I. Der Gemeinderat Stadel setzte am 26. Mai 1998, nach langjährigen Planungsarbeiten, den Quartierplan Nr. 6 Pünt in Raat fest. Wegen der teilweisen Gutheissung eines Rekurses wurden gewisse Änderungen nötig, die der Gemeinderat am 26. Oktober 1999 beschloss. Einen gegen den bereinigten Quartierplan erhobenen Rekurs wies die Baurekurskommission I am 3. März 2000 ab. Der Rekursentscheid erwuchs in Rechtskraft. Am 13. September 2000 verweigerte der Regierungsrat dem Quartierplan aus lärmschutzrechtlichen Gründen die Genehmigung (RRB 1452/2000).
II. Gegen die Nichtgenehmigung hat die Gemeinde Stadel am 17. Oktober 2000 Beschwerde an das Verwaltungsgericht erhoben. Sie beantragt, der angefochtene Beschluss sei wegen Verletzung des rechtlichen Gehörs aufzuheben. Eventuell sei der Regierungsrat anzuweisen, den Quartierplan Nr. 6 Pünt in Raat zu genehmigen; subeventuell sei der angefochtene Beschluss aufzuheben und das Genehmigungsverfahren zu sistieren, alles unter Kostenfolgen zu Lasten des Beschwerdegegners.
Die Baudirektion beantragte für den Regierungsrat am 27. November 2000 die Abweisung der Beschwerde.
Die Ausführungen der Parteien werden, soweit erforderlich, in den nachfolgenden Erwägungen wiedergegeben.
Das Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:
Gemäss den §§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959/ 8. Juni 1997 (VRG) und § 329 des Planungs‑ und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) ist vorliegend die Beschwerde an das Verwaltungsgericht zulässig (vgl. BEZ 1999 Nr. 23). Die Beschwerdeführerin ist gemäss § 70 in Verbindung mit § 21 lit. b VRG und § 338a Abs. 1 PBG in Quartierplanangelegenheiten zur Beschwerdeerhebung legitimiert (RB 1998 Nr. 12). Auf die rechtzeitig und formrichtig eingereichte Beschwerde ist einzutreten.
a) Erlass und Änderung kommunaler Zonenpläne werden von der Baudirektion bzw. vom Regierungsrat im Genehmigungsverfahren (Art. 26 des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung [RPG; SR 700]; § 89 in Verbindung mit § 2 lit. a und b PBG) auf Rechtmässigkeit, Zweckmässigkeit und Angemessenheit geprüft (§ 5 Abs. 1 PBG). Gemäss einem Kreisschreiben der Baudirektion an die Gemeinden über die Genehmigungspraxis nach dem Planungs‑ und Baugesetz vom 1. Juni 1980 wird zwischen voller, abgeschwächter und beschränkter Prüfung unterschieden. Nutzungspläne unterstehen einer umfassenden Rechtskontrolle, die nur durch die Zurückhaltung eingeschränkt wird, die beachtet werden muss, wenn bei der Auslegung unbestimmter Rechtsbegriffe die Würdigung örtlicher Verhältnisse Gegenstand der Überprüfung bildet. Hinsichtlich Zweckmässigkeit und Angemessenheit unterliegen Nutzungspläne einer vollen Überprüfung, soweit förmlich ausgewiesene überörtliche Interessen berührt werden; im Übrigen greift nur eine abgeschwächte Überprüfung ein, welche lediglich dann zu einer Verweigerung der Genehmigung führt, wenn die Unzweckmässigkeit oder die Unangemessenheit offensichtlich ist (Walter Haller/Peter Karlen, Raumplanungs-, Bau‑ und Umweltrecht,
A., Zürich 1999, Rz. 424).
Die Überprüfungsbefugnis des Verwaltungsgerichts wäre an sich nach kantonaler Ordnung auf Rechtskontrolle beschränkt; es dürfte den Nichtgenehmigungsbeschluss des Regierungsrats nur umstossen, wenn er sich als rechtsfehlerhaft erwiese (§ 50 VRG) oder auf einer ungenügenden Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts beruhte (§ 51 VRG). Art. 33 Abs. 3 lit. b RPG gebietet zusätzlich eine Ermessenskontrolle, schliesst jedoch nicht aus, dass auch das Verwaltungsgericht die vom Regierungsrat als Genehmigungsbehörde geübte Zurückhaltung beachtet (RB 1994 Nr. 17 = BEZ 1994 Nr. 22).
b) Der Regierungsrat hat im angefochtenen Entscheid erwogen, gemäss dem für die raumplanerischen Beurteilungen gemäss Lärmschutz-Verordnung (vom 15. Dezember 1986, einschliesslich der Änderungen vom 12. April 2000 [LSV]; SR 814.41) massgeblichen Betriebszustand des Flughafens sei im noch nicht feinerschlossenen Quartierplangebiet Pünt in Raat mit Lärmbelastungen am Tag von rund 60 dB(A) und in der Nacht von rund 57 dB(A) zu rechnen. Da dieses Gebiet der Empfindlichkeitsstufe (ES) II zugewiesen sei, sei der massgebliche Planungswert sowohl am Tag wie in der Nacht um höchstens 3 dB(A) überschritten. Art. 30 LSV sei somit verletzt, und zwar im ganzen Gebiet der ES II, so dass auch keine Ausnahme für kleine Teile in Frage komme. Dem Quartierplan sei daher jedenfalls bis zu einer Änderung der massgeblichen Verhältnisse die Genehmigung zu verweigern.
Zu prüfen ist daher im Folgenden, ob der streitbetroffene Quartierplan entsprechend der Auffassung der Genehmigungsinstanz gegen übergeordnetes Recht verstösst, sofern der angefochtene Beschluss nicht schon wegen Verweigerung des rechtlichen Gehörs aufzuheben ist.
a) Der Anspruch auf rechtliches Gehör ist weder im VRG noch im PBG ausdrücklich geregelt. Er richtet sich daher nach den Anforderungen gemäss Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) bzw. gemäss der bundesgerichtlichen Praxis zu Art. 4 aBV. Allgemein dient der Anspruch auf rechtliches Gehör einerseits der Sachaufklärung, anderseits stellt es ein persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht beim Erlass eines Entscheides dar, der in die Rechtsstellung des Einzelnen eingreift (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 8 N. 2). Im Verfahren der Genehmigung von Nutzungsplanungen haben die Grundeigentümer nach der Praxis Anspruch darauf, von der Genehmigungsbehörde angehört zu werden, wenn diese Änderungen der Pläne ins Auge fasst bzw. wenn der Nichtgenehmigungsentscheid den neu zu treffenden kommunalen Planungsentscheid in erheblicher Weise präjudiziert (Haller/Karlen, Rz. 425; BGE 106 Ia 76 E. 3, 104 Ia 65). Zur Frage, ob auch die Gemeinde einen entsprechenden Anhörungsanspruch hat, gibt es kaum publizierte Entscheide. Zwar anerkennt die Rechtsprechung wie einleitend erwähnt ein Beschwerderecht der Gemeinde in Quartierplanangelegenheiten. Daraus kann aber nicht ohne Weiteres ein Anspruch auf Anhörung im Genehmigungsverfahren abgeleitet werden. Dieses stellt ein aufsichtsrechtliches Verfahren dar, welches die Kohärenz der Raumplanung und die Beachtung des massgeblichen übergeordneten Rechts gewährleisten soll. In der Praxis wird ein Anhörungsrecht der Gemeinden im Aufsichtsverfahren eher verneint (RB 1986 Nr. 12; René Rhinow/Beat Krähenmann, Schweiz. Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Basel/Frankfurt a.M. 1990, Nr. 81 B/I/a/2). In BGE 108 Ia 188 führte das Bundesgericht aus, Art. 4 aBV auferlege der Aufsichtsbehörde "natürlich" nicht die Pflicht, die untergeordnete Behörde zu den Motiven des kontrollierten Rechtsaktes anzuhören, wenn diese offenkundig seien (E. 2a S. 192). Ob dieser Entscheid auf die Genehmigung von Nutzungsplanungen übertragbar ist, erscheint immerhin zweifelhaft. Zu berücksichtigen ist, dass den Gemeinden in Fragen der Nutzungsplanung eine gewisse Autonomie zukommt; bei Quartierplänen tritt hinzu, dass sie auch als Quartierplanbehörde den zwischen den Grundeigentümern erreichten Interessenausgleich verteidigen kann und in diesem (beschränkten) Sinn die Grundeigentümer vertritt. Es rechtfertigt sich daher, einen Anspruch der Gemeinde darauf, vor einer Nichtgenehmigung von Nutzungsplänen angehört zu werden, grundsätzlich zu bejahen.
Im Kanton Zürich geht der Genehmigung von Nutzungsplänen aller Art in der Regel ein informelles Vorprüfungsverfahren durch die Baudirektion bzw. das Amt für Raumordnung und Vermessung voraus, in welchem die Gemeinden auf Gründe, die einer Genehmigung im Wege stehen könnten, hingewiesen werden. Das gibt ihnen Gelegenheit, Entscheide, an denen sie trotz in Aussicht gestellter Nichtgenehmigung festhalten, zusätzlich zu begründen. Will die kantonale Behörde aus anderen als bereits im Vorprüfungsverfahren geltend gemachten Gründen eine Nichtgenehmigung aussprechen, werden die Gemeinden überdies zusätzlich angehört. Mit diesem Vorgehen wird der Anspruch auf rechtliches Gehör ausreichend gewahrt.
b) Vorliegend anerkennt die Beschwerdeführerin, dass die Baudirektion am 7. Oktober 1999 die Flughafengemeinden in einem Kreisschreiben darauf hingewiesen hat, dass bei Nichteinhaltung der Planungswerte in Quartierplänen dem Regierungsrat eine Nichtgenehmigung beantragt werden müsse. Die Beschwerdeführerin hält jedoch ihren Anspruch auf rechtliches Gehör deswegen für verletzt, weil sich die massgeblichen Beurteilungsgrundlagen seit jenem Kreisschreiben durch die vom Bundesrat am 12. April 2000 neu festgesetzten Lärmgrenzwerte verändert hätten. Dies habe zu einer Reduktion der lärmbelasteten Gebiete (gemeint ist wohl: der Gebiete mit Grenzwertüberschreitungen) geführt. Der Regierungsrat habe gestützt auf die neuen LSV-Grenzwerte provisorische Berechnungen angestellt, zu denen sich die Beschwerdeführerin nicht habe äussern können.
Die Kritik der Beschwerdeführerin ist berechtigt. Soll eine Nichtgenehmigung auf Grundlagen gestützt werden, die sich seit der Vorprüfung verändert haben, so ist es wie dargelegt grundsätzlich geboten, zur Wahrung des rechtlichen Gehörs die Gemeinde nochmals anzuhören. So ist der Kanton denn auch im Fall der Gemeinde Glattfelden vorgegangen, worauf die Beschwerdeführerin zu Recht hinweist (vgl. act. 5/3-5).
c) Die Praxis lässt – trotz Kritik der Lehre – die sogenannte Heilung von Verletzungen des Gehörsanspruchs unter gewissen Voraussetzungen zu. Verlangt wird namentlich, dass die verfahrensökonomischen Überlegungen, die meist gegen eine Rückweisung und für die Heilung sprechen, die Interessen an einer Rückweisung überwiegen und dass die unterlassene Gehörsgewährung tatsächlich unter Ausschöpfung der vollen Kognition in einem Rechtsmittelverfahren nachgeholt wird, welches eine Prüfung im gleichen Umfang wie durch die Vorinstanz erlaubt (vgl. dazu Kölz/Bosshart/Röhl, § 8 N. 48 ff., § 64 N. 4).
Vorliegend ist allein umstritten, ob der Quartierplan die einschlägigen Lärmschutzvorschriften einhält oder nicht. Ermessensfragen stellen sich in diesem Zusammenhang nicht. Die Kognition des Verwaltungsgerichts ist daher nicht kleiner als jene des Regierungsrates; überdies gebietet, wie vorne erwähnt, Art. 33 Abs. 3 lit. b RPG auch dem Verwaltungsgericht eine Ermessenskontrolle. Damit kann die unterlassene Gehörsgewährung im Beschwerdeverfahren vollumfänglich nachgeholt werden.
Die von der Beschwerdeführerin gerügte Gehörsverletzung betrifft vor allem die Ergebnisse der vom Bundesrat am 12. April 2000 beschlossenen und auf den 1. Mai 2000 in Kraft gesetzten Revision der Lärmschutz-Verordnung, mit welcher Belastungsgrenzwerte für den Lärm von zivilen Flugplätzen einschliesslich der Landesflughäfen festgesetzt wurden (AS 2000, 1388). Diese Grenzwerte liegen erheblich über jenen, welche die vom Bundesrat für die Ausarbeitung der Belastungsgrenzwerte eingesetzte Kommission für die Beurteilung von Lärm-Immissionsgrenzwerten vorgeschlagen hatte (vgl. den 6. Teilbericht der Kommission vom September 1997 "Belastungsgrenzwerte für den Lärm von Landesflughäfen", Schriftenreihe Umwelt Nr. 296, BUWAL 1998). Das Bundesgericht hat mit Urteil vom 8. Dezember 2000 (1A.282/1999 u.a.) über die zahlreichen gegen die verschiedenen Baukonzessionen für die 5. Ausbauetappe des Flughafens Zürich-Kloten erhobenen Beschwerden entschieden. Dabei hat es unter anderem eine akzessorische Überprüfung der erwähnten neuen Belastungsgrenzwerte vorgenommen. Es gelangte zum Schluss, dass diese sich mit den Anforderungen des Umweltschutzgesetzes vom 7. Oktober 1983 (USG, SR 814.01), namentlich Art. 15 und 13 Abs. 2 USG, und auch mit Art. 74 BV nicht vereinbaren lassen, und erklärte sie für nicht anwendbar. Statt dessen sei auf die im 6. Teilbericht der Eidgenössischen Lärmschutz-Kommission vom September 1997 vorgelegten Belastungsgrenzwerte für den Lärm von Landesflughäfen abzustellen (E. 41 – 46, S. 147 ff., bes. S. 168 f.). Die Beschwerdeführerin hätte sich vor dem Regierungsrat zu den Konsequenzen äussern wollen, die sich aus den vom Bundesrat festgelegten neuen Belastungsgrenzwerten ergaben. Im Lichte des Urteils des Bundesgerichts vom 8. Dezember 2000 werden dieses Äusserungen hinfällig, da die von der Kommission vorgeschlagenen, nunmehr massgeblichen Grenzwerte in keinem Fall günstiger (für die Überbauung von Grundstücken) sind als die Grenzwerte, auf welche sich das Kreisschreiben der Baudirektion vom 7. Oktober 1999 bezog.
Unter diesen Umständen käme eine Rückweisung an den Regierungsrat auf einen Verfahrensleerlauf hinaus, der durch keinerlei schützenswerte Interessen der Beschwerdeführerin gerechtfertigt wäre. Von einer Rückweisung der Angelegenheit ist daher abzusehen.
"Nicht erschlossen" im Sinne von Art. 24 Abs. 2 USG und Art. 30 LSV ist eine Bauzone dann, wenn im Hinblick auf eine Überbauung noch wesentliche Elemente der gesetzlich verlangten Erschliessung (Art. 19 Abs. 1 RPG; § 236 PBG) ergänzt werden müssen. Dabei kommt es nicht darauf an, ob es sich um die Grob- oder die Feinerschliessung handelt (BGE 123 II 337 E. 8; RB 1996 Nr. 90; VGr, 17. Juni 1998, URP 1998, S. 684 E. 4a).
Die vorliegend zu beachtenden Planungswerte lauten gemäss dem erwähnten Bundesgerichtsurteil vom 8. Dezember 2000 (E. 43b S. 154) bzw. dem Bericht der Eidg. Lärmschutz-Kommission wie folgt:
Planungswert
Lr in dB(A)
Empfindlichkeitsstufe tags nachts1
II 55 502/45
III 60 50
1 ausgedrückt als "Ein-Stunden-Leq" für 22-23, 23-24 und 5-6 Uhr
2 für die erste Nachtstunde von 22-23 Uhr
b) Gemäss Art. 36 Abs. 2 LSV werden künftige Änderungen der Lärmimmissionen bei der Ermittlung des Lärms berücksichtigt. Zu beachten sind namentlich Änderungen der Immissionen wegen der Erstellung neuer oder der Änderung oder Sanierung bestehender Anlagen, wenn die Projekte im Zeitpunkt der Ermittlung bereits öffentlich aufgelegt sind. Vorliegend geht es um die Beurteilung des Fluglärms in der Umgebung des Flughafens Zürich-Kloten, der gemäss den verschiedenen Baukonzessionen der 5. Ausbauetappe in den nächsten Jahren erheblich erweitert wird. Diese Konzessionen sind nicht bloss aufgelegt, sondern bewilligt. Das Bundesgericht hat im Urteil vom 8. Dezember 2000 die gegen die Konzessionen gerichteten Beschwerden überwiegend abgewiesen. Soweit es sie gutgeheissen hat, steht das Urteil einer Verwirklichung des Ausbauprogramms jedenfalls nicht grundsätzlich entgegen. Massgeblich für die Beurteilung in tatsächlicher Hinsicht ist daher die Lärmbelastung, wie sie aufgrund der überarbeiteten Prognosen für den Flughafen nach Realisierung der 5. Ausbauetappe erwartet werden. Es sind dies die Werte, die in der von der Beschwerdeführerin eingereichten Fluglärmkarte für 2010, mit Ausbau des Flughafens, ausgewiesen werden (act. 5/9 und 10). Daraus ergibt sich, was bereits dem angefochtenen Entscheid entnommen werden kann, nämlich dass die massgebliche Fluglärmbelastung im Quartierplangebiet bei 60 dB(A) am Tag und bei 57-58 dB(A) in der Nacht liegt.
Das Quartierplangebiet liegt zum grösseren Teil in der Empfindlichkeitsstufe II. Dies gilt vor allem für die unüberbauten Grundstücke. Hier wird der Planungswert am Tag um 5 und in der Nacht um 7 (1. Nachtstunde) bzw. 12 (2. und 3. Nachtstunde) dB(A) überschritten. In der Empfindlichkeitsstufe III bewegt sich die Belastung am Tag im Bereich des Planungswertes, in der Nacht liegt sie um 7 dB(A) darüber. Die gemäss Art. 30 LSV zulässige Grenze für die Erschliessung der streitbetroffenen Grundstücke wird daher massiv verletzt, so dass eine Genehmigung des Quartierplans nicht in Frage kommt. Es besteht auch keine Möglichkeit, für kleine Teile eine Ausnahme zu gestatten. Wie die Baudirektion in der Beschwerdeantwort zu Recht ausführt, umfasst das Quartierplangebiet Pünt in Raat etwa 50 % der gesamten Bauzone in Raat, was keinesfalls einen kleinen Teil im Sinne von Art. 30 letzter Satz LSV darstellt.
c) Auf die weiteren in diesem Zusammenhang von der Beschwerdeführerin vorgebrachten Einwände braucht nicht mehr eingegangen zu werden, da sie durch das Urteil des Bundesgerichts vom 8. Dezember 2000 gegenstandslos geworden sind. Es dürfte durchaus zutreffen, dass durch dieses Urteil bzw. die gesetzeskonforme Festsetzung der Belastungsgrenzwerte für den Lärm der Landesflughäfen die bauliche Weiterentwicklung der Flughafengemeinden erheblich eingeschränkt wird. Nur teilweise zutreffend ist indessen die Schlussfolgerung der Beschwerdeführerin, dass in diesem Fall der Flughafen als das Mass aller Dinge in raumplanerischer Hinsicht obsiegt hätte. Jedenfalls gehört es zu den Zielen der Raumplanung, die natürlichen Lebensgrundlagen zu schützen und wohnliche Siedlungen zu schaffen (Art. 1 Abs. 2a und b RPG). Es ist mithin auch ein Ziel nicht nur des Umweltschutzgesetzes, sondern auch der Raumplanung, die Überbauung von übermässig mit Lärm belastetem Gebiet zu verhindern. Eine Freigabe für die Überbauung würde daher eine tatsächliche Minderung des Lärms an der Stelle einer blossen Erhöhung der Belastungsgrenzwerte voraussetzen.
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Demgemäss entscheidet das Verwaltungsgericht:
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