung in den Genuss einer längeren Verjährungsfrist und hat mit der Verschuldenspräsumtion nach Art. 97 ff. OR im Ergebnis eine dem öffentlichen Haftungsrecht durchaus vergleichbare rechtliche Ausgangslage (vgl. Moritz Kuhn, S. 59 f.), zumal letztlich auch im Verfahren nach Haftungsgesetz analog auf die Regeln des privaten Auftragsrechts zurückgegriffen werden muss. Dem betroffenen Tierhalter ist sogar in der Regel mehr damit gedient, wenn keine Aufspaltung des Rechtswegs stattfindet und er die behaupteten Sorgfaltswidrigkeiten nicht zweifach im Rahmen der Gebührenstreitigkeit vor den Verwaltungsbehörden und hernach im Haftungsprozess vor den Zivilgerichten darzutun und zu beweisen hat. Die Schwierigkeiten, die sich bei der Anwendung des Privatrechts für das Verhältnis zwischen Chefarzt und Privatpatient ergeben (vgl. etwa BGE 112 Ib 334 E. 2c), bestehen jedenfalls im Bereich der Tiermedizin nicht, da hier für alle Tierhalter der gleiche Tarif zur Anwendung gelangt und es in diesem Sinn keine Privatpatienten gibt.
Auch für das Tierspital selber ist die Verweisung auf das Bundeszivilrecht zur Eintreibung von Taxforderungen kaum mit grösseren Schwierigkeiten verbunden. Es hat damit zwar keine eigene Verfügungskompetenz, hält jedoch mit dem Retentionsrecht nach Art. 895 ZGB zumindest bei verwertbaren Tieren (vgl. Art. 896 ZGB) ein wirksames Durchsetzungsmittel zur Sicherstellung der offenen Rechnung in der Hand.
f) In Anbetracht dieser verschiedenen Elemente rechtfertigt es sich, das Verhältnis zwischen Tierhalter und Tierspital ausschliesslich dem Privatrecht zu unterstellen. Demgemäss handelt es sich bei der strittigen Gebührenforderung des Tierspitals um einen privatrechtlichen Anspruch, der nicht im Verwaltungsverfahren, sondern vor den Zivilgerichten geltend zu machen ist (§ 1 VRG). Eine Zuständigkeit des Tierspitals zur verbindlichen Festsetzung der Gebühr und zur Aufhebung des erhobenen Rechtsvorschlags bestand demnach nicht. Die angefochtene Verfügung, bzw. der Rekursentscheid, soweit er diese bestätigte, sind daher in Gutheissung der Beschwerde aufzuheben.
Demgemäss entscheidet das Verwaltungsgericht:
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